Høring - forslag til endringer i utlendingsloven §§ 6 og 39 og utlendingsforskriften §§ 10, 121, 122 og 195

Høringsfrist: 1. mars 2005

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Til høringsinstansene


Deres ref

Vår ref

Dato

04/3733-2 AVA

01.12.2004

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsloven 26. juni 1988 nr. 64 og endringer i forskrift til denne, utlendingsforskriften 21. desember 1990 nr 1028.

I henhold til utlendingsloven § 6, jf utlendingsforskriften § 10, er det i en rekke tilfeller gitt anledning til å søke om arbeids- og oppholdstillatelse fra riket. Departementet har gjennomgått regelverket når det gjelder adgangen til å søke arbeids- og oppholdstillatelse fra riket, og fremmer på bakgrunn av det forslag til endringer i utlendingsloven § 6 og utlendingsforskriftens § 10.

Departementet foreslår å endre bestemmelsene slik at utlending som er siktet for et straffbart forhold, eller i løpet av de siste tre årene er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold, ikke gis adgang til å søke fra riket. Dette er et tiltak som departementet mener vil fremme beskyttelsen for dem som er utsatt for vold og trakassering. Forslaget er ikke ment å ramme personer under 18 år.

Videre går forslagene ut på å utvide adgangen til å fremme søknad fra riket for særkullsbarn og stramme inn adgangen til å søke fra riket for to grupper; ektefeller og partnere som ankommer Norge på besøksvisum og personer som er siktet eller straffet. Begrepet særkullsbarn brukes normalt først om en forelders barn fra tidligere forhold etter at denne har inngått nytt ekteskap eller samboerforhold. I dette høringsbrevet brukes imidlertid begrepet særkullsbarn i en videre betydning, slik at særkullsbarn kan relatere seg både til en søkers barn fra tidligere forhold og til barn av herboende fra tidligere forhold.

Hensikten med endringsforslagene i forskriften § 10 er blant annet å forebygge slike situasjoner som oppstod høsten 2003, da departementet stilte søknadene fra særkullsbarn som søkte fra riket i bero.

Departementet foreslår å endre utlendingsforskriftens § 10 slik at noen særkullsbarn kan søke fra riket. Det vil gjelde søknader fra særkullsbarn med herboende forelder som alene har foreldreansvaret eller der barnets andre forelder klart har samtykket i at barnet søker opphold i Norge.

Dagens regelverk kan virke inkonsekvent ved at personer som er innvilget visum som følge av at de ikke ønsker varig opphold i riket, likevel gis anledning til å søke om dette fra riket. Departementet foreslår derfor å unnta ektefeller og samboere som nevnt i forskriften § 10 annet ledd bokstav d, fra å søke fra riket dersom de oppholder seg her som følge av innvilget besøksvisum.

Departementet foreslår også å endre utlendingsloven § 6 fjerde ledd og forskriften § 10 slik at en utlending over 18 år som er siktet for et straffbart forhold, eller i løpet av de siste tre årene er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold, ikke gis adgang til å søke fra riket. Dette er et tiltak som departementet mener vil fremme beskyttelsen for dem som er utsatt for vold og trakassering. Endringene foreslås i henhold til rapporten ”Om trusler og alvorlig kriminalitet, særlig familievold og annen grov vold”. Rapporten kan leses på http://odin.dep.no/krd/norsk/dok/andre_dok/rapporter/016081-220035/

Videre foreslår departementet å forskriftsfeste enkelte momenter i forholdsmessighetsvurderingen i utvisningssaker i utlendingsloven § 39 og utlendingsforskriften § 121, § 122 og § 195. Det følger av utlendingsloven § 29 annet ledd, § 30 tredje ledd og § 58 femte ledd at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering i utvisningssaker. Formålet med å forskriftsfeste enkelte momenter i forholdsmessighetsvurderingen er å skjerpe dagens forvaltningspraksis, hvor det er utøvet, eller det er fare for utøvelse av, familievold eller annen alvorlig kriminalitet. Av hensyn til fornærmede foreslår departementet også å begrense retten til utsatt iverksetting i saker som gjelder trusler, familievold og annen grov vold. Det sistnevnte endringsforslaget knytter seg til utlendingsloven § 39.

Disse endringene foreslås i henhold til rapporten ”Om trusler og alvorlig kriminalitet, særlig familievold og annen grov vold” som ble lagt fram av en arbeidsgruppe 16. mai 2002. Arbeidsgruppen besto av representanter for Kommunal- og regionaldepartementet, Justis- og politidepartementet, Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet, og var ledet på statssekretærnivå.

Liste over høringsinstanser ligger ved, jf vedlegg 1. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer. Uttalelse til forslagene bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep 0032 Oslo, innen 1. mars 2005. Om mulig bes uttalelsen også sendt per e-post til anita.vardoy@krd.dep.no

Nedenfor følger en redegjørelse for endringene og bakgrunnen for forslaget. Deretter er administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget omtalt. Til slutt gis en oversikt over ordlyden i de foreslåtte lov- og forskriftsendringene.

BAKGRUNN FOR FORSLAGENE

Arbeidsgruppe om tiltak som kan bedre situasjonen for dem som er utsatt for vold og trakassering fra utlendinger i Norge.

Våren 2002 ble det nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra Kommunal- og regionaldepartementet, Justis- og politidepartementet, Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet for å vurdere tiltak som kan bedre situasjonen for dem som er utsatt for vold og trakassering. Arbeidsgruppens mandat knyttet seg hovedsakelig til å fremme tiltak som kan bedre situasjonen for dem som er utsatt for vold og trakassering fra utlendinger i Norge. Bakgrunnen for dette var blant annet en enkelt episode i Kristiansund, hvor en kvinne fra Afghanistan ble drept av sin tidligere ektefelle, etter å ha vært utsatt for langvarig trakassering.

I kjølvannet av saken ble spesielt problemet knyttet til kvinner som utsettes for vold og overgrep av utlendinger som ikke fyller vilkårene for oppholdstillatelse i Norge diskutert. Videre ble det diskutert hvorvidt utlendinger som representerer en fare overfor andre personer, bør kunne utvises i større grad og på et tidligere tidspunkt enn det som skjer i dag.

Arbeidsgruppen la fram rapporten ”Om trusler og alvorlig kriminalitet, særlig familievold og annen grov vold” 16. mai 2002.

Flere av tiltakene i rapporten er allerede iverksatt. Stortinget vedtok 15. juni 2004 lov om endringer i utlendingsloven m.m. (senking av nedre strafferamme for utvisning og fritt rettsråd i asylsaker), jf Ot. prp. nr. 51 (2003-2004) og Innst. O. nr. 93 (2003-2004) fra Stortingets kommunalkomité. Lovvedtaket innebærer blant annet endringer i utvisningsreglene i §§ 29 og 30 ved at nedre strafferamme for utvisning senkes. Endringene i utlendingsloven §§ 29 og 30 trådte i kraft 15. oktober 2004.

Videre prioriterer Utlendingsdirektoratet utlendingssaker som antas å kunne få betydning for dem som er utsatt for vold og forfølgelse. Hensikten med dette tiltaket er å sikre at utlendinger som ikke skal ha oppholdstillatelse i riket, får dette raskest mulig avklart. En uttransportering av utlendingen på et tidligst mulig tidspunkt vil kunne virke som et beskyttelsestiltak overfor den fornærmede part.

Under ledelse av Utlendingsdirektoratet ble det også opprettet en ny arbeidsgruppe for utarbeidelse av rutiner og retningslinjer. I tillegg til Utlendingsdirektoratet var Politidirektoratet samt representanter fra politidistriktene representert. Arbeidsgruppen ble ferdig med sitt arbeid sommeren 2004, og Utlendingsdirektoratet har i etterkant utarbeidet et rundskriv om hurtigprosedyre rutiner for utvisning på grunn av grov vold i nære relasjoner (Rundskriv UDI 2004-22 OPA).

Seks av tiltakene i rapporten knytter seg til regelverket i utlendingsloven og utlendingsforskriften. Tiltakene omhandler følgende forhold:

  1. Senke kravet til den nedre strafferamme som vilkår for utvisning i utlendingsloven § 29 annet ledd og § 30 annet ledd bokstav b. ( Tiltaket er fulgt opp ved lovendring 02.07.2004, i kraft 15.10.2004).
  2. Forskriftsfeste forholdsmessighetsvurderingen i henhold til utlendingsloven § 29 annet ledd og § 30 tredje ledd. (Tiltaket omfattes av dette høringsbrevet, som også tar for seg forholdsmessighetsvurderingen i § 58 femte ledd).
  3. Begrense retten til utsatt iverksetting i henhold til utlendingsloven § 39 overfor dem som utgjør en fare for personer i riket. (Tiltaket omfattes av dette høringsbrevet).
  4. Begrense adgangen til å søke om arbeids- og oppholdstillatelse fra riket for dem som er siktet for et straffbart forhold. (Tiltaket omfattes av dette høringsbrevet).
  5. Utvide adgangen til å ilegge utlendinger meldeplikt/bestemt oppholdssted. (Tiltaket er utredet av Utlendingslovutvalget).
  1. Vurdere å kombinere bortvisningsvedtak med innreiseforbud. (Tiltaket er utredet av Utlendingslovutvalget).

Endringsforslag som følge av tiltak nr. 2, 3 og 4 sendes herved på høring. Tiltak 5 og 6 er utredet av Utlendingslovutvalget, som leverte sin innstilling NOU 2004:20 Ny utlendingslov til Kommunal- og regionaldepartementet 19. oktober 2004. Innstillingen skal sendes ut på bred høring innen utgangen av 2004.

I tilknytning til tiltak 5 mener Utlendingslovutvalget at det ikke er særlige omstendigheter som tilsier at det skal være forskjell på meldeplikten og pålegg om bestemt oppholdssted ut fra om formålet er avklaring av identitet eller å sikre effektueringen av vedtak. De foreslår derfor å harmonisere reglene om meldeplikt og bestemt oppholdssted som har til hensikt å sikre iverksettingen av vedtak, og foreslår også at meldeplikt skal kunne pålegges i mer enn to uker. Det foreslås dessuten at utlendinger skal kunne holdes fengslet i 12 uker for å sikre iverksetting av vedtak. Vilkårene for fengsling foreslås imidlertid ikke endret.

Tiltak 6 er utredet av Utlendingslovutvalget på bakgrunn av særskilt forespørsel fra departementet i brev av 29.04.2003. Utvalget har konkludert med at en ordning med bortvisning med innreiseforbud ikke bør være noen aktuell ordning i en ny utlendingslov, se punkt 12.2.3.8 i NOU 2004:20.

Forskriftsfesting av forholdsmessighetsvurderingen, bruk av tidsbegrenset/kortvarig utvisning

Gjeldende rett/praksis

Utvisningsreglene

Utvisningsreglene er et viktig virkemiddel for å fremme utlendingslovens formål, som blant annet er å gi ”grunnlag for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket i samsvar med norsk innvandringspolitikk”, jf utlendingsloven § 2 første ledd.

Hensynene bak reglene om utvisning er å forhindre at enkeltpersoner som av forskjellige grunner er uønsket i Norge får oppholde seg her.

For at en utlending skal kunne utvises fra Norge må det foreligge en utvisningsgrunn. Utvisningsgrunnene for tredjelandsborgere følger av utlendingsloven § 29 første ledd bokstav a til f, og § 30 annet ledd bokstav a til c. For utlending som omfattes av EØS- avtalen eller EFTA- konvensjonen følger utvisningsgrunnene av § 58 første til fjerde ledd.

Et utvisningsgrunnlag vil som regel ta utgangspunkt i en straffbar handling enten det gjelder brudd på utlendingsloven eller brudd på straffelovgivningen i Norge eller i utlandet. Det er først etter at det er fastslått at det foreligger en utvisningsgrunn (de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt), at det foretas en forholdsmessighetsvurdering, se punkt 2.1.2. For utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen er det i utgangspunktet ikke avgjørende for utvisning om det er begått et straffbart forhold, men hvorvidt utlendingens personlige forhold innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnsverdier. Ilagt straff eller særreaksjon er som hovedregel bare av betydning dersom forholdet tilsier at søkeren vil begå nye straffbare handlinger.

Forholdsmessighetsvurderingen

En utlending skal ikke utvises dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmer, jf. utlendingsloven § 29 annet ledd første punktum, § 30 tredje ledd og § 58 femte ledd, med mindre hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig.

Det er betydningen av forholdets alvor sett i forhold til utlendingens tilknytning til riket som utgjør forholdsmessighetsvurderingen. Som vurderingstema innebærer det et vidt spekter av momenter som kan rangeres fra svake til meget sterke. Jo sterkere tilknytning til riket, dess mer alvorlig må den straffbare handlingen være for at utvisningen ikke skal være uforholdsmessig. Og motsatt: Jo svakere tilknytning utlendingen har til riket, dess mindre kreves av forholdets alvor før en utvisning kan besluttes uten at dette anses som et uforholdsmessig tiltak.

Momenter av betydning for forholdsmessighetsvurderingen er i dag ikke nærmere regulert i utlendingsforskriften.

Etter dagens praksis blir utlendinger som er straffedømt for de alvorligste forbrytelsene som hovedregel utvist med varig innreiseforbud, uavhengig av hvilket oppholdsgrunnlag de har. Slike forbrytelser er særlig grove narkotikaovertredelser, drap og andre grove voldshandlinger, spesielt grove voldshandlinger innenfor familien. Gjentatte domfellelser blir også sett på som forhold av alvorlig karakter. Likeledes blir personer som begår mindre alvorlige forbrytelser utvist med varig innreiseforbud dersom de ikke har arbeids- eller opptillatelse i Norge. I saker hvor utlendingen er dømt for straffbare forhold vil utmålt straff og domstolens vurdering av forholdets alvor, være momenter av betydning.

For utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen blir vurderingen noe annerledes ved at det i utgangspunktet ikke er avgjørende for utvisning om det er begått et straffbart forhold, men hvorvidt utlendingens personlige forhold innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnsverdier. Ilagt straff eller særreaksjon er som hovedregel bare av betydning dersom forholdet tilsier at søkeren vil begå nye straffbare handlinger.

I henhold til utlendingsloven må utvisningen ikke være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmer. Dette er to alternative kriterier som skal vurderes på selvstendige grunnlag.

Hvorvidt en utvisning vil utgjøre et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmer beror på en konkret helhetsvurdering. Utlendingens tilknytning til Norge og belastningen ved en reetablering i hjemlandet eller et annet land står sentralt i vurderingen. Momenter som tillegges vekt er blant annet hvor gammel utlendingen var da vedkommende kom til Norge, vedkommendes botid i Norge før den kriminelle handlingen ble begått, hva slags oppholdstillatelse vedkommende har, om vedkommende har familie her samt hvor svakt eller godt disse er integrert i det norske samfunnet. Tilknytning til Norge vurderes opp mot vedkommendes tilknytning til annet land.

Når det gjelder spørsmål om utvisningen vil fremstå som uforholdsmessig overfor utlendingens nærmeste familie knyttes dette til en helhetsvurdering av den belastning en utvisning kan påføre disse. Momenter av betydning er blant annet om utvisning vil medføre familiesplittelse, om familien kan gjenforenes i et annet land, helsemessige forhold og eventuelle barns spesielle behov.

Praksis i utvisningssaker hvor barn er involvert ble endret i mars 1999 ved at det blant annet ble vanskeligere å utvise utlendinger varig dersom de hadde tilknytning til landet gjennom barn. Dersom utvisning vurderes på bakgrunn av domfellelse for de alvorligste forbrytelsene, vil imidlertid varig utvisning likevel kunne bli resultatet.

Hvilken faktisk kontakt det er mellom barnet/barna og den som vurderes utvist tillegges stor vekt. Foruten en helhetlig vurdering av de momentene som utgjør den samlede kontakt, tillegges også barnets/barnas selvstendige tilknytning til riket vekt.

Som et ledd i forholdsmessighetsvurderingen skal det også tas hensyn til innreiseforbudets varighet. En utvisning kan således være uforholdsmessig hvis den er varig, mens et tidsbegrenset innreiseforbud vil kunne være forholdsmessig.

De to viktigste grunnene for at en utlending eventuelt ikke blir utvist ved alvorlig kriminalitet, er forholdet til barn i riket og at utlendingen er beskyttet av utsendelsesvernet i lovens § 15 om vern mot forfølgelse.

For ordens skyld nevnes at for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, innebærer EU-retten klare begrensninger når det gjelder adgangen til å vedta varig utvisning. Innreiseforbudets lengde knyttes her til den aktuelle trussel utlendingen representerer.

Andre skranker for utvisning

Ved vurderingen av utvisningssaker må myndighetene overholde internasjonale regler som Norge er bundet av, jf. utlendingsloven § 4. Blant annet er FNs konvensjon om barnets rettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen særlig aktuelle i disse sakene. Barnekonvensjonens bestemmelser vil blant annet få betydning hvor den som vurderes utvist har barn i riket og hvor en utvisning vil få betydning for barnets samvær med en av foreldrene. Menneskerettighetskonvensjonen art. 8 om vern av retten til familieliv og privatliv kan etter omstendighetene begrense myndighetenes adgang til å utvise utlendinger eller på annen måte sende dem ut av landet. Vurderingene av Barnekonvensjonen og menneskerettighetskonvensjonen art. 8 vil oftest være sammenfallende med forholdsmessighetsvurderingen.

En utlending kan ikke utvises dersom vedtaket vil være i strid med utlendingsloven § 15, jf. utlendingsforskriften § 121. Det følger av utlendingsloven § 15 første ledd at en utlending ikke kan sendes til et område der vedkommende kan frykte forfølgelse som kan begrunne anerkjennelse som flyktning eller ikke vil være trygg mot å bli sendt videre til et slikt område. Tilsvarende vern gjelder utlending som av flyktningliknende grunner står i en nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling. Vernet gjelder ikke for utlending som er ekskludert i henhold til flyktningkonvensjonen artikkel 1 F, utlending som representerer en fare for rikets sikkerhet eller som har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og som av denne grunn utgjør en fare for samfunnet, jf. utlendingsloven § 15 tredje ledd.

Menneskerettighetskonvensjonen art. 3 fungerer som et vern mot utsendelse. Bestemmelsen forbyr tortur eller umenneskelig behandling og har i praksis fått ekstraterritorial virkning ved at utlending heller ikke kan returneres til land hvor vedkommende risikerer behandling i strid med art. 3.

Departementets forslag

Endringsforslagene

Departementet foreslår i medhold av utlendingsloven § 58 åttende ledd og § 59 å forskriftsfeste forholdsmessighetsvurderingen. Formålet er å skjerpe og tydeliggjøre dagens forvaltningspraksis. Det er ønskelig at forskriften på en tydelig måte reflekterer myndighetenes holdning til trusler, familievold eller annen grov vold, slik at dette i seg selv anses å være forhold av alvorlig karakter. Det er departementets hensikt å bedre situasjonen for dem som utsettes for trusler og vold av en utlending i Norge.

Det foreslås derfor et nytt annet ledd i utlendingsforskriften § 121 og et nytt fjerde ledd i forskriften § 195 som innebærer at det i forholdsmessighetsvurderingen skal legges særlig vekt på om utlendingen utgjør en trussel mot en annen person bosatt i riket. For tredjelandsborgere (§ 121) skal det også legges vekt på om vedkommende er dømt for familievold eller annen grov vold. Idømt straff er et forhold som etter loven som hovedregel ikke i seg selv kan tillegges vekt ved utvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, og som derfor heller ikke kan inntas som en del av forholdsmessighetsvurderingen.

Videre foreslås det et nytt fjerde ledd i utlendingsforskriften § 122 som innebærer at en utlending som utgjør en trussel mot annen person bosatt i riket, eller tredjelandsborger som er dømt for familievold eller annen grov vold, skal vurderes utvist med tidsbegrenset varighet fremfor at utvisning ikke finner sted. Formålet med denne bestemmelsen er også å skjerpe dagens praksis, slik at saker som faller inn under kategorien, i større grad ender med tidsbegrenset utvisning fremfor at utlendingen ikke utvises. En tilsvarende bestemmelse foreslås som nytt femte ledd i § 195, som gjelder utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. I forslaget heter det imidlertid at det skal vurderes ”kortvarig”, ikke ”tidsbegrenset” utvisning, fremfor at utvisning ikke finner sted. Bakgrunnen er at EU-retten innebærer klare begrensninger når det gjelder adgangen til å vedta varig utvisning. Innreiseforbudets lengde knyttes her til den aktuelle trussel utlendingen representerer.

En forskriftsfesting som foreslått i § 121, § 122 og § 195 vil sikre at de nevnte momentene blir tatt i betraktning ved vurderingen av om en utlending skal utvises. Departementet mener videre at en tydeliggjøring av trusselen om utvisning i slike tilfeller vil kunne ha en preventiv virkning. Når det gjelder forholdet til internasjonale forpliktelser som skranke for utvisning, vil ikke endringsforslagene innebære noen endring i praksis. Ved vurderingen av om tiltaket er uforholdsmessig må myndighetene også med endringsforlaget ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser.

På lik linje med de tilfellene som per i dag anses som de mest alvorlige forbrytelsene, er det viktig å påpeke at det også i forhold hvor utlendingen utgjør en trussel overfor annen person, eller er dømt for familievold eller annen grov vold, skal foretas en individuell vurdering av om en utvisning sett i forhold til forholdets alvor og utlendingens tilknytning til Norge vil være et uforholdsmessig tiltak overfor vedkommende selv eller de nærmeste familiemedlemmer. Endringen vil imidlertid innebære at disse tilfellene i seg selv blir ansett som alvorlige, og at det dermed i disse sakene stilles et skjerpet krav til vedkommendes tilknytning til riket for at utvisning anses for et uforholdsmessig tiltak.

Stortinget vedtok 15. juni 2004 lov om endringer i utlendingsloven m.m. om senking av nedre strafferamme for utvisning og fritt rettsråd i asylsaker, jf Ot. prp. nr. 51 (2003-2004) og Innst. O. nr. 93 (2003-2004) fra Stortingets kommunalkomité. Lovvedtaket innebærer blant annet endringer i utvisningsreglene i §§ 29 og 30 ved at nedre strafferamme for utvisning senkes, og at en utlending med forholdsvis god tilknytning til Norge, for eksempel i form av lang botid, vil kunne utvises selv om vedkommende er dømt for et forhold med lav strafferamme. Et eksempel på dette er at utlendingen er dømt for brudd på besøksforbud i henhold til straffeloven § 342. Brudd på besøksforbud kan straffes med ”bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler”. Endringene i utlendingsloven §§ 29 og 30 trådte i kraft 15. oktober 2004.

Departementet har vurdert hvorvidt flere momenter i forholdsmessighetsvurderingen skal forskriftsfestes. I denne omgang mener imidlertid departementet det er tilstrekkelig å tydeliggjøre betydningen av familievold, trusler og annen grov vold. Det vises til at det er i disse sakene det er et ønske om en skjerpet praksis. Det er dessuten vanskelig å konkret angi alle de momenter som kan være av betydning i en forholdsmessighetsvurdering.

Nærmere om trusselens/ den fremtidige krenkelsens innhold

Trusselen må være relevant for at den skal kunne tillegges særlig vekt i forholdsmessighetsvurderingen eller i vurderingen av innreiseforbudets varighet. Den må således være egnet til å skape frykt eller engstelse hos en annen person. Dette kommer til uttrykk ved at trusselen må rette seg ”mot annen person i Norge”. Dette innebærer for eksempel at en utlendings trussel om å skade seg selv ikke vil være relevant.

Eksempler på hva slags trussel bestemmelsen er ment å omfatte bør angis nærmere i forskriftsteksten. Departementet mener at eksempler på trusler kan være at utlendingen vil kunne ”begå en straffbar handling overfor, forfølge eller på annet vis alvorlig krenke en annen person”, og har inntatt dette i forskriftsteksten. Se mer om innholdet i disse eksemplene under punkt 3.2.2. Formuleringen er hentet fra straffeprosessloven § 222a om besøksforbud, som har som formål å ivareta mange av de samme hensyn som de forslag departementet nå fremmer. Angivelsen av trusselens innhold bør ikke være uttømmende.

Nærmere om sannsynliggjøringen

Ved vurderingen av om utlendingen utgjør en trussel overfor en person bosatt i Norge, må det foreligge objektivt konstaterbare holdepunkter. Eksempler kan være at utlendingen er dømt for forhold knyttet til vold, trusler eller trakassering, eller det kan foreligge en trusselvurdering fra politiet. At en person i Norge hevder å være utsatt for trusler av utlendingen, er ikke alene tilstrekkelig for at momentet skal kunne tillegges avgjørende vekt. En utlending som er dømt for brudd på besøksforbud må kunne anses å utgjøre en trussel. Et ilagt besøksforbud kan sammen med andre konkrete holdepunkter tilsi at utlendingen utgjør en trussel.

Det kan vurderes om det skal fremgå av forskriftsteksten hva slags krav det skal stilles til sannsynligheten for at en fremtidig krenkelse vil kunne finne sted. Departementet mener at sannsynligheten for en fremtidig krenkelse vil påvirke hvor stor vekt momentet skal tillegges i forholdsmessighetsvurderingen. Tilsvarende vil trusselens alvor, det vil si den fremtidige krenkelsens alvor påvirke hvor stor vekt momentet skal tillegges. Etter departementets mening er det dermed ikke nødvendig å konkretisere en sannsynlighetsgrad for den fremtidige krenkelse i forskriftsteksten.

Utsatt iverksetting

Gjeldende rett/praksis

Spørsmålet om utsatt iverksetting handler om når et avslag, et vedtak om tilbakekall eller et vedtak om bortvisning eller utvisning skal kunne gjennomføres. Når et vedtak er fattet i første instans blir det altså spørsmål om vedtaket kan iverksettes i forbindelse med dette, eller først når klagefristen har løpt ut eller saken er avgjort av klageinstansen.

For vedtak som gjelder asylsaker og saker om vern mot forfølgelse gjelder egne bestemmelser i utlendingsloven § 40.

Bestemmelsene innebærer at utlendinger innenfor visse kategorier har en retttil å få bli i landet inntil vedtaket er endelig behandlet av klageinstansen.

Departementets forslag

Endringsforslaget

Departementet ønsker å begrense retten til utsatt iverksetting for utlendinger som utgjør en trussel overfor en annen person i Norge. Også dette har til hensikt å bedre forholdene for dem som utsettes for trusler, familievold eller annen grov vold.

Slik situasjonen er i dag, vil det kunne ta tid før et vedtak som er avgjort i første instans blir endelig behandlet av klageinstansen. I situasjoner der en person er særlig utsatt kan dette tidsaspektet få alvorlige konsekvenser. Departementet mener at det ikke bør være slik at en utlending som har fått et negativt vedtak i første instans skal få oppholde seg i riket til klagesaken er avgjort, dersom det er en fare for at vedkommende vil kunne utøve voldshandlinger eller på annen måte alvorlig krenke en annen person i Norge.

Det foreslås derfor at utlendingsloven § 39 gis et nytt annet ledd som gjør unntak fra retten til utsatt iverksetting for utlending som utgjør en trussel mot en annen person bosatt i Norge.

Forslaget vil ikke bare omfatte utlendinger som er utvist på bakgrunn av dom for trusler, familievold eller annen grov vold, men også utlending som har et negativt vedtak i andre saker for utlendingsmyndighetene. Forslaget skal imidlertid ikke begrense retten til utsatt iverksetting i saker om asyl og saker om vern mot forfølgelse i henhold til utlendingsloven § 40.

Det må antas at det er noe vanskeligere for en utlending å ivareta sine interesser når vedkommende ikke gis anledning til å være i Norge under klagebehandlingen. Hensynet til den trusselutsatte må imidlertid veie tyngre i slike saker. Dessuten må utlendingens mulighet til å ivareta sine interesser ses i sammenheng med reglene om fri rettshjelp i henhold til utlendingsloven § 42 og reglene i utlendingsforskriften § 124 som gir anledning til kortvarige besøk i forbindelse med ivaretakelse av interesser, som for eksempel pågående rettssak, begravelser eller andre viktige forhold.

Nærmere om trusselens/den fremtidige krenkelsens innhold

Departementet mener forslaget bør rette seg mot tilfeller der det er risiko for at utlendingen vil kunne begå en straffbar handling overfor, forfølge eller på annet vis alvorlig krenke en annens fred. Dette er de samme vilkår som foreslås forskriftsfestet i forbindelse med forholdsmessighetsvurdering ovenfor (og som gjelder for idømmelse av besøksforbud etter straffeprosessloven § 222a). Det er etter dette faren for en fremtidig krenkelse som skal begrunne unntaket fra retten til utsatt iverksetting.

Typiske straffbare handlinger som søkes avverget ved å nekte utsatt iverksetting vil blant annet være legemsfornærmelser etter straffeloven (strl.) § 228, legemsbeskadigelse etter strl. § 229 og trusler etter strl. § 227. Det bør imidlertid ikke være noe krav om at den straffbare handlingen er av en viss styrke eller alvor. Forseelser, som for eksempel overtredelse av strl. § 390 a om krenkelse av en annens fred, bør dermed være tilstrekkelig for å omfattes av forslaget. Den straffbare handlingen må imidlertid være relevant. Dette kommer til uttrykk ved at det må være en fare for at det begås en straffbar handling ”overfor” en annen. Den straffbare handlingen må dermed være egnet til å skape frykt eller engstelse hos en enkeltperson.

Ved å innta alternativene ” forfølge eller på annet vis alvorlig krenke en annens fred” dekkes også handlinger som ikke nødvendigvis omfattes av en straffebestemmelse. Videre unngås at det oppstår tvil om utilregnelige personer kan nektes utsatt iverksetting etter bestemmelsen. Departementet mener det er nødvendig at også utilregnelige personer skal miste sin rett til utsatt iverksetting dersom de utgjør en trussel overfor andre personer i Norge.

Departementet mener videre at det ikke bare er faren for fysiske krenkelser, men også psykiske krenkelser, som bør omfattes av bestemmelsen.

Nærmere om sannsynliggjøringen

Å nekte en utlending opphold i riket inntil klagen er behandlet kan være et forholdsvis inngripende vedtak dersom vedkommende ellers ville hatt en rett til utsatt iverksetting. Det bør derfor oppstilles visse sannsynlighetsvilkår for at unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse. Disse vilkårene bør imidlertid ikke være for strenge. Det vises til at utlendingsmyndighetene ikke avskjæres fra muligheten for å gi utsatt iverksetting dersom dette fremstår som det mest rimelige, jf. utlendingsloven § 39 fjerde ledd som viser til regelen i forvaltningsloven § 42. Sistnevnte bestemmelse gir forvaltningen en skjønnsmessig adgang til utsatt iverksetting av vedtak. Forslaget innebærer dermed kun en avskjæring av utlendingens rett til utsatt iverksetting.

Det bør ikke stilles for strenge krav til den forutgående omstendigheten som er grunnlaget for sannsynliggjøringen. Formålet med endringsforslaget er å avverge fremtidige krenkelser. Det må videre stilles visse krav til graden av sannsynlighet, dvs. krav til hvor stor risiko det er for at utlendingen vil kunne krenke en annen person. Etter departementets mening bør det kreves sannsynlighetsovervekt for at en utlending vil alvorlig krenke eller utgjøre en trussel mot en annen person.

Begrensninger i adgangen til å søke om arbeids- og oppholdstillatelse fra riket

Bakgrunn for forslaget til endring i lovens § 6 og forskriftens § 10

Den 02.12.2003 instruerte Kommunal- og regionaldepartementet Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å ikke fatte negative vedtak i saker etter utlendingsloven § 6, jf utlendingsforskriften § 10 for særkullsbarn, jf. utlendingsforskriften § 23 første ledd bokstav e, som hadde søkt eller søkte om oppholdstillatelse fra Norge. Politiet ble samtidig anmodet om å ikke effektuere slike vedtak. Direktoratet og nemnda ble samtidig bedt om å rapportere om praktiseringen av regelverket og redegjøre for konsekvenser av en endring av regelverket slik at særkullsbarn kan søke om tillatelse fra riket. Berostillelsen skyldtes at departementet ønsket å foreta en vurdering av gjeldende regelverk og praksis for særkullsbarn som søkte om opphold fra riket. For å gi de som var omfattet en avklaring av situasjonen ved å sikre at deres saker ble realitetsbehandlet, ble det gitt en midlertidig forskrift den 30.04.2004. Dette av hensyn til tiden berostillelsen hadde vart, og at den hadde skapt en berettiget forventing blant søkerne om at disse sakene skulle bli realitetsbehandlet. Den midlertidige forskriften ble gitt i medhold av utlendingsloven § 6 sjuende ledd, og innebar ingen endringer i forhold til gjeldende rett/praksis for andre enn de berostilte sakene.

Gjeldende regelverk og praksis

Som hovedregel skal arbeids- og oppholdstillatelse være gitt før innreise, jf. utlendingsloven § 6 femte, sjette og sjuende ledd. I forarbeidene til loven, er det forutsatt at dette er et regelverk som bør praktiseres konsekvent, jf. Ot.prp. nr. 46 (1986-87) side 53. Etter hvert har man imidlertid gjort unntak fra denne hovedregelen for svært mange grupper av søkere.

Etter § 6 fjerde ledd kan det søkes fra riket dersom utlendingen har adgang til å oppholde seg her i tre måneder eller mer og ønsker å søke om spesialisttillatelse eller sesongarbeidstillatelse. I utlendingsforskriften § 10 er det gitt en rekke unntak fra hovedregelen om at første gangs arbeidstillatelse må være gitt før innreise. Det innebærer at utlendinger som omfattes av unntaksbestemmelsene, kan oppholde seg i Norge mens søknaden blir behandlet. Unntakene følger av annet, tredje og fjerde ledd i bestemmelsen. Unntakene er basert på hvilke søkergrupper man erfaringsmessig anser som kurante eller der andre hensyn tilsier at en søknad bør kunne fremmes fra riket.

§ 10 er omfattende og vanskelig tilgjengelig, ettersom den viser til en rekke andre bestemmelser i forskriften. I korte trekk innebærer bestemmelsen at følgende søkere på visse vilkår kan søke om arbeids- og oppholdstillatelse fra Norge:

  • Søker som er fagutdannet, spesialist eller som søker sesongarbeid.
  • Søker som er født av foreldre hvorav minst en var norsk borger da søkeren ble født, eller ektefelle, samboer eller barn av slik søker.
  • Søker som fratrer ansettelsesforhold i norsk rederi og som har innehatt stilling om bord på skip registrert i Norsk Ordinært Register (NOR) i minst fire av de siste seks år før søknad fremsettes.
  • Søker som er ektefelle eller samboer til norsk eller nordisk borger bosatt i riket, eller til utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse eller en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse.
  • Søker som er barn eller adoptivbarn av norsk eller nordisk borger bosatt i riket, eller av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse eller en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse.
  • Søker som er barn født i riket når begge foreldrene har eller får lovlig opphold i riket.
  • Søker som er mor eller far til norsk barn som vedkommende har foreldreansvar for og bor fast sammen med.
  • Søker som har særlig tilknytning til riket gjennom barn som fyller vilkårene for å være hovedperson (se forskriften § 24 første ledd) når det søkes om inntil 9 måneders tillatelse og formålet er å besøke familien.
  • Søker som omfattes av gruppearbeidstillatelse for landsbasert oppdrag og som har oppholdt seg i riket i 9 måneder.
  • Søker som er vernet mot utsendelse av flyktning- eller flyktninglignende grunner.
  • Søker som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen.
  • Søkere som fyller vilkårene for kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon.
  • Søker som skal være nødvendig vakt- og vedlikeholdsmannskap på skip i opplag i riket.
  • Søker som har fullført utdanning i Norge og som kan dokumentere at arbeidet er av vesentlig betydning for utøvelsen av yrket i søkerens hjemland.

Videre kan Utlendingsdirektoratet gi retningslinjer og gjøre unntak fra hovedregelen om at første gangs arbeids- og oppholdstillatelse må være gitt før innreise for ulike kategorier utdanningssøkende, forsker, stipendiat eller foreleser samt ektefelle eller samboer og barn til disse.

I tillegg åpner bestemmelsens femte ledd for å gjøre unntak fra hovedregelen om at arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise, der sterke rimelighetsgrunner tilsier det. Dette er en konkret vurdering av opplysningene som foreligger i den enkelte sak. I praksis gjøres det unntak etter denne bestemmelsen hvis det foreligger særlige forhold som vesentlig avviker fra det som er tilfellet for andre søkere. Det er altså ingen sterk rimelighetsgrunn at det er upraktisk, ubeleilig, kostbart eller liknende, for søkerne å returnere til hjemlandet for å fremme en ny søknad. Direktoratet har imidlertid en fast praksis som innebærer at dersom det har gått mer enn seks måneder siden søknaden ble fremsatt, tas den til realitetsbehandling. Dette forutsetter imidlertid at den lange saksbehandlingstiden ikke skyldes forhold på søkerens side.

Departementets forslag

Hovedregelen om at første gangs tillatelse må være gitt før innreise, er av kontrollhensyn en viktig regel for utlendingsmyndighetene. I forarbeidene til utlendingsloven påpekte fremmedlovutvalget at myndighetenes behov for regulering og kontroll, lett kunne omgås og undergraves av søkere som allerede har kommet til landet, jf. Ot. prp.nr. 46 (1986-87) side 53. Utvalget uttalte videre at erfaring viser at: ”ulempen ved å avslå en søknad og sette i verk avslaget, på det tidspunkt lett skaper problemer, både for myndighetene og for søkerne og deres hjelpere”. Justisdepartementet var enig med fremmedlovutvalget i dette, samtidig som de fremhevet at det ikke synes utimelig at en utlending som ønsker å slå seg ned i Norge for lengre tid, må ha tatt opp spørsmålet før avreisen fra hjemlandet. Fremmedlovutvalget understreket også at ”Dersom bestemmelsen skal virke etter sin hensikt, må det aksepteres at den blir håndhevet relativt konsekvent, selv om det ut fra en isolert vurdering i den enkelte sak kan virke noe firkantet.”

Bestemmelsen innebærer at alle forhold rundt utlendingens person og dokumentasjon kan være avklart før vedkommende tillates innreist til Norge. I praksis er regelen også til hinder for at personer som har fått avslag på for eksempel en søknad om asyl, trenerer utreisen ved å søke andre type tillatelser de ikke oppfyller vilkårene for å få. Departementet mener det er viktig å beholde denne hovedregelen. Selv om hovedregelen er at arbeids- eller oppholdstillatelse skal være gitt før innreise, er det gjort svært mange unntak fra hovedregelen. Departementet ser at det kan være behov for konkrete unntak fra denne hovedregelen. Som nevnt er det gjort en rekke unntak for mange konkrete grupper av søkere, og departementet vil med dette foreslå ytterligere et unntak ved at enkelte særkullsbarn får adgang til å fremme søknad fra riket. Vi ser imidlertid at det kan være betenkelig å ha så mange unntak fra hovedregelen. I de andre nordiske landene har man regelverk og praksis som langt klarere tilsier at første gangs søknader ikke skal kunne fremmes fra riket. Departementet ser at det kunne vært nyttig å foreta en mer helhetlig vurdering av hvorvidt forskriftens § 10 fungerer hensiktsmessig slik den er i dag. En slik helhetlig vurdering vil det imidlertid være mer naturlig å foreta i forbindelse med oppfølgingen av utlendingslovutvalgets innstilling til ny utlendingslov, som ble levert i oktober d.å.

Departementet mener likevel det er hensiktsmessig på nåværende tidspunkt å foreta en innstramming i forskriftens § 10 for personer som kommer på besøksvisum og deretter søker familiegjenforening med ektefelle eller samboer. Vi mener denne innstrammingen vil gi et mer konsekvent regelverk og være mer i tråd med lovens forarbeider og system for øvrig. Reglene for personer som søker familiegjenforening med ektefelle eller samboer etter å ha kommet på besøksvisum, bør ses i sammenheng med reglene for særkullsbarn. Det er derfor naturlig at disse endringene foretas samlet.

I tillegg foreslår departementet også å endre utlendingsloven § 6 fjerde ledd og forskriftens § 10, slik at en utlending over 18 år som er siktet for straffbare forhold, eller i løpet av de siste tre årene er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold, ikke gis adgang til å søke fra riket. Dette er et tiltak som er ment å fremme beskyttelsen for dem som er utsatt for vold og trakassering. Endringene foreslås i henhold til rapporten ”Om trusler og alvorlig kriminalitet, særlig familievold og annen grov vold”, jf. innledningen.

Tydeliggjøring av skillet mellom visumbesøk og varig opphold

I prinsippet er det ingen forskjell i forpliktelsene til en person som reiser inn i landet med et visum og en som reiser inn uten visum i passet. Begge er forpliktet til å reise ut av landet etter en viss tid. En visumfri periode er normalt 90 dager dersom vedkommende har midler til oppholdet. Varigheten av den visumpliktiges opphold går fram av visumet, maksimalt 90 dager. Både den visumfrie og den visumpliktige borgeren bryter innreiseforutsetningene dersom de søker videre opphold mens de er i Norge. Dersom en person som søker visum oppgir at vedkommende skal inngå ekteskap i Norge, og deretter søke om familiegjenforening herfra, vil vedkommende få avslag på besøksvisum pga manglende returforutsetninger. En visumfri borger som ved passering Schengen yttergrense oppgir det samme, skal i prinsippet bortvises, og ikke tillates innreist i Schengen-området.

Departementet mener at det er inkonsekvent at dagens regelverk åpner for at personer som er innvilget visum som følge av at de har opplyst overfor norske myndigheter at de vil returnere til hjemlandet innen visumperioden utløper, likevel gis anledning til å søke om varig opphold fra riket. Vi foreslår derfor å unnta ektefeller og samboere som nevnt i forskriften § 10 annet ledd bokstav d, fra å søke fra riket dersom de oppholder seg her som følge av innvilget besøksvisum, jf. forskriften § 106 første ledd, første punktum. Visumet er innvilget under forutsetning av at personen skal returnere til hjemlandet innen visumperioden utløper. Det er et vilkår at de har midler til å dekke hjemreise og returadgang til landet de kommer fra. Dersom en person søker om arbeids- eller oppholdstillatelse, i stedet for å returnere til hjemlandet innen visumperioden utløper, er det i strid med forutsetningene for at visum ble innvilget. Departementet mener at det ikke er urimelig å skille mellom visumpliktige og visumfrie borgere på dette området, og ønsker derfor å knytte denne begrensingen opp mot besøksvisum.

Det er både unødvendig og ressurskrevende å bruke tid til å vurdere en persons returforutsetninger i forbindelse med en visumsøknad, for så å bruke ressurser på å vurdere helt andre forhold i forbindelse med at personen søker varig opphold når de har kommet til Norge på visum. Blant annet gjelder det andre og mer vidtgående krav til dokumentasjon ved søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse, for å fastslå søkerens identitet. Det er mest hensiktsmessig både for norske myndigheter og søkerne at det fremmes søknader om ønsket type tillatelse med en gang, framfor å først søke om besøksvisum og deretter om familiegjenforening.

For ektefeller til, felles barn av og registrert partner til en person bosatt i Norge har gjeldende rett særordninger som skal bidra til at familiemedlemmene ikke skal måtte oppholde seg i hvert sitt land mens søknaden om opphold i Norge behandles. Ektefeller, felles barn og registrert partner som ønsker familiegjenforening kan på nærmere angitte vilkår få begrenset innreisevisum (type D) for å fremme slik søknad i Norge, jf. utlendingsforskriften § 10 annet ledd bokstav c, d og h, jf. § 106 annet ledd, jf. rundskriv UDI 2003-15 OPA. Disse reglene er ment å omfatte de tilfellene hvor familiegjenforeningssøknaden fremstår som så utvilsom at politiet kan avgjøre den etter at søkeren har kommet til riket, jf. utlendingsforskriften § 13 annet ledd bokstav e) og f). Reglene legger til rette for en kortere saksbehandlingstid enn normalt.

Personer som ønsker å gifte seg med en person som bor i Norge, kan få en midlertidig arbeidstillatelse i påvente av ekteskapsinngåelse dersom herboende har en arbeids- eller oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 24 første ledd bokstav a og rundskriv UDI 02-94 SODA (såkalt forlovedetillatelse). Det er vilkår om at underhold og bolig er sikret, at begge parter er over 18 år og at det dokumenteres at det ikke foreligger hindringer for å inngå ekteskap. Utlendingsdirektoratets praksis for å innvilge slik tillatelse er at partene planlegger å inngå ekteskap i tillatelsesperioden. Dersom søkeren opplyser at de ønsker å bli bedre kjent og se forholdene an etter ankomst, er dette grunn for å avslå tillatelse på dette grunnlaget.

Forslaget innebærer at visumpliktige utlendinger som er i Norge på grunnlag av et besøksvisum, ikke vil kunne søke familiegjenforening fra riket på grunnlag av ekteskap/samboerskap/partnerskap. Visumfrie utlendinger som søker slik familiegjenforening fra riket vil imidlertid ikke rammes av endringsforslaget. En slik regel i forhold til visumfrie utlendinger ville kunne oppmuntre til at disse i større grad søker om såkalt forlovedetillatelse før innreise dersom de ønsker tillatelse for familiegjenforening som ektefelle eller partner. På den annen side vil en slik regel kunne føre til at Norge anses mindre attraktivt for utenlandske arbeidstakere som ønsker å ta med seg sin tilkommende ektefelle til Norge samtidig som de selv ankommer. Det antas videre at en slik regel kan være vanskelig å kommunisere til den aktuelle gruppen. Dersom ekteskap er inngått før innreisen, er den visumfrie søkeren allerede ektefelle til herboende, og har rett til å søke fra riket.

Det er flere grunner til at begrensingen i adgangen til å søke fra riket for personer som har kommet hit på visum, knyttes opp mot ektefeller og samboere som nevnt i dagens § 10 annet ledd, bokstav d. Som nevnt ovenfor, finnes det spesielle ordninger som D-visum eller forlovedetillatelse for disse personene. Videre er det på nåværende tidspunkt ikke hensiktsmessig å foreta innstramninger overfor andre enkeltgrupper nevnt i forskriften § 10. De fleste av disse gruppene er konkrete grupper som man spesifikt har ønsket å gi adgang til å søke fra riket av hensyn til for eksempel rekruttering til arbeidsmarkedet. I tillegg har forslaget en side til særkullsbarnproblematikken. En følge av den foreslåtte endringen vil være at en person som kommer til Norge på visum sammen med sitt særkullsbarn, som hovedregel vil være forhindret fra å søke tillatelse fra riket på grunnlag av giftemål. Etter dagens regelverk vil forelderen i dette tilfellet kunne søke om familiegjenforening fra riket, mens særkullsbarnet må søke fra hjemlandet. Departementets forslag vil derfor kunne forbygge situasjoner der særkullsbarn søker fra riket om familiegjenforening med en forelder som kom til Norge sammen med barnet på besøksvisum. Dette fordi forslaget innebærer at særkullsbarnet og forelderen får mer korresponderende rettigheter enn de har i dag.

Særkullsbarn

Særkullsbarn må etter dagens regelverk ha fått oppholdstillatelse forut for innreisen til riket. Hensikten med å kreve tillatelse forut for innreise, er blant annet at myndighetene skal kunne kontrollere om den gjenværende forelder har gitt sitt samtykke til at barnet kan bosette seg i Norge og det vil generelt være enklere å skaffe dokumentasjon som er nødvendig for å få innvilget søknaden. Når tillatelse er gitt forut for innreisen, unngår man at barnet først flytter fra hjemlandet for deretter å måtte forlate Norge etter et eventuelt negativt vedtak. Dette er ofte en belastning for barnet. Hensynet til barnet tilsier at spørsmålet om oppholdstillatelse bør være avgjort forut for innreisen. Barnet har rett til samvær med begge foreldrene og til å uttale seg om spørsmål som angår dem. Dette kan best ivaretas mens de oppholder seg i hjemlandet.

Saksbehandlingstiden i familiegjenforeningssaker blir ofte lang som følge av at det er mange vilkår som må vurderes, og at det ofte knytter seg usikkerhet til søkerens identitet og familierelasjoner. Dette kan best illustreres med et eksempel. En gutt født i 1990, søkte om oppholdstillatelse i Norge i mai 2001. To år etter fikk han endelig avslag av Utlendingsnemnda som la til grunn at barnets far ikke hadde samtykket i at han søkte permanent opphold i Norge. Saken gikk så videre til rettssystemet. Tingrettens dom ble anket og anken er fremdeles pr 1. september 2004 etter det departementet er kjent med, ikke ferdig behandlet. Gutten har vært i Norge i nærmere fire år, har i denne tiden vært avskåret fra samvær med sin far fordi faren ikke har noe oppholdsgrunnlag utover barnets grunnlag, som er gjenstand for tvistemål. I slike saker har det derfor stor betydning om avslaggrunnen er formell eller bygger på materielle vilkår, ettersom en materiell vurdering vil ta mye lengre tid.

Etter dagens praksis skal det mye til for at man realitetsbehandler en søknad om familiegjenforening fremmet fra riket av et særkullsbarn. Dette gjelder også for små barn. At søkerne er mindreårige er ikke tilstrekkelig for å fravike regelen om at tillatelsen skal være gitt før innreise. Det er ikke relevant hvorvidt søkeren fyller vilkårene for tillatelsen det søkes om. Det skilles ikke mellom tilfeller der det oppgis at foreldreansvaret er delt og tilfeller der det oppgis at herboende har ansvaret alene. Dette er forhold som skal avklares ved en eventuell realitetsbehandling.

Departementet har vurdert å endre utlendingsforskriften slik at alle særkullsbarn kan søke fra riket, men mener at dette vil stride mot de forpliktelsene vi har av hensyn til barnets beste. Vi finner heller ikke grunn til å innføre et skille basert på barnets alder. Selv om det kan virke uforståelig for enkelte at små barn henvises til å returnere til hjemlandet for å søke opphold, er det ingenting som tilsier at faren for at et barn bortføres mot den ene forelders vilje skulle være mindre for små barn. I tillegg vil det være vanskeligere for barnet jo yngre det er, å gi uttrykk for sine ønsker. Departementet har derfor kommet til at det fortsatt bør gjelde de samme reglene på dette punktet uavhengig av barnets alder. Det kan imidlertid være ønskelig at enkelte særkullsbarn som helt klart fyller vilkårene for å få familiegjenforening kan søke fra riket. Departementet foreslår derfor å åpne for at særkullsbarn kan søke fra riket i tilfeller der det er åpenbart at herboende forelder har del i foreldreansvaret og det foreligger et samtykke fra barnets andre forelder. Dette forutsetter imidlertid at regelen praktiseres strengt. Dersom det er tvil om hvorvidt barnets forelder i Norge har del i foreldreansvaret eller ektheten av en eventuell samtykkeerklæring fra barnets andre forelder, skal søknaden avslås på formelt grunnlag.

Konsekvensene av de to beskrevne forslagene

Forslagene i punkt 4.3.1 og 4.3.2 innebærer at reglene om hvor en søknad skal fremmes fra, i større grad enn i dag blir like for foreldre og særkullsbarn. For visumfrie søkere innebærer endringene at både foreldre og særkullsbarn kan søke fra riket. For visumpliktige utlendinger vil forslagene bidra til å gi foreldre og barn like rettigheter i den forstand at ingen av dem har anledning til å søke om tillatelse når de er her på besøksvisum, mens det fortsatt vil være ulike rettigheter for foreldre og barn i andre tilfeller.

Forslagene innebærer for det første at verken utlendinger som søker familiegjenforening etter å ha kommet til Norge på besøksvisum eller deres særkullsbarn kan søke tillatelse fra riket. Dette tilsier at visumpraksis kan utøves likt for begge grupper idet ingen av dem kan søke tillatelse fra riket. På den annen side vil visumpliktige foreldre og særkullsbarn fortsatt ha ulike rettigheter i tilfeller der forelderen enten ankommer Norge på ektefellevisum (D-visum) eller søker forlovedetillatelse før ankomst Norge. Disse vil fortsatt ha adgang til å søke familiegjenforening med herboende ektefelle fra riket. Eventuelle særkullsbarn vil fortsatt ikke ha rett til D-visum, og dersom de søker fra riket etter å ha kommet på besøksvisum, vil barna bryte forutsetningene for besøkvisumet. Forslagene kan innebære at visumpraksis for slike særkullsbarn blir strengere enn i dag, idet det ofte vil være grunn til å anta at barnet vil søke gjenforening med forelderen som oppholder seg i Norge så snart det er i landet.

Endringen i § 10 annet ledd bokstav k vil ha et begrenset nedslagsfelt. For det første er regelen tilpasset visumfrie særkullsbarn, slik som beskrevet over. For det andre er vilkåret for å få lov til å søke familiegjenforening fra Norge at det legges fram dokumentasjon på hvem som har foreldreansvaret for barnet og samtykke fra den forelderen som er i utlandet om at barnet kan bosette seg i Norge samtidig som søknad fremmes. For at forslaget også skal omfatte visumpliktige særkullsbarn, bør Utlendingsdirektoratets gjeldende retningslinjer for å utstede innreisevisum type D utvides til også å gjelde særkullsbarn som kan søke familiegjenforening fra riket. Dette innebærer imidlertid at vurderingen av om vilkårene for å søke fra riket er oppfylt, blir flyttet fra Utlendingsdirektoratet til utenriksstasjonene, som er den instansen som utsteder innreisevisum type D. Departementet anser at det i utgangspunktet er hensiktsmessig at dokumentasjon på foreldreansvar og eventuelt samtykke fra forelder blir prøvd i barnets hjemland. En slik ordning vil imidlertid føre til merarbeid for utenriksstasjonene, både fordi de må avgjøre om innreisetillatelse type D skal innvilges og fordi det må antas at svært mange foresatte til visumpliktige særkullsbarn vil søke om innreisetillatelse type D til tross for at vilkårene for at særkullsbarn kan søke fra Norge er strenge. Det siste henger sammen med vanskelighetene med å kommunisere utad hva vilkårene er. En annen ulempe med forslaget er at særkullsbarna risikerer å vente lenge på avgjørelse av søknaden om familiegjenforening. Praksis i dag er at innreisetillatelse type D bare innvilges når det ikke er tvil om at vilkårene for en tillatelse er oppfylt. I slike saker har politiet vedtakskompetanse. Innen 7 dager etter ankomst Norge kan utlendingen levere inn søknad. Dersom særkullsbarn som kan søke fra riket gis innreisetillatelse type D, må de på samme måte levere inn søknad om familiegjenforening innen 7 dager etter ankomst Norge. Politiet har imidlertid ikke vedtakskompetanse når særkullsbarn søker familiegjenforening, derfor er Utlendingsdirektoratet rette myndighet til å avgjøre søknaden. Saksbehandlingstiden for behandling av søknad om familiegjenforening varierer etter søkerens nasjonalitet, men det er ikke uvanlig at det tar 6 måneder eller mer. Inntil vedtak foreligger har utlendingene færre rettigheter enn når tillatelse er gitt. Utlendingene i denne situasjonen har imidlertid noen rettigheter, eksempelvis har alle barn i skolepliktig alder som har til hensikt å oppholde seg i landet mer enn 3 måneder, rett og plikt til grunnskoleopplæring. Det følger av sektoransvaret i norsk offentlig forvaltning at hvilke rettigheter en utlending i en slik situasjon har, må utledes av relevante regelverk.

Oppfølging av familievoldsrapporten

Departementet foreslår å endre utlendingsforskriften § 10 slik at det innføres begrensninger i adgangen til å søke om arbeids- eller oppholdstillatelse fra riket når utlendingen er siktet for en straffbar handling eller i løpet av de siste tre årene er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold. I tillegg foreslår departementet å endre utlendingsloven § 6 fjerde ledd, slik at det gjøres tilsvarende begrensinger for personer som har adgang til å oppholde seg i riket i tre måneder eller mer, og som ønsker å søke arbeidstillatelse som spesialist eller sesongarbeider. Endringene foreslås av hensyn til personer som er utsatt for trusler og vold samt hensynet til offentlig orden.

Endringsforslaget går noe lenger enn det opprinnelige forslaget fra arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen foreslo begrensninger i adgangen for utlendinger som er siktet for straffbart forhold. Departementet mener det er nødvendig at også utlending som er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold skal få begrenset adgang til å søke fra riket. Dette er nødvendig blant annet for at ikke en som er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold skal behandles mer fordelaktig enn en som kun er siktet.

Endringsforslaget vil blant annet få betydning for dem som søker arbeidstillatelse fra riket som spesialist eller sesongarbeider, for eksempel etter å ha kommet på jobbsøkervisum, og enkelte grupper utdanningssøkende.

Nærmere om forslaget til forskriftsendringer

Departementet foreslår å gjøre endringer i utlendingsforskriften § 10 annet, tredje og fjerde ledd.

§ 10 annet ledd:

Ny bokstav d:

Det følger av utlendingsloven § 6 fjerde ledd at utlendinger med adgang til å oppholde seg i Norge i tre måneder eller mer, kan søke fra riket om arbeidstillatelse som spesialist eller sesongarbeider. Dette innebærer at visumfrie borgere kan søke om slik tillatelse fra Norge. Videre kan ansatte i utenlandske statsselskap eller multinasjonale selskap i riket søke fra riket dersom vedkommende er fagutdannet og kompetansen anses nødvendig for virksomheten. Dette følger ikke direkte av utlendingsforskriften § 10, men forutsetningsvis av § 10 annet ledd bokstav a.

Familiemedlemmer til utlendinger med arbeidstillatelse som spesialist kan få tillatelse for familiegjenforening med spesialisten. Ektefelle/samboer og barn til utlending som har tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, kan i dag søke fra riket. Gjeldende regelverk åpner derimot ikke for at ektefelle/samboer og barn til utlending med tillatelse som ansatt i multinasjonalt selskap, kan søke fra riket. Dette skyldes at hovedpersonen ikke har en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse.

Departementet foreslår å forenkle saksbehandlingsreglene for familiegjenforening for denne gruppen ved å føye til en ny bestemmelse i § 10 annet ledd ny bokstav d om at familiemedlemmer til person med tillatelse som ansatt i multinasjonalt selskap, kan søke fra riket. For å tydeliggjøre at også hovedpersonen kan søke fra riket, slår ny bokstav d fast at ansatte, og deres nærmeste familiemedlemmer, i utenlandske statsselskap eller multinasjonale selskap kan søke fra riket.

Ny bokstav e – g:

For øvrig foreslår vi å flytte dagens bestemmelser i § 10 tredje ledd bokstav a til c, slik at disse blir bokstav e til g i forslaget til nytt annet ledd. Dette er en rent teknisk endring, hvor hensikten er å samle disse spesifikke unntakene i ett ledd i stedet for to. Av hensyn til systematikken i forskriften, mener vi det er mest naturlig å plassere disse etter bestemmelsene som omhandler arbeidstillatelser i forskriftens § 3 og før bestemmelsene om familiegjenforening i forskriftens § 23.

Ny bokstav h:

Departementet foreslår å unnta ektefeller og samboere som nevnt i forskriften § 10 annet ledd bokstav h, fra adgangen til å søke fra riket dersom de oppholder seg her som følge av innvilget besøksvisum, jf. forskriften § 106 første ledd, første punktum. Dette gjelder besøksvisum som gis for turistbesøk, familiebesøk, offentlig oppdrag, forretningsreise, studiebesøk eller annet formål, når oppholds- eller arbeidstillatelse ikke kreves. Forslaget omfatter ikke visum som gis til spesialister eller sesongarbeidere etter § 106 første ledd, annet punktum. Det omfatter heller ikke innreisevisum som gis til ektefeller, felles barn og registrert partner som får begrenset innreisevisum (type D) for å fremme slik familiegjenforeningssøknad i Norge, jf. utlendingsforskriften § 10 annet ledd bokstav c, d og h, jf. § 106 annet ledd, jf. rundskriv UDI 2003-15 OPA.

Ny bokstav k:

Både barn av personer som har tillatelse til å oppholde seg i Norge og barn av personer som kan søke familiegjenforening fra Norge som ektefelle, samboer eller partner er omfattet av bestemmelsen.

Utlendingsmyndighetene har erfaring med at det blant annet forekommer forfalskning av samtykke, den andre forelders dødsattest og barnets fødselsattest. Det har også hendt at for eksempel barnets mor oppgir at faren er ukjent og senere har det vist seg at faren har etterlyst barnet og foreldrene var i konflikt vedrørende foreldreansvaret og den daglige omsorgen for barnet, før moren kom til Norge. Utenriksstasjonene og deres nettverk har best forutsetninger for å vurdere dokumenters ekthet og i utgangspunktet bør dokumentene derfor være sjekket før barnet reiser inn i Norge. Departementets forslag til unntaksbestemmelse for særkullsbarn, stiller som vilkår at det må være klart at den forelderen som befinner seg her må enten ha foreldreansvaret alene eller ha felles foreldreansvar med den andre av foreldrene. Hvis foreldrene har felles foreldreansvar for et barn som søker varig opphold i Norge, må det foreligge samtykke fra den av foreldrene som ikke søker opphold i Norge. Dette må tolkes strengt. Dersom det er den minste tvil om ektheten av dokumentasjon som er fremlagt eller det mangler dokumentasjon om disse forholdene, skal søknaden avslås på formelt grunnlag.

§ 10 fjerde ledd:

Utgangspunktet er at arbeids- og oppholdstillatelse skal være gitt før innreise. Unntakene er ment å være forbeholdt søknader man erfaringsmessig anser som kurante (forskriftens § 10), og søknader fra arbeidstakere der man ønsker å lette rekrutteringen (lovens § 6 fjerde ledd). Saker hvor utlendingen er siktet eller ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold bør ikke omfattes av en slik ordning.

Departementet har vurdert det forhold at utlending som er siktet ennå ikke er dømt for forholdet og at straffesaken kan bli henlagt eller at siktede blir frikjent ved dom. Departementet mener likevel at vernet av utsatte enkeltindivider samt hensynet til offentlig orden tilsier at myndighetene i større grad enn i dag bør kunne avskjære realitetsbehandling av saken og kreve at utlendingen, slik hovedregelen tilsier, må returnere til hjemlandet for å fremme søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse derfra.

Endringsforslaget innebærer at adgangen til å søke fra riket begrenses uavhengig av hvor alvorlig straffbart forhold utlendingen er siktet eller ilagt straff eller særreaksjon for. Dette betyr blant annet at en utlending som er siktet for naskeri ikke vil ha rett til å søke om oppholdstillatelse fra Norge. Utlendingsmyndighetene må imidlertid vurdere hvorvidt det foreligger sterke rimelighetsgrunner som tilsier at søknaden likevel skal tillates fremmet fra riket, jf. utlendingsforskriften § 10 femte ledd.

Departementet mener det er nødvendig at det settes en tidmessig avgrensning i forhold til hvor lenge siden det er utlendingen ble ilagt straff eller særreaksjon. Endringsforslaget begrenser derfor kun muligheten til å søke fra Norge for dem som er ilagt straff eller særreaksjon i løpet av de siste tre årene. For utlending som er siktet for straffbart forhold, er det ikke nødvendig med samme tidsmessige avgrensning. Om utlendingen har vært siktet, men ikke er det lenger, begrenses heller ikke adgangen til å søke om tillatelser fra Norge.

Endringsforslaget vil ikke gjelde utlendinger som er vernet mot utsendelse av flyktning- eller flyktninglignende grunner, utlending som fyller vilkårene for kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon eller utlendinger omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen.

Endringsforslaget skal heller ikke gjelde barn under 18 år som omfattes av unntakene i § 10. Dette til tross for at også barn kan utgjøre en fare eller trussel overfor enkeltindivider i Norge samt forstyrre offentlig orden. Det er blant annet eksempler på at barn kan stå bak ran, voldsepisoder og gjengkriminalitet. Departementet mener imidlertid at særlige hensyn kan gjøre seg gjeldende for barn og at dette tilsier mer varsomhet med å avskjære muligheten for å søke om oppholdstillatelse fra Norge i henhold til utlendingsforskriften § 10.

Departementet mener endringsforslaget vil være for strengt for barn som kun er siktet og ikke dømt for straffbare forhold, blant annet fordi det straffbare forholdets alvor vil være uten betydning. Videre vil en siktelse ikke gi noen indikasjoner på eventuelle formildende omstendigheter som det bør tas ekstra hensyn til i forhold til barn.

For barn som er ilagt straff eller særreaksjon for straffbare forhold, mener departementet det er tilstrekkelig med den adgangen det er til å bortvise eller utvise i henhold til utlendingsloven § 27 første ledd bokstav e og § 29 første ledd bokstav b og c. Dersom vilkårene etter disse bestemmelsene er oppfylt og utlendingen bortvises eller utvises, vil adgangen til å søke om oppholdstillatelse fra riket i praksis avskjæres. Dersom vilkårene for bortvisning eller utvisning ikke er oppfylt, mener departementet at barn som er gitt anledning til å søke fra Norge i henhold til utlendingsforskriften § 10, ikke bør avskjæres denne retten. Samme hensyn gjør seg ikke like sterkt gjeldende for voksne søkere. Det vises blant annet til at hovedregelen er at tillatelse skal være gitt før innreise, og at dette er et viktig prinsipp for at utlendingsmyndighetene skal kunne føre kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket, jf utlendingsloven § 2 første ledd.

Departementet foreslår at uoppgjorte straffesaker i utlandet blir behandlet på samme måte som siktelser i Norge. Dersom utlendingsmyndighetene erfarer at utlendingen har en uoppgjort straffesak i annet land, bør det være en klar hjemmel som avskjærer utlendingens mulighet til å søke fra riket. Tilsvarende må gjelde for dom eller ilagt straff fra utlandet. Det bør imidlertid være en forutsetning at straffesaken gjelder et forhold som også er straffbart i henhold til norsk lovgivning. Utlendingsmyndighetene bør imidlertid ikke pålegges en plikt til å undersøke om utlendingen har en uoppgjort straffesak i utlandet.

ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER

Det antas at forskriftsfesting av enkelte momenter i forholdsmessighetsvurderingen ikke vil få administrative eller økonomiske konsekvenser. Det vises til at antallet opprettede utvisningssaker ikke vil øke som følge av forslaget, og at utlendingsmyndighetene allerede foretar en skjønnsmessig vurdering i utvisningssaker hvor de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt.

En begrensning i adgangen til å gi utsatt iverksetting antas ikke å føre til administrative eller økonomiske konsekvenser for utlendingsmyndighetene. Det må likevel tas høyde for en viss økning av uttransporteringer i det uttransporteringen skjer før klagen er avgjort. Det vises til at utlendinger som får medhold i klagen i klageomgangen i disse sakene vil være uttransportert, noe de ikke ville vært etter dagens ordning. Disse merutgiftene forutsettes dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

Det er vanskelig å forutsi de nøyaktige økonomiske og administrative konsekvensene av de foreslåtte forkriftsendringene i forskriften § 10. Endringene vil ikke berøre hvorvidt det skal innvilges tillatelser, kun framgangsmåten for å fremme søknad om opphold i Norge. Dette betyr at endringsforslagene heller ikke har særlige økonomiske konsekvenser. Få barn får avslag fordi de søker fra riket. Det siste året har Utlendingsdirektoratet behandlet ca 2 000 søknader om familiegjenforening fra særkullsbarn. Ca en femtedel søkte fra Norge. Innstrammingen når det gjelder ektefeller og samboere som har kommet på besøksvisum kan ha en forebyggende effekt det er vanskelig å forutsi omfanget av. En administrativ konsekvens av forslagene kan være at flere søker tillatelse til å oppholde seg i Norge ved norske utenriksstasjoner, i stedet for å søke Utlendingsdirektoratet via politiet. Dette vil være en påregnelig konsekvens i den grad hensikten med å reise til Norge er å oppholde seg i landet utover tre måneder. Departementet anslår at Utlendingsdirektoratet årlig behandler ca 500 saker vedrørende såkalt forlovedetillatelse. Mange utenriksstasjoner har adgang til å innvilge visum, men ingen har adgang til å innvilge forlovedetillatelse. En økning i antall søknader om forlovedetillatelse vil derfor medføre merarbeid for utenriksstasjoner ved at de må forberede søknadene og oversende dem til Utlendingsdirektoratet til behandling. Denne framgangsmåten vil imidlertid lette Utlendingsdirektoratets behandling, idet alle opplysninger om søkeren som antas nødvendig for å opplyse saken skal ligge ved. Departementet antar derfor at forslagene samlet sett ikke vil få økonomiske konsekvenser.

Å begrense adgangen til å søke om oppholds- eller arbeidstillatelse fra riket for personer som er siktet for en straffbar handling eller i løpet av de siste tre årene er ilagt straff eller særreaksjon for et straffbart forhold, antas ikke å medføre administrative konsekvenser eller økonomiske kostnader.

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 24. JUNI 1988 NR. 64 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSLOVEN)

§ 6 fjerde ledd skal lyde:

Utlending med adgang til å oppholde seg i riket i tre måneder eller mer, kan søke fra riket om arbeidstillatelse som spesialist eller sesongarbeider. Dette gjelder likevel ikke

  1. utlending som oppholder seg i riket i forbindelse med søknad om asyl eller i påvente av utreise etter avslag på asylsøknad,
  2. utlending som er fylt 18 år og som er siktet for, eller i løpet av de siste tre år ilagt straff eller særreaksjon for straffbart forhold i riket, eller
  3. utlending som er fylt 18 år og som har en uoppgjort straffesak i annet land, eller som er ilagt straff eller særreaksjon i annet land, når forholdet er straffbart etter norsk lov.

§ 39 annet ledd skal lyde:

Dersom det er grunn til å tro at utlendingen vil begå en straffbar handling overfor, forfølge eller på annet vis alvorlig krenke en annen persons fred i riket, kan vedtaket iverksettes på et tidligere tidspunkt enn det som følger av første ledd annet og tredje punktum.

Nåværende annet ledd blir til tredje ledd.

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER 1990 NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 10 skal lyde:

§ 10. Adgang til å søke første gangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse etter innreise

Første gangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise, jf. lovens § 6 femte og sjuende ledd.

Dette gjelder ikke søker som

a) har slik kompetanse som nevnt i § 3 annet ledd bokstav a, eller søker tillatelse i henhold til § 5 tredje ledd, og som

1) oppholder seg i riket med oppholds- eller arbeidstillatelse for tre måneder eller mer,

2) er innvilget visum i tre måneder,

3) er innvilget visum for å søke arbeid for et kortere tidsrom enn tre måneder eller

4) har rett til tre måneders opphold i Norge uten tillatelse, jf. § 7 og § 8.

Det er et vilkår at søkeren ikke oppholder seg i riket i forbindelse med søknad om asyl eller i påvente av utreise etter avslag på asylsøknad,

b) er nevnt i § 3 første ledd bokstav a eller som er ektefelle, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b og c, til slik søker,

c) er nevnt i § 3 første ledd bokstav b, når vedkommende fratrer i riket eller reiser hit umiddelbart etter fratreden i utlandet,

d)er nevnt i § 4a første ledd bokstav d, eller som er ektefelle, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b og c til utlending som har tillatelse etter § 4a første ledd bokstav d,

e) er nevnt i § 4a annet ledd bokstav d,

f) er nevnt i § 5 første ledd bokstav a, eller

g) er nevnt i § 5 fjerde ledd bokstav a.

h) er ektefelle eller samboer til norsk eller nordisk borger bosatt i riket eller til utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse eller tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse, når ektefellen eller samboeren faller inn under § 23 første ledd bokstav a eller b og oppholdet i Norge ikke skyldes innvilget besøksvisum jf. §106 første ledd, første punktum,

i) er barn eller adoptivbarn, jf. § 23 første ledd bokstav c og d, av norsk eller nordisk borger bosatt i riket eller av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse eller tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse,

j) er barn født i riket, når barnet faller inn under § 23 første ledd bokstav c,

k) er barn av utlending som enten har arbeids- eller oppholdstillatelse i riket som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse eller har adgang til å søke arbeids- eller oppholdstillatelse fra riket, og det legges fram dokumentasjon på at utlendingen har del i foreldreansvaret for barnet. Dersom utlendingen ikke har foreldreansvaret alene, må det foreligge samtykke fra den andre av foreldrene.

l) er nevnt i § 23 første ledd bokstav i,

m) er nevnt i § 24 fjerde ledd,

n) er i riket med individuell tillatelse til arbeid i gruppe, jf. § 29 siste ledd,

o) er vernet mot utsendelse etter lovens § 15 første ledd,

p) omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen med unntak av utlending som nevnt i § 172 annet ledd, er innreist i riket, jf. § 172 første ledd, og søker tillatelse etter lovens kapittel 2, eller

q) fyller vilkårene for kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. lovens § 8a

Utlendingsdirektoratet kan gi retningslinjer og gjøre unntak fra kravet om at første gangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise for

a) søker som er nevnt i § 4 første ledd, når søkeren formidles gjennom organisasjon eller deltar i utvekslingsordning i EF-regi eller mellom norsk og utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon,

b) søker som er nevnt i § 4 annet ledd,

c) søker som er nevnt i § 4 tredje ledd bokstav a,

d) søker som er nevnt i § 4 a første ledd bokstav a,

e) søker som er nevnt i § 4 a annet ledd bokstav a, når søkeren formidles gjennom organisasjon eller deltar i utvekslingsordning i EF-regi,

f) ektefelle eller samboer og barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, til søker som faller inn under bokstavene a til d.

Unntakene i annet ledd bokstav a til h, l til n og tredje ledd gjelder ikke for utlending som er fylt 18 år og som er siktet for, eller i løpet av de siste tre år ilagt straff eller særreaksjon for straffbart forhold i riket. Tilsvarende gjelder utlending som er fylt 18 år og som har en uoppgjort straffesak i annet land, eller som er ilagt straff eller særreaksjon i annet land, når forholdet er straffbart etter norsk lov.

Utlendingsdirektoratet kan ellers gjøre unntak fra kravet om at første gangs arbeidstillatelse og oppholdstillatelse må være gitt før innreise, når sterke rimelighetsgrunner tilsier det.

Når søkeren ikke fyller vilkårene for å søke fra riket, avslås søknaden på dette grunnlag. Det samme gjelder når søkeren ikke fyller vilkårene for å reise inn i riket før tillatelse er gitt.

§ 121 annet ledd skal lyde:

Ved vurderingen av om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. lovens § 29 annet ledd og § 30 tredje ledd, skal det særlig legges vekt på om utlendingen utgjør en trussel mot en annen person bosatt i riket, eller er dømt for familievold eller annen grov vold. Utlendingen regnes for å utgjøre en trussel dersom det er fare for at utlendingen vil kunne begå en straffbar handling overfor, forfølge eller på annet vis alvorlig krenke en annen persons fred.

Nåværende annet og tredje ledd blir til tredje og fjerde ledd.

§ 122 fjerde ledd skal lyde:

Dersom utlendingen utgjør en trussel mot annen person bosatt i riket, eller er dømt for familievold eller annen grov vold, er det særlig aktuelt å vurdere tidsbegrenset utvisning fremfor at utvisning ikke finner sted. Ved vurderingen av om utlendingen utgjør en trussel gjelder § 121 annet ledd annet punktum tilsvarende.

§ 195 fjerde og femte ledd skal lyde:

Ved vurderingen av om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. lovens § 58 femte ledd, skal det særlig legges vekt på om utlendingen utgjør en trussel mot en annen person bosatt i riket. Utlendingen regnes for å utgjøre en trussel dersom det er fare for at utlendingen vil kunne begå en straffbar handling overfor, forfølge eller på annet vis alvorlig krenke en annen persons fred.

Dersom utlendingen utgjør en trussel mot annen person bosatt i riket, er det særlig aktuelt å vurdere kortvarig utvisning, jf. lovens § 58 sjette ledd, fremfor at utvisning ikke finner sted. Fjerde ledd annet punktum gjelder tilsvarende.

Nåværende fjerde ledd blir nytt sjette ledd.

Henvisningsendringer:

Henvisning til § 10 fjerde ledd i utlendingsforskriften §§ 13 og 14 og 106 endres til § 10 tredje ledd, henvisning til § 10 annet ledd bokstav g i forskriften § 24 fjerde ledd endres til § 10 annet ledd bokstav m, mens henvisning til § 10 annet ledd bokstav h i forskriften § 29 sjuende ledd endres til § 10 annet ledd bokstav n.

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Sissil Pettersen
avdelingsdirektør

1 vedlegg


Høringsinstanser

Departementene
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Politiets sikkerhetstjeneste
Datatilsynet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
Senter mot etnisk diskriminering
OMOD
UNHCR, Stockholm
Flyktningrådet
NOAS
Amnesty International Norge
Redd Barna
Antirasistisk senter
Norsk Folkehjelp
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Kirkerådet
Biskopene
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Den norske advokatforening
Norges Juristforbund
Den norsk dommerforening
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Norges lensmannslag
Barneombudet
Likestillingsombudet
Juridisk rådgivning for kvinner
Kontoret for fri rettshjelp
Juss-Buss, Innvandrergruppa
Jussformidlingen
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Rettspolitisk forening
Mira Ressurssenter
Innvandrernes Landsorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Fagforbundet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Norges Rederiforbund
Utenlandsforum
Det norske Arbeiderparti
Kristelig Folkeparti
Sosialistisk Venstreparti
Fremskrittspartiet
Høyres hovedorganisasjon
Senterpartiets hovedorganisasjon
Venstre
Kystpartiet
HSH (Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon)
Landbrukets arbeidsgiverforening
Akademikerne
YS (Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund)
Kommunenes Sentralforbund
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Ressurssenter for pakistanske barn
Norges Ingeniørorganisasjon
Senter for menneskerettigheter