Høring - Forslag til endringer i utlendingsloven. Regulering av enkelte sider ved mottaksoppholdet

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Høringsfrist: 17. juni 2005

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Høringsinstanser iflg. liste

Deres ref

Vår ref

Dato

04/2391-28

06.05.2005

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Endringene som foreslås knytter seg til enkelte sider ved opphold i asylmottak, nærmere bestemt innføring av en hjemmel for forskriftsregulering av mottaksordningen, avskjæring av klageadgangen ved vedtak om bortfall av botilbud, og lovfesting av særlig tvangsgrunnlag for utkastelse. Det foreslås også at ansatte i mottak skal fremlegge politiattest, samt yrkesforbud i mottak for personer som har begått seksuelle overgrep mot barn og unge.

Nedenfor følger en redegjørelse for bakgrunnen for forslagene og dagens regelverk på området. Departementets forslag presenteres, og de enkelte endringsforslagene kommenteres nærmere. Deretter omtales administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene. Til slutt gis en oversikt over de lovendringer som foreslås.

Vi ber om høringsinstansenes uttalelser innen fredag 17. juni 2005. Uttalelsene sendes Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo. Det er ønskelig at uttalelsene også oversendes elektronisk til: nina.mork@krd.dep.no.

Adressatene bes vurdere om høringsnotatet bør forelegges for eventuelle underliggende instanser som ikke står på listen over høringsinstanser. Høringsnotatet er tilgjengelig på ODIN ( www.odin.dep.no/krd).

Innledning

I 2004 behandlet Utlendingsdirektoratet (UDI) 12 521 asylsaker. Forutsatt at søknaden ikke trekkes eller henlegges av andre årsaker, vil søknadsbehandlingen få ett av tre utfall: Søkeren innvilges asyl eller oppholdstillatelse i Norge, søkeren henvises til et annet land som følge av Dublin-samarbeidet eller første asyllandprinsippet, eller søkeren får avslag. Personer som har fått avslag på sin asylsøknad skal i henhold til norsk lov forlate landet innen den utreisefristen som utlendingsmyndighetene setter. Dersom utreisefristen oversittes, kan politiet uttransportere personer i denne gruppen med tvang. Betegnelsen ”asylsøker” kan ikke lenger benyttes, asylsaksbehandlingen er avsluttet. Dette er personer som oppholder seg ulovlig i Norge.

Så lenge asylsøknaden er til behandling, får søkeren tilbud om opphold i statlig asylmottak. Dersom søknaden avslås, opphører botilbudet i mottak fra samme dato som utreisefristen. Denne såkalte ”bortfallsordningen” ble innført 1. januar 2004.

For å sikre en verdig hjemreise, får personer med avslag på asylsøknaden tilbud om å delta i et frivillig returprogram i regi av International Organization for Migration (IOM). IOM bistår bl.a. med informasjon og rådgivning, assistanse til å skaffe reisedokumenter, planlegging, transport, assistanse under selve reisen samt dekning av reiseutgifter. Personer som søker og får aksept for retur med IOM får bo i mottak fram til utreise.

Også barnefamilier, enslige mindreårige og personer med særskilte helseplager får midlertidig bo i mottak etter avslag på asylsøknaden, selv om de ikke har søkt om retur i regi av IOM. Plikten til å forlate landet består imidlertid fortsatt også for disse gruppene.

Politiet har store restanser i forhold til uttransportering av personer med avslag på asylsøknaden som ikke reiser frivillig. Det er allerede igangsatt ulike motivasjonsfremmende tiltak for å få denne gruppen til å reise, som individuell retursamtale etter avslag, tilbud om gratis retur med IOM, bortfall av botilbud i mottak og reduksjon i økonomiske ytelser. I enkelte tilfeller er det også gitt økonomisk støtte til bestemte nasjonaliteter ved frivillig retur til hjemlandet. Det er imidlertid grunn til å tro at en del spekulerer i å vente til politiet henter dem, fremfor å forlate landet på egenhånd eller returnere med IOM. Mulighetene for opphold i Norge med kost og losji betalt av den norske stat kan også i seg selv føre til en økning i såkalte ”grunnløse” asylsøknader. Det er derfor behov for ytterligere tiltak for å få flere personer med avslag på asylsøknaden til å forlate landet frivillig.

Det oppholder seg til enhver tid mange barn og unge i mottak, både mens søknaden om asyl er til behandling og etter vedtak i asylsaken. Noen kommer til Norge i følge med nære familiemedlemmer, mens andre kommer til landet helt uten omsorgspersoner. Arbeid med barn og unge innebærer et stort ansvar. Barn og unge har små muligheter både fysisk og psykisk til å forsvare seg mot overgrep fra voksne. For å sikre at barn og unge som bor i mottak ikke møter mottakspersonell som tidligere har begått seksuelle overgrep mot mindreårige, er det ønskelig å lovfeste krav om politiattest ved ansettelse i mottak, samt yrkesforbud i mottak for personer som har begått seksuelle overgrep mot barn og unge.

Nærmere om prosedyren for frivillig retur med International Organization for Migration

For å legge til rette for en velorganisert, sikker og verdig hjemreise, ble det i 2002 startet et frivillig returprogram for personer som har fått avslag på søknaden om asyl. Målet med programmet er å assistere personer som ønsker å returnere frivillig fra Norge til sine hjemland. Programmet er et samarbeid mellom International Organization for Migration (IOM) og Utlendingsdirektoratet (UDI). IOM informerer mulige søkere, gir assistanse til å skaffe reisedokumenter og arrangerer det praktiske ved reisen (transport i Norge, flybillett til hjemlandet, transport i hjemlandet, assistanse på flyplassen ved avgang, i transitt og ved ankomst, samt begrenset oppfølging i hjemlandet.) UDI bidrar som et kontaktledd mellom IOM og mottakene og assisterer i å informere interesserte om programmet.

I tillegg tilbyr INCOR-prosjektet, som drives av Flyktninghjelpen med støtte fra UDI, informasjon og individuell rådgivning om retur og frivillig tilbakevending til asylsøkere, flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, samt personer som har fått avslag på asylsøknaden. I den senere tid har det vært rettet et særlig fokus mot irakere, somaliere og afghanere.

Alle som har fått avslag på søknaden om asyl og/eller vil reise hjem frivillig kan søke om assistert retur til hjemlandet. Interesserte kan enten ta kontakt med ansatte på mottaket hvor de bor, med et av UDIs regionkontorer eller med IOM direkte. Mottaket eller UDI hjelper til med å fylle ut søknadsskjemaene som deretter oversendes IOM. Før IOM kan akseptere søknaden, må det foreligge en godkjenning fra UDI og politiet. Denne godkjenningen gis i de fleste tilfeller automatisk. UDI og politiet kan imidlertid nekte IOM å assistere enkelte søkere. En vanlig årsak til slik nektelse er at politiet allerede har igangsatt arbeidet med uttransporteringen, og at en søknad om å reise med IOM kommer rett før politiet skal gjennomføre utreisen. For å hindre ren trenering, hender det at politiet nekter søkeren å reise med IOM i slike situasjoner. Nektelse fra politiets side kan også skyldes at personen med avslag er dømt for straffbare forhold i Norge og står i kø for å sone dommen, slik at politiet har grunn til å frykte unndragelse fra soning når det søkes om retur med IOM.

For å returnere med IOMs program må man ha gyldig pass eller andre reisedokumenter utstedt og anerkjent av nasjonale myndigheter. Tiden det tar fra søknaden sendes IOM til personen kan forlate Norge avhenger av hvorvidt vedkommende har gyldige reisedokumenter eller ikke. Med gyldige dokumenter tar det i gjennomsnitt ca. to uker. Personer som ikke har gyldige reisedokumenter må søke om dette fra nærmeste ambassade eller konsulat. Dette kan gjøres på egen hånd eller ved hjelp fra IOM. IOM har etablert avtale med 52 ambassader og konsulater om fremskaffelse av reisedokumenter, og IOM dekker også utgiftene til å skaffe reisedokumenter for personer som søker om dette gjennom IOM.

Det er flere fordeler ved å returnere med IOM fremfor å bli uttransportert av politiet. I de fleste tilfeller kan IOM tilby transport i hjemlandet etter ankomsten. Til sammenlikning følger politiet vedkommende til hovedstaden i hjemlandet eller til andre store byer. Videre reiser utlendingen like anonymt som andre passasjerer når han eller hun reiser med IOM, politiet er ikke involvert. Når utlendingen uttransporteres av politiet, vil transportøren derimot bli gjort kjent med at vedkommende har fått avslag på asylsøknaden eller er utvist. Nasjonale immigrasjonsmyndigheter informeres også om uttransporteringen i henhold til bilaterale avtaler. Returen med IOM er dessuten gratis, staten via IOM dekker alle reisekostnadene. Personer som uttransporteres av politiet, plikter å dekke alle utgiftene i forbindelse med uttransporten selv (egen reise og eventuelt vakthold). Hvis man senere ønsker å reise til Norge, vil man normalt ikke få innvilget visa, arbeidstillatelse eller bostedstillatelse før disse kostnadene er betalt.

I 2004 var det totalt 1 973 søkere til returprogrammet (mot 2 550 i 2003), og 1 025 av disse (mot 1 438 i 2003) returnerte til hjemlandet med IOM. Til sammenlikning ble 1 756 personer med avslag på asylsøknaden uttransportert av politiet i 2004. Politiet uttransporterte i tillegg 3 175 personer i 2004 (asylsøkere med Dublin-vedtak og andre utlendinger).

Departementet vil vurdere om det kan gis enda bedre informasjon om muligheten til å returnere med IOM. Dette er særlig aktuelt i forhold til personer fra land som norske myndigheter ikke tvangsreturnerer til. Tallene viser at flere personer fra disse landene returnerte med IOM i 2004 enn tidligere år.

Reelt ureturnerbare personer står i en særstilling

Begrepet ”ureturnerbar” har vært mye brukt i den senere tids offentlige debatt, uten at det samtidig er gitt et entydig innhold. Det ser ut til at en vanlig oppfatning er at begrepet omfatter personer som ikke kan tvangssendes tilbake til hjemlandet. For departementet er det viktig å presisere at det ikke er tilstrekkelig for å kunne omtales som reelt ureturnerbar at vedkommende ikke kan sendes hjem med tvang. Først når personen selv ønsker å returnere til hjemlandet og bidrar aktivt til dette, men likevel hindres i å returnere av hjemlandets myndigheter, kan han eller hun omtales som ”reelt” ureturnerbar. De færreste som omtales som ureturnerbare i dag har selv tatt aktive skritt for å forsøke å reise tilbake til hjemlandet. De ønsker ikke å returnere til hjemlandet og vet samtidig at norske myndigheter ikke kan tvangsreturnere dem uten at de selv medvirker til hjemreisen.

Annerledes er det med personer som har fått avslag på søknaden om asyl, og som selv ønsker og aktivt forsøker å reise tilbake til hjemlandet, men hindres i dette av hjemlandets myndigheter. Det kan være at hjemlandets ambassade ikke svarer på henvendelser i forbindelse med utstedelse av reisedokumenter, at vedkommende ikke anerkjennes som borger av det aktuelle landet, eller at vedkommende nektes innreise på grensen. Kun personer i en slik situasjon kan etter departementets mening omtales som reelt ureturnerbare.

Dersom det etter endelig vedtak om avslag på asylsøknaden fremkommer nye opplysninger i saken, kan man fremme en omgjøringsanmodning til Utlendingsnemnda (UNE). At utlendingen viser seg å være reelt ureturnerbar er en slik ny faktisk omstendighet som vedkommende kan gjøre UNE oppmerksom på. Asylsaken vil da kunne vurderes på nytt i lys av dette. Samtidig kan det med samme begrunnelse søkes om utsatt iverksettelse av UDIs bortfallsvedtak. Hvis utsatt iverksettelse innvilges, vil vedkommende få tilbud om plass i mottak.

Det må forutsettes at personen har søkt IOM om frivillig retur og at retur til hjemlandet har vist seg umulig over noe tid. Dokumentasjon fra IOM om at personen har søkt returprogrammet, men at retur til hjemlandet i den konkrete enkeltsaken har vist seg ikke å være praktisk mulig, vil være et viktig moment i UNEs vurdering. Det understrekes likevel at det er UNE som avgjør hvorvidt de nye opplysningene gir grunnlag for omgjøring av vedtaket i asylsaken. Departementet vil informere om muligheten til å få vedtak om avslag på søknad om asyl behandlet på nytt dersom det kan dokumenteres at vedkommende er reelt ureturnerbar.

Andre lands praksis

Innledning

Nedenfor redegjøres det kort for praksis vedrørende opphold i mottak med tilhørende økonomiske ytelser for personer med avslag på asylsøknaden i andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. Både danske, nederlandske og britiske myndigheter har ordninger som innebærer at man i hovedregelen ikke får fortsette å bo i ordinære mottak etter endelig avslag, og praksis i alle landene er generelt preget av innskrenkede ytelser fra det offentlige til personer med avslag på asylsøknaden.

Sverige

I Sverige får personer med endelig avslag på søknaden om asyl beholde tilbudet om plass i mottak, men de økonomiske ytelsene fra utlendingsmyndighetene bortfaller. Det betyr at personer med endelig avslag i asylsaken kun får kost og losji i mottakene. Asylsøkere som bor privat og mottar sosialstøtte, vil miste den økonomiske støtten ved endelig avslag i asylsaken, og de henvises da til å bo i mottak. Personer med endelig avslag på asylsøknaden som antas å unndra seg retur, kan tas i forvaring for å sikre retur.

Danmark

I Danmark innstrammes ytelsene gradvis, avhengig av om personen samarbeider om egen utreise. I første omgang gis det fortsatt innkvartering i ordinært mottak, men vedkommende kan miste den økonomiske støtten dersom han eller hun ikke bidrar aktivt og konkret til at hjemreise kan skje. Utlendingen vil da kun få kost, losji og eventuelt nødvendige helseartikler på mottaket. Etter én måned på denne ordningen kan personer som fremdeles ikke samarbeider overføres til et utsendelsessenter, eventuelt med bistand fra politiet. På senteret er det en særlig inngjerdet innkvarteringsenhet for tidligere asylsøkere med avslag. Enheten har døgnbevokting ved politiet. Beboerne er ikke frihetsberøvet (varetektsfengslet), men de kan ilegges meldeplikt. Det er adgang til frihetsberøvelse med henblikk på å motivere til medvirkning til egen retur.

Nederland

For personer som har søkt asyl etter 1. april 2001 og som har fått endelig avslag på søknaden er alle avgjørelser knyttet til asylsaken samlet i ett vedtak. Dette vedtaket omfatter bl.a. en plikt til å forlate mottaket når utreisefristen går ut. Klage over avslaget i selve asylsaken omfatter automatisk klage over utkastelsen fra mottaket. Humanitære grunner kan tilsi at det gjøres unntak fra hovedregelen om utkastelse, for eksempel vil gravide kvinner kunne få beholde adgangen til innkvartering i mottak. Personer som kan vise til at de har gjort reelle forsøk på å skaffe nødvendig dokumentasjon for å muliggjøre hjemreise, vil også kunne få bo i et uttransporteringssenter i inntil 8 uker. Dersom de likevel ikke reiser hjem, blir de betraktet som illegale innvandrere og mister botilbudet og får heller ingen hjelp til mat eller bolig fra det offentlige. Illegale innvandrere kan interneres for å sikre retur.

Storbritannia

I Storbritannia får personer med endelig avslag på asylsøknaden verken botilbud eller sosiale ytelser fra det offentlige. Myndighetene annonserte imidlertid i desember 2004 en ny ordning for personer med endelig avslag på asylsøknaden som har sagt seg villige til å returnere til hjemlandet, men som p.t. ikke kan returnere (på grunn av graviditet, sykdom, ingen farbar rute inn i hjemlandet eller at det er for farlig å returnere). Ordningen skal gå ut på at personer i denne gruppen skal utføre ubetalt obligatorisk samfunnstjeneste i inntil 35 timer pr. uke mot å få et botilbud og sosiale ytelser. Det skal kunne gjøres unntak fra denne plikten på individuell basis, dersom personen ikke er i stand til å utføre samfunnstjenesten.

Botilbud i mottak – hjemmel for nærmere regulering i forskrift

Innledning

Det synes å være en del rettslige uklarheter i gjeldende regelverk knyttet til tilbud om opphold i asylmottak, selve oppholdet og vedtak om bortfall av botilbudet. En utdyping og presisering av dagens ordning, som er lett tilgjengelig for både brukere og forvaltere av ordningen, synes derfor formålstjenlig. Da det vil være behov for til dels detaljerte regler er det ikke hensiktsmessig å lovfeste alle sider ved mottaksordningen. Departementet ønsker derfor en nærmere regulering av disse forholdene i forskrift og foreslår at det inntas en forskriftshjemmel i utlendingsloven. Dagens forskriftstekst vedrørende unntak fra forvaltningsloven mht. vedtak om utplassering av asylsøkere, foreslås samtidig løftet inn i lovtekst.

Gjeldende rett

Verken utlendingsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven inneholder i dag nærmere regler om selve mottaksordningen (hvem gis botilbud i mottak, botilbudets varighet, økonomiske ytelser til beboerne, bortfall av botilbud osv.). Det følger imidlertid av utlendingsloven § 17 femte ledd, jf. forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 59 første ledd, at asylsøkere som er utplassert på et mottakssted i en kommune i utgangspunktet må oppholde seg i denne kommunen inntil søknaden er endelig avgjort. Asylsøkere kan videre overføres fra ett mottakssted til et annet mottakssted innen samme kommune eller til annen kommune. Forvaltningslovens regler om at enkeltvedtak skal grunngis og kan påklages, gjelder ikke for vedtak etter utlendingsforskriften § 59, jf. forskriftens § 60 annet ledd.

Reglement for drift av statlig mottak (driftsreglementet) angir overordnede målsettinger samt rammer og ansvarsfordeling mht. mottaksordningen. I driftsreglementets pkt. 1 heter det: ”Et statlig mottak er et tilbud om midlertidig bolig med tilhørende økonomiske ytelser og beboerrettede tiltak for personer som søker asyl i Norge”. Tilbudet om innkvartering i mottak er basert på frivillighet, i den forstand at den enkelte kan velge om vedkommende vil akseptere tilbudet eller ikke. Dersom asylsøkeren finner opphold et annet sted og kan forsørge seg selv der, står vedkommende fritt til å avslå tilbudet. I det overveiende antall tilfeller vil asylsøkere i praksis ikke ha noe reelt alternativ til å akseptere tilbudet om plass på mottak. Det nærmere innholdet i tilbudet, herunder hvilket mottak den enkelte skal utplasseres på, tilbudets innhold og bestemmelser om bortfall, nedfelles ikke i et skriftlig vedtak.

Asylsøkere som er bosatt i mottak har rett til økonomisk hjelp i medhold av Reglement for økonomisk hjelp til personer i statlig mottak (pengereglementet). Pengereglementet sikrer ensartede økonomiske ytelser til beboere som ikke på annen måte er i stand til å dekke sine økonomiske behov. I tillegg kan beboere motta utstyrspakker med sengetøy, klær og kjøkkenutstyr i begrenset omfang. Utbetalinger etter pengereglementet forutsetter at vedkommende oppholder seg i statlig mottak. Ytelsene faller altså bort dersom botilbudet opphører.

I løpet av den tiden en asylsøker oppholder seg i mottak, kan utlendingsmyndighetene beslutte å overføre vedkommende fra ett mottakssted til et annet, jf. utlendingsforskriften § 59 første ledd annet punktum. Dette er bl.a. aktuelt ved nedbygging av mottakskapasiteten. Overføring til annet mottak kan også komme på tale hvis asylsøkeren forårsaker eller medvirker til ordensproblemer, støy, ved truende/voldelig oppførsel eller lignende, slik at dette i stor grad går ut over hele mottaksmiljøet.

Med hensyn til botilbudets varighet, slår driftsreglementet i pkt. 2.1 fast: ”Tilbud om plass gjelder fra det søkes om asyl til dato for bosetting i kommune eller til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene”. UDI kan i ”særlige tilfeller” beslutte at botilbudet skal gis for et lengre tidsrom. Botilbudet er med andre ord ikke permanent, men tidsavgrenset, og det opphører når nærmere angitte begivenheter inntreffer.

Dersom asylsøknaden innvilges, enten ved at det gis asyl eller oppholds-/arbeidstillatelse, inngår utlendingsmyndighetene særskilt avtale med en kommune om bosetting. Den enkelte blir formelt gjort kjent med kommuneplassen i form av et vedtak fattet av UDI. Vedtaket kan ikke påklages, jf. utlendingsforskriften § 60 tredje ledd. Tidspunktet for flytting fra mottaket til den aktuelle kommunen fastsettes i bosettingsavtalen, og botilbudet i mottak bortfaller fra samme dato. Personer som kan forsørge seg selv og skaffe egen bolig uten hjelp, kan bosette seg hvor de vil, men de kan ikke velge å fortsatt bo i mottak.

Avslag på en søknad om asyl innebærer at søkeren etter en individuell vurdering ikke er funnet å fylle vilkårene i utlendingsloven for å få asyl, og at det heller ikke er innvilget beskyttelse eller opphold på annet grunnlag. Personer med endelig avslag (og personer som har fått avslag i førsteinstansen uten at det er gitt utsatt iverksettelse inntil klageinstansens avgjørelse foreligger) plikter å forlate landet. I forbindelse med avslaget setter utlendingsmyndighetene en utreisefrist, normalt to–tre uker fram i tid. Personer som ikke reiser eller gjør avtale om utreise innen fristens utløp, oppholder seg ulovlig i Norge.

For å sikre en verdig hjemreise, får alle med avslag på asylsøknaden tilbud om frivillig hjemreise gjennom et samarbeid norske utlendingsmyndigheter har med IOM, jf. punkt 2 ovenfor. Staten ved IOM dekker reiseutgifter til hjemlandet, tilstår reisepenger og bistår bl.a. med informasjon og rådgivning, hjelp til å skaffe reisedokumenter og assistanse under selve reisen. Informasjon om IOMs returprogram gis i mottakene. Ikke alle tar imot tilbudet om hjemreise med IOM. Når utreisefristen er oversittet, og utlendingen således oppholder seg ulovlig i landet, er det politiets oppgave å gjennomføre utsendelsen med tvang, jf. utlendingsloven § 41. Personer som uttransporteres av politiet, plikter å dekke utgiftene i forbindelse med uttransporten (egen reise og eventuelt vakthold). Kravet er tvangsgrunnlag for utlegg og kan dessuten gi grunnlag for bortvisning ved senere innreise, jf. utlendingsloven § 46.

For personer fra enkelte land kan situasjonen være den at hjemlandets myndigheter nekter å ta imot egne borgere dersom de ikke reiser frivillig. Det kan også forekomme at det ikke er noen tilgjengelig reiserute for tvangsmessig uttransport til det aktuelle landet/området. Videre kan det være uvisst hvilket land personen kommer fra eller hva som er vedkommendes rette identitet. Selv om norske myndigheter dermed kan være forhindret fra tvangsmessig utsendelse, består like fullt plikten til frivillig utreise.

Når utreisefristen er oversittet uten at personen har forlatt landet, bortfaller i utgangspunktet også botilbudet i mottak, jf. driftsreglementet pkt. 2.1. Ordningen ble innført 1. januar 2004. Hovedregelen er nå at kun personer som har en søknad om asyl til behandling og personer som har fått innvilget opphold og venter på bosetting i en kommune, får botilbud i mottak. Hensikten med ikke å gi botilbud til personer med endelig avslag på asylsøknaden (eller avslag på begjæring om utsatt iverksettelse av et negativt førsteinstansvedtak) er å styrke respekten for asylinstituttet og underbygge plikten til å forlate landet. Ordningen med bortfall av botilbud skal også bidra til å redusere antall grunnløse asylsøknader og således forhindre at mottakene blir brukt som oppholdssted for personer som ikke har behov for asyl eller annen beskyttelse i Norge. Det gjøres imidlertid unntak for visse grupper, selv om plikten til å forlate landet også for disse fortsatt består.

For det første er barnefamilier og enslige mindreårige asylsøkere som får avslag på asylsøknaden unntatt fra ordningen med bortfall av botilbud. Disse gruppene får bo midlertidig i mottak selv etter at utreisefristen er oversittet. Videre er personer med avslag som søker om og blir akseptert for frivillig hjemreise med IOM unntatt. Etter en individuell vurdering kan det også gjøres unntak for enkelte andre grupper med avslag (sykdom). Også disse kan oppholde seg i mottak inntil de forlater landet. Asylsøkere hvis søknad om asyl kan kreves overført til behandling i et annet land iht. Dublin-samarbeidet, omfattes i det hele tatt ikke av ordningen med bortfall av botilbud i mottak.

Det fattes ikke et konkret dispensasjonsvedtak for personer som omfattes av unntakene, og den enkelte trenger ikke søke om forlenget botilbud i mottak. I stedet fatter UDI etter en konkret vurdering vedtak om at personer som ikke omfattes av unntakene mister botilbudet. Dette skjer ved at UDI først sender skriftlig forhåndsvarsel til vedkommende om at han eller hun vil miste plassen ved mottaket som følge av at utreisefristen er oversittet. Av varselet fremgår det at vedkommende er vurdert i forhold til unntakene. Beboeren gis en frist på to uker til å uttale seg. Dersom beboeren velger å ikke uttale seg, eller dersom innsigelsene ikke tas til følge, fatter UDI vedtak om bortfall av botilbud i mottak. Vedtaket kan påklages til Kommunal- og regionaldepartementet, og klagefristen er tre uker. Beboeren bes samtidig om å forlate mottaket innen tre uker, og det informeres om at namsmyndighetene i motsatt fall vil bli kontaktet med sikte på tvangsutkastelse. Det kan søkes om utsatt iverksettelse av UDIs bortfallsvedtak, men normalt vil det ikke være grunn til å gi utsatt iverksettelse i slike situasjoner.

Behovet for lovendring og departementets forslag

Som vist ovenfor, er botilbudet for personer med en asylsøknad til behandling i stor grad regulert gjennom reglement gitt av UDI, og ikke i lov eller forskrift. Retningslinjene er fragmenterte, til dels uklare og dessuten vanskelig tilgjengelig for brukerne. Det mangler et lett tilgjengelig, oversiktlig og helhetlig regelverk for tilbudet som gis ved statlige mottak. Etter departementets mening vil en nærmere regulering av disse forholdene i forskrift bidra til større forutsigbarhet og klarhet om hvilke betingelser som gjelder for mottakstilbudet.

I forskrift til utlendingsloven bør det for det første slås fast at utlending som søker asyl i Norge skal gis tilbud om opphold i mottak. Dette fremgår i dag av driftsreglementet, men bør etter departementets syn klargjøres i forskrift. I forskriften bør det videre sies noe om tilbudets varighet, nemlig at det gjelder fra det søkes om asyl og fram til dato for bosetting i en kommune eller til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene som følge av avslag på asylsøknaden. Botilbudet skal med andre ord gjelde under hele søknadsperioden, fra fremsettelse av asylsøknaden til ferdigbehandling, slik ordningen er i dag. For tydelighets skyld bør det også fremgå av forskriften at avgjørelsen om å tilby plass i mottak er å anse som et enkeltvedtak, da dette hittil har vært uklart. Da det ikke er ønskelig med endringer i forhold til dagens ordning, bør forskriften også slå fast at forvaltningslovens regler om at enkeltvedtak skal grunngis og kan påklages, ikke skal gjelde for vedtak om botilbud i mottak.

Bestemmelsen om at forvaltningslovens regler om saksforberedelse, vedtak og klage ikke skal gjelde for utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted bør i tillegg fremkomme av lovteksten. Dette innebærer som påpekt ovenfor ingen endring i forhold til dagens praksis.

Videre kan det være aktuelt å slå fast i forskrift at utlendingsmyndighetene kan fatte vedtak om overføring til annet mottak ved ordensproblemer, truende/voldelig atferd eller lignende. Hjemmel for dette finnes allerede i utlendingsforskriften § 59 første ledd annet punktum, men kan med fordel presiseres og stå sammen med øvrige bestemmelser om innkvartering. På samme måte som for vedtak om første gangs tildeling av botilbud, jf. ovenfor, bør det fremgå av forskriften at forvaltningslovens regler om grunngiving og klageadgang ikke skal gjelde.

Forskriften bør også inneholde en bestemmelse om at utlendingsmyndighetene kan fatte vedtak om bortfall av botilbud i mottak. For denne type vedtak avskjæres imidlertid klageadgangen i lov, jf. departementets forslag i punkt 6.3 nedenfor.

For å sikre den nødvendige grad av fleksibilitet, bør det i forskriften åpnes for at departementet kan fastsette nærmere retningslinjer om når det kan gjøres unntak fra hovedregelen om botilbudets varighet. Dette innebærer ingen endring i forhold til gjeldende rett, idet det også i dag er adgang til å dispensere fra ordningen med bortfall av botilbud ved endelig avslag på asylsøknaden/oversittet utreisefrist. Slik situasjonen er i dag, vil det også være naturlig å videreføre dagens ordning mht. unntakskategoriene, dvs. at det gjøres unntak for enslige mindreårige, barnefamilier, personer som søker retur med IOM og ved sykdom. Situasjonen kan imidlertid endre seg, og det anses derfor mest hensiktsmessig at nærmere bestemmelser vedrørende unntaksadgangen fastsettes i retningslinjer gitt av departementet.

Likeledes bør eventuelle utvidelser eller innstramninger i pengereglementsytelsene til personer i mottak holdes utenfor forskriften, da det her vil være behov for å kunne foreta raske endringer bl.a. som følge av budsjettdisponeringer.

Det kan også være aktuelt å forskriftsfeste andre sider ved mottakstilbudet, som for eksempel spesielle tiltak overfor barn.

AVSKJÆRING AV KLAGEADGANGEN ved VEDTAK OM bortfall av botilbud i mottak

Innledning

Personer som søker asyl i Norge får et statlig finansiert tilbud om midlertidig innkvartering i asylmottak mens søknaden er til behandling. Målsettingen er å tilby et mest mulig normalt bosted for asylsøkerne. Botilbudet er basert på frivillighet, og en del velger å bo privat mens søknaden om asyl er til behandling. Botilbudet i mottak bortfaller i prinsippet når søknaden er ferdigbehandlet.

For personer med endelig avslag på asylsøknaden, som har oversittet utreisefristen og som ikke omfattes av noen av unntakskategoriene, fatter UDI særskilt vedtak om bortfall av botilbud. Vedtaket kan påklages til Kommunal- og regionaldepartementet. Da det kan dreie seg om et stort antall saker, samtidig som spørsmålet om botilbud er subsidiært i forhold til selve asylspørsmålet, ser departementet et praktisk behov for å gjøre unntak fra de ordinære klagereglene i disse sakene.

Gjeldende rett

Verken utlendingsloven eller utlendingsforskriften inneholder bestemmelser som gir nærmere veiledning med hensyn til når botilbudet i mottak bortfaller. Driftsreglementet har imidlertid regler om dette, og det vises til punkt 5.2 ovenfor for en beskrivelse av dette regelverket.

Behovet for lovendring og departementets forslag

Departementet ønsker i utgangspunktet å videreføre ordningen med bortfall av botilbud med tilhørende dispensasjonsadgang slik dette praktiseres i dag, det vil si at det fattes et særskilt vedtak om bortfall av botilbudet, jf. punkt 5.2. Ved å kreve et særskilt vedtak om bortfall fremfor kun å konstatere at en opphørsbetingelse for det opprinnelige tildelingsvedtaket er inntrådt, sikres beboerne at en individuell vurdering ligger til grunn for et eventuelt bortfall av botilbudet. Utlendingsmyndighetene vil da være nødt til i hvert enkelt tilfelle å vurdere om beboeren faller inn under noen av unntakskategoriene, og således skal gis forlenget opphold i mottak. En person som var frisk på tidspunktet for tildeling av mottaksplass, kan for eksempel ved tidspunktet for avslag ha blitt alvorlig syk. Automatisk bortfall av botilbudet ved oversittet utreisefrist vil ikke kunne ta høyde for en slik situasjon. Et særskilt vedtak om bortfall av botilbudet vil også avfeie all tvil som eventuelt måtte ha oppstått mht. den fremtidige utflyttingsplikten, for eksempel som følge av dispositive utsagn fra mottaksansatte eller fra utlendingsmyndighetenes side.

Konsekvensen av at det foreligger et enkeltvedtak, er at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kommer til anvendelse. Dette omfatter bl.a. reglene om forhåndsvarsling, begrunnelse og klageadgang.

Departementet ser her behov for å gjøre en endring i forhold til dagens ordning. Det synes ikke hensiktsmessig, sett i forhold til ønsket om en effektiv gjennomføring av ordningen med bortfall av botilbud, at vedtak om bortfall av botilbud kan påklages til Kommunal- og regionaldepartementet. Som vist under punkt 5.2 kan heller ikke vedtak om tildeling av mottaksplass eller vedtak om overføring til annet mottak påklages. UDI vil dessuten være nærmest til å forestå den individuelle vurderingen mht. hvem som skal tilbys fortsatt opphold i mottak, jf. deres høye grad av spesialisering og nærhet til brukerne. I de fleste tilfellene vil det også være tale om objektivt konstaterbare fakta (barnefamilie, enslig mindreårig, søkt retur via IOM). For å sikre konsekvent praksis vil imidlertid departementet utarbeide retningslinjer for den individuelle vurderingen.

Etter departementets vurdering vil forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel og uttalerett før vedtak fattes i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Selve vedtaket skal dessuten grunngis. På denne bakgrunn foreslår departementet at det fastsettes i utlendingsloven at forvaltningslovens regler om klage og omgjøring i kapittel VI ikke skal gjelde for UDIs avgjørelse om bortfall av botilbud i mottak.

Departementet understreker at det ikke foreslås å gjøre innskrenkninger i klageadgangen for så vidt gjelder selve asylsaken. Det er kun tale om å gjøre unntak fra forvaltningslovens klageregler mht. spørsmålet om botilbud etter at endelig avslag er gitt i asylsaken. Spørsmålet om botilbud i mottak har ingen betydning for asylsaken.

Tvangsfravikelse – utkastelse ved overføring til nytt innkvarteringssted, kommunebosetting eller bortfall av botilbud

Innledning

Av og til oppstår det behov for bruk av tvang i tilknytning til den løpende administreringen av mottaksplassene. Eksempelvis hender det at beboere nekter å flytte fra transittmottak til ordinært mottak etter asylintervjuet, eller at beboere som skaper uro og ordensproblemer på mottaket nekter å la seg overføre til et annet mottak. Det skjer også at beboere nekter å flytte i forbindelse med nedleggelse av mottaksplasser eller ved omdisponering av plasser internt i mottaket. Videre forekommer det at beboere som har fått oppholdstillatelse og avtale om bosetting i en kommune nekter å flytte fra mottaket til den aktuelle kommunen. De aller fleste tilfellene løses i minnelighet, men departementet anslår at det årlig er tale om ca. 100 saker hvor UDI sender varsel om at tvangsfravikelse vil bli begjært.

Som vist under punkt 5.2 ovenfor, fatter ikke UDI vedtak om bortfall av botilbud overfor alle med endelig avslag på asylsøknaden, og som har oversittet utreisefristen. Det gjøres unntak for barnefamilier, enslige mindreårige og personer som søker retur med IOM. Etter en individuell vurdering kan det også gjøres unntak for enkelte andre grupper (sykdom). De fleste som får vedtak om at botilbudet i mottak bortfaller, forlater mottaket frivillig. I 2004 mottok 592 personer varsel om bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden, og pr. 15. mars 2005 har 46 % av disse forlatt mottakene på eget initativ. 10 % har etter vedtaket om bortfall av botilbud søkt retur via IOM, og får derfor botilbud i mottak fram til utreise, mens 8 % allerede er uttransportert fra landet av politiet. Av de resterende 36 % som oppholder seg i mottak har 18 % i ettertid fått utsatt utreisefrist, blitt unntatt på grunn av sykdom m.m., mens de siste 18 % oppholder seg ulovlig i mottak. Prosentandelen som oppholder seg ulovlig i mottak vil selvsagt kunne variere over tid, men det er grunn til å tro at det alltid vil være noen som nekter å forlate mottaket frivillig etter at botilbudet er bortfalt. I slike situasjoner oppstår behovet for bruk av tvangsmessig utkastelse for å kunne gjennomføre ordningen med bortfall av botilbud.

Gjeldende rett

Utlendingsloven med tilhørende forskrifter regulerer ikke utkastelse fra mottak. Det rettslige grunnlaget for tvangsfravikelse må således finnes i regelverket for øvrig.

Politiloven § 7 og politiinstruksen § 8-8 inneholder regler om håndhevelse av den offentlige ro og orden mv., og gir i visse situasjoner politiet adgang til å fjerne personer fra privat grunn. Bestemmelsene gir imidlertid neppe tilstrekkelig rettslig grunnlag for at politiet kan forestå tvangsutkastelse fra mottak uavhengig av namsmyndighetene, verken ved behov for overføring til annet mottak eller til kommune eller ved bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden.

Tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13, Tvangsfullbyrdelse av krav på annet enn penger, har regler om fravikelse av fast eiendom (utkastelse). Tvangsfullbyrdelse kan kreves dersom det foreligger et tvangsgrunnlag som er tvangskraftig, jf. § 13-1. Grunnlag for tvangsfravikelse av fast eiendom er de alminnelige tvangsgrunnlag, forhold som er tvangsgrunnlag etter særlig lovbestemmelse, samt de særlige tvangsgrunnlag som fremgår av § 13-2 tredje ledd.

En dom fra norsk domstol fungerer som alminnelig tvangsgrunnlag, jf. § 4-1 annet ledd bokstav a. Utlendingsmyndighetene kan således anlegge ordinært søksmål for domstolene med påstand om at beboeren ikke har rett til å bo i mottaket. Dommen kan begjæres tvangsfullbyrdet når den er rettskraftig og en eventuell oppfyllelsesfrist er oversittet, jf. § 4-12. Dette er en prosess som fremstår som svært tidkrevende.

Av de særlige tvangsgrunnlag som nevnes i § 13-2 tredje ledd er bokstav e særlig aktuell. Det heter her at i andre leie- og besittelsesforhold enn etter husleieloven, vil forhold som gjør det ”åpenbart” at vedkommende ikke har rett til å besitte eiendommen, være særlig tvangsgrunnlag. Begjæring om fravikelse på dette grunnlag må fremsettes for tingretten, som deretter skal forelegge begjæringen for beboeren med to ukers frist for bemerkninger, jf. §§ 13-3 og 13-6. Når fristen er utløpt, kan rettsmøte berammes. Tingrettens avgjørelse skjer ved kjennelse, jf. § 13-7. Dersom tingretten kommer til at tvangsfullbyrdelse skal gjennomføres, får beboeren varsel om tvangsforretning med frist til frivillig å fravike eiendommen, jf. § 13-12. Selve gjennomføringen overlates til namsmannen, som igjen kan søke bistand fra politiet dersom det er nødvendig, jf. § 13-11. Om rettsmidler mot tingrettens avgjørelser gjelder tvistemålsloven fjerde del og første kapittel, jf. § 2-12.

For at et særlig tvangsgrunnlag skal være tvangskraftig, følger det av § 4-18 at tvangsfullbyrdelse først kan begjæres når det er gått to uker etter at beboeren er sendt skriftlig varsel om at fravikelse vil bli begjært.

Behovet for lovendring og departementets forslag

Staten ved UDI startet sommeren 2004 prosessen med å begjære utkastelse fra mottak etter bortfall av botilbud ved endelig avslag på asylsøknaden for domstolene, under henvisning til tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 tredje ledd bokstav e. Den første kjennelsen ble avsagt av tingretten 5. august 2004. Staten ble i denne saken gitt medhold, noe som ble stadfestet av Høyesteretts kjæremålsutvalg i kjennelse av 10. januar 2005.

Tvangsfravikelse på grunnlag av tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 tredje ledd bokstav e er forbeholdt de klare tilfellene, jf. vilkåret om at det må være ”åpenbart” at beboeren mangler besittelsesrett til eiendommen. Av driftsreglementet fremgår det at UDI i særlige tilfeller kan beslutte at botilbudet skal gis i et lengre tidsrom enn fram til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene, og som vist under punkt 5.2 ovenfor dispenserer UDI fra bortfallsordningen for så vidt gjelder barnefamilier, enslige mindreårige, personer som søker retur via IOM samt enkelte andre grupper (sykdom). Det fattes ikke et konkret dispensasjonsvedtak for personer som omfattes av unntakene, i stedet fatter UDI vedtak om at personer som ikke omfattes av unntakene mister botilbudet. Det vil således kunne oppstå bevistvil mht. om den personen utlendingsmyndighetene begjærer utkastet omfattes av noen av disse unntakene, med den følge at tingretten ikke tar begjæringen om tvangsfravikelse til følge.

Likeledes vil det i situasjoner med ordensproblemer ikke nødvendigvis være ”åpenbart” at beboeren ikke har besittelsesrett til eiendommen, selv om UDI har et ønske om å overføre ”bråkmakeren” til et annet mottak. Så langt departementet har kunnet bringe på det rene, er ingen slike saker hittil avgjort av retten.

Uansett er det lite ønskelig at man ved hver utkastelse av personer som nekter å flytte fra mottak etter beslutning om overføring til annet mottak eller ved bortfall av botilbud risikerer en langvarig prosess for domstolene, med hva dette innebærer av negative effekter. Gjennomføringen av ordningen med bortfall av botilbud forsinkes, og utlendingsmyndighetene får økte utgifter som følge av lengre botid i mottakene. Dessuten vil det bety økte kostnader for staten i form av rettsgebyrer og øvrige saksomkostninger, som ikke kan forventes inndrevet hos motparten. Langvarige prosesser vil dessuten ha en uheldig signaleffekt overfor andre som får vedtak om bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden, og således plikter å forlate landet. En slik fremgangsmåte vil kunne ta tre–fire måneder for hver sak. Dersom tingrettens kjennelse påkjæres vil det gå ytterligere tid. Tydeligere regler for gjennomføring av flytting med tvang vil dessuten klargjøre rammebetingelsene for beboere og andre, og således kunne bidra til å forebygge konflikter.

Det finnes flere bestemmelser i spesiallovgivningen om at bestemte forhold er særlig tvangsgrunnlag for fullbyrdelse gjennom namsmyndighetene etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13, jf. for eksempel barneloven § 42, som bestemmer at avgjørelse om foreldreansvar eller hvem barnet skal bo sammen med er særlig tvangsgrunnlag. Men som nevnt innledningsvis inneholder ikke dagens utlendingslov bestemmelser om særlig tvangsgrunnlag for utkastelse fra mottak. For ordens skyld nevnes at departementet legger til grunn at avslag på asylsøknaden ikke i seg selv vil være et selvstendig tvangsgrunnlag.

Som beskrivelsen ovenfor viser, melder det seg et behov for en praktisk gjennomførbar ordning for et større antall saker. Departementet mener en tydeligere lovhjemmel for tvangsmessig utkastelse fra mottak etter vedtak om overføring, kommunebosetting eller bortfall av botilbud vil kunne løse dette.

Departementet foreslår å presisere tvangsgrunnlaget gjennom en tilføyelse i utlendingsloven, slik at UDIs krav om fravikelse som følge av vedtak om overføring, kommunebosetting eller bortfall av botilbud etter endelig avslag på asylsøknaden (eller avslag på begjæring om utsatt iverksettelse), blir særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13. En slik bestemmelse vil gi bedre forutberegnelighet og innebære en klargjøring av rammene rundt botilbudet.

Etter asylintervjuet beslutter utlendingsmyndighetene regelmessig at asylsøkeren skal overføres fra transittmottak til ordinært mottak, med unntak av personer som utredes for eller er under behandling for tuberkulose eller andre smittsomme sykdommer der det er påkrevd. Beboeren blir gjort kjent med tildelingen ved at det blir slått opp lister i transittmottaket over hvilket ordinært mottak den enkelte skal overføres til. Hvis en person med botilbud i mottak forårsaker eller medvirker til ordensproblemer, støy, truende/voldelig oppførsel eller lignende, slik at dette i stor grad går ut over hele mottaksmiljøet, kan utlendingsmyndighetene beslutte at vedkommende skal overføres til et annet mottak, jf. også utlendingsforskriften § 59 første ledd annet punktum. Personen som vurderes overført gis her uttalerett før avgjørelsen tas, men forvaltningslovens regler om at enkeltvedtak skal grunngis og kan påklages gjelder ikke, jf. utlendingsforskriften § 60 annet ledd. Dersom vedkommende nekter å flytte fra mottaket, må utlendingsmyndighetene i begge disse situasjonene etter departementets mening kunne begjære tvangsfravikelse fra det opprinnelige (transitt)mottaket med hjemmel i særlig lovbestemmelse, jf. forslaget her.

Botilbudet i mottak bortfaller i utgangspunktet når det foreligger endelig avslag på asylsøknaden (eller avslag på begjæring om utsatt iverksettelse), og utreisefristen er oversittet. Utreisefrist fastsettes etter vedtak om avslag på asylsøknad og settes normalt til to–tre uker fram i tid. Når utreisefristen er oversittet, fatter UDI vedtak om at vedkommende mister botilbudet i mottak. Som vist ovenfor under punkt 5.2 er imidlertid barnefamilier, enslige mindreårige og personer som søker retur via IOM unntatt fra ordningen med bortfall av botilbud, i tillegg til enkelte andre grupper (sykdom). UDI vurderer derfor i hvert enkelt tilfelle om personen omfattes av ett eller flere av unntakene. Hvis personen etter vedtak om bortfall av botilbud nekter å flytte fra mottaket, vil utlendingsmyndighetene kunne begjære tvangsfravikelse i henhold til bestemmelsen i forslaget her.

Likeledes bortfaller botilbudet i statlig mottak når asylsøkeren har fått innvilget oppholdstillatelse i landet, og det er inngått en særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og en kommune om bosetting i kommunen. Vedkommende skal da flytte til den aktuelle kommunen innen en fastsatt dato. Den enkelte blir i dag formelt gjort kjent med kommuneplassen i form av et vedtak fattet av UDI. Vedtaket kan ikke påklages, jf. utlendingsforskriften § 60 tredje ledd. Implisitt i bosettingsvedtaket ligger at botilbudet i mottak bortfaller fra tidspunktet for bosetting i kommunen. Hvis personen som skal bosettes etter dette nekter å flytte fra mottaket, vil utlendingsmyndighetene kunne begjære tvangsfravikelse med hjemmel i bestemmelsen som foreslås her.

Begjæring om fravikelse av fast eiendom på bakgrunn av tvangsgrunnlag i særlig lovbestemmelse skal settes fram for namsmannen, og ikke for tingretten, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13-3 andre ledd første punktum. Forslaget her innebærer således en raskere behandling av sakene hos namsmyndighetene, og det vil bidra til at vedtak om overføring mellom innkvarteringssteder, kommunebosetting og ordningen med bortfall av botilbud kan gjennomføres mer effektivt.

Statlig utreisesenter

Formålet med dagens bortfallsordning, kombinert med de lovendringene som foreslås her, er å underbygge plikten alle med avslag på asylsøknaden har til å forlate landet. Personer som ikke samarbeider om retur, og som heller ikke omfattes av noen av unntakskategoriene, vil således stå uten tilbud om kost og losji i mottak. Internasjonale menneskerettskonvensjoner som Norge er bundet av forplikter staten til å sikre at personer uten lovlig opphold ikke utsettes for levekår som kan betegnes som umenneskelig eller nedverdigende inntil retur kan gjennomføres, jf. bl.a. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3 og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 7. Likeledes anerkjennes retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard (tilgang til mat, klær og bolig), jf. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 11. Gjeldende rett tar hensyn til dette. Sosialtjenesten fungerer som et nedre sikkerhetsnett i samfunnet og skal avverge akutt nød. I tillegg til at alle har krav på å få opplysning, råd og veiledning, samt midlertidig husvære dersom de ikke er i stand til å skaffe dette selv, jf. sosialtjenesteloven, kan situasjonen være slik at sosialtjenesten også må gi akutt livsnødvendig hjelp på ulovfestet grunnlag, ut fra alminnelige betraktninger om plikt til å hjelpe personer i en nødssituasjon.

Som et alternativ til den kommunale sosialtjenesten forbereder departementet etablering av et statlig utreisesenter. Med et utreisesenter vil staten gi et tilbud til personer uten lovlig opphold i Norge i tiden fram til de forlater landet. Bakgrunnen for at departementet nå vil opprette et utreisesenter er behovet for et ensartet tilbud. Praktiseringen av nødhjelp for personer som mister botilbudet i mottak har vist seg å by på større utfordringer enn først forutsatt. Opprettelsen av et utreisesenter vil lette kommunenes situasjon og være klargjørende i forhold til ansvarsforhold og praktiseringen av nødhjelp.

Departementet har gitt UDI i oppdrag å konkurranseutsette drift av slikt utreisesenter. Senteret skal være i drift i løpet av 2005. Utgangspunktet skal være at senteret er et åpent og frivillig botilbud for personer som mister botilbudet i mottak etter endelig avslag på søknaden om asyl. Personer som det i dag dispenseres for (enslige mindreårige, barnefamilier, personer som samarbeider med IOM om retur, syke) skal ikke omfattes. Disse gruppene vil beholde plassen i mottak. Senteret skal i tillegg til tak over hodet, tilby enkel forpleining og ellers ha en meget nøktern standard.

Det kan på sikt være aktuelt å innføre meldeplikt i utreisesenteret. Departementet vil også vurdere om det skal innføres eskalerende tiltak overfor personer som ikke samarbeider om retur eller medvirker til å avklare egen identitet.

Det gjennomføres i disse dager en ekstern evaluering av ordningen med bortfall av botilbud i mottak. Rapporten fra evalueringen vil foreligge i mai 2005. Igangsettelse av ordningen med utreisesenter vil måtte ses i sammenheng med konklusjonene i denne rapporten.

Krav om politiattest for ansatte i mottak. Yrkesforbud
for personer som har begått seksuelle overgrep mot barn og unge

Innledning

Arbeid med barn og unge innebærer et stort ansvar. Barn og unge har små muligheter både fysisk og psykisk til å forsvare seg mot overgrep fra voksne, og det er derfor viktig å skape en tryggest mulig ramme rundt oppholdet i mottaket. Barn og unge i mottak må bl.a. beskyttes mot overgrep fra personalet i mottakene.

Gjeldende rett

Det finnes i dag ingen bestemmelse i utlendingsloven som gir arbeidsgiver pålegg om å utelukke en søker som har forbrutt seg seksuelt mot barn og unge fra arbeid i statlig asylmottak. Lovverket gir heller ikke utlendingsmyndighetene eller private og kommunale driftsoperatører adgang til å fremskaffe slike opplysninger om en søker uten at søker selv frivillig medvirker.

Derimot finnes det flere lovbestemmelser som oppstiller krav om politiattest for yrkesgrupper som arbeider med barn og unge på andre sektorer i samfunnet. For eksempel stiller barnevernloven § 6-10 krav om politiattest ved ansettelser i barneverntjenesten. Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffeloven §§ 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c og 204 første ledd bokstav d (alle bestemmelsene gjelder seksuelle overgrep mot barn). Videre nedlegges det yrkesforbud for så vidt gjelder arbeid i barneverntjenesten for personer som er ilagt forelegg eller dømt for brudd på de samme bestemmelsene. Barnehageloven § 20, opplæringsloven § 10-9 og friskoleloven § 4-3 har liknende bestemmelser. Det kan også utstedes politiattest vedrørende brudd på straffelovens bestemmelser om seksuelle overgrep mot barn i forbindelse med ansettelse av personer som skal yte tjenester til mindreårige etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a–d, jf. forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering § 12.

Det finnes også flere bestemmelser som kan komme til anvendelse dersom en person som allerede arbeider med barn og unge i mottak forgriper seg mot barn og unge, enten gjennom sin stilling eller på fritiden. Både straffeloven og arbeidsmiljøloven har regler om hvilke følger slike handlinger kan få for et arbeidsforhold.

Behovet for lovendring og departementets forslag

Når en person som er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for seksuelle overgrep mot barn og unge søker jobb i mottak, er gjeldende regelverk mangelfullt, både med hensyn til å sikre at arbeidsgiver får slike opplysninger og med hensyn til hvilke konsekvenser opplysningene skal få for ansettelsen. Departementet mener at en tilsvarende bestemmelse som barnevernloven § 6-10 bør gjelde for oppdrag og stillinger i mottak. Dette vil kunne føre til at personer som er ilagt forelegg eller dømt for seksuelle overgrep mot barn og unge får innskrenkede muligheter på arbeidsmarkedet, men hensynet til barnas trygghet og sikkerhet må her veie tyngst.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det skal gjelde et krav om fremleggelse av politiattest ved ansettelser i mottak. Dette innebærer at kravet om politiattest ved ansettelse i mottak blir obligatorisk. Ansettelsesmyndigheten, det vil i praksis si privat eller kommunal driftsoperatør, vil være forpliktet til å kreve fremlagt politiattest. På den måten blir innhenting av politiattest en av rutinene i forbindelse med ansettelse, og kravet om politiattest vil ikke fremstå som noen form for mistenkeliggjøring av de personene det gjelder. UDIs alminnelige tilsyn med mottaksdriften/driftsoperatørs etterlevelse av driftsavtalen må omfatte kontroll med at bestemmelsen etterleves. I hovedsak vil det dreie seg om å kontrollere om driftsoperatør har tilfredsstillende rutiner på området. For andre personer som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, og som har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i mottak, foreslår departementet at det kan kreves politiattest. Dette kan for eksempel være tolker og personer som bistår utlendingsmyndighetene i arbeidet med aktiviteter i eller utenfor mottaket, men som ikke har et formelt ansettelsesforhold. Det vil være opp til oppdragsgiver å foreta en skjønnsmessig vurdering av behovet for å kreve politiattest i det enkelte tilfellet. Sentralt i en slik vurdering vil være hvorvidt det er en reell mulighet for at barn og unge kan bli utsatt for seksuelle overgrep. Departementet ber spesielt om høringsinstansenes synspunkter på hvorvidt den foreslåtte ordlyden anses dekkende for hvilke persongrupper som skal/kan avkreves politiattest.

Det legges videre til grunn at kravet om å fremvise politiattest bare skal gjelde for personer man faktisk har til hensikt å ansette eller tildele oppgaver. Det skal ikke kreves at søkere legger fram slik attest på et tidligere stadium i ansettelsesprosessen. Arbeidsgiver eller andre som får kjennskap til opplysninger fra politiattesten vil ha taushetsplikt om disse opplysningene.

Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for brudd på straffeloven §§ 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold), 194 (seksuell omgang med noen som er plassert i institusjon under barnevernet), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn eller noen annen person under 18 år som står under hans omsorg, myndighet eller oppsikt), 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år), 201 bokstav c (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd i nærvær av eller overfor barn under 16 år), 203 (seksuell omgang eller handling med en person under 18 år mot vederlag) og 204 første ledd bokstav d og f (barnepornografi), dvs. alle typer seksuelle overgrep mot mindreårige som har betydning for den tillit som vedkommende må ha for å kunne ha ansvar for barn og unge i mottak. Politiattesten bør etter departementets mening begrenses til å gi opplysninger om ilagt forelegg eller domfellelse for seksuelle overgrep mot barn og unge og om søker på ansettelsestidspunktet er siktet eller tiltalt for lovbrudd av samme art. Dommer som går ut på forvaring må også fremgå av politiattesten, men ikke frafalte siktelser eller tiltaler. Politiattesten skal være av helt ny dato. Departementet finner på det nåværende tidspunkt ikke grunnlag for å foreslå at andre straffebestemmelser skal omfattes, for eksempel volds- eller narkotikaforbrytelser.

Dersom en person er ilagt forelegg eller dømt for nevnte overtredelser av straffeloven, skal han eller hun være utelukket fra å utføre arbeid i mottak. Likeledes skal personer som oppdragsgiver kan velge å avkreve politiattest, jf. ovenfor, utelukkes fra oppgaver som innebærer direkte kontakt med barn og unge i mottak dersom attesten ikke er tilfredsstillende. Forbudet mot ansettelse/oppgavetildeling skal gjelde for livstid. Personer som er siktet eller tiltalt på ansettelses-/oppgavetildelingstidspunktet skal ikke kunne ansettes før resultatet av straffesaken foreligger eller siktelsen eller tiltalen er frafalt.

Bestemmelsen foreslås ikke gitt tilbakevirkende kraft. Dersom kravet om politiattest i dag skulle gjøres gjeldende for personer som allerede arbeider i mottak eller utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, vil dette i tillegg til å innebære en rekke praktiske vansker (bl.a. omfattende arbeid for politietaten), innebære formelle problemer knyttet til konsekvensene for etablerte ansettelsesforhold. Kravet om politiattest bør derfor bare gjelde overfor personer som ansettes/tildeles oppgaver etter at bestemmelsen er trådt i kraft. Den samme løsningen ble valgt for barnevernloven.

Til sist foreslås det at departementet kan gi utfyllende forskrifter til bestemmelsen. Det kan bl.a. være aktuelt å regulere nærmere i forskrift bestemmelser om taushetsplikt.

Departementet har vurdert forholdet til de folkerettslige forpliktelsene Norge er bundet av, herunder forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 om retten til privatliv. Etter departementets syn vil en bestemmelse som foreslått her ikke komme i strid med disse forpliktelsene. Det er arbeidssøkeren selv som skal legge fram politiattest. Dette innebærer at arbeidsgiveren ikke får opplysningene uten at arbeidssøkeren er klar over det og selv medvirker til det. Det vises i denne forbindelse også til EMK artikkel 8 nr. 2, som sier at hensynet til privatlivet for den enkelte må veies opp mot bl.a. hensynet til andres rettigheter og hensynet til å forebygge kriminalitet.

Som nevnt innledningsvis er forslaget her utformet etter mønster av barneverntjenesteloven § 6-10 1Som følge av endringer i straffeloven, er straffeloven §§ 203 og 204 første ledd bokstav f nå foreslått tatt med i opplistingen i barneverntjenesteloven § 6-10, jf. Ot.prp. nr. 64 (2004–2005) Om lov om endringer i lov om barneverntjenester og sosialtjenesteloven.. Bakgrunnen for dette er at reglene om politiattest i ulike særlover etter departementets mening bør være så samkjørte som mulig. I NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern gir Politiregisterutvalget bruken av politiattest bred omtale. I den videre oppfølgingen av utvalgets forslag og som følge av anmodningsvedtak fra Stortinget vedrørende politiattest, legges det opp til en bred gjennomgang av de prinsipielle sidene ved å stille krav om politiattest, herunder om også andre bestemmelser enn forbud mot seksuelle overgrep mot barn skal omfattes.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Det antas at forslaget om å innføre lovhjemmel for å forskriftsfeste mottaksordningen ikke i seg selv vil medføre økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Når det gjelder forslaget om å avskjære klageadgangen for vedtak om bortfall av botilbud, anslår departementet at det med dagens ordning vil innkomme ca. 500 klagesaker i 2005. Det anslås videre at klagebehandlingen vil utgjøre i overkant av to årsverk i departementet, eller ca. 1,2 mill. kr. I tillegg vil UDI trolig bruke ca. fem årsverk (sentralt og regionalt) i forbindelse med forberedelsen av klagesakene, eller ca. 3 mill. kr. Dette er utgifter som ikke vil påløpe hvis klageadgangen avskjæres.

Videre er det i dag avsatt åtte til ti årsverk til arbeidet med administrasjon av ordningen med tvangsfravikelse fra mottak, klager og fravikelsesbegjæringer for tingretten. Forslaget om å gjøre utlendingsmyndighetenes fravikelseskrav til særlig tvangsgrunnlag vil gi innsparinger i form av reduserte utgifter til saksforberedelse, da det ikke lenger vil være behov for å bringe hver enkelt utkastelsessak inn for tingretten. Det vil være mindre ressurskrevende for UDI å fremme disse sakene for namsmannen. Departementet anslår at disse innsparingene vil utgjøre ca. 500 000–750 000 kr. pr. år. Noen økt belastning på namsmannsembetet vil det ikke være tale om, da namsmannen også etter dagens ordning har oppgaver i forbindelse med utkastelsene.

Hjemmel i lov for direkte tvangsfravikelse vil være et tydelig signal om at personer uten lovlig opphold ikke fortsatt vil få botilbud i mottak, noe som etter departementets mening igjen vil bidra til å redusere antall asylsøknader fra personer uten behov for vern. Det er imidlertid svært vanskelig å tallfeste mulige innsparinger i denne forbindelse.

Driftsutgiftene ved mottak vil også reduseres som følge av kortere botid. Det knytter seg stor usikkerhet til hvor store disse innsparingene vil bli, da erfaringsgrunnlaget er dårlig. Et nøkternt anslag tilsier en innsparing på i alle fall 3 mill. kr. årlig i forhold til dagens ordning. Det legges da til grunn at i overkant av 600 personer vil miste botilbudet i mottak i 2005. Hvis man videre legger til grunn at ca. 40 % av disse flytter frivillig når de får varsel om bortfall, og at ca. 20 % søker retur med IOM eller får fortsatt botilbud av andre årsaker (barnefamilier, enslige mindreårige, sykdom), vil de resterende 40 % (ca 240 personer) måtte begjæres utkastet med namsmyndighetenes hjelp. I dag tar det i gjennomsnitt tre–fire måneder å gå via tingretten for å få tvangsgrunnlag for utkastelse. Med særlig tvangsgrunnlag for utkastelse i utlendingsloven vil utkastelsesbegjæring derimot kunne fremsettes for namsmannen, hvilket vil spare tid. Dersom det legges til grunn at 240 personer bor én måned kortere i mottak enn i dag, blir innspringene i overkant av 2 mill. kr. i året. (For én person i mottak regnes at det koster ca. 8 500 kr. pr. måned.)

Forslaget om krav om politiattest for ansatte i mottak vil medføre økt arbeidsmengde for politietaten i forbindelse med utstedelse av attestene. Pr. i dag er det mellom 800 og 1 000 ansatte i mottak, men dette tallet vil variere i takt med antall asylankomster og tempo i kommunebosetting og retur. Siden bestemmelsen ikke foreslås gitt tilbakevirkende kraft, vil det bare være aktuelt å innhente politiattest ved nyansettelser. Departementet antar at dette vil kunne håndteres innenfor rammen av gitte bevilgninger. De administrative og økonomiske konsekvensene for den enkelte politistasjon vil avhenge av mottakshyppigheten/antall mottaksansatte i området.

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Anita Vardøy
rådgiver

Vedlegg:

Forslag til endringer i utlendingsloven

Liste over høringsinstanser

Forslag til endringer i Utlendingsloven

§ 17 femte ledd oppheves. Nåværende sjette ledd blir femte ledd.

Ny § 41 a Asylsøkers innkvarteringssted i søknadsperioden skal lyde:

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere bestemmelser om innkvarteringssted for utlending som søker asyl, herunder bestemmelser om tildeling og bortfall av botilbud.

Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted. Forvaltningsloven kapittel VI om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om bortfall av botilbud.

Ny § 41 b Tvangsfullbyrdelse av krav om fravikelse av innkvarteringssted skal lyde:

Utlendingsmyndighetenes krav om at utlending må fravike innkvarteringssted som følge av vedtak om overføring til nytt innkvarteringssted, kommunebosetting eller bortfall av botilbud er særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.

Ny § 41 c Politiattest skal lyde:

Den som skal arbeide i statlig asylmottak skal legge fram tilfredsstillende politiattest. Det kan kreves politiattest også fra andre som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, og som har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i asylmottak.

Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for brudd på straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 og 204 første ledd bokstav d og f.

Den som er ilagt forelegg eller er dømt for overtredelse som nevnt i annet ledd er utelukket fra å utføre arbeid eller oppgaver som omhandlet i denne bestemmelse.

Departementet kan gi utfyllende forskrifter til bestemmelsen.


Liste over høringsinstanser

Departementene

Barneombudet
Datatilsynet
Likestillingsombudet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Bispedømmerådene
Den norske kirke (Kirkerådet, Mellomkirkelig råd, Samisk kirkeråd)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Den norske advokatforening
Den norske dommerforening
Fagforbundet
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
Innvandrernes Landsorganisasjon
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Norges lensmannslag
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
Norsk Folkehjelp
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)
Redd Barna
Ressurssenter for pakistanske barn
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
UNHCR, Stockholm

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
MiRA Ressurssenter
Rettspolitisk forening
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Senter for menneskerettigheter