Høring - Forslag til endringer i utlendingsloven § 42 og utlendingsforskriften § 147, samt forslag om innføring av ny § 145a i utlendingsforskriften (regler om rettshjelp i asylsaker).

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Høringsfrist 2. februar 2004

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Høringsinstansene

Deres ref

Vår ref

Dato

02/821-85 HBO

19.12.2003

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsloven av 24 juni 1988 nr. 64 og utlendingsforskriften av 21. desember 1990 nr. 1028.

Endringene kommer som følge av departementets ønske om en omlegging av tilbudet om fritt rettsråd i asylsaker. Den nye ordningen innebærer at asylsøkerne ikke lenger vil ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i første instans. Vi mener at det i utgangspunktet ikke er behov for omfattende juridisk bistand i søknadsfasen. Utlendingsdirektoratet kan ivareta oppgaven med å motta og fremskaffe relevant informasjon for behandlingen av søknaden. Den informasjon og veiledning asylsøkeren har behov for på dette tidspunktet, vil ofte være av ikke-juridisk karakter og kan derfor gis av andre enn advokater. Etter departementets forslag skal derfor en frivillig organisasjon ivareta søkernes behov for informasjon og bistand i første instans. Det vil fortsatt gis fritt rettsråd uten behovsprøving i annen instans. Her vil departementet imidlertid gi økt advokatbistand i forhold til det som i dag gis i klageomgangen.

Hensikten med forslaget er å tilby asylsøkere informasjon og bistand som er bedre tilpasset søkernes behov, og fortsatt ivaretar deres rettssikkerhet. Et annet viktig hensyn er å sikre en bedre utnyttelse av ressursene, blant annet ved å forhindre at det brukes store ressurser på saker som anses for å være åpenbart grunnløse. Departementet anser at forslaget kan bøte på de forhold ved den eksisterende advokatordningen i asylsaker, som har blitt kritisert fra ulike hold.

Forslaget innebærer ingen endringer i forhold til rettshjelp i andre sakstyper, jf. utlendingsloven § 42 tredje ledd. Forslaget innebærer heller ingen endringer i eksisterende regler for godtgjørelse ved personlig fremmøte under nemndmøtebehandling i Utlendingsnemnda.

Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt en gjennomgang av regelverket tilknyttet rettshjelp til asylsøkere, og fremmer på denne bakgrunn forslag om å endre utlendingsloven § 42 og utlendingsforskriften § 147. I tillegg foreslås innføring av en ny § 145a i utlendingsforskriften.

Liste over høringsinstanser ligger ved, jf vedlegg 1. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer. Uttalelse til forslagene bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep 0032 Oslo, innen 2. februar 2004. Det bes om uttalelsen sendes Kommunal- og regionaldepartementet elektronisk i tillegg til pr post til: nelun.weerasinghe@krd.dep.no.

Nedenfor følger en redegjørelse for den nye advokatordningen og bakgrunnen for forslaget. Deretter er administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget omtalt. Til slutt gis en oversikt over foreslåtte lov- og forskriftsendringer i stigende rekkefølge.

BAKGRUNNEN FOR FORSLAGET

1. Departementets vurderinger rundt innføringen av en ny advokatordning:

1.1. Historikk

I dag har alle asylsøkere rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Retten gjelder fra søknaden fremsettes til den er endelig avgjort. Advokatbistanden dekkes i utgangspunktet etter faste stykkprissatser. For behandlingen i første instans, er stykkprisen i dag satt til tre ganger salærsatsen. Dersom Utlendingsdirektoratet verken innvilger asyl eller annen oppholdstillatelse på bakgrunn av søknaden, gis en stykkpris på tre ganger salærsatsen om søkeren ønsker å påklage vedtaket.

Det har de siste årene vært stort fokus på advokatbistanden til asylsøkere og det arbeid ”asyladvokatene” faktisk utfører. Det har vist seg at enkelte advokater har hatt en svært stor klientportefølje, noe som har gått på bekostning av den individuelle rådgivning og oppfølging av søkerne.

På bakgrunn av dette satte Kommunal- og regionaldepartementet høsten 2002 i gang ulike tiltak med sikte på å kartlegge den faktiske situasjonen rundt advokatbistanden i asylsaker. Departementet satte også i verk enkelte umiddelbare tiltak for å styrke asylsøkernes rettsikkerhet.

1.1.1.Evaluering av dagens advokatordning:

Departementet utlyste et evalueringsoppdrag av dagens advokatordning. Evalueringen ble utført av rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Terje Einarson. Evalueringen ble overlevert departementet den 31.03.2003.

I evalueringen konkluderer rhKnoff med at dagens ordning ikke er optimal, verken i relasjon til kostnadseffektivitet eller rettssikkerhet. Det nærmere innholdet av denne kritikken vil bli berørt underveis i høringsbrevet. rhKnoff kommer i tillegg med en rekke forslag til en forbedret advokatordning. Blant annet foreslår de at advokatbistanden for asylsøkere bør videreføres, men da med fast oppnevnte asyladvokater som rekrutteres på grunnlag av landsomfattende utlysning og etter geografisk definerte områder. Rapporten fremhever for øvrig at tildeling av verv som fast asyladvokat bør forutsette juridisk kompetanse på relevante spesialområder, at adgangen til å bytte advokat bør begrenses og at det blir satt et tak for antall honorerte timer per advokat. Det foreslås også at Utlendingsdirektoratet skal gis fullmakt til å unnta visse sakstyper fra rettshjelp i første instans, og at enkelte informasjons og formidlingsoppgaver kan og bør utføres av andre enn advokater. Det foreslås at en særskilt organisasjon får som oppgave å gi generell informasjon og ha individuelle samtaler med søkerne.

1.1.2. Innføring av midlertidig advokatvaktordning:

Den 01.01.03 ble det innført en midlertidig advokatvaktordning. Denne innebar en gjeninnføring av vaktordningen på transittmottakene og en begrensning i adgangen til advokatbytte. Dessuten ble det innført et tak for antall asylsaker hver advokat kan tildeles per år, skjerpede kompetansekrav og krav til kontakten mellom asylsøker og advokat. Formålet var å sikre ryddigere og mer oversiktlig tildeling av advokat, økt bruk av seriøse og kunnskapsrike advokater, jevnere og mer forsvarlig saksmengde hos advokatene, raskere og bedre kontakt mellom asylsøker og advokat og færre tilfeller av advokatbytte.

1.1.3. Nedsettelse av en arbeidsgruppe for å se på alternativer til dagens ordning:

Det ble også nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, som skulle vurdere alternativer til dagens advokatordning. Denne arbeidsgruppen leverte sin rapport i slutten av desember 2002.

1.1.4. Bevilget 5.2 millioner kroner til informasjonsvirksomhet i mottakene:

Kommunal- og regionaldepartementet avsatte 5.2. millioner kroner til økte informasjonstiltak på mottakene, og på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet opprettet NOAS den 01.09.2003 et informasjonsprosjekt. NOAS tilbyr nå asylsøkerne både generell informasjon og individuelle samtaler på transittmottakene. Som en del av basisinformasjonen har NOAS utarbeidet en informasjonsfilm og informasjonsbrosjyrer som foreligger på 34 språk. Alle søkerne skal informeres på sitt eget morsmål, eller på et annet språk de forstår godt. NOAS har også ansatt 20 informasjonsmedarbeidere.

1.2. Nærmere om forslaget til ny advokatordning:

Ved vurderingen av behovet for, og ved utarbeidelsen av forslag til en ny advokatordning, har departementet sett hen til erfaringene med den midlertidige advokatordningen og konklusjonene i de utredningene som er fremlagt. I tillegg er det lagt stor vekt på faktorene rettssikkerhet, effektivitet og økonomi. Departementet har videre lagt til grunn at de økonomiske rammene for en ny ordning har vært maksimalt 6 timer rettshjelp per sak, fordelt på første og annen instans.

Departementet ønsker å innføre en ny advokatordning som innebærer følgende hovedprinsipper:

  • Advokatbistand (5 timer)gis kun i klageomgangen. Det er et vilkår for rett til bistand at søkeren ikke er gitt annen tillatelse i Norge.
  • Ved søknader fra enslige mindreårige asylsøkere (EMA), og saker som kan berører rikets sikkerhet, utenrikspolitiske forhold eller der eksklusjon kan bli utfallet, gis det rettshjelp også i første instans (3 timer).
  • Bortfall av rettshjelp i første instans kompenseres med styrket informasjon i søknadsfasen, gitt av en frivillig organisasjon og Utlendingsdirektoratet.
  • Utlendingsdirektoratet v/regionkontorene overtar noen av de praktiske arbeidsoppgaver som advokatene i dag utfører.
  • Advokat til asylsøkere fordeles etter regionale lister, og det settes et øvre tak på antall saker/ev arbeidstimer.
  • Elementer av differensiering i ordningen:
    • Det gis to timer rettsråd i klageinstansen for saker som gjelder mulig tilbakeføring av søkeren til land hvor han eller hun har oppholdt seg eller søkt asyl før søknaden ble fremmet i Norge. En slik tilbakeføring vil kunne skje til EU-land eller Island etter Dublinregelverket, og etter Passkontrolloverenskomsten i forhold til Danmark. Dersom det gis utsatt iverksettelse på grunnlag av klagen, gis det ytterligere tre timer fritt rettsråd i disse sakene.
    • I saker som gjelder søknad om asyl hvor direktoratet anser at det er åpenbart at det ikke foreligger et behov for beskyttelse, jf. utlendingsloven § 40 første ledd, ytes det kun 3 timer fritt rettsråd uten behovsprøving i klageinstansen.

1.3.Vurderingen bak forslaget om å fjerne advokatbistanden i første instans

Departementets ønsker å innføre en advokatordning som innebærer at asylsøkerne som utgangspunkt ikke skal ha krav på fritt rettsråd uten behovsprøving i første instans. Departementet vil i stedet innføre kompenserende informasjonstiltak utført av en frivillig organisasjon i denne fasen. Det innebærer at asylsøkernes ikke lenger gis fritt rettsråd uten behovsprøving i første instans, men at deres behov for informasjon ivaretas av en frivillig organisasjon.

Bakgrunnen for forslaget er at det etter departementets vurdering ikke er noe stort behov for omfattende advokatbistand i søknadsfasen. Det viktigste på dette tidspunktet er ikke å argumentere juridisk, men å fremskaffe alle opplysninger som er relevante for vurderingen av beskyttelsesbehovet. Dette er en oppgave som vi mener i dag ivaretas godt av Utlendingsdirektoratet. Asylintervjuene blir foretatt av personer som har fått grundig opplæring og som skal sørge for at alle relevante opplysninger kommer frem og blir belyst på en tilfredstillende måte.

Departementet mener for øvrig at rettshjelp og rettsikkerhet ikke er ensbetydende med advokatbistand, og at bistand til asylsøkere i enkelte tilfeller kan ytes av andre enn advokater. Intervjuundersøkelser foretatt i forbindelse med rhKnoffs evaluering har i tillegg indikert at det er grunn til bekymring når det gjelder omfanget og kvaliteten på den advokatbistand som faktisk gis i søknadsfasen. Det konkluderes i rapporten med at mange asylsøkere føler seg dårlig ivaretatt av sine advokater, og at bistanden har vært mangelfull i alle fall for et betydelig mindretall av søkerne. Dette har gitt grunn til å vurdere om andre aktører enn advokater kan ivareta denne delen bedre. Departementet har sett hen til erfaringene med NOAS` informasjonsprosjekt, som startet den 01.09.2003. Disse har vært positive og synes å ha styrket informasjonstilbudet for nyankomne asylsøkere. NOAS tilbyr i dag asylsøkerne både generell informasjon og individuelle samtaler på transittmottakene.

Advokatforeningen har overfor departementet bemerket at evalueringen ikke gir noe godt bilde av dagens situasjon, da innføringen av den midlertidige vakttordningen har ført til en raskere og mer omfattende kontakt mellom asylsøkeren og advokat. At det har vært en forbedring er også departementets inntrykk. Advokatvaktordningen og evalueringen fra rhKnoff har imidlertid synliggjort at mange oppgaver som ligger til advokatene i dag er oppgaver som, også i følge advokatene selv, kan og bør gjøres av andre. Mye av den informasjon og bistand som skal gis til asylsøkere i første instans er for øvrig av ikke-juridisk karakter, og kan derfor naturlig utføres av andre enn advokater. Blant annet har evalueringen vist at advokatene i dag i stor grad fungerer som en ren videreformidler av informasjon, under behandlingen av saker i første instans. Dette er en funksjon som etter departementets vurdering kan ivaretas av Utlendingsdirektoratets regionkontor.

Departementet vil imidlertid fremheve at vi mener det finnes enkelte grupper som har et særlig behov for bistand, og som derfor bør gis fritt rettsråd uten behovsprøving både i første og annen instans. Enslige mindreårige asylsøkere er en gruppe som etter departementets vurdering vanskelig kan ivareta sine særlige behov overfor utlendingsmyndighetene, og som derfor fortsatt bør ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i begge instanser. I tillegg finnes det enkelte saker som grunnet deres alvorlige karakter eller juridiske særstilling, jf. utlendingsloven § 38 første ledd, tilsier at det gis advokatbistand på et så tidlig tidspunkt som mulig. Slike særlige unntakstilfeller omfatter saker som berører rikets sikkerhet, utenrikspolitiske hensyn og saker der man vurderer eksklusjon fra flyktningstatus.

1.4. Organiseringen av advokatbistanden i klageomgangen

Advokatbistand er, etter departementets vurdering, viktigst når søkerne har fått et begrunnet avslag som kan påklages. Vedtaket vil være basert på juridiske vurderinger som det kan være nødvendig å bestride på rettslig grunnlag. Ofte vil bistanden til søkeren endre karakter i klageomgangen. I forbindelse med direktoratets vurdering av saken er det viktigst å fremlegge all relevant informasjon og i størst mulig grad dokumentere anførslene. Når det er fattet et vedtak på bakgrunn av den fremlagte informasjonen, vil det ofte være mer sentralt å argumentere juridisk for hvorfor den fremlagte informasjonen bør vurderes på en annen måte. Evalueringen fra rhKnoff underbygger departementets vurdering, ved å vise at asylsøkerne gjennomgående har mer kontakt med advokaten mens de venter på å få en klage behandlet enn i tidligere faser. Behovet for juridisk bistand synes derfor å være større i klagefasen enn i søknadsfasen. Dette gjenspeiles ikke i dagens advokatordning. Departementet har derfor besluttet å øke antallet timer advokatbistand i klageomgangen fra dagens tre timer til fem timer.

Den nye ordningen legger for øvrig opp til en differensiering mellom saker, slik at det gis mindre enn fem timers bistand i klageomgangen i antatt grunnløse saker. Bakgrunnen for dette er at man ikke ønsker å bruke store ressurser på saker som sjelden eller aldri fører frem, og saker der den juridiske argumentasjon sjelden kommer på spissen. En differensiert ordning er i samsvar med anbefalingene fra rhKnoff. Etter den nye ordningen vil det i antatt grunnløse asylsaker gis tre timer rettshjelp i klageomgangen. Ytterligere to timers bistand innvilges dersom det gis utsatt iverksettelse etter klagen. For Dublin/første asylland saker, gis det to timer rettshjelp i klageinstansen. Dette suppleres med ytterligere tre timer dersom saken gis oppsettende virkning. Departementet anser at når Utlendingsdirektoratet ikke finner grunnlag for å gi utsatt iverksettelse, foreligger det ingen tvilsspørsmål som gir behov for ytterligere fritt rettsråd uten behovsprøving, jf. forskriftens § 40. Vi anser at en Dublin/førsteasylland-sak er mindre omfattende enn en asylsak, og at det derfor vil kreve mindre juridisk bistand for å utforme en klage/begjæring om utsatt iverksettelse. Departementet mener altså at behovet for juridisk bistand i klageomgangen differensieres i en viss grad på bakgrunn av sakstype, men først og fremst som følge av hvorvidt saken gis utsatt iverksettelse eller ikke.

Departementet ønsker for øvrig å presisere at godtgjørelse ved personlig fremmøte under nemndbehandling i Utlendingsnemnda kommer i tillegg til den bistanden som er omtalt ovenfor.

rhKnoffs evaluering har pekt på behovet for økt personlig kontakt mellom advokatene og asylsøkerne, samt at kvaliteten på advokatenes bistand bør styrkes. Dette ivaretas i den nye ordningen ved at det opprettes egne advokatlister i de enkelte regioner, og at regionkontorene fordeler advokater til søkerne etter disse listene. Dette sikrer større nærhet mellom advokater og asylsøkerne i klagefasen og åpner for mer personlig kontakt. Egne lister i distriktene vil også bidra til at advokatene i distriktene sikres et visst tilfang av klienter og kan bygge opp sin kompetanse, jf. evalueringen som peker på behovet for kompetanseheving for advokater med få asylsaker. Ved å innføre et øvre tak på antall saker eller antall arbeidstimer for advokater som står på listene, vil man også kunne bidra til bedre kvalitet på det arbeidet som legges i den enkelte sak.

2. Regelverksendringene - generelle betraktninger:

I dag reguleres retten til fritt rettsråd i asylsaker i liten grad gjennom utlendingsloven og utlendingsforskriften. Regler om på hvilket tidspunkt og i hvilket omfang bistand skal gis reguleres i forskrift av 18.09.2001 nr. 1088 om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fritt rettsråd og i straffesaker (stykkprisforskriften).

Når departementet nå ønsker å innføre en ny advokatordning, er det derfor i utgangspunktet ikke behov for store endringer i verken utlendingsloven eller utlendingsforskriften. Departementet har likevel valgt å fastlegge noen av hovedprinsippene for fritt rettsråd i asylsaker gjennom utlendingsloven og utlendingsforskriften, da vi menter at dette både er ryddig og ønskelig ved en større omlegging. Justisdepartementet vil for øvrig i løpet av våren 2004 gjøre endringer i stykkprisforskriften. Denne vil gjenspeile flere elementer i den skisserte ordningen, blant annet antallet timer rettråd den enkelte vil ha rett til.

3. Ny § 42 i utlendingsloven - rettshjelp

Det fremgår av utlendingsloven § 42 at asylsøkere har en rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Da utlendingsloven § 42 verken sier noe om på hvilket tidspunkt det skal gis rettshjelp eller hvor mye rettshjelp som skal gis, er en endring av utlendingsloven § 42 (jf § 34) ikke strengt tatt nødvendig for å innføre en advokatordning som den departementet foreslår. Som nevnt over ønsker imidlertid departementet å la hovedprinsippet for den nye ordningen fremgå av loven.

Av § 42 tredje ledd, første punktum fremgår det at asylsøkere har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ” ved klage på negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet”. Skillet mellom første instans og annen instans vil altså være av avgjørende betydning ved innføringen av den nye advokatordningen. Vedtakstidspunktet i første instans, vil i forslaget til ny advokatordningen innebære et viktig skjæringspunkt. Søkere som ikke får innvilget asyl eller opphold, vil da ha krav på advokatbistand idet de ønsker å påklage vedtaket. Dette vil være hovedregelen for asylsaker etter den nye ordningen.

Vi har fastholdt at fritt rettsråd uten behovsprøving ikke gis når ” utlendingen klager over bare å ha fått tillatelse etter lovens § 8 annet ledd”. Det vil si at personer som klager på at de ikke har fått innvilget asylstatus, men har fått opphold på humanitært grunnlag på bakgrunn av søknad om asyl, ikke har krav på fritt rettsråd uten behovsprøving for å fremme en slik klage. I ordlyden er formuleringen flyttet fra å stå i sammen med de øvrige unntakene i bestemmelsen og nå knyttet opp mot de nye reglene som gjelder spesielt for asylsaker. For øvrig vil positive vedtak, i likhet med i dag, forkynnes for søkeren av politiet.

For å beholde fleksibiliteten i systemet, slik at man lett kan foreta justeringer når det er nødvendig, har departementet valgt å la presiseringer og unntak fra hovedregelen fremgå av forskriften. Det er derfor tatt inn en bestemmelse om at Kongen kan fastsette unntak og nærmere regler ved forskrift.

4. Endringer i utlendingsforskriften (ny § 145a og endringer i § 147).

4.1. Ny § 145a.

Departementet foreslår å opprette en ny § 145a hvor retten til rettshjelp i asylsaker reguleres nærmere. Bestemmelsen regulerer også retten til veiledning utenfor ordningen med fritt rettsråd. Den valgte overskriften gjenspeiler begge disse deler av bestemmelsen.

§145a første ledd;

Første ledd er en gjentakelse av utgangspunktet som er regulert i utlendingslovens § 42. Vi har valgt å ikke gjenta unntaket for personer som klager over bare å ha fått tillatelse etter § 8 annet ledd, da dette anses som tilstrekkelig regulert gjennom loven.

§ 145a annet ledd, første punktum:

I annet ledd fremgår i hvilke unntakstilfeller en asylsøker har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving også i første instans. Av første punktum fremgår det at enslige mindreårige asylsøkere har rett til fritt rettsråd ” før Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i saken”. Som tidligere nevnt mener departementet at enslige mindreårige asylsøkere er en gruppe som i liten grad kan ivareta sine særlige behov i forbindelse med fremsettelsen av en asylsøknad. Disse vil derfor ha et særlig behov for bistand i forhold til andre asylsøkere og gis fritt rettsråd uten behovsprøving i både første og annen instans.

Departementet har valgt en ordlyd som ikke sier noe nærmere om på hvilket tidspunkt under førsteinstansbehandlingen den enslige mindreårige skal gis bistand. Det avgjørende er at søkeren mottar slik bistand før det fattes vedtak i direktoratet. Bakgrunnen for at man har valgt en slik ordlyd er at det i enkelte tilfeller der en asylsøker påberoper seg å være enslig mindreårig vil være behov for nærmere undersøkelser, herunder alderstesting. I tredje kvartal 2003 var 83% av de som gjennomførte aldersundersøkelse antatt å være over 18 år. Gjennomføringen av alderstesting reiser spørsmål om når retten til advokatbistand skal tre inn for denne gruppen. Det er betenkelig at personer som feilaktig har oppgitt å være mindreårige, skal få større rettigheter enn myndige personer som oppgir riktig alder. I slike tilfeller kan det derfor være aktuelt at retten til advokat inntrer først etter at aldersundersøkelser er foretatt. Departementet overlater til Utlendingsdirektoratet å regulere nærmere på hvilket tidspunkt retten til advokat skal inntre i disse sakene, dog slik at den enslig mindreårige alltid skal motta advokatbistand i rimelig tid før vedtak treffes av direktoratet.

§ 145 annet ledd, annet punktum:

Foruten i saker med enslige mindreårige asylsøkere, vil det i saker som berører rikets sikkerhet, utenrikspolitiske hensyn eller i saker der det kan bli aktuelt med eksklusjon fra flyktningsstatus også gis rett til 3 timers advokatbistand i første instans. Departementet anser at slike saker reiser vanskelige juridiske spørsmål, og at utfallet av saken kan bli dramatisk for søkeren. Vi mener at en frivillig organisasjon ikke kan dekke behovet for bistand fullt ut i disse sakene, og advokatbistand bør derfor også gis i første instans i slike tilfeller. Departementet antar at det ikke vil dreie seg om mer enn 5-10 saker i året.

§ 145 annet ledd, tredje punktum:

I forslag til annet ledd tredje punktum fremkommer det at det er Utlendingsdirektoratet som beslutter om det foreligger et slikt unntakstilfelle som nevnt i annet punktum. Departementet mener at Utlendingsdirektoratet er nærmest til å foreta denne vurderingen ut fra den kunnskap de har om den enkelte sak og til regleverket for øvrig.

Hvorvidt søkeren anses å tilhøre en gruppe som skal tilbys rettshjelp under behandlingen i første instans, er etter departementets vurdering, ikke et enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages. Beslutningen om å tilby søkeren rettshjelp under sakens behandling i første instans, vil være basert på foreliggende opplysninger. Det vil ikke innebære at direktoratet tar endelig stilling til hvorvidt de anser at personen for eksempel kan ekskluderes eller hvilken alder de legger til grunn. Dette vil altså være en foreløpig vurdering fra direktoratets side. Søkeren skal imidlertid tilbys en advokat så snart direktoratet finner at vedkommende tilhører en kategori som har krav på slik bistand. For øvrig vil tilbudet om informasjon og veiledning etter § 145a tredje ledd gjelde, så lenge man ikke har fått tilbud om advokat. Det kan også alltid søkes om fritt rettsråd etter de alminnelige regler, jf. lov om fri rettshjelp.

§ 145a tredje ledd:

Av bestemmelsens tredje ledd fremgår det at asylsøkere som ikke får rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i første instans, i utgangspunkt har rett til et tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon. Som nevnt ovenfor ønsker departementet å sette inn kompenserende informasjons og veiledningstiltak i første instans, når man nå fjerner retten til advokatbistand i denne fasen. Utlendingsdirektoratet utreder for tiden nærmere hvilke tiltak det vil være behov for. Foreløpig antas det å være behov for 10 millioner kroner til gjennomføringen av de kompenserende tiltak, og oppdraget vil konkurranseutsettes.

Departementet ønsker imidlertid å presisere at vi legger til grunn at asylsøkerne relativt sjeldent vil ha behov for individuell veiledning i første instans, da den generelle informasjon som vil bli gitt av en uavhengig organisasjon og den utredning direktoratet foretar av den konkrete sak, som utgangspunkt skal dekke den enkeltes behov. Det vil imidlertid alltid bli gitt et tilbud om slik individuell veiledning.

Departementet har ansett det som nødvendig å ta forbehold for hvilket tilbud om individuell veiledning som skal gis til personer som kommer som følge av en massefluktsituasjon. Det legges til grunn at behovet for individuell bistand i en slik situasjon vil kunne være mindre enn i de vanlige asylsakene.

4.2. § 147, ny overskrift og nytt tredje ledd

Dagens § 147 gir Kommunal- og regionaldepartementet myndighet til å opprette advokatvaktordninger for saker som gjelder bortvisning og asyl. Bestemmelsen setter også begrensninger i utlendingens adgang til bytte advokat som er tildelt gjennom vaktordningen.

§ 147 tredje ledd, og de begrensninger som følger der, har blitt praktisert slik at asylsøkeren i utgangspunktet har et fritt valg til advokat, og at søkeren kan benytte denne advokaten dersom det ikke medfører forsinkelse av saken. Dersom asylsøkeren ikke selv har skaffet seg advokat eller har ønske om en spesiell advokat, tildeles advokat av Utlendingsdirektoratet. Etter at slik tildeling er skjedd kan bytte av advokat bare skje dersom særlige grunner tilsier det.

I departementets forslag til nytt tredje ledd i § 147 utvides begrensningene i adgangen til advokatbytte til å gjelde for alle asylsaker, og ikke bare der det er en advokatvaktordning. Bakgrunnen for dette er at vaktordningen i asylsaker med den nye ordningen vil forsvinne for alle andre saker enn antatt grunnløse og Dublinsaker. Samtidig er det ønskelig med en videreføring av begrensingene til advokatbytte. Begrensningen sikrer en effektiv saksgang og forhindrer fordyrende advokatbytter og klientkapring. I evalueringen til rhKnoff er tallmateriale fra to fylker analysert, og denne analysen viser at selv om salærkostnadene i prinsippet ikke skulle øke ved advokatskifte, innebærer det likevel en fordyring av saken. Selv om evalueringen konkluderer med at advokatbytte ikke representerer noen betydelig forsinkelse i saksgangen, er det etter departementets vurdering viktig å ha et regelverk som ikke åpner for slike forsinkelser.

Da dagens ordning innebærer at alle asylsaker inngår i en advokatvaktordning, mener departementet at den foreslåtte utvidelsen av § 147 tredje ledds anvendelsesområde ikke innebærer noen reell endring i forhold til de rettigheter til valg og bytte av advokat som asylsøkerne i dag har.

ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER

Endringene i loven og forskriften, herunder innføringen av en ny advokatordning i asylsaker, innebærer etter departementets utregninger samlet sett en økonomisk innsparing. Det vil blant annet være innsparinger knyttet til at personer som får en innvilgelse ikke vil få tildelt noen form for advokatbistand og ved at man sparer 1 times bistand i de fleste asylsaker. I tillegg vil det i antatt grunnløse asylsaker og saker som behandles etter Dublinregelverket i utgangspunktet gis færre timer rettshjelp enn i andre klagesaker.

På utgiftssiden vil det komme merutgifter i forbindelse med den informasjonsvirksomhet som skal gjennomføres av en frivillig organisasjon. I tillegg kommer økte ressurser til regionkontorene på grunn av overflytting av oppgaver.

De nærmere budsjettmessige konsekvensene av forslaget vil bli bygget inn i forslaget til revidert nasjonalbudsjett.

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 24. JUNI 1988 NR. 64 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSLOVEN)

§ 42 nytt tredje ledd skal lyde:

§ 42. Rettshjelp.

Utlending som søker asyl har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved klage på negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet. Dette gjelder likevel ikke der utlendingen klager over bare å ha fått tillatelse etter lovens § 8 annet ledd. Kongen kan fastsette unntak og nærmere regler ved forskrift. I saker om bortvisning, utvisning og tilbakekall av gitt tillatelse, har utlending rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Dette gjelder likevel ikke i utvisningssaker i henhold til § 29 første ledd bokstav b og c, § 30 annet ledd bokstav b og § 58 annet ledd når det foreligger forhold som nevnt i femte punktum. I andre saker etter loven har utlending rett til ytelser etter lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp når de alminnelige vilkårene er oppfylt. Dersom retten tar til følge begjæring om å holde rettslig avhør etter § 36 i sak hvor utlending har krav på fritt rettsråd, skal også utgiftene til juridisk bistand under bevisopptaket dekkes etter lov om fri rettshjelp.

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER 1990 NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

Ny § 145a skal lyde:

§ 145a.Rett til fritt rettsråd og veiledning for asylsøkere.

Utlending som søker asyl har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved klage på negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet, jf. lovens § 42 tredje ledd.

Enslig mindreårig asylsøker har i tillegg rett til fritt rettsråd uten behovsprøving før Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i saken. Det samme gjelder for utlending som søker asyl, og der saken kan berøre hensynet til rikets sikkerhet, utenrikspolitiske hensyn eller anvendelse av flyktningkonvensjonen av 28. juli 1951 art. 1 F, jf. protokoll 31. januar 1967. Utlendingsdirektoratets beslutning om at det foreligger et unntakstilfelle som nevnt i første og andre punktum regnes ikke som enkeltvedtak, jf forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.

Utlending som søker asyl, og som ikke har rett til fritt rettsråd etter annet ledd, skal gis tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon. Dette gjelder likevel ikke når det foreligger en situasjon som nevnt i lovens § 8a.

§ 147, nytt annet og tredje ledd, skal lyde:

§ 147.Tilbud om advokat. Advokatvaktordning.

Kommunal- og regionaldepartementet kan opprette advokatvaktordninger til å bistå utlending i sak om bortvisning eller asyl.

I saker der Utlendingsdirektoratet tilbyr asylsøkeren advokat gjennom en advokatvaktordning eller i henhold til etablerte advokatlister, kan utlending bare bruke annen advokat enn den som tilbys når særlige grunner tilsier det og saken ikke blir forsinket. Dersom utlendingen på forhånd er representert ved advokat, skal denne benyttes dersom det kan skje uten å forsinke saken.

Med hilsen

Barbro Bakken e.f.
fung. ekspedisjonssjef

Catharina Lurås
underdirektør