Høring - Forslag til endringer i utlendingsforskriften §§ 25 annet, tredje og fjerde ledd og 19 femte ledd

Høringsfrist 7. juli 2003

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Til høringsinstansene

Deres ref

Vår ref

Dato

02/6546-10 MBR

07.04.2003

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsforskriften av 21. desember 1990 nr. 1028.

Departementet foreslår endringer i utlendingsforskriften §§ 25 annet, tredje og fjerde ledd samt 19 femte ledd. Endringene foreslås i henhold til Regjeringens tiltaksplan mot tvangsekteskap fra våren 2002, herunder tiltak nr. 5.

Endringsforslagene innebærer at det innføres, eller ikke unntas fra, et krav om underhold ved familiegjenforening med ektefelle eller samboer der en av ektefellene er under 23 år. Underholdskravet må oppfylles av herboende. I tillegg innebærer forslaget at det ikke vil være mulig å stille garanti fra tredjeperson for å oppfylle underholdskravet. Forslaget til endringer gjelder ikke for familiegjenforening med personer som har fått innvilget asyl, eller overføringsflyktninger som har fått arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 22 fjerde ledd, forutsatt at partene var gift før hovedpersonen reiste inn i riket.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslaget. Deretter er økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget omtalt. Til slutt fremgår selve ordlyden i de foreslåtte forskriftsendringene.

Liste over høringsinstanser ligger ved. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer.

Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 7.juli 2003.

BAKGRUNNEN FOR FORSLAGENE

Regjeringen presenterte våren 2002 i Fornyet innsats mot tvangsekteskap 2002 30 tiltak mot tvangsekteskap. Dette er en videreføring av Handlingsplan mot tvangsekteskap fra 1998. Regjeringen varslet i tiltaksplanen at den ville vurdere endringer i utlendingsforskriftens bestemmelser om krav til underhold ved søknad om familiegjenforening på grunnlag av ekteskap, herunder særskilt om det er grunn til å stille strengere krav til underhold når en av ektefellene er under 23 år.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i henhold til tiltak nr. 5 at det innføres, eller ikke unntas fra, et krav om underhold ved familiegjenforening med ektefelle eller samboer der en av ektefellene er under 23 år. Underholdskravet må oppfylles av herboende. I tillegg innebærer forslaget at det ikke vil være mulig å stille garanti fra tredjeperson for å oppfylle underholdskravet.

Tvangsekteskap er et overgrep mot det enkelte menneskets rett til selv å velge sin ektefelle. Det typiske tvangsekteskapet, slik det er blitt avdekket de siste årene, skjer ved at ungdommen blir giftet mot sin vilje under opphold i familiens hjemland. Det gjelder i hovedsak jenter, men er like mye et overgrep i de tilfellene hvor det skjer med gutter. Flere gutter har stått frem med sine problemer de siste årene.

Det er vanskelig å angi noe presist om hvor mange personer som er eller kan bli utsatt for trusler om tvangsekteskap i Norge. Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS) har i sin årsmelding for 2001 en oversikt over antall, og landbakgrunnen til de som i løpet av året ringte Informasjonstelefonen mot tvangsekteskap. I 2001 gjaldt 193 henvendelser reelle trusler om tvangsekteskap. I 2002 ble det registrert 323 henvendelser om tvangsekteskap, hvilket innebærer en økning på om lag 67% fra 2001. Tall fra Selvhjelp for innvandrere og flyktninger viser at 373 av henvendelsene dit i 2001 gjaldt arrangerte ekteskap under større eller mindre grad av tvang. For 2002 er tilsvarende tall 468, noe som betyr en økning i antall henvendelser på om lag 25%.

Dagens regelverk/praksis

I norsk strafferett finnes det i dag ikke noe eget forbud mot tvangsekteskap. Å tvinge noen til å gifte seg kan imidlertid rammes av den generelle bestemmelsen om tvang i straffeloven § 222.

Det kan være vanskelig å trekke grensen mot lovlig arrangert ekteskap. Frivillighet er en forutsetning for at et arrangert ekteskap skal være lovlig. Dersom denne forutsetningen er tilstede, vil det i utgangspunktet ikke være noe i veien for å inngå et ekteskap som er arrangert. Etter ekteskapsloven § 16 tredje og fjerde ledd kan, i et ekteskap inngått ved tvang, den av partene som er blitt tvunget, reise sak for å få ekteskapet kjent ugyldig.

Det fremgår av lovteksten at det er et vilkår at en av partene er tvunget til å inngå ekteskap ved rettsstridig adferd. Forarbeidene gir ingen nærmere veiledning om hva som ligger i dette begrepet - det overlates til rettspraksis. Det er klart at bestemmelsen rammer både fysisk og psykisk tvang.

Det er videre et grunnleggende prinsipp at ektefellene har en gjensidig plikt til å underholde hverandre, nedfelt i ekteskapsloven § 38.

Utlendingslovens utgangspunkt er i dag at kravet til underhold må være oppfylt før familiegjenforening kan skje, jf. utlendingsloven § 9 og utlendingsforskriften §§19 og 25. Etter forskriftens § 19 kan både arbeidsinntekt, pensjons- og andre periodiske ytelser, egne midler og for eksempel studielån danne grunnlag for oppfyllelse av underholdskravet. Det er også mulig å oppfylle vilkåret ved en kombinasjon av disse inntektsalternativene. Ytelser etter lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. anses ikke som underhold. Også økonomisk garanti fra tredjemann kan unntaksvis godtas som sikkerhet for underhold, jf forskriftens § 19 femte ledd. Vilkåret kan også oppfylles ved at herboende og søker i fellesskap kan dekke kravet, jf. utlendingsforskriften § 25 annet ledd.

Dersom departementets forslag til ny introduksjonslov blir vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), vil fra 1. september 2004 alle som deltar få en introduksjonsstønad på 2G (kr. 108 340 pr. år pr. 1. mai 2002). Introduksjonsstønaden er ikke å anse som ytelse etter lov om sosiale tjenester m.v. og skal være en del av inntektskravet/ underholdskravet for å kunne motta familie gjennom familiegjenforening.

Utlendingsforskriften § 25 tredje ledd åpner for at det kan gjøres unntak fra underholdskravet når søkeren er ektefelle til norsk borger bosatt i riket, eller når andre særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det. Praksis er i dag liberal, slik at det for ektefelle til norsk borger bosatt i riket som hovedregel ikke stilles krav om sikret underhold etter § 25 tredje ledd.

Videre er det i utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd bl.a. gjort unntak fra underholdskravet for nærmeste familie der herboende er nordisk borger og har vært bosatt i riket de siste tre år eller der herboende har bosettingstillatelse. For disse kategoriene gjelder unntaket fra underholdskravet ved tillatelse til ektefelle eller samboer, bare dersom partene har vært gift eller samboere i minst tre år.

Departementets forslag

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår med dette at det i tilfellene som nevnt ovenfor som hovedregel skal stilles krav om underhold når en av ektefellene er under 23 år. Det foreslås at underholdsplikten skal påligge herboende, og at garantistillelse fra tredjemann ikke skal kunne godkjennes som underhold.

I henhold til lov om registrert partnerskap § 3 gjelder det som er bestemt for ektefeller og ekteskap tilsvarende for registrert partner og registrert partnerskap.

En tilsvarende innskjerping i underholdskravet foreslås for samboere, da det er naturlig at de samme reglene gjelder.

Bak forslaget ligger en antakelse om at jo yngre partene er, dess vanskeligere er det å motstå press fra familien. Et arrangert ekteskap kan dermed når partene er unge, lettere i realiteten bli et tvangsekteskap. Ved å innskrenke adgangen til familiegjenforening gjennom å stille krav til underhold når minst en av partene er under 23 år, håper en å redusere ekteskapspresset for den yngste gruppen av de som utsettes for tvangsekteskap.

Ungdom under 23 år som er i arbeid vil kunne oppfylle underholdskravet. Departementet antar at ungdom som er i en arbeidssituasjon vil ha større anledning til å motta impulser utenfra og mulighet til å danne nettverk som kan gi støtte til å motstå eventuelt press fra familien til å inngå ekteskap. De som er i arbeid, og har egen inntekt, vil også i mange tilfeller være mer selvstendige, og derfor lettere kunne motstå press i retning av tvangsekteskap.

Utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd gjør også unntak fra underholdskravet for nærmeste familie der herboende har fått arbeids- eller oppholdstillatelse etter søknad om asyl eller som overføringsflyktning. Det er et vilkår at partene var gift før hovedpersonen reiste inn i riket. Departementets forslag om at det som hovedregel skal stilles krav om underhold når en av ektefellene er under 23 år, vil ikke gjelde for familiegjenforening med personer som har fått innvilget asyl, eller overføringsflyktninger som har fått arbeids- eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 22 fjerde ledd, forutsatt at partene var gift før hovedpersonen reiste inn i riket.

Når det gjelder personer som er innvilget arbeids- eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter søknad om asyl, arbeider departementet med en forskriftsendring som gjeninnfører underholdskravet generelt for familiegjenforening med denne gruppen. Det vises til departementets høringsbrev av 3. februar 2003. Dette høringsbrevet inneholder derfor ikke noe forslag om å innføre en 23-årsregel for disse tilfellene.

Forholdet til menneskerettighetene

Departementet har vurdert regelendringene i forhold til Norges menneskerettighetsforpliktelser, herunder retten til selv å velge hvem man vil gifte seg med (uten tvang) og retten til et familieliv.

Enhver har rett til selv å velge hvem man vil gifte seg med. FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner av 1979 (Kvinnekonvensjonen) artikkel 16 nr. 1 bokstav b slår konkret fast retten for kvinner til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare med sitt eget frie og fulle samtykke. FNs konvensjon om samtykke til ekteskap, minstealder for ekteskap og registrering av ekteskap av 1962 artikkel 1 nr. 1 sier at et ekteskap ikke lovlig skal kunne inngås uten fritt og fullstendig samtykke fra begge parter. Endelig slår FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 (SP) artikkel 23 nr. 3 fast at intet ekteskap må inngås uten de fremtidige ektefellers frie og uforbeholdne samtykke.

Det påpekes i forarbeidene til utlendingsloven at retten til familiegjenforening ikke er en ubetinget menneskerettighet. Det er særlig retten til familieliv etter artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 1950 (EMK) som er relevant i denne sammenheng. Det skal ikke skje inngrep i rettigheten unntatt når dette er i samsvar med loven, ivaretar visse oppregnede formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 8 gir ikke i seg selv rett til innreise til Norge. Retten til familieliv vernes også i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17. En skjerpelse av underholdskravet for familiegjenforening for personer under 23 år, anses ikke å være i strid med verken EMK eller SP. Personer under 23 år kan fortsatt inngå ekteskap og få innvilget familiegjenforening, såfremt underholdskravet er oppfylt.

Departementet har videre vurdert forholdet til FNs barnekonvensjon av 1989. Forslaget anses heller ikke å være i strid med denne.

Nærmere om forskriftens § 25 annet, tredje og fjerde ledd

Forslaget til forskriftsendringer innebærer at kravet til underhold som hovedregel må være oppfylt for at familiegjenforening skal kunne skje når en av partene er under 23 år. Dette betyr at samlet inntekt må tilsvare minst lønnstrinn 1 etter statens regulativ. Pr. 1. mai 2002 er dette på kr. 161 000.

Familiegjenforening er en betydningsfull rettighet i norsk utlendingspolitikk. Samtidig trenger aldersgruppen under 23 år et særlig vern fra myndighetenes side. Jo yngre en er dess mer avhengig vil en normalt være av familien, både følelsesmessig og økonomisk.

Hvis herboende oppfyller underholdskravet vil familiegjenforening kunne skje før fylte 23 år. Departementet ser at det kan være et problem at ungdommen holdes i hjemlandet i påvente av at han/hun blir 23 år, eller må avslutte utdannelsen for å ta seg arbeid. Etter dagens regler kan imidlertid studielån være en del av inntektsgrunnlaget for underholdskrav. En person som studerer med studielån, og arbeider ved siden av, vil dermed ha muligheten til å oppfylle kravet. Risikoen for at en person må slutte å studere vil derfor være mindre i disse tilfellene.

En regel som foreslått vil kunne falle urimelig ut i enkelte tilfeller. Det generelle unntaket for tilfeller der hvor særlig sterke menneskelige hensyn tilsier at tillatelse gis selv om underholdskravet ikke er oppfylt, jf forslaget til § 25 tredje ledd i forskriften, vil her kunne komme til anvendelse. Departementet presiserer imidlertid at unntaksbestemmelsen har en snever ordlyd og den forutsettes å bli praktisert strengt.

Ansvaret for oppfyllelse av underholdskravet vil etter forslaget påligge herboende når en av partene er under 23 år. Bakgrunnen er bl.a. at inntektsforhold på søkers side vil kunne være vanskelige å kontrollere med tanke på økonomiske proformaløsninger.

Departementet ser det som hensiktsmessig å gi noen eksempler på tilfeller der underholdskravet vil gjelde, og tilfeller hvor det ikke vil gjelde. For eksempel vil en ektefelle under 23 år kunne gjenforenes med herboende som har fått innvilget asyl eller er overføringsflyktning, uten krav om underhold, så fremt ekteskapet ble inngått før herboende reiste inn i riket. Dersom ekteskapet ikke er inngått før herboende reiste inn i landet, vil det gjelde et underholdskrav uansett alder.

Også der herboende er nordisk borger bosatt i riket de siste tre år eller utlending med bosettingstillatelse, og begge parter har fylt 23 år, og har vært gift eller samboere i minst tre år, vil det etter forslaget ikke være krav om underhold.

En norsk borger vil kunne få sin ektefelle på gjenforening uten krav til underhold dersom begge har fylt 23 år, mens dersom en av dem er under 23 år, vil det gjelde et underholdskrav.

Nærmere om § 19 femte ledd

Etter dagens regler kan en tredjeperson unntaksvis stille garanti for partene, slik at underholdskravet oppfylles, jf. utlendingsforskriften § 19 femte ledd. En slik adgang kan svekke virkningen av den innskjerping av underholdskravet som foreslås i § 25. Departementet foreslår derfor at garantistillelse fra tredjemann ikke skal kunne godkjennes som underhold dersom en av partene er under 23 år.

Den foreslåtte regelendringen gjelder både der søker er gift eller samboende med herboende og der søker skal inngå ekteskap med herboende.

ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER

En fortløpende kontroll av underholdskravet, herunder muligheten for proforma løsninger, stiller store krav til utlendingsmyndighetene. Det er politiet og utenriksstasjonene som er førstelinjen når det gjelder søknad om familiegjenforening, og som først vil merke konsekvensene av endrede rutiner.

Å fastslå søkers alder og identitet er allerede i dag en vesentlig oppgave når det gjelder søkere fra land som Norge får majoriteten av søknadene om familiegjenforening fra. Det er derfor ikke ventelig at en aldersgrense som foreslått vil bidra til at denne arbeidsbyrden økes betydelig. Det er søkeren selv som må skaffe den nødvendige dokumentasjonen til veie, også ved innføringen av en 23 års grense for krav om oppfylt underhold.

Forutsatt at de nye reglene gjøres tilstrekkelig kjent for de aktuelle søkergruppene, er det ikke grunnlag for å tro at antallet klagesaker vil øke markant på bakgrunn av dette forslaget.

Ved vurderingen av om underholdskravet er oppfylt kan de rutinene som eksisterer i dag følges. Selv om det dispenseres fra underholdskravet blir partene bedt om å dokumentere hvorvidt vilkåret er oppfylt. Det antas derfor ikke at et skjerpet krav til underhold vil bety merarbeid i den grad at det vil kreve ytterligere ressurser.

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT AV 21. DESEMBER 1990 NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 19 femte ledd skal lyde:

Underhold kan unntaksvis anses å være sikret ved at tredjemann stiller økonomisk garanti. Dette gjelder ikke når søkeren er ektefelle eller samboer til herboende, jf. § 23 første ledd bokstav a og b, eller skal inngå ekteskap med herboende etter innreisen, jf. § 24 første ledd bokstav a, og en av partene er under 23 år.

§ 25 annet ledd skal lyde:

Underholdet anses å være sikret når søkeren fyller vilkårene etter § 19, når hovedpersonen kan forsørge søkeren gjennom bestemmelsene i § 19 eller gjennom en kombinasjon. Underholdskravet skal ved gjenforening med ektefelle eller samboer, jf. § 23 første ledd bokstav a og b, oppfylles av hovedpersonen når en av partene er under 23 år. Ytelser etter lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd regnes som arbeidsinntekt. Eventuelle ytelser etter lov 24. oktober 1946 nr. 2 om barnetrygd medregnes også. Fyller søkeren kravene for å få arbeidstillatelse etter § 22 og det foreligger et konkret arbeidstilbud, tas den forventede inntekten med i vurderingen av om underholdskravet er oppfylt.

§ 25 tredje ledd skal lyde:

Selv om underholdskravet ikke er oppfylt, kan tillatelse likevel gis når søkeren er barn til norsk borger bosatt i riket, jf. § 23 første ledd bokstav c og e. Likeledes kan tillatelse gis når søkeren er ektefelle eller samboer til norsk borger bosatt i riket, jf. § 23 første ledd bokstav a og b, forutsatt at begge parter har fylt 23 år. Tillatelse kan også gis når andre særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det.

§ 25 fjerde ledd bokstav c skal lyde:

er ektefelle, samboer eller barn, jf. § 23 første ledd bokstav a, b, c og e, av nordisk borger bosatt i riket de siste tre år eller av utlending bosatt i riket med bosettingstillatelse. For tillatelse til ektefelle eller samboer er det en forutsetning at partene har vært gift eller samboere i minst tre år , og at begge parter har fylt 23 år.

Med hilsen

Thor Arne Aass
ekspedisjonssjef

Sissil Pettersen
avdelingsdirektør