Høring om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket Varig tilrettelagt arbeid (VTA)

Arbeidsdepartementet sender med dette på høring et notat hvor mulighetene for å ta inn en ny bestemmelse i arbeidsmarkedsloven som regulerer krav til politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket varig tilrettelagt arbeid drøftes.

Dersom det innføres et slikt krav om politiattest, legger departementet til grunn at kravet i utgangspunktet skal innføres for alle ansatte, inklusive tiltaksdeltakere, som kan komme i situasjoner eller posisjoner der overgrep eller skadelig påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted. Politiattest for utviklingshemmede tiltaksdeltakere reiser spesielle problemstillinger, og vi ber derfor spesielt om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

I høringsnotatet bes høringsinstansene om å komme med synspunkter på spørsmålet om det bør innføres krav om botid for utlendinger utenfor EØS- området, for å ivareta kravet til vandelskontroll av ansatte i VTA- bedrifter. Vi ber videre om synspunkter på om et eventuelt krav om botid i Norge bør være 5 år eller kortere.

Ved innføring av krav om politiattest for personer som skal ansettes i visse stillinger i VTA- bedrifter, oppstår spørsmålet om kravet også skal gjelde for dem som allerede er i arbeid i slike stillinger. Departementet ber om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

Høringsfristen er: 1. oktober 2010

Vi ber om at høringssvar enten sendes per post til Arbeidsdepartementet, Postboks 8019 Dep, 0030 OSLO eller elektronisk til postmottak@ad.dep.no Vi ber også om tilbakemelding dersom det ikke er merknader.

Kontaktpersoner er seniorrådgiver Eli Hanasand Aksnes eak@ad.dep.no (telefon 22 24 85 33) eller rådgiver Gry Langsæther grl@ad.dep.no (telefon 22 24 85 47)

 

Med hilsen

Ulf Pedersen (e.f.)
ekspedisjonssjef                                                                         

Eldrid Byberg (e.f.)
fung. avdelingsdirektør

                                                                                          

Innhold

1. Oppsummering
2. Bakgrunn
3. Terminologi
4. Rettslig grunnlag for utstedelse av politiattest
   4.1 Rettslig grunnlag
   4.2 Ny politiregisterlov
   4.3 Særlig om Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen 4. november 1950 (EMK) art. 8 
5. Hensyn for og mot krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA 
   5.1 Beskyttelseshensynet
   5.2 Tillitshensynet
   5.3 Personvernhensynet
   5.4 Resosialiseringshensynet
   5.5 Ressurshensynet
   5.6 Departementets vurdering
6. Type politiattest 
7. Straffebestemmelser det er aktuelt å inkludere i en politiattest for personer som skal ansettes i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA 
   7.1 Dagens krav om politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige 
   7.2 Politiregisterlovens bestemmelser om barneomsorgsattest 
   7.3 Vurdering av hvilke straffebestemmelser som bør omfattes av en politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA 
8. Tidsbegrensning og konsekvenser av anmerkninger 
   8.1 Konsekvensen av anmerkninger på begrensede attester 
9. Hvem skal omfattes av kravet 
   9.1 Ordinært ansatte
   9.2 Tiltaksdeltakere 
   9.3 Spesielt om tiltaksdeltakere som er utviklingshemmede 
10. Spørsmål om hvilke bedrifter som skal omfattes av krav om politiattest 
11. Andre spørsmål knyttet til politiattest 
   11.1 Hvem innhenter politiattest 
   11.2 Tilbakevirkende kraft 
   11.3 Om vandelskontroll av utlendinger 
   11.4 Hjemmel i lov - nærmere regulering i forskrift 
12. Økonomiske og administrative konsekvenser 
13. Forslag til endringer i lov om arbeidsmarkedstjenester

 

1. Oppsummering

Arbeidsdepartementet sender med dette på høring et forslag hvor det sees på muligheten for å innta en ny bestemmelse i lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) som regulerer krav til politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket varig tilrettelagt arbeid (heretter kalt VTA). Kravet vil etter departementets vurdering omfatte stillinger der ansatte – herunder tiltaksdeltakere – ved utøvelsen av sitt arbeid kan komme i situasjoner eller posisjoner hvor overgrep eller negativ påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted. Departementets forslag innebærer at arbeidsområdet og oppgaveporteføljen for hver enkelt stilling må vurderes konkret. Det vil være et arbeidsgiveransvar å foreta en slik vurdering. Krav om politiattest for tiltaksdeltakere som er utviklingshemmede reiser spesielle problemstillinger. Vi ber derfor i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

I høringsnotatet legges til grunn at en eventuell politiattest for ansatte i VTA-bedrifter skal omfatte saker der en person er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for seksualforbrytelser, forsettlig drap, grov voldskriminalitet, samt rans- og narkotikakriminalitet.

Det legges videre opp til at konsekvensen av anmerkninger knyttet til de angitte straffebestemmelser på en politiattest i utgangspunktet vil være et yrkesforbud i forhold til de aktuelle stillingene.

Departementet vil presisere at høringsnotatet omhandler spørsmålet om muligheten for innføring av krav til politiattest for ansatte i alle bedrifter som tilbyr tiltaket VTA. Det gjelder således ansatte i vekstbedriftene, attføringsbedriftene og ordinære bedrifter med tilbud om tiltaket VTA.

  

2. Bakgrunn

Arbeidssamvirkenes Landsforening (heretter kalt ASVL) har ved flere anledninger anmodet departementet om å vurdere krav til politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA. ASVL organiserer skjermede virksomheter som kalles vekstbedrifter, og som tilbyr tiltaket VTA og eventuelle andre tiltak. I tillegg er det en del andre arbeidsmarkedsbedrifter (som ikke er organisert i ASVL), kalt attføringsbedrifter, som også tilbyr det aktuelle tiltaket samt noen ordinære bedrifter.

VTA er et statlig arbeidsmarkedstiltak som reguleres av forskrift 11. desember 2008 nr. 1320 om arbeidsrettede tiltak. VTA er ett av flere arbeidsmarkedstiltak rettet mot utsatte grupper i arbeidsmarkedet, men er det eneste arbeidsmarkedstiltaket der utviklingshemmede inngår som en sentral målgruppe. Utviklingshemmede har hele tiden vært en sentral målgruppe i VTA- tiltaket, men er en fallende andel (71 % i 1994, 47,5 % i 2002 og 38,7 % i 2006 og 35 % per i dag). Etter forskriftens § 11- 2 er målgruppen for tiltaket VTA personer som har eller i nær fremtid ventes å få innvilget varig uførepensjon. Andre arbeidsmarkedstiltak skal være

vurdert og funnet å være uaktuelle. Tiltaket VTA kan tilbys personer som har behov for arbeid i skjermet virksomhet, med arbeidsoppgaver tilpasset den enkeltes ytelsesevne. Fra 1. januar 2006 kan også tiltaksplasser tilbys som enkeltplasser i ordinær virksomhet. I tillegg til tidsubestemt lønnstilskudd er dette det eneste arbeidsmarkedstiltaket som ikke er tidsbegrenset. Tiltaksarrangør mottar tilskudd etter fast sats. Det er per i dag ca. 290 bedrifter som tilbyr tiltaket VTA. Disse bedriftene har nå 7 765 ansatte i tiltaket (tiltaksdeltakere) og i alt ca. 13 000 ansatte inklusive ordinært ansatte.

I hvilke tilfeller og til hvilke formål enkeltpersoner kan eller må avkreves politiattest følger dels av lov og forskrift om strafferegistrering og dels av spesiallovgivningen. Det er de senere årene vedtatt krav om politiattest i flere lover. Krav om fremleggelse av politiattest fremgår nå blant annet i barnevernloven, utlendingsloven, barnehageloven, opplæringslova, universitetsloven, helsepersonelloven, sosialtjenesteloven og i forskrift om strafferegistrering.

I 2007 konkluderte Arbeids- og inkluderingsdepartementet med å avvente videre behandling av det aktuelle spørsmålet om krav til politiattest inntil det forelå en kartlegging av problemet om eventuelle overgrep overfor utviklingshemmede som deltar i VTA-tiltak. Departementet ønsket et bredt og grundig faktagrunnlag å bygge videre på. Nordlandsforskning har på denne bakgrunn på oppdrag fra departementet gjennomført en studie om arbeidsmiljø og rettssikkerhet i skjermede virksomheter for personer med psykisk utviklingshemming som deltar i VTA-tiltak, Vanskelig å snakke om? Arbeidsmiljø og rettsikkerhet for utviklingshemmede i skjermede virksomheter. NF- rapport nr 1/ 2009. Et av temaene som drøftes i rapporten er krav til politiattest for ordinært ansatte i vekstbedriftene. Ferdigstilt rapport fra Nordlandsforskning forelå i mars 2009.

Spørreundersøkelser fra overnevnte rapport viser at flere bedrifter har håndtert saker som har omhandlet mobbing, vold eller trusler om vold. Fra enkelte bedrifter er det også rapportert om erfaringer med å håndtere saker som omhandler ærekrenkelser, seksuell trakassering og seksuelle overgrep. 

 

3. Terminologi

Justisdepartementet har ved behandlingen av ny politiregisterlov, se under, skissert tre ulike typer politiattester:

En ordinær politiattest er en attest hvor det anmerkes straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning straffbare handlinger den enkelte har begått, med de begrensninger knyttet til mildere og eldre reaksjoner som fremgår av lov 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering (strafferegistreringsloven) § 6 første og andre ledd. Anmerkningen skal fremgå av attesten i den tidsperioden som gjelder for den ilagte reaksjon.

En uttømmende politiattest er en attest som viser brudd på alle straffebestemmelsene og uten tidsbegrensning.

En begrenset politiattest er en attest som inneholder opplysninger om straff, strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak knyttet til utvalgte straffebestemmelser. For begrensede attester fremgår det vanligvis av hjemmelsgrunnlaget at det ikke gjelder noen tidsbegrensning. Dagens politiattester på områder der personer skal ha oppgaver knyttet til mindreårige er hovedsakelig begrensede. En begrenset attest vil sikre at politiattesten bare inneholder anmerkninger for lovovertredelser som har betydning for ivaretakelse av formålet med politiattesten.

 

4. Rettslig grunnlag for utstedelse av politiattest

4.1 Rettslig grunnlag

Det rettslige grunnlaget for utstedelse av politiattest følger av strafferegistreringsloven § 5. Nærmere regler om til hvilke formål politiattest kan utstedes, fremgangsmåte og lignende følger av strafferegistreringsloven §§ 5 og 6, samt forskrift 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering (strafferegistreringsforskriften) §§ 12 til 15.

4.2 Ny politiregisterlov

Politiregisterutvalget la i august 2003 frem sin utredning (NOU 2003:21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern – politiet og påtalemyndighetens behandling av opplysninger). Utredningen munner ut i et forslag til ny lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven), som er ment å erstatte dagens lov om strafferegistrering fra 1971. Forslagene i NOU 2003: 21 ble fulgt opp av Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven).

Krav om politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor barn og unge har blitt innført særskilt på hvert enkelt område over tid. Kravene har ikke tidligere blitt sett i sammenheng og vært vurdert samlet. På denne bakgrunn opprettet tidligere Barne- og likestillingsdepartementet våren 2006 en interdepartemental arbeidsgruppe som foretok en helhetlig gjennomgang av krav om politiattester for personer som skal ha oppgaver overfor barn og unge. Arbeidsgruppen har foruten Barne- og likestillingsdepartementet, bestått av representanter fra Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Justisdepartementet. Justisdepartementet sendte som ansvarlig fagdepartement for strafferegistreringsloven og strafferegistreringsforskriften 7. februar 2008 ut et høringsnotat om politiattest for personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige. Høringsnotatet er fulgt opp av Ot.prp. nr. 108 (2008-2009).

Stortinget sluttet seg 11. mars 2010 ved behandlingen av Prop 12 L (2009-2010), jf. Ot. prp.

nr. 108 (2008-2009), til Justisdepartementets forslag om ny politiregisterlov, se Innst. 139 L

(2009-2010). Prop 12 L tilsvarer forslaget i Ot.prp. nr. 108 (2008-2009), jf. Stortingets forretningsorden § 33 tredje ledd. Politiregisterloven skal etter planen tre i kraft i løpet av 2011.

I ny politiregisterlov er det inntatt et eget kapittel om vandelskontroll og attester. Bestemmelsene i dette kapitlet regulerer politiattestenes formål, adgang til å kreve politiattest og politiattestens innhold. Ny politiregisterlov § 39 omhandler politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest). Hjemmelsgrunnlaget for politiattest skal etter ny politiregisterlov fortsatt reguleres i særlovgivningen på det enkelte område.

4.3 Særlig om Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen 4. november 1950 (EMK) art. 8

Ifølge artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Det er grunn til å anta at bruken av opplysningene i en politiattest, på grunn av opplysningenes sensitive karakter, er å anse som et inngrep i forhold til denne bestemmelsen. Det innebærer at krav om politiattest ifølge EMK artikkel 8 annet ledd må være:

1. i samsvar med loven (dvs. må lovhjemles)
2. nødvendig i et demokratisk samfunn, og
3. begrunnet i hensynet til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet, eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Kravet til lov innebærer at hjemmelen for inngrepet må være tilstrekkelig klar og presis, slik at borgerne har kunnskap om hvilke inngrep de kan bli utsatt for. Hensynet til samfunnets behov for beskyttelse må veies opp mot hensynet til den enkelte ansattes personvern, herunder hensynet til rehabilitering og resosialisering av tidligere straffedømte personer. Et krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA kan bare stilles i den grad det er nødvendig for å nå bestemte formål, og politiattesten må ikke være mer omfattende enn nødvendig.

 

5. Hensyn for og mot krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA

Som nevnt innledningsvis er VTA ett av flere arbeidsmarkedstiltak rettet mot utsatte grupper i arbeidsmarkedet, men er det eneste arbeidsmarkedstiltaket der utviklingshemmede inngår som en sentral målgruppe.

5.1 Beskyttelseshensynet

Beskyttelseshensynet er det sentrale hensynet som taler for innføring av krav om politiattest for ansatte i VTA-bedrifter som skal utføre oppgaver overfor personer med utviklingshemming. Krav om politiattest vil først og fremst være en sikkerhetsmekanisme for å forhindre ansettelse av uskikkede personer til denne type jobber. Utviklingshemmede er en sårbar gruppe og anses for å ha et særlig behov for beskyttelse på grunn av sin utsatte posisjon.

I overnevnte rapport fra Nordlandsforskning fremgår følgende:” Relasjonen arbeidsleder – tiltaksdeltaker innebærer en betydelig maktdiskrepans. Rollen definerer arbeidsleder som den som har ansvar og myndighet, og som har et ordinært ansettelsesforhold i bedriften. … Tiltaksdeltakeren er på sin side avhengig av nettopp forståelse og innlevelse fra arbeidslederen. Slik maktdiskrepans innebærer dermed også en mulighet for arbeidsleder til å misbruke sin makt, eksempelvis i form av mobbing, trakassering, fysiske eller seksuelle overgrep. Selv om dette dreier seg om unntakstilfeller, er det ikke desto mindre svært alvorlig, nettopp på bakgrunn av at det handler om alvorlige integritetskrenkende lovbrudd overfor personer i en sårbar situasjon. … ”

Dette er etter departementets vurdering det sentrale utgangspunktet for hvorfor spørsmålet om politiattest er relevant for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA, og som ved utøvelsen av sitt arbeid kan komme i situasjoner hvor overgrep og negativ påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted.

Sammenlignet med tilsvarende utsatte grupper på andre områder i samfunnet hvor krav til politiattest allerede er innført, synes det ingen grunn til at utviklingshemmede som deltar i VTA-tiltak skal stå i en særstilling, dvs. at man ikke skal få samme form for beskyttelse på arbeidsplassen som for eksempel innenfor helse-, sosial- og utdanningssektoren. Det er etter departementets vurdering viktig å skape rettslikhet med andre sektorer som yter tjenester til utviklingshemmede.

I forbindelse med innføringen av krav om politiattest i barnehageloven og i helsepersonelloven, ble det påpekt at fremlegging av politiattest ikke er en garanti mot overgrep, tatt i betraktning av at det bare er når en person er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for overgrepene at dette vil fremgå. Av Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat fra 2005 fremgår følgende: ” Det viktigste argumentet mot innføring av et krav om politiattest er at det er få personer som har anmerkninger om seksuelle overgrep overfor barn på sin politiattest. Det skyldes at ulike seksuelle overgrep overfor barn sjelden anmeldes, påtales og staffes. Antallet står ikke i forhold til antall antatte overgrep. En politiattest uten anmerkning for seksuelle overgrep, gir derfor ingen garanti for at vedkommende ikke har begått overgrep. Det er derfor begrenset trygghet å hente for tjenestemottaker i et krav om politiattest. Dersom arbeidsgiver nøyer seg med å kreve politiattest uten merknader, og ikke innhenter referanser, ikke følger opp og kontrollerer arbeidstakerne, kan et slikt krav i verste fall virke som en ”sovepute” og gi falsk trygghet ”. De hensyn Helse- og omsorgsdepartementet anfører i sitt høringsnotat er relevante også i denne sammenheng, ettersom overgrep overfor utviklingshemmede sjelden blir anmeldt, påtalt og straffet. Det er likevel viktig å fremheve den preventive effekten et krav om politiattest kan ha.

5.2 Tillitshensynet

Et krav om politiattest vil kunne bidra til å styrke tilliten til at utviklingshemmede på arbeidsplassen blir tatt vare på av trygge voksne mennesker. Denne tilliten er viktig både for pårørende og for myndigheter som finansierer denne type virksomhet. Det er av stor betydning at bedriftene som tilbyr tiltaket VTA driver på en forsvarlig og trygg måte med høy etisk standard og kvalitet på tjenestene. Denne type bedrifter må utvise høy grad av legitimitet knyttet til den jobben som utføres overfor utviklingshemmede.

5.3 Personvernhensynet

En politiattest med anmerkninger vil inneholde personlige opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Utlevering av politiattester med anmerkninger utgjør, som Justisdepartementet fremhever i sitt høringsnotat om barneomsorgsattest, unntak fra politiets taushetsplikt og medfører derfor et inngrep i den personlige integritet. Dette er et moment som kan tale mot innføring av politiattest på området. Justisdepartementet peker imidlertid på at det mest sannsynlig sjelden utstedes politiattester med anmerkninger. Dette fordi det antas at personer som vil få anmerkninger avstår fra å søke de aktuelle stillingene eller trekker seg når de blir avkrevd politiattest.

5.4 Resosialiseringshensynet

Hensynet til mulighet for resosialisering og det å kunne komme tilbake til arbeidslivet etter eventuell soning kan være et moment som taler mot innføring av krav om politiattest. Når det gjelder resosialiseringshensynet, vil departementet imidlertid bemerke at en politiattest med anmerkninger ikke vil være til hinder for at de personene det gjelder, kan søke seg andre typer jobber hvor politiattest ikke er påkrevd. Det vil derfor ikke innebære et generelt yrkesforbud for disse personene. Det er likevel viktig å bemerke at jo mer utbredt ordningen med krav om politiattest er, og jo mer omfattende krav det er til hva en slik attest skal inneholde, desto vanskeligere kan resosialiseringen bli.

5.5 Ressurshensynet

Innføring av krav om politiattest for ansatte i VTA-bedrifter vil medføre at de økonomiske og administrative konsekvenser for staten blir mer omfattende enn i dag. Vi viser i denne forbindelse til punkt 12 om økonomiske og administrative konsekvenser.

5.6 Departementets vurdering

I vurderingen av om det skal innføres krav om politiattest for ansatte i VTA-bedrifter, er det behov for å vurdere og avveie de hensyn som taler for og mot politiattest. Vi legger til grunn samme vurdering som Justisdepartementet har redegjort for i sitt høringsnotat om barneomsorgsattest. Beskyttelseshensynet er det sentrale og må tillegges stor vekt. Dersom politiattesten vil kunne gi utviklingshemmede en viss beskyttelse mot overgrep, må dette tillegges betydelig vekt. I kombinasjon med tillitshensynet vil da personvernhensynet, resosialiseringshensynet eller ressurshensynet ikke kunne tillegges større vekt, verken hver for seg eller til sammen. Det vil i stedet være sentralt å sørge for å balansere hensynene på en slik måte at personvernhensynet, resosialiseringshensynet og ressurshensynet ivaretas så langt det er mulig i lys av det overordnede beskyttelsesbehovet.

Av ovennevnte rapport fra Nordlandsforskning fremgår at en lovhjemling av politiattester kan medføre en viss fare for at dagens gryende ordninger med å utvikle ulike former for etiske retningslinjer tones noe ned, og erstattes av formelle prosedyrer og krav om attester. Til dette vil departementet bemerke at det ikke behøver å være noe enten eller her. Departementet vil påpeke at vi anser det forebyggende arbeidet i bedriftene med retningslinjer/internkontroll som meget viktig, og at politiattest og etiske retningslinjer/internkontroll kan supplere og utfylle hverandre. Dette er ulike tiltak som på hver sin måte kan bidra til å forhindre fysiske overgrep på arbeidsplassen. Departementet vil bemerke at innføringen av kvalitetssikringssystemet EQUASS stiller krav til at bedriftene skal ha visse etiske retningslinjer som skal ivareta brukerens verdighet og beskytte mot risiko for overgrep.

Departementet mener at innføring av et krav om politiattest for ansatte i VTA-bedrifter er et fornuftig og hensiktsmessig tiltak for å beskytte utviklingshemmede mot overgrep og negativ påvirkning.

 

6. Type politiattest

Departementet er av den oppfatning at hovedregelen bør være at det stilles krav om begrenset politiattest for personer som kan komme i situasjoner hvor overgrep og negativ påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted. På denne måten vil politiattesten ikke omfatte flere straffebestemmelser enn det som er nødvendig ut fra formålet med attesten.

 

7. Straffebestemmelser det er aktuelt å inkludere i en politiattest for personer som skal ansettes i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA

7.1 Dagens krav om politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige

Det er per i dag krav om politiattest på følgende områder hvor det er aktuelt å ha oppgaver overfor barn og unge: barnevern, asylmottak, adopsjon, barnehage, skolefritidsordning, grunnskole og videregående skole, universitet og høyskole, helse- og sosialtjeneste (også utviklingshemmede) og frivillig sektor.

Formålet med kravene i dag er primært å forhindre at personer som er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for seksuelle overgrep, får tilgang til stillinger eller posisjoner hvor de kan begå nye overgrep mot mindreårige.

De fleste lovbestemmelser som i dag hjemler politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor barn, omfatter saker hvor en person er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for seksuelle overgrep. Som eksempel skal politiattesten etter helsepersonelloven § 20 a vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på

straffeloven §§ 192 (voldtekt), 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold), 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen, politiet eller barnevernet og som der står under vedkommendes myndighet/oppsikt), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), § 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv), 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år m.v.) og

201 bokstav c (uanstendig omgang med barn under 16 år), 203 eller 204a (barnepornografi) Lov om universitet og høyskoler fastslår at politiattesten, i tillegg til seksuelle overgrep, skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for grove voldsforbrytelser eller straffbare forhold vedrørende besittelse og bruk eller omsetning av narkotiske stoffer eller medikamenter.

7.2 Politiregisterlovens bestemmelser om barneomsorgsattest

I politiregisterloven innføres nye bestemmelser for politiattester for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige (barneomsorgsattest). Formålet med barneomsorgsattest er å beskytte mot risiko for overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse på mindreårige. Dette er en videre målsetting enn etter dagens regler som primært fokuserer på å beskytte mindreårige mot seksuelle overgrep. I Innst. 139 L (2009- 2010) fremgår at komiteen slutter seg til at vandelskontroll i disse tilfellene også skal omfatte seksualforbrytelser mot voksne, samt annen grov volds- og narkotikakriminalitet.

7.2.1 Formål som begrunner bruk av barneomsorgsattest

Politiregisterloven § 39 henviser til politiregisterloven § 37 første ledd som regulerer formål

som berettiger bruk av politiattest Det heter i § 37 første ledd, jf. 36 første ledd nr. 1, at politiattest bare kan brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon. Politiattest benyttes altså bare dersom en person skal utføre nærmere bestemte oppgaver. Barneomsorgsattester kan bare kreves begrunnet i formål som nevnt i politiregisterloven § 37 nr. 4 og nr. 5.

Formål som berettiger bruk av politiattest – politiregisterloven § 37

Politiattest, jf. § 36 første ledd nr. 1, kan bare brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon dersom:

• nr. 4; utelukkelse kan forhindre at personer begår overgrep mot eller har skadelig innflytelse på mindreårige, eller bidrar til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer,
• nr. 5; den kan bidra til å sikre at en person som skal adoptere eller over tid eller jevnlig skal ha heldøgns omsorgsansvar for mindreårige, er egnet for oppgaven.

Departementet vil kun ta utgangspunkt i § 37 nr. 4 ettersom heldøgns omsorgsansvar etter bestemmelsens nr. 5 ikke er aktuelt for personer som ansettes i en bedrift som tilbyr tiltaket VTA.

Formål etter politiregisterloven § 37 nr. 4

Formål som nevnt i § 37 nr. 4 er å beskytte barn og unge mot å komme i tillits- eller

avhengighetsforhold til personer som kan påføre dem skader og/eller svært uheldig

påvirkning. Formålet med barneomsorgsattesten er altså å forhindre at personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige skal begå overgrep mot eller ha skadelig innflytelse på barn.

Dette er et videre formål enn dagens regler som primært er rettet inn på å beskytte mindreårige mot seksuelle overgrep. Formålet er videre å bidra til å øke tilliten til at barn og unge tas hånd om av trygge voksne personer, når de ivaretas av andre enn pårørende. En stor andel barn og unge tilbringer i dag mye tid sammen med andre enn sine pårørende. Noen har dessuten behov som gjør at de i forskjellig grad mottar tjenester fra offentlige hjelpeinstanser (helsevesen, barnevern mv.). Barneomsorgsattest begrunnet i dette formålet skal være begrenset.

Begrenset attest - barneomsorgsattest begrunnet i formål som nevnt i politiregisterloven § 37 nr. 4

Hovedregelen etter politiregisterloven § 39 er at det skal stilles krav om begrenset politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige. Dette innebærer at attesten bare vil vise overtredelser av nærmere angitte straffebestemmelser. Kontrollen vil da ikke omfatte flere straffebestemmelser enn nødvendig for å oppnå formålet med politiattesten. Attesten omfatter straffbare handlinger som anses relevante i forhold til formålet om å beskytte barn og unge;

seksualforbrytelser, drap og grov voldskriminalitet, samt rans- og narkotikakriminalitet.

Politiattesten skal videre som hovedregel være utvidende, det vil si at det på attesten skal anmerkes både om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av de angitte straffebestemmelsene. Dette betyr at også verserende saker tas med. Med hensyn til tidsbegrensning skal reaksjoner knyttet til seksualforbrytelser og drap anmerkes uten avgrensning i tid i samsvar med politiregisterloven § 41 nr. 1. Brudd på de øvrige angitte straffebestemmelser skal anmerkes med de begrensninger i tid som følger av politiregisterloven § 40 om ordinær attest. For sistnevnte straffebestemmelser er hovedregelen at reaksjoner anmerkes i 3 år, jf. § 40 nr. 5.

7.2.2 Straffebestemmelser som inngår i begrenset barneomsorgsattest – politiregisterloven

§ 39

En begrenset barneomsorgsattest skal omfatte seksualforbrytelser, drap og grov voldskriminalitet, samt rans- og narkotikakriminalitet.

De aktuelle straffebestemmelser som er inntatt i politiregisterloven § 39 er følgende: straffeloven §§ 162 (narkotikaforbrytelser), 192 (voldtekt), 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold mv.), 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen, politiet eller barnevernet og som der står under vedkommendes myndighet/oppsikt), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv.), § 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år), § 201 første ledd bokstav c (uanstendig atferd i nærvær av barn under 16 år), §§ 201 a (grooming), 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag), 204 a (rammer barnepornografi), 219 (mishandling i nære relasjoner), 224 (menneskehandel), § 229 annet og tredje straffalternativ (grove legemskrenkelser), §§ 231(grov vold), 233 (forsettlig drap) og 268 jf. 267 (simpelt og grovt ran).

Overtredelse av straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, § 200 annet ledd, § 201 første ledd bokstav c, §§ 201 a, 204 a og 233 skal anmerkes i samsvar med § 41 nr. 1. Overtredelse av straffeloven §§ 162, 203, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231 og 268 jf. 267 skal anmerkes i samsvar med § 40. Det må foreligge særlige grunner for at det i forskrift gitt i medhold av annen lovgivning skal kunne innføres krav om flere eller færre straffebestemmelser enn de som følger av første ledd. Politiattest som er begrunnet i formål som nevnt i § 37 første ledd nr. 5 kan være uttømmende og utvidet, jf. § 41, dersom det følger av annen lovgivning.

Et sentralt formål med bestemmelsen er å skape en mer enhetlig regulering av ordningene med politiattest for personer som skal utføre oppgaver overfor mindreårige.

7.3 Vurdering av hvilke straffebestemmelser som bør omfattes av en politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA

Den nye politiregisterloven § 39 omhandler politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige. Lovbestemmelsen er derfor ikke direkte anvendelig for hvilke straffebestemmelser som skal omfattes av et krav om politiattest for personer som skal ansettes i VTA-bedrifter, ettersom det på dette området er snakk om å beskytte voksne utviklingshemmede og ikke mindreårige.

Utviklingshemmede er som tidligere nevnt i en sårbar situasjon som kan sammenlignes med barns utsatte posisjon. Spørsmålet er om en politiattest for å beskytte utviklingshemmede bør inneholde anmerkninger om brudd på de samme straffebestemmelser som fremgår av politiregisterloven § 39. Lovbestemmelsen er som nevnt ikke direkte anvendelig for hvilke straffebestemmelser som skal omfattes av et krav om politiattest til beskyttelse av utviklingshemmede som deltar i VTA-tiltak, men er et viktig utgangspunkt og en rettesnor for en drøfting av politiattestens innhold på dette området.

Når man skal vurdere hvilke straffebestemmelser som skal omfattes av et krav om politiattest for personer som skal ansettes i VTA-bedrifter, må man avveie de enkelte hensyn som taler for og mot innføring av politiattest. Politiattesten bør derfor avgrenses til brudd på straffebestemmelser som rammer handlinger som i forhold til utviklingshemmede må anses som særlig alvorlige og dermed særlig relevante. Utviklingshemmede er i en sårbar situasjon som er sammenlignbar med barns utsatte posisjon. Beskyttelseshensynet er derfor det helt sentrale i kombinasjon med tillitshensynet.

I ovennevnte rapport fra Nordlandsforskning fremgår følgende: ” Dersom lovbestemmelse om politiattester skulle innføres for VTA- arrangører vil en mulighet - kanskje den mest nærliggende - være å innføre en tilsvarende bestemmelse som i dagens helsepersonellov og sosiallov … Dersom man åpner for å innføre krav til politiattester, vil det trolig være hensiktsmessig at lovgiver samtidig vurderer hvorvidt risikobildet og behovet for vern er annerledes på disse arbeidsplassene enn innen helse- og sosialsektoren. Hvis man finner behov for et ytterligere vern, kan det eventuelt vurderes hvorvidt attestene også skal kunne omfatte forhold som eksempelvis legemskrenkelser og trusler”.

7.3.1 Seksualforbrytelser

Av politiregisterloven § 39 omfattes som nevnt foran straffeloven 192 (voldtekt), 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold mv.), 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen, politiet eller barnevernet og som der står under vedkommendes myndighet/oppsikt), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv.), § 200 annet ledd (seksuell handling med barn under 16 år), § 201 første ledd bokstav c (uanstendig atferd i nærvær av barn under 16 år), §§ 201 a (grooming), 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag) og

§ 204 a (barnepornografi).

Seksuelle overgrep står i en særstilling og er særlig krenkende og ødeleggende for personer som rammes. Det knytter seg også en særlig gjentakelsesfare til denne type overgrep. Slike overgrep innebærer integritetskrenkelser som kan påføre barn og andre alvorlige og langvarige skader – herunder psykiske traumer. Det kan føre til at de personer som rammes kan få vansker med å inngå nære personlige relasjoner til andre mennesker senere i livet. Seksuelle overgrep er videre et uttrykk for misbruk av et overmaktsforhold.

Enkelte undersøkelser og erfaringer viser at personer med utviklingshemming har dobbelt så stor risiko for å bli utsatt for seksuelle overgrep sammenlignet med resten av befolkningen. Undersøkelsen til Nordlandsforskning viser at 4 % av bedriftene har opplevd seksuelle overgrep de siste 5 årene, 10 % seksuell trakassering og 22 % voldsepisoder.

Departementet er av den oppfatning at utviklingshemmede har krav på samme form for beskyttelse som barn. Personer som har begått brudd på disse straffebestemmelsene setter egne behov og tilfredsstillelse foran barns behov for omsorg og beskyttelse, ofte ved bruk av makt og tvang, og foran respekt for andre menneskers integritet og verdighet. Når det gjelder straffeloven § 204 a om barnepornografi, er det departementets oppfatning at personer som har hatt en slik befatning med denne type pornografi ikke anses som egnet til å ha oppgaver overfor utviklingshemmede. Departementet vurderer personer som har begått seksualforbrytelser som uegnet til å ha oppgaver knyttet til utviklingshemmede som muliggjør overgrep eller skadelig påvirkning overfor denne gruppen. Personer som på denne måten har krenket andres integritet og verdighet anses som uskikket til å inneha et ansvars- og tillitsforhold overfor utviklingshemmede.

7.3.2 Volds- ranskriminalitet

I politiregisterloven § 39 inkluderes som tidligere nevnt straffeloven §§ 219 (mishandling i nære relasjoner), 224 (menneskehandel) 229 annet og tredje straffalternativ (legemsbeskadigelser), 231 (grov legemsbeskadigelse), § 233 (forsettlig drap) og § 268, jf. § 267 (simpelt og grovt ran).

Brudd på straffeloven §§ 267 og 268 innebærer handlinger hvor gjerningsmannen viser en klar vilje til å bruke makt og tvang for å oppnå egen vinning. Grove ran resulterer ofte i at offeret påføres omfattende og langvarige skader og skadepotensialet er dermed stort. Straffeloven § 229 annet straffalternativ rammer tilfeller der handlingen påfører offeret skader av et visst omfang. Tredje straffalternativ rammer de mest alvorlige legemsbeskadigelsene der handlingen resulterer i at offeret dør eller påføres betydelig skade på legeme eller helbred. Straffeloven § 231 rammer voldshandlinger som er enda grovere enn de som rammes av straffeloven § 229 annet og tredje straffalternativ.

Det kan stilles spørsmål ved om personer som har begått krenkelser mot andres personlige integritet på en så alvorlig måte, og som i særlig ranstilfeller har utvist makt og tvang for å oppnå egen vinning, er egnet å inneha stillinger knyttet til utviklingshemmede som muliggjør overgrep eller skadelig påvirkning overfor denne gruppen. Utviklingshemmede har behov for å omgås trygge voksne personer som har empatiske evner, selvkontroll, evne til innlevelse og evne til omsorg. En person som har begått denne type forbrytelser har etter departementets vurdering manglende empati og innlevelse i andre menneskers situasjon – noe som er sentralt i arbeidet med utviklingshemmede.

Personer som har begått denne type voldshandlinger anses etter departementets vurdering som uegnet til å ha oppgaver overfor utviklingshemmede.

7.3.3 Overtredelse av narkotikalovgivningen

I politiregisterloven § 39 inkluderes straffeloven § 162 om narkotikaforbrytelser. Besittelse og bruk av narkotika rammes av lov om legemiddel 4. desember 1992 nr 132 (legemiddelloven). Bruk og besittelse av narkotika inkluderes ikke politiregisterloven § 39.

Straffeloven § 162 inneholder grunnbestemmelsen om narkotikaforbrytelse og rammer et omfattende spekter av narkotikaforbrytelser, fra de simple brudd til de mer kvalifiserte narkotikaforbrytelser. I praksis vil stoffets art og kvantum være avgjørende for om handlingen vurderes som grov eller ikke.

Det kan være en økt fare for at personer som har hatt straffbar befatning med narkotiske stoffer vil rekruttere mennesker til miljøet eller påvirke deres holdninger til å prøve slike stoffer. Slike personer anses etter departementets vurdering uegnet til å ha oppgaver knyttet til utviklingshemmede som muliggjør skadelig innflytelse.

Det kan stilles spørsmål om hvorvidt overtredelse av legemiddelloven (bruk og besittelse av narkotika) bør inkluderes i en eventuell ny bestemmelse i lov om arbeidsmarkedstjenester. Justisdepartementet uttaler følgende i Prop 12 L (2009 2010): ” Derimot anses det som tvilsomt om overtredelser av legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd (besittelse og bruk av narkotika) bør vises på politiattestene. For en slik løsning taler at personer som er avhengige av narkotika ikke bør ha oppgaver knyttet til mindreårige, idet misbruket gjør dem dårligere egnet til å ivareta mindreårige. Det er dessuten fare for at personer som selv misbruker narkotika kan rekruttere unge mennesker til uheldige miljøer eller påvirke deres holdninger til å prøve å bruke slike stoff.

Problemer i denne sammenheng er at legemiddelloven rammer både faste brukere av narkotika og personer som en gang har blitt pågrepet med en brukerdose og som aldri benytter narkotika igjen. Mange unge mennesker har benyttet for eksempel cannabis en eller annen gang. Gruppen som bruker narkotika er uensartet både med hensyn til hyppighet av bruken og livssituasjon forøvrig. Det anføres at det vanskelig kan hevdes at det er en risiko for at alle som har benyttet cannabis kan skade mindreårige direkte eller ha skadelig innflytelse på dem. Dette taler mot at straffebudet skal fremgå av politiattesten.

På den annen side påpekes det at det er primært mer faste misbrukere som straffes etter legemiddelloven. Narkotikamisbruk kan være vanskelig å oppdage i en ansettelsesprosess. Dersom straffebudet skal fremgå av politiattesten, vil det kunne forhindre at narkomane får oppgaver knyttet til mindreårige. Det anføres dessuten at man kan fastsette at strafferegistreringsloven § 6 skal gjelde i forhold til slike lovbrudd. Overtredelser av legemiddelloven vil i så fall kun fremgå av politiattesten i en kortere tidsperiode. ” Med en kortere tidsperiode menes her 2 år, jf. strafferegistreringsloven § 6. På bakgrunn av ny bestemmelse i politiregisterloven § 40 (ordinær politiattest) er dette tidsrommet utvidet fra 2 til 3 år. Ytterligere en endring i politiregisterloven § 40 er at det bare skal anmerkes vedtatte bøter for overtredelse av straffbare handlinger som har en strafferamme på mer enn 6 måneder. Som følge av dette vil brudd på legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd som straffes med bøter uansett ikke bli anmerket på politiattester, idet strafferammen i den nevnte bestemmelsen er begrenset til seks måneder. Dette innebærer at personer som har vedtatt bøter for brudd på legemiddelloven vil få utstedt en politiattest uten anmerkning.

7.3.4 Departementets vurdering

Utviklingshemmede har etter departementets synspunkt krav på samme form for beskyttelse som mindreårige. Dette er det sentrale utgangspunktet for vurderingen av hvilke straffebestemmelser som bør omfattes av en politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA.

Departementet foreslår at en eventuell ny lovbestemmelse i arbeidsmarkedsloven skal omfatte de samme straffebestemmelser som fremgår i politiregisterloven § 39. Dette betyr at der det er hjemmel for å kreve begrenset politiattest etter arbeidsmarkedsloven, skal det kreves politiattest som viser anmerkninger på de samme straffebestemmelsene som gjengis i politiregisterloven § 39 første ledd. Dette gjelder seksualforbrytelser, forsettlig drap, grov voldskriminalitet, samt rans- og narkotikakriminalitet. Politiattesten skal som hovedregel være utvidende, det vil si at det på attesten skal anmerkes både om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelse av de angitte straffebestemmelsene. Stortinget har sluttet seg til denne vurderingen ved behandlingen av ny politiregisterlov.

 

8. Tidsbegrensning og konsekvenser av anmerkninger

Det kan være behov for ulike regler med hensyn til hvilke konsekvenser en anmerkning på en politiattest skal få, avhengig av hvilken straffebestemmelse overtredelsen gjelder.

Hvorvidt en anmerkning uten videre skal føre til utelukkelse fra oppgaver overfor utviklingshemmede, eller om det skal åpnes for skjønn fra arbeidsgivers side med hensyn til den enkelte persons skikkethet, må ses i sammenheng med den tidsbegrensning som gjelder for den enkelte straffebestemmelse.

Dagens bestemmelser om krav til politiattest for personer som skal ha oppgaver overfor mindreårige, er primært knyttet til begrenset attest med anmerkninger om seksualforbrytelser der det ikke gjelder noen tidsbegrensning i forhold til de straffebestemmelser som omfattes. Det betyr at en person med en slik anmerkning på attesten anses som varig uskikket til å ha oppgaver overfor mindreårige.

I Justisdepartementets høringsnotat om barneomsorgsattest fremgår følgende: ” Prinsippet om at en behandling av opplysninger ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet (nødvendighetsprinsippet) er et grunnleggende personvernprinsipp. Går man for langt, kan dette være i strid med retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Krav om at politiattesten skal vise overtredelser som ligger langt tilbake i tid, kan gi urimelige utslag.

På den annen side taler det mot tidsbegrensning dersom informasjonen om en anmerkning som ligger langt tilbake i tid vil kunne bidra til en bedre beskyttelse av mindreårige. Når attester uten tidsbegrensning skal benyttes må det i utgangspunktet være fordi beskyttelseshensynet må gå foran hensynet til resosialisering og personvern. Enkelte straffbare handlinger er av en slik karakter at de bør fremgå uavhengig av når de er begått. ”

8.1 Konsekvensen av anmerkninger på begrensede attester

Ny politiregisterlov legger opp til at spørsmålet om konsekvensen av anmerkninger fortsatt skal reguleres i særlovgivningen. I Ot. prp. nr. 108 (2008-2009) uttales at det vil være hensiktsmessig å tilstrebe en harmonisering, hvor det er aktuelt, i forhold til hvilke konsekvenser en anmerkning på attesten skal få.

Resosialiseringshensynet er særlig relevant ved spørsmålet om hvilke konsekvenser anmerkninger på en politiattest skal få. Et yrkesforbud vil kunne virke urimelig i enkelttilfeller, hvor overtredelsen ligger langt tilbake i tid og vedkommende har resosialisert seg og for øvrig har en plettfri vandel.

På den annen side vil det være en krevende oppgave for arbeidsgiver å foreta en konkret vurdering av om anmerkningen skal medføre at vedkommende ikke får anledning til å utføre det aktuelle arbeidet. Hensynet til en ensartet praksis taler videre mot en slik skjønnsmessig vurdering. Dernest kan bemerkes at et ansettelsesforbud gir et tydelig signal om at samfunnet ikke ønsker at personer som har begått nærmere angitte lovbrudd skal inneha stillinger eller posisjoner der overgrep og negativ påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted.

Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementet uttaler i sitt høringsnotat om utvidet bruk av politiattest i barnevernet, at anmerkninger på politiattester der arbeidsgiver skal foreta en skjønnsmessig vurdering av konsekvensene lett vil føre til at den aktuelle søkeren utelukkes fra arbeid. Arbeidsdepartementet slutter seg til denne vurderingen.

Som nevnt over har spørsmålet om konsekvensen av anmerkninger nær sammenheng med spørsmålet om hvilken tidsbegrensning som gjelder for de ulike straffebestemmelser.

Departementet foreslår at en person med anmerkning knyttet til straffeloven §§ 192 (voldtekt), 193 (seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold mv), 194 (seksuell omgang med innsatt/en som er plassert i anstalt/institusjon under kriminalomsorgen), 195 (seksuell omgang med barn under 14 år), 196 (seksuell omgang med barn under 16 år), 197 (incest), 199 (seksuell omgang med fosterbarn, pleiebarn, stebarn mv), 200 andre ledd (seksuell handling med barn under 16 år), 201 første ledd bokstav c (uanstendig atferd i nærvær av barn under 16 år), 201 a (grooming), 203 (seksuell omgang eller handling med person under 18 år mot vederlag), 204 a (barnepornografi) og 233 (forsettlig drap) ikke skal inneha stilling eller posisjon hvor vedkommende kan komme i slik kontakt med utviklingshemmede at muligheten for å begå nye overgrep er til stede. Brudd på disse straffebestemmelsene, med unntak av § 203, skal anmerkes i samsvar med politiregisterloven § 41 nr. 1 – dvs. uten tidsbegrensning.

For de øvrige straffebestemmelser er det tidsbegrenset hvor lenge en anmerkning skal fremgå på attesten. Dette gjelder straffeloven §§ 162 (narkotikaforbrytelser), 219 (mishandling i nære relasjoner), 224 (menneskehandel), § 229 annet og tredje straffalternativ (grove legemskrenkelser), §§ 231(grov vold), og 268 jf. 267 (simpelt og grovt ran). Brudd på disse bestemmelsene skal anmerkes med de begrensninger som følger av politiregisterloven § 40. Hovedregelen i disse tilfellene er at anmerkningen er tidsbegrenset til 3 år, jf § 40 nr. 5.

Departementet foreslår at også anmerkninger knyttet til straffeloven §§ 162, 219, 224, § 229 annet og tredje straffalternativ, §§ 231 og 268 jf. 267, bør føre til utelukkelse fra oppgaver overfor utviklingshemmede. En løsning der arbeidsgiver står fritt til å vurdere konsekvensene av slike anmerkninger, vil etter departementets vurdering i for liten grad ivareta beskyttelseshensynet for utviklingshemmede. Videre vil en slik skjønnsregel være vanskelig å praktisere. Det er viktig å understreke at de utvalgte straffebestemmelser omhandler alvorlige forbrytelser. Som nevnt over vil anmerkninger knyttet til de aktuelle bestemmelsene som hovedregel være tidsbegrenset til 3 år, og yrkesforbudet vil derfor representere et midlertidig yrkesforbud.

 

9. Hvem skal omfattes av kravet

9.1 Ordinært ansatte

Krav om politiattest for personer som skal ansettes i VTA-bedrifter bør knyttes til stillinger der vedkommende kan komme i posisjoner som muliggjør overgrep eller negativ påvirkning overfor utviklingshemmede. Departementets forslag innebærer at arbeidsområdet og oppgaveporteføljen for hver enkelt stilling må vurderes konkret. Det vil være et arbeidsgiveransvar å foreta en slik vurdering.

Typisk eksempel på personer som vil omfattes av et krav om politiattest er arbeidsledere i VTA-bedrifter.

9.2 Tiltaksdeltakere

Media har vist til flere tilfeller der deltakere i VTA-tiltak har en alvorlig kriminell fortid. Det reises derfor spørsmål om det bør åpnes for å innhente politiattest også for tiltaksdeltakere.

Beskyttelseshensynet taler for at det bør innhentes politiattest også for deltakere i VTA-tiltak. Personvernhensynet, resosialiseringshensynet og ressurshensynet taler imidlertid mot at det åpnes for en slik adgang.

Etter forskrift om arbeidsrettede tiltak § 11- 6 er tiltaksdeltaker arbeidstaker i virksomheten, og det skal ligge til grunn en arbeidskontrakt for ansettelsesforholdet. Etter forskriftens § 1- 2 bokstav d defineres arbeidstaker som enhver som utfører arbeid i en annens tjeneste, jf. arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd.

Etter forskrift om arbeidsrettede tiltak § 1-7 anses deltakere i VTA-tiltak som arbeidstakere i henhold til arbeidsmiljøloven, og omfattes derfor fullt ut av denne loven.

Målgruppen for VTA-tiltaket er etter samme forskrifts § 11- 2 personer som har eller i nær fremtid ventes å få innvilget varig uførepensjon etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølgning. Andre arbeidsmarkedstiltak skal være vurdert og funnet å være uaktuelle.

Ved vurderingen av om et krav til politiattest også skal gjelde for tiltaksdeltakere, må man vurdere og avveie de ulike hensyn som taler for og mot politiattest. Deltakere i VTA-tiltak er personer som har vanskeligheter med å få arbeid innenfor det ordinære arbeidslivet. Resosialiseringshensynet er derfor særlig relevant knyttet til denne gruppen.

Et krav om politiattest for deltakere i VTA-tiltak vil kunne medføre at deltakere som er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for brudd på de tidligere omtalte straffebestemmelser, vil være utelukket (midlertidig utelukkelse i visse tilfeller) fra å utføre arbeid eller oppgaver overfor utviklingshemmede. For ordinært ansatte vil et krav om politiattest ikke være til hinder for at disse personene kan søke seg andre type jobber hvor politiattest ikke er påkrevd. Et av vilkårene for å bli tildelt tiltaket VTA er at andre arbeidsmarkedstiltak skal være vurdert og funnet å være uaktuelle. For deltakere i VTA-tiltak er dermed utsiktene til å få andre jobber små.

I denne sammenheng vil departementet påpeke at utviklingshemmede hele tiden har vært en sentral målgruppe i VTA-tiltaket, men representerer nå en fallende andel (71 % i 1994, 47,5 % i 2002 og 38,7 % i 2006 og 35 % per i dag). Flere tiltaksdeltakere har nå sosial yrkeshemming, muskel- og skjelettlidelser og rusproblemer.

Det forholdet at VTA-deltakere er en mer sammensatt gruppe i dag enn tidligere, øker sannsynligheten for at flere av deltakerne tidligere kan ha begått straffbare handlinger – herunder brudd på de aktuelle straffebestemmelsene som etter forslaget her vil gi anmerkning på en politiattest. Beskyttelseshensynet taler derfor i retning av å kreve politiattest også for tiltaksdeltakere.

Departementet legger til grunn at beskyttelseshensynet i denne sammenheng veier så tungt at det foreslås å innføre et krav om politiattest også for tiltaksdeltakere i en eventuell ny lovbestemmelse i arbeidsmarkedsloven.

9.3 Spesielt om tiltaksdeltakere som er utviklingshemmede

Det oppstår spørsmål om det også skal kreves politiattest for tiltaksdeltakere som er utviklingshemmede. Personer med utviklingshemming er en uensartet gruppe. Noen kan betegnes å være lettere utviklingshemmede og andre kan ha en høyere grad av utviklingshemming. Det kan stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten av å kreve politiattest for tiltaksdeltakere med utviklingshemming. Departementet antar at utviklingshemmede som er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for overtredelser av de aktuelle straffebestemmelser vil kunne ivaretas ved hjelp av andre tiltak enn VTA-tiltak, for eksempel ulike hjelpe- og aktivitetstiltak i kommunal regi. Det som kan tale for å kreve politiattest også for tiltaksdeltakere med utviklingshemming, er at det ellers vil kunne være vanskelig å oppdage eller fremskaffe opplysninger om utviklingshemmede faktisk har vært siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt for brudd på de aktuelle bestemmelser.

Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter på dette spørsmålet.

 

10. Spørsmål om hvilke bedrifter som skal omfattes av krav om politiattest

Departementet foreslår å innføre krav om politiattest for personer som skal ansettes i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA. Kravet om politiattest skal gjelde for alle bedrifter som tilbyr tiltaket VTA. Det gjelder således ansatte i vekstbedriftene, attføringsbedriftene og i ordinære bedrifter med tilbud om tiltaket VTA.

 

11. Andre spørsmål knyttet til politiattest

11.1 Hvem innhenter politiattest

Etter departementets vurdering bør kun den attesten gjelder, herunder vedkommendes verge, kunne søke om politiattest. For å unngå omgåelser må den som ber om politiattest kunne identifisere seg eller godtgjøre hva som er formålet med attesten. Slik identifisering kan skje ved personlig fremmøte, eller på annen måte, for eksempel elektronisk.

11.2 Tilbakevirkende kraft

Ved innføring av krav om politiattest for personer som skal ansettes i visse stillinger i VTA-bedrifter, må det vurderes om kravet også skal gjelde for dem som allerede er i arbeid i slike stillinger.

Det kan hevdes at en naturlig konsekvens av forslaget bør være at personer som allerede er i slike stillinger må legge frem attest. Beskyttelseshensynet er det tungtveiende hensynet også i denne sammenheng.

I tilknytning til annen lovgivning på området, for eksempel i barnehageloven, barnevernloven, helsepersonelloven og i sosialtjenesteloven er det valgt den løsningen at kravet om politiattest bare skal gjelde for dem som blir ansatt etter at bestemmelsen har trådt i kraft. Løsningen er valgt fordi det vil innebære en rekke praktiske vansker, blant annet med omfattende arbeid for politiet, dersom kravet om politiattest skulle gjelde med tilbakevirkende kraft. Videre er det anført at det kan innebære formelle problemer knyttet til konsekvensene for etablerte ansettelsesforhold. Det er også lagt til grunn at arbeidsgiver ved mistanke om straffbare forhold har anledning til å ta kontakt med politiet for å få nødvendige opplysninger. Det vises til at politiets taushetsplikt ikke er til hinder for å forebygge lovovertredelser eller for å hindre at virksomheten blir utøvd på en uforsvarlig måte, jf. straffeprosessloven § 61 c nr. 5 og 6.

Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter på dette spørsmålet.

11.3 Om vandelskontroll av utlendinger

Etter politiregisterloven § 36 er hovedregelen at man baserer seg på opplysninger som fremkommer av den norske attesten. Etter § 36 nr. 1 likestilles imidlertid politiattest utstedt i annet EØS-land med norsk politiattest.

Bakgrunnen for regelen er Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. EØS-borgere skal etter EØS-avtalen ikke diskrimineres, og man må derfor godta attester utstedt i deres hjemland. Videre finnes det innenfor disse landene forholdsvis pålitelige systemer for registrering av strafferettslige reaksjoner. Arbeidsdepartementet legger til grunn at tilsvarende vil gjelde for politiattester innhentet med hjemmel i arbeidsmarkedsloven.

I henhold til politiregisterloven § 36 nr. 3 siste punktum fremgår det at det i lov eller forskrift gitt i medhold av lov kan stilles krav om inntil 5 års botid i Norge dersom det i forbindelse med vandelskontroll ikke kan fremlegges politiattest som nevnt i nr. 1, og vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.

Om bakgrunnen for regelen vises til Ot. prp. nr. 108 (2008-2009) kapittel 12.2.6 der det heter:

"Hovedregelen er at krav om politiattest må likestilles med utskrift fra strafferegisteret i Norge. Begrunnelsen for dette er blant annet at det i praksis ofte ikke vil være mulig å gjennomføre tilfredsstillende vandelskontroll av utlendinger. Som nevnt nedenfor vil det regelmessig bli svært ressurskrevende og tidkrevende å innhente og verifisere politiattester fra utlandet. I enkelte tilfeller vil det dessuten selv etter en slik ressursbruk fortsatt kunne være tvil om attestens pålitelighet…

I praksis kan det da oppstå vesentlige forskjeller i behandlingen av henholdsvis norske og utenlandske søkere. I Norge utstedes politiattest for den periode vedkommende har vært registrert bosatt i landet. For utlendinger med forholdsvis kort botid i Norge, vil derfor attesten være av begrenset verdi idet den kun dekker vandelen i et avgrenset tidsrom. Attesten avdekker således ikke potensielt alvorlige straffbare handlinger utlendingen kan ha begått forut for at vedkommende kom til Norge. Tilsvarende gir den ikke utlendingen mulighet til å dokumentere at vedkommende har plettfri vandel over et lengre tidsrom."

Etter Justisdepartementets syn fremstår det som naturlig at man som hovedregel velger å basere seg på de opplysningene som fremkommer av den norske attesten: " En annen løsning vil ha som konsekvens at vandelskravet i praksis blir et yrkesforbud for utlendinger tilsvarende det påbudte tidsrom. Det er klare prinsipielle betenkeligheter forbundet med at man på denne måten i praksis utelukker en begrenset del av befolkningen fra et yrke. "

I proposisjonen fremgår videre at det på enkelte områder er et reelt behov for en unntaksregel med krav til minimum botid. I merknadene til politiregisterloven § 36 nr. 3 uttales at bestemmelser om krav til minimum botid bare bør gis dersom vesentlige samfunnshensyn tilsier det, noe som innebærer at slike regler bare bør gis i særlige tilfeller.

Som det fremgår av redegjørelsen over, kan krav om botid tilfredsstille kravet til vandelskontroll for utenlandske søkere til aktuelle stillinger i VTA-bedrifter som ikke kan fremlegge politiattest som nevnt i politiregisterloven § 36 nr. 1.

Et minstekrav om botid vil gjelde samtlige utlendinger utenfor EØS-området som ikke kan fremlegge tilfredsstillende politiattest.

Etter departementets oppfatning veier hensynet til å beskytte utviklingshemmede mot overgrep og negativ påvirkning tungt. På den annen side er hensynet til et inkluderende arbeidsliv vesentlig. Departementet vil vurdere om det bør innføres et krav om forutgående botid for utlendinger utenfor EØS-området som søker seg til stillinger i VTA-bedrifter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet uttaler i sitt høringsnotat om utvidet bruk av politiattester i barnevernet - forslag til endringer i barnevernloven § 6-10 – krav om politiattest: ” Spørsmålet om å innføre et krav om botid bør samtidig mest hensiktsmessig vurderes samlet for alle områdene der barneomsorgsattest kreves. Utfordringene knyttet til manglende mulighet for vandelskontroll av utlendinger utenfor EØS-området vil være sammenlignbare i de ulike sektorene. En innføring av krav om botid på ett område der barneomsorgsattester kreves, vil dessuten lett føre til tilsvarende krav i andre sektorer. Konsekvensene for arbeidsmarkedet for innvandrere vil videre ha sammenheng hvor mange sektorer som innfører et minstekrav om forutgående botid. Det vil derfor bli satt i gang en nærmere samlet utredning av dette spørsmålet. ”

Departementet vil avvente en konklusjon i ovennevnte utredning fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet før det konkluderes i spørsmålet om botid på det aktuelle området som dette høringsnotatet omhandler. Samtidig inviterer departementet høringsinstansene til å komme med generelle synspunkter på dette spørsmålet, herunder om et krav til botid i Norge bør være 5 år eller kortere.

11.4 Hjemmel i lov - nærmere regulering i forskrift

Det fremgår av EMK artikkel 8 at det kreves klar lovhjemmel som grunnlag for politiattest. Departementet foreslår derfor at det følger direkte av loven hvilke konkrete straffbare forhold som skal fremgå i den begrensede politiattesten.

Bruk av politiattest reiser videre mange problemstillinger som det anses mest hensiktsmessig å regulere i forskrift.

Det bør derfor hjemles en adgang for departementet til i forskrift å gi utfyllende bestemmelser om gjennomføringen av kravet om politiattest.

 

12. Økonomiske og administrative konsekvenser

En eventuell innføring av krav om politiattest vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser både for politiet som utsteder politiattestene og for bedriftene som tilbyr tiltaket VTA.

Det er om lag 290 bedrifter som tilbyr tiltaket VTA, herav om lag 235 vekstbedrifter, ca. 50 arbeidsmarkedsbedrifter og 5 andre. Hovedtyngden for VTA-plasser ligger i vekstbedrifter, samtidig kan også vekstbedrifter tilby andre typer tiltak utenom VTA (arbeidspraksis i skjermet virksomhet, arbeid med bistand og avklaring). VTA tilbys i mindre grad i arbeidsmarkedsbedrifter og i ordinære virksomheter. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det ca. 7 800 tiltaksdeltakere per april 2010. Med en andel på 35 prosent utviklingshemmede er det ca. 2 700 utviklingshemmede og 5 100 andre deltakere. Nøyaktig antall instruktører og andre som kan komme i situasjoner eller posisjoner der overgrep eller skadelig påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted i bedriftene, er vanskelig å anslå. Etter opplysninger om antall ansatte i bedriftene og de som av dem antas å være i nevnte posisjon, anslår vi antallet til mellom 4 000 og 6 000.

Dersom alle tiltaksdeltakere skal ha politiattest og de øvrige ordinært ansatte som anses å berøres, anslår vi antallet til ca. 13 000 attester. Dersom vi unntar attester for de utviklingshemmede reduseres antallet med ca. 2 700 til vel 10 000 attester. Dette gjelder for de som nå er i bedriftene. Løpende årlig oppfølging avhenger av gjennomstrømningen i tiltaket og blant de ordinært ansatte. Vi har ikke nøyaktige tall for gjennomstrømningen og anslår på usikkert grunnlag årlig gjennomstrømning til 5 prosent.

Når en politiattest anskaffes, medfører det en direkte kostnad for politiet. Justis- og politidirektoratet har tidligere beregnet kostnaden til ca. kr 190 per politiattest i 2004. Etter oppjustering i forhold til lønnsutvikling for politioverbetjenter anslås kostnaden per attest før lønnsoppgjøret i 2010 til om lag kr 240.

Innføring av politiattest vil medføre en engangskostnad for politiet på om lag 3 mill. kroner dersom en har politiattest også for de utviklingshemmede, og om lag 2,4 mill. kroner uten disse. Årlig kostnad deretter vil utgjøre om lag 5 prosent, dvs. henholdsvis 150 00 eller 120 000 kroner i 2010 kroner med og uten attester for personer med utviklingshemming.

Arbeidsgivere vil oppleve noe mer administrasjon ved innføring av politiattest. Det må settes av tid i en periode til å lese, registrere og følge opp innholdet i de politiattestene som anskaffes. Oppstartsutgiften første året antas å være, på usikkert grunnlag, ca. 100 kroner per attest, og vil da utgjøre ca. 1,3 mill. kroner dersom en inkluderer de utviklingshemmede og ca. 1 mill. kroner dersom det ikke kreves politiattest for disse. Årlig oppfølging anslås til om lag 5 prosent av dette, dvs. hhv. 65 000 eller 50 000 kroner.

Ved innføring av politiattester vil det kunne bidra til et betryggende arbeidsmiljø for de ansatte. Dette har en verdi samfunnsøkonomisk, men den er vanskelig å tallfeste.

Gitt argumentene for og mot innføring av krav om politiattest i rapporten fra Nordlandsforskning, mener departementet at det bør legges vekt på at systemet fungerer og at antallet overgrep reduseres. Dersom innføringen av et slikt krav fører til at det blir gjennomført færre overgrep, vil dette innebære reduserte kostnader for politiet, domstoler, fengselsvesenet og bedriftene, knyttet til for eksempel anmeldelse, politietterforskning, rettssak og fengselsopphold, i tillegg til utgifter til advokater mv.

Overgrepssaker medfører også ofte psykiske traumer og skader. Ved at man kan forhindre mulige overgripere til å begå nye forbrytelser sparer man helsevesenet og rehabiliteringssektoren for utgifter knyttet til evt. langvarige fysiske og psykiske skader i etterkant av et overgrep.

Det foreligger ikke beregninger av mulige samfunnsøkonomiske kostnader ved en overgrepssak i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA.

I rapporten fra Nordlandsforskning fremgår det blant annet at det er registrert ca. 1 seksuell overgrepssak per år per 100 bedrifter. Det innebærer at bare de seksuelle overgrepene som avdekkes kan utgjøre 3-4 per år. I tillegg kan det være store mørketall. Innføring av krav om politiattest bør kunne redusere både de registrerte overgrepssakene og de ikke anmeldte sakene. Samlet sett anser departementet at innføringen av krav om politiattest for ansatte i bedrifter som tilbyr tiltaket VTA, kan medføre budsjettmessige innsparinger for det offentlige og være fornuftig i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Det forutsettes at de økonomiske konsekvensene kan dekkes innenfor uendrede budsjettrammer for de berørte departementer. Fordelingen av kostnadene mellom de berørte departementene må vurderes nærmere.

 

13. Forslag til endringer i lov om arbeidsmarkedstjenester

Forslag til lovtekst i lov om arbeidsmarkedstjenester av 10. desember 2004 nr 76 (arbeidsmarkedsloven):

”Den som skal ansettes i bedrifter som tilbyr tiltaket varig tilrettelagt arbeid skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39. Kravet omfatter ansatte som kan komme i en slik posisjon eller situasjon at overgrep eller skadelig påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted. Plikten til å fremlegge politiattest gjelder også for tiltaksdeltakere.

Den som ikke kan fremlegge ren politiattest som nevnt i først ledd, er utelukket fra å ha oppgaver eller posisjoner der overgrep eller skadelig påvirkning overfor utviklingshemmede kan finne sted.

Departementet kan gi utfyllende forskrifter til bestemmelsen.”

 

• Akademikerne
• Alle landets kommuner
• AOF Norge
• Arbeidsgiverforeningen NAVO
• Arbeids- og velferdsdirektoratet
• Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL)
• Attføringsbedriftene
• Datatilsynet
• Den norske Advokatforening
• Den Norske Dommerforening
• Departementene
• Domstolsadministrasjonen
• Fellesforbundet
• Forum for arbeid med bistand
• Forum for arbeidstrening, FFA
• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon FFO
• Helsedirektoratet
• HSH
• KS
• Landsorganisasjonen i Norge LO
• Landsrådet for arbeid til yrkeshemmede, LAFY
• Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming NAKU
• Nordlandsforskning
• Norges Handikapforbund
• Norsk Attføringsforum
• Næringslivets Hovedorganisasjon NHO
• Politidirektoratet
• Regjeringsadvokaten
• Riksadvokaten
• Rådet for psykisk helse
• SAFO
• Statens helsetilsyn
• Statens råd for funksjonshemmede
• Statsministerens kontor
• UNIO
• Velferdsalliansen
• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS