Høring - opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere - forslag til ny lovfestet ordning og ny finansieringsordning

Høringsfrist 15. oktober 2003

(25.07.2003)

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Høringsinstansene

Deres ref

Vår ref

Dato

03/1993-9 AFO

25.07.03

Innledning

Bakgrunn

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til ny lovfestet ordning og ny finansieringsordning for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere. Forslaget innebærer endringer i organiseringen av opplæringen, innføring av obligatorisk opplæring og endring av finansieringsordningen. Forslaget innebærer endringer i introduksjonsloven, utlendingsloven, utlendingsforskriften og statsborgerloven.

Eventuelle uttalelser til forslagene bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 15. oktober 2003. Det bes om at de som har anledning, også sender høringsuttalelsen elektronisk til anne.folkvord@krd.dep.no.

Liste over høringsinstanser ligger ved. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges eventuelle underordnede organer.

Ansvaret for norskopplæring for voksne innvandrere skal overføres fra Utdannings- og forskningsdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet med virkning fra 1. januar 2004. Norskopplæringen er lagt til Innvandringsavdelingen i departementet. Utdannings- og forskningsdepartementet skal fortsatt ha det pedagogiske ansvaret, blant annet for læreplanutvikling. I tråd med sektoransvarsprinsippet vil også Utdannings- og forskningsdepartementet beholde det generelle ansvaret for utdanning for innvandrere, det vil si grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning. Som følge av den planlagte omleggingen har Kommunal- og regionaldepartementet hatt hovedansvaret for de endringsforslag som presenteres her. Kommunal- og regionaldepartementet har også ansvaret for å gjennomføre høringen og følge opp forslagene.

På side 3 er det inntatt en innholdsfortegnelse. Etter den redegjøres det kort for forslaget til ny ordning, formålet med den nye ordningen, kort om dagens ordning og ordninger i andre land. Det blir deretter redegjort for enkelthetene i forslagene. Vurderingen av økonomiske og administrative og konsekvenser inneholder også en presentasjon av forslag til ny finansieringsordning. Til slutt gis en samlet oversikt over forslag til lov- og forskriftsendringer.

1. Innledning
1.1 Bakgrunn
1.2 Kort om forslaget til ny ordning
1.3 Formålet med ny ordning
1.4 Kort om dagens ordning
1.5 Ordninger i andre land

2. Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap – forslag til endringer i introduksjonsloven
2.1 Hvem retten og plikten gjelder for
2.1.1 Avgrensning etter oppholdsgrunnlag
2.1.2 Avgrensning etter alder
2.1.3 Forholdet til personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
2.2 Hva rett og plikt til norskopplæring innebærer for den enkelte
2.2.1 Gratis opplæring
2.2.2 Timeramme
2.2.3 Tidsfrist for gjennomføringen
2.2.4 Handlingsplikt
2.2.5 Informasjon til personkretsen
2.2.6 Fravær
2.3 Unntak fra rett og plikt til norskopplæring
2.4 Det offentliges plikt til å tilby norskopplæring til de som har individuell rett og/eller plikt til opplæring
2.4.1 Kommunal plikt
2.5 Opplæringen
2.5.1 Opplæringens kvalitet og innhold
2.5.2 Tilrettelagt opplæring
2.5.3 Dokumentasjon på opplæringen
2.6 Virkning av ikke oppfylt plikt til norskopplæring

3. Tilbud om norskopplæring etter behov utover rett/plikt til 300 timer
3.1 Hvem tilbudet gjelder for
3.2 Timeramme
3.3 Tidsfrist for gjennomføringen
3.4 Kommunal plikt – ikke individuell rett

4. Forholdet mellom introduksjonsordningen og rett og plikt til norskopplæring

5. Saksbehandlingsregler

6. Nasjonalt registreringssystem

7. Forslag til andre endringer i introduksjonsloven

8. Gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse – forslag om endring av utlendingsloven § 12 og utlendingsforskriften §§ 43 og 45

9. Gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for erverv av statsborgerskap – forslag om endring av statsborgerloven § 6

10. Økonomiske og administrative konsekvenser
10.1 Ny finansieringsordning
10.1.1 Beskrivelse av dagens tilskuddsordning
10.1.2 Forslag til ny finansieringsordning
10.1.3 Overgangsordning
10.2 Administrative konsekvenser for kommunene, fylkesmennene og Utlendingsdirektoratet

Samlet oversikt over forslag til lov- og forskriftsendringer


Kort om forslaget til ny ordning

Forslag til ny ordning innebærer at opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjøres obligatorisk for voksne innvandrere. Den obligatoriske opplæringen begrenses til 300 timer, hvorav 50 timer skal være i samfunnskunnskap og på et språk innvandreren forstår. Det foreslås at personer som får en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven, skal ha plikt til å delta i opplæringen. Plikt til å delta i opplæring medfører samtidig en individuell rett for disse til 300 timer opplæring. Det foreslås også at nordiske borgere (med noen begrensninger) og personer omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen skal få en slik rett, selv om de ikke pålegges en plikt. Retten til opplæring foreslås å omfatte aldersgruppen 16 til 67 år, men begrenset til tre år fra vedtak etter utlendingsloven/ankomst til landet. Plikten vil imidlertid bare gjelde personer mellom 16 og 55 år. Kommunen skal sørge for at retten til opplæring oppfylles.

I tillegg til 300 timer obligatorisk norskopplæring foreslås det at kommunene får en plikt til å tilby ytterlige opplæring inntil 2700 timer for personer som har behov for slik opplæring. Dette vil bare gjelde personer som har en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Kommunenes plikt blir her ikke motsvart av en individuell rett, og opplæring utover 300 timer vil ikke bli obligatorisk for noen. Lovreguleringen av norskopplæringen foreslås tatt inn i introduksjonsloven. Personkretsen som omfattes av forslaget til rett og plikt til norskopplæring, er videre enn personkretsen som omfattes av introduksjonslovens regler om introduksjonsordning. Ved innføring av introduksjonsordning ble det lagt et grunnlag for et individuelt heldagsprogram med norskopplæring som en av hovedkomponentene, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Det legges opp til at personer som vil få rett og plikt til deltakelse i norskopplæring, skal kunne gjennomføre denne opplæringen innenfor introduksjonsprogrammet.

Det foreslås videre at gjennomført obligatorisk opplæring (300 timer), eller tilsvarende kunnskaper, settes som vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse og for erverv av statsborgerskap.

Det tas sikte på at den nye ordningen trer i kraft 1. januar 2005.

Omleggingen av ordningen følges av en ny finansieringsordning. Det statlige tilskuddet innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Det vil legges opp til en overgangsordning.

Ordningen vil følges opp gjennom et nasjonalt registreringssystem, der den enkelte deltaker, antall timer vedkommende har tatt ut, med mer registreres. Videre arbeides det med en ny læreplan for opplæringen samt et opplegg for prøver som kan følge opplæringen. Forslag til læreplan vil bli sendt på egen høring.

Formålet med ny ordning

Formålet med forslaget om obligatorisk norskopplæring er å styrke innvandrernes forutsetninger for å finne seg til rette i Norge. Kunnskaper i språk og samfunnsforhold er viktige forutsetninger for å kunne delta aktivt i samfunns- og arbeidsliv og fellesskapet generelt. Det gjelder både for innvandrere og alle andre i samfunnet. For å styrke disse kunnskapene vil regjeringen innføre obligatorisk opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og pålegge kommunene en plikt til å gi slik opplæring. Pliktfestingen understreker den betydning myndighetene tillegger kunnskaper i norsk språk og om norske samfunnsforhold, og tydeliggjør forventningen om at innvandrere søker å lære norsk. Regjeringen mener at innføring av obligatorisk norskopplæring vil komme samfunnet som helhet til gode.

Å pålegge noen en plikt må gjøres ved lov. Regjeringen mener at de plikter som innvandrerne pålegges i de forslagene som presenteres nedenfor, ikke innebærer noen urimelig belastning for den enkelte. Det er ved utformingen lagt vekt på et rimelig omfang av opplæring, hvilke aldersgrupper det er rimelig å pålegge en plikt, og det er også foreslått unntaksbestemmelser der det kan tas individuelle hensyn.

Når norskopplæringen blir obligatorisk, følger det at den bør være gratis, og at den enkelte får en rett til opplæringen. Regjeringen mener det også bør være et tilbud om norskopplæring utover det som følger av den obligatoriske ordningen, og vil derfor foreslå at det gis et tilbud etter behov, begrenset oppad innenfor en timeramme på makismalt 3000 timer.

For ytterligere å understreke betydningen av obligatorisk norskopplæring mener regjeringen at det bør være et vilkår at obligatorisk opplæring er gjennomført før den enkelte får et varig oppholdsgrunnlag her i landet, bosettingstillatelse etter utlendingsloven, og før det innvilges norsk statsborgerskap etter statsborgerloven.

I tråd med det generelle ønsket om å øke kommunenes økonomiske handlefrihet, har regjeringen kommet til at man vil foreslå å finansiere norskopplæringen via kommunenes frie inntekter. Dette innebærer at midlene innlemmes i kommunenes rammetilskudd, slik at den enkelte kommune kan disponere midlene på den måte den finner mest hensiktmessig. I større grad enn dagens tilskuddsordning vil en finansiering gjennom inntektssystemet kunne legge til rette for alternative løsninger i opplæringen, slik som bruk av IKT, norskopplæring på arbeidsplassen, eller interkommunalt samarbeid. Ordningen sikrer også en bedre kostnadskontroll.

Kort om dagens ordning

Innvandrere har i dag ingen lovhjemlet individuell rett eller plikt til norskopplæring. Kommunene er i medhold av voksenopplæringsloven gitt ansvar for å tilby norskopplæring innenfor rammen av den gjeldende særtilskuddsordningen og "Opplæringsplanen i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere". Kommunenes ansvar omfatter også informasjon til brukerne. Kommunene kan selv drive opplæringen eller overlate driften til en godkjent opplæringsinstitusjon.

Fra 1998 har innvandrere kunnet få inntil 850/3000 timer gratis norskopplæring. Innvandrere som har utdanning tilsvarende norsk grunnskole eller mer, kan få inntil 850 timer norskopplæring, og innvandrere med liten eller ingen skolebakgrunn kan få inntil 3000 timer. Etter dagens ordning får kommunene støtte til opplæring av personer med gyldig oppholdstillatelse for lengre enn tre måneder, personer fra EØS-området og enkelte andre grupper. Utdanningssøkende, personer med dansk, svensk eller samisk morsmål, turister og personale ved utenlandske ambassader og konsultater får ikke gratis norskopplæring.

Opplæringens mål, innhold, metoder og organisering er beskrevet i "Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere" (Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet 1998). Opplæringen er organisert i to hovedløp - ett løp for deltakere på tilnærmet norsk grunnskolenivå eller høyere (løp A) og et annet for deltakere med liten eller ingen skolebakgrunn (løp B).

Ordninger i andre land

I Danmark gis det språkopplæring til alle voksne utlendinger og enkelte grupper av danske borgere. Opplæringen er vederlagsfri for utlendinger som omfattes av integrasjonsloven, mens det for andre utlendinger kan kreves gebyr. Etter integrasjonsloven har kommunen ansvar for å tilby introduksjonsprogram til flyktninger, familiegjenforent til flyktning og familiegjenforent til dansk eller annen nordisk statsborger. Danskopplæringen er ett av tiltakene i introduksjonsprogrammet, og deltakelse i dette programmet er en forutsetning for å få introduksjonsstønad. Deltakelse i introduksjonsprogrammet er ikke obligatorisk, men en utlending som tilbys program, er ikke berettiget til sosialhjelp. Et gjennomført introduksjonsprogram er vilkår for å få permanent oppholdstillatelse.

I mai i år vedtok Folketinget en ny lov om ”danskuddannelse for voksne udlændinge”. Forslaget er ment som en styrking av danskopplæringen og bedre tilrettelegging for en fleksibel kombinasjon av danskopplæring, utdanning og arbeid. Loven innfører blant annet en treårsfrist for opplæringen, foreskriver sentrale prøver som avslutning av opplæring og utvider tilbyderkretsen. Loven vil tre i kraft 1. januar 2004.

I Sverige har innvandrere rett til språkopplæring, og deltakelse i opplæringen er frivillig. Personer som ikke har kunnskaper i svensk, har rett til opplæring med unntak av personer som kan norsk eller dansk, og asylsøkere. Innvandrerne har rett til opplæring opp til et definert nivå (sfi-nivå), uavhengig av hvor mange timer som kreves. Kommunene der innvandrere bor, har plikt til å legge til rette for språkopplæringen. Dette skal skje innen tre måneder etter at innvandreren er innført i folkeregistret som bosatt i kommunen. I løpet av høsten 2003 skal det legges frem en statlig utredning om svenskopplæringen. Utgangspunket for utredningen er å skape en høykvalitativ utdanning i svensk som bør kunne skje integrert med arbeid, praksis eller annen utdanning.

Kommuner som har valgt å anvende ordningen med introduksjonsavtaler for flyktninger, kan legge deltakelse i språkopplæring inn i avtalen. Avtalen kan innholde betingelser for at en flyktning skal få sine introduksjonspenger, for eksempel at vedkommende må delta i og fullføre språkopplæringen. Dersom vedkommende ikke deltar eller ikke fullfører opplæringen, kan kommunen trekke tilbake en del av introduksjonspengene. Språkopplæringen for innvandrere dekkes av statens overføringer til kommunene. I tillegg får kommunen egne øremerkede bidrag for flyktninger som også er ment å dekke språkopplæringen.

I Finland har alle arbeidssøkende utlendinger med oppholdstillatelse rett og plikt til å delta i språkopplæring hvis de søker offentlig støtte til opphold (sosialhjelp o.l.). Opplæringen må gjennomføres innen en tre års tidsfrist og skal gjennomføres etter individuelle planer. Det stilles ikke noe krav til språkferdigheter etter kurset, men manglende deltakelse fører til reduksjon av offentlig støtte med 20 prosent. Det er ingen sanksjoner for manglende deltakelse knyttet til utlendingslovgivningen. Ansvaret for språkopplæring av personer som ikke anses som arbeidssøkende, ligger hos utdanningsministeriet og kommunene.

Nederland var ett av de første landene i Europa som innførte obligatorisk innføringskurs for innvandrere (Integration of newcomers act i 1998). Innføringskurset består av en språkdel, en samfunnsdel og en arbeidstreningsdel. Loven gir kommunen ansvaret for implementering av innføringsprogrammene, mens staten finansierer og stimulerer.

Ordningen omfatter borgere fra ikke-vestlige land og nederlendere født utenfor Nederland (særlig innbyggere fra De nederlandske antillene i Karibien). I tillegg omfatter ordningen 16- og 17-åringer som faller utenfor det vanlige skolesystemet. Opplæringen er obligatorisk og gratis. Gjennomsnittlig timeantall for hele programmet er 600 timer, og hoveddelen av dette er språktrening. Innen et år skal personen gjennomføre en språktest, og etter testen kan opplæringen utvides med inntil et halvt år. Opplæringen kombineres med andre tiltak som arbeidstrening/arbeidsutplassering. Hvis ikke personen gjennomfører programmet, kan kommunen ilegge bøter, eventuelt kutt i sosial støtte.

I Tyskland er språkopplæringen en rettighet for innvandrere og flyktninger, men ingen plikt. Et lovforslag om å gjøre språkopplæringen obligatorisk ble avvist i desember 2002. I dette lovforslaget var det også foreslått at det skulle bli tatt hensyn til om man hadde gjennomført språkopplæring ved søknad om forlengelse av oppholdstillatelsen. Det finnes i dag ingen reaksjoner fra statens side ved manglende deltakelse i språkopplæringen.

Språkopplæringen er forvaltet fra forbundsregjeringen, som igjen delegerer og pålegger delstatene å ha et tilstrekkelig tilbud til innvandrere og asylsøkere. Forbundsregjeringen stiller minstekrav til delstatene mht opplæring i tysk, som innebærer krav om basiskunnskaper om tysk historie, kultur og rettsordning. Organiseringen av kurstilbudet er delstatenes ansvar, og dermed varierer omfanget og innretningen av tilbudet fra delstat til delstat. I kommunene er det gjerne flere som tilbyr opplæring, det være seg arbeidsgivere eller innvandrerforeninger.

I Østerrike påla man fra 2003 utlendinger med oppholdstillatelse en plikt til å oppfylle en ”integreringsavtale”. Avtalen innebærer av personen må dokumentere kunnskaper i tysk. I løpet av fire år må innvandrerne ha oppfylt integreringsavtalen. Det tilstås maksimum to års utsettelse. Ordningen gjelder ikke flyktninger, personer omfattet av EU/EØS-regelverket, barn/ungdom og eller personer gift med østerrikske borgere. I tillegg er enkelte spesialistgrupper unntatt fra bestemmelsen. Integreringsavtalen har som formål at innvandrerne lærer et minimum av tysk, og det gjennomføres egne kurs på 100 timer for å formidle dette. Læreren vurderer om deltakeren oppnår de ønskede resultater. Staten refunderer deler av kurskostnadene. I stedet for å gjennomføre et kurs, kan innvandreren dokumentere bestått språkprøve. I en viss grad anerkjennes også tyskkurs tatt i utlandet og faktiske kunnskaper.

Oppfylt integreringsavtale er en forutsetning for å få bosettingstillatelse. Dersom avtalen ikke oppfylles, kan det ilegges bøter, og oppholdstillatelsen kan bli tilbakekalt.

Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap – forslag til endringer i introduksjonsloven

Hvem retten og plikten gjelder for

Avgrensning etter oppholdsgrunnlag

Ved avgrensing av personkretsen har departementet sett hen til hvilke grupper som utifra formålet bør ha rett til gratis norskopplæring. Etter departementets oppfatning er det ikke hensiktsmessig ressursbruk å tilby alle utlendinger slik opplæring. Departementet har vurdert det slik at personene som skal omfattes av ordningen, bør ha et oppholdsgrunnlag som danner grunnlag for varig opphold i Norge. På denne bakgrunn foreslås det at personer som har en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven, skal ha en slik rett. Det er ikke tilstrekkelig at tillatelsen kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Det må fremgå av den individuelle tillatelse at den danner grunnlag for bosettingstillatelse. Bosettingstillatelse innvilges vanligvis etter tre års botid, jf. utlendingsloven § 12.

Tillatelse etter følgende bestemmelser i utlendingsloven/utlendingsforskriften kan danne grunnlag for bosettingstillatelse. Personer med tillatelse etter disse bestemmelsene vil være omfattet av forslaget dersom det fremgår av den individuelle tillatelse at den danner grunnlag for bosettingstillatelse:

  • Asylstatus, jf. loven §§ 17 og 18, jf. forskriften § 63 fjerde og femte ledd
  • Arbeids- eller oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. loven § 22 fjerde ledd, jf. forskriften § 81 tredje ledd, jf. § 63 tredje til femte ledd
  • Opphold på humanitært grunnlag etter søknad om asyl, jf. loven § 8 annet ledd, jf. § 15 første og annet ledd, jf. forskriften § 21 første og annet ledd
  • Kollektiv beskyttelse som er fornyet og forlenget i tre år, og hvor det deretter gis arbeids- eller oppholdstillatelse, jf. loven § 8 a tredje ledd, jf. forskriften § 21a femte ledd
  • Arbeidsinnvandrere med arbeids- eller oppholdstillatelse etter loven § 8 første ledd, jf. forskriften § 18, jf. § 3
  • Arbeids- eller oppholdstillatelse etter loven § 8 annet ledd, jf. forskriften § 21 femte ledd
  • Familiegjenforening med personer som har tillatelse som nevnt ovenfor, samt familiegjenforening med norsk eller nordisk borger bosatt i riket, jf. loven § 9 første ledd, jf. forskriften §§ 22, jf. 23, og loven § 8 annet ledd, jf. forskriften § 24.

Nordiske borgere er unntatt fra kravet om arbeids- og oppholdstillatelse, og reglene om bosettingstillatelse gjelder ikke for dem, jf. utlendingsloven § 6 tredje ledd første punktum. De kan oppholde seg her i landet så lenge de måtte ønske uten noen særskilt tillatelse. Etter departements oppfatning vil finske og islandske borgere kunne ha behov for opplæring i norsk for å kunne delta i samfunnslivet på lik linje med andre borgere her i landet. Departementet mener således at disse bør gis en rett til norskopplæring. Dansk og svensk er nært beslektet med det norske språk, noe som tilsier at personer som snakker disse språkene, vil forstå hverandre. Det er imidlertid ikke alle danske og svenske statsborgere som snakker landets språk. Disse bør derfor få en rett til opplæring dersom det kan dokumenteres at de verken kan dansk eller svensk. Departementet legger til grunn at dette årlig vil dreie seg om svært få personer. Dette vil først og fremst gjelde personer som har fått dansk eller svensk statsborgerskap etter først å innehatt annet statsborgerskap. I Danmark er det imidlertid krav om danskkunnskaper for å erverve dansk statsborgerskap. Det må derfor kunne legges til grunn at det vil være svært sjelden at disse ikke kan dansk. I Sverige er det ikke noe språkkrav ved søknad om statsborgerskap.

Utlendingsloven kapittel 8 inneholder særlige regler for borgere som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. En EØS/EFTA-tillatelse gis i alminnelighet for fem år, men danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse, jf. § 54. Tillatelsen kan fornyes, jf. § 55. Tillatelser etter dette regelverket kan m.a.o. danne grunnlag for langvarig opphold i Norge. Etter departementets oppfatning vil denne gruppen også ha behov for å lære seg norsk for å kunne mestre hverdagen. Departementet foreslår således at personer som er innvilget tillatelse med en varighet av minst fem år etter utlendingsloven kapittel 8, gis en rett til opplæring.

Etter forslaget til personkrets vil enkelte personer som per i dag tilbys gratis norskopplæring, miste tilbudet. Det gjelder blant annet norske statsborgere som ikke behersker norsk, og au-pairer og andre med en oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse. Til gjengjeld innebærer den nye ordningen at personer under utdanning (med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse) vil falle inn under ordningen med rett til norskopplæring.

Departementet mener som et utgangspunkt at alle grupper som får rett til norskopplæring, også bør pålegges obligatorisk deltakelse. En rettighetsfesting av norskopplæring sikrer den enkelte en rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. En pliktfesting av deltakelse i norskopplæringen understreker den betydning myndighetene tillegger kunnskaper i norsk språk og om norske samfunnsforhold, og at det er forventet at innvandrere søker å lære norsk.

Dette utgangspunktet gjelder imidlertid i liten grad i forhold til nordiske borgere. Personer fra andre nordiske land ligger på de fleste områder svært nær det norske samfunnet. De språklige forskjellene tilsier etter departementets oppfatning at det gis rett til innføring i det norske språk, men at det ikke gjøres til en plikt.

Prinsippet om at rett til norskopplæring tilsier plikt til opplæring må også fravikes for personer som har en tillatelse etter EØS-/EFTA-regelverket. Hensikten med EØS/EFTA-reglene er å fremme fri bevegelighet over landegrensene. Det kan ikke knyttes en plikt til norskopplæring til en EØS/EFTA-tillatelse, fordi dette ville kunne virke begrensende på den frie bevegelighet.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at plikten begrenses til personer med et oppholdsgrunnlag som danner grunnlag for bosettingstillatelse etter utlendingsloven.

I den grad personer omfattet av EØS/EFTA-regelverket i utlendingsloven får en tillatelse etter det alminnelige utlendingsregelverket, som danner grunnlag for bosettingstillatelse, vil de imidlertid i utgangspunktet pålegges plikt til norskopplæring.

Avgrensning etter alder

I lov om introduksjonsordning er den nedre aldersgrense for personer som omfattes av rett og plikt til introduksjonsordning 18 år. Begrunnelsen er at personer fra 18 år anses som voksne og er myndige.

Etter departementets oppfatning bør den nedre aldersgrense for rett og plikt til norskopplæring settes lavere. Plikt til grunnskoleopplæring gjelder frem til fylte 16 år. Personer som har kommet hit til landet rundt denne alderen, vil etter å ha fylt 16 år ikke ha plikt til ytterligere norskopplæring. For å fange opp de som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper, bør alderen for plikt til opplæring settes likt med alder for opphør av plikt til grunnskoleopplæringen, 16 år. Departementet ser det som viktig at unge med utilstrekkelige norskkunnskaper gis en plikt til norskopplæring.

En individuell plikt til opplæring gir en tilsvarende rett til opplæring. Den nedre aldersgrensen for rett til opplæring blir således også 16 år. Departementet foreslår at den nedre aldersgrensen for de som ikke har en plikt til opplæring, men som etter departementets forslag vil få en rett til det, også settes til 16 år.

Når det gjelder den øvre aldersgrensen, vil departementet foreslå at alderen for retten til opplæring settes høyere enn alderen for plikten.

I retten til opplæring gjøres det ikke noen innskrenkning i forhold til funksjonshemninger mv. hos den enkelte. Departementet er av den oppfatning at det bør settes en grense oppad for når det er rimelig at det offentlige skal tilby opplæring. Den formelle pensjonsalderen er 67 år. Denne aldersgrensen gjenspeiler den forventede yrkesaktive alderen i samfunnet. I praksis vil imidlertid store grupper ha falt ut av arbeidslivet på et tidligere tidspunkt, dels gjennom uførepensjon og dels gjennom ulike førtidspensjonsordninger. Etter departementets oppfatning bør retten til opplæring begrenses til personer under 67 år.

Når det gjelder plikten til opplæring, mener departementet at det er naturlig å sammenligne med den øvre aldersgrensen for plikt til å delta i introduksjonsprogram. Det heter i Ot.prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), kapittel 11.4.1.3 ”Overgangen til arbeidslivet og/eller utdanning er det viktigste formålet med introduksjonsordningen. Hertil kommer at det i mange tilfeller vil være uhensiktsmessig og urimelig å pålegge personer over 55 år å delta i introduksjonsprogrammet.” Etter departementets oppfatning gjør mange av de samme grunnene seg tilsvarende gjeldende i forhold til norskopplæringen. Det foreslås derfor at øvre aldersgrense for plikt til å delta i norskopplæring settes til 55 år.

Lovreguleringen av hvem retten og plikten skal gjelde for fremgår av forslag til introduksjonsloven § 17 nytt første og annet ledd:

”§ 17 Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Utlending mellom 16 og 55 år med en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse, har rett og plikt til deltakelse i gratis norskopplæring og samfunnskunnskap i til sammen 300 timer. Retten gjelder også utlending mellom 55 og 67 år med en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse.

Nordisk borger mellom 16 og 67 år som oppholder seg i riket i medhold av utlendingsloven § 6 tredje ledd og utlending mellom 16 og 67 år som er innvilget tillatelse med en varighet av minst fem år etter utlendingsloven kapittel 8 om særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, er også omfattet av retten etter første ledd. Svenske og danske statsborgere har bare rett til opplæring dersom det kan dokumenteres at de ikke kan svensk eller dansk.”

Forholdet til personkretsen for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram

Personkretsen som omfattes av forslaget til rett og plikt til norskopplæring, er videre enn personkretsen som omfattes av introduksjonslovens regler om rett og plikt til introduksjonsprogram. Personkretsen for rett og plikt til introduksjonsprogram fremgår av introduksjonsloven § 2. Det fremgår av bestemmelsen at introduksjonsordningen gjelder for nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått asyl, oppholds- eller arbeidstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, fornybar oppholds- eller arbeidstillatelse på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, eller oppholds- eller arbeidstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt over, der disse ikke har vært bosatt i en kommune i mer enn fem år før det søkes om familiegjenforening.

Disse omfattes også i hovedsak av forslaget til rett og plikt til norskopplæring. Rett og plikt til norskopplæring gjelder imidlertid flere grupper, blant annet personer som har arbeidstillatelse som danner grunnlag for varig innvandring (bosettingstillatelse). Videre er familiegjenforeningstillatelse ikke begrenset til familiegjenforente til personer med asyl eller opphold av humanitære grunner. Tillatelsen må imidlertid danne grunnlag for bosettingstillatelse.

Nordiske borgere og personer omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen vil som det fremgår av forslaget ovenfor under pkt. 2.1.1, få en rett til deltakelse i norskopplæring uten å pålegges noen plikt til dette. Disse gruppene har verken rett eller plikt til deltakelse i introduksjonsprogram.

Hva rett og plikt til norskopplæring innebærer for den enkelte

Gratis opplæring

Departementet vil foreslå at retten til norskopplæring skal innebære gratis opplæring og opplæringsmateriell for de som deltar. Det er kommunen som må sørge for dette, se pkt. 2.4.1 nedenfor om kommunens plikt. Det vises også til pkt. 2.5 nedenfor om innholdet i opplæringen.

Timeramme

Departementet foreslår at plikten settes til opplæring i 300 timer. Etter departementets oppfatning er dette et rimelig antall timer å pålegge den enkelte å delta i opplæring. Det er kun en plikt til deltakelse, hvilket innebærer at det ikke stilles krav til den enkeltes ferdighetsnivå. Opplæringen forutsettes lagt opp etter den enkeltes forutsetninger, se pkt. 2.5.2 nedenfor om tilrettelagt opplæring. Plikt til opplæring innebærer samtidig en individuell rett til opplæring. Den enkelte vil altså få en rett til 300 timers opplæring. Nordiske borgere får ikke en plikt til å delta. Personer omfattet av EØS-/EFTA-regelverket kan ikke pålegges en plikt til å delta. Disse bør imidlertid få en rett til å delta i opplæring i 300 timer. En individuell rett innebærer blant annet at den enkelte kan kreve at det offentlige oppfyller retten.

I rett/plikt til norskopplæring i 300 timer skal det også inngå opplæring i samfunnskunnskap. Det er viktig at innvandrere tilegner seg kunnskaper om det norske samfunnet, og at dette skjer tidlig etter ankomst til landet. Departementet mener det er nødvendig å styrke opplæringen i samfunnskunnskap. I tråd med dette foreslår departementet derfor at det innenfor rammen av 300 timer, gis 50 timer opplæring i samfunnskunnskap. Opplæringen i samfunnskunnskap skal gis på et språk vedkommende forstår.

Etter departementets oppfatning vil 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap være et viktig bidrag til at den enkelte innvandrer kan delta i det norske samfunnet. 300 timer antas imidlertid for mange ikke å være tilstrekkelig opplæring. Innvandrere har forskjellig bakgrunn og forskjellige forutsetninger for å lære norsk, og mange vil trenge opplæring utover 300 timer. Etter dagens ordning har de som omfattes, anledning til å ta ut 500 timer opplæring i norsk selv om de før dette har nådd det fastsatte nivået. Denne ordningen vil ikke bli videreført, men det vil fortsatt være et offentlig tilbud om opplæring utover 300 timer basert på behov, opp til maksimalt 3000 timer, se forslag i pkt. 3 nedenfor.

Tidsfrist for gjennomføringen

Departementet mener det er lite hensiktsmessig å sette en tidsfrist for gjennomføring av plikten. Plikten består således til oppnådd aldersgrense, som departementet ovenfor har foreslått satt til 55 år. Retten til 300 timers opplæring foreslår departementet satt til tre år. Etter departementets oppfatning er det behov for å sette en tidsfrist for å bidra til god gjennomstrømning i opplæringen. Det vil også bidra til bedre økonomisk styring. For de fleste i personkretsen vil det faktum at gjennomført opplæring skal gjelde som vilkår for bosettingstillatelse, også fungere som en treårig tidsfrist, se forslag i pkt. 8 nedenfor. Det er krav om tre års sammenhengende opphold i riket med oppholds- eller arbeidstillatelse uten begrensninger for å få bosettingstillatelse, jf. utlendingsloven § 12.

Retten og plikten til opplæring bør inntre på vedtakstidspunktet for første gangs tillatelse etter utlendingsloven. For personer som har fått innvilget tillatelse før innreise eller personer som er unntatt fra kravet til oppholds- eller arbeidstillatelse (nordiske borgere), foreslås det at retten og plikten inntrer ved ankomsten til riket. Departementet har vurdert om retten først bør inntre ved bosetting i en kommune slik tilfellet er for introduksjonsordningen i introduksjonsloven. Det er imidlertid en sentral forskjell mellom personkretsene i de to ordningene: De som omfattes av introduksjonsordningen, bosettes i kommunene med bistand fra Utlendingsdirektoratet. Personkretsen for rett og plikt til norskopplæring er som det fremgår i pkt. 2.1.3 ovenfor videre, og en stor del av personene vil bosette seg direkte i kommunene. Det synes derfor mer praktisk å forholde seg til vedtakstidspunktet/tidspunktet for ankomst til landet. Et annet hensyn er at det er ønskelig å komme i gang med norskopplæringen så tidlig som mulig. Blant annet p.g.a. lav bosettingskapasitet kan personer bli i mottak i flere måneder etter innvilget oppholds-/arbeidstillatelse.

Handlingsplikt

Den enkelte som har plikt til opplæring, må henvende seg til kommunen for gjennomføring av plikten. I tillegg til å delta i opplæringen pålegges den enkelte således også en handlingsplikt i forhold til å få påbegynt den obligatoriske opplæringen. Personer som bare har en rett, men ikke plikt, må også henvende seg til kommunen for å få retten oppfylt.

Informasjon til personkretsen

Det er viktig at personkretsen får tilstrekkelig informasjon om sin rett og plikt til norskopplæring, og om kommunens plikt til å gi opplæringen. Det forutsettes at kommunen informerer aktivt om tilbudet som finnes, og om innvandrerens rett til å delta.

Det er på samme måte viktig at informasjonen om plikten til norskopplæring og betydningen for senere innvilgelse av bosettingstillatelse og statsborgerskap er god og når frem til målgruppen, se forslagene i pkt. 8 og 9 nedenfor. De fleste i personkretsen kjennetegnes av at de har fått vedtak fra utlendingsmyndighetene, og at plikten/retten ”utløses” gjennom vedtaket. Det enkleste synes derfor å være informasjon inkludert i, eller vedlagt, vedtaket fra utlendingsmyndighetene. Der kan personen oppfordres til å kontakte kommunen for gjennomføring av rett/plikt.

Enkelte innvandrere vil antakelig likevel ikke oppfatte at de har plikt til å delta i norskopplæring. Når en tillatelse etter utlendingsloven er innvilget, må vedkommende møte personlig hos politiet for å få tillatelsen stemplet inn i reisedokumentet. Dette kan være en god anledning til å sikre direkte, muntlig formidling av informasjon om ordningen. Informasjonsbrosjyrer mv. kan deles ut av politiet. Det vanlige er at tillatelser etter utlendingsloven gis for ett år av gangen. Informasjonen kan derfor også gis fra politiet når tillatelsene fornyes.

I tillegg til informasjonen om plikten vil det være behov for god og målrettet informasjon om hvordan man får tilgang til opplæring. Her bør kommunen ha et særlig ansvar. Det kan være vanskelig å nå personkretsen, og relevante kommunale kontorer bør være oppmerksom på ordningen og kunne rettlede de aktuelle personene som de kommer i kontakt med. Nordiske borgere er unntatt fra kravet om arbeidstillatelse og vil ikke være i kontakt med utlendingsmyndighetene/politiet i forbindelse med at de tar opphold her. Kommunene bør være særskilt oppmerksom på dette.

Departementet vil også påpeke at det tas sikte på å utarbeide informasjonsmateriell om rett og plikt til norskopplæring, utformingen av ordningen og konsekvenser ved ikke-deltakelse. I alle tilfelle bør det legges inn informasjon om de nye vilkårene i eksisterende informasjonsmateriell om innvilgelse av bosettingstillatelse og statsborgerskap.

Reguleringen av hva rett og plikt til norskopplæring innebærer for den enkelte fremgår av foreslaget til § 17 nytt første og annet ledd i introduksjonsloven, som gjengitt under pkt. 2.1.2 ovenfor.

Fravær

Dersom deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap uteblir fra tildelt opplæring, reiser spørsmålet seg om hvilke konsekvenser fraværet skal få. Retten og plikten består frem til 300 timer opplæring er fullført. Retten er imidlertid begrenset til tre år. Dersom plikten ikke er gjennomført innen denne tiden, har den enkelte ikke krav på ytterligere gratis opplæring (med mindre vilkårene for videre behovsprøvet opplæring er til stede, se under pkt. 3 nedenfor). På denne bakgrunn kan det synes som om det er behov for å gi nærmere regler om fravær og permisjon. Departementet foreslår i denne omgang bare at det gis hjemmel til å gi forskrifter dersom man finner at det er behov for dette. Den enkeltes deltakelse skal imidlertid registreres, se under pkt. 6 nedenfor om en nasjonal registreringsordning.

Forskriftshjemmel fremgår av forslag til introduksjonsloven § 19 (nåværende § 19 blir § 22):

Ӥ 19 Forskrifter

Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om målene for opplæringen, fravær og andre bestemmelser til utfylling og gjennomføring av reglene i dette kapittel.”

Unntak fra rett og plikt til norskopplæring

Når det innføres rett og plikt til deltakelse i opplæring, er det nødvendig, både av hensyn til hva som er rimelig for den enkelte og for å gjøre ordningen mer målrettet, å kunne gjøre unntak.

Det synes innlysende at personer som allerede behersker norsk, både unntas fra obligatorisk deltakelse og ikke gis rett til gratis opplæring. Etter departementets oppfatning bør språkkravet som utgangspunkt anses oppfylt dersom vedkommende har et tilfredsstillende muntlig ferdighetsnivå. Nærmere fastsettelse av nivået, og eventuelle prøver som fastslår dette, foreslår departementet reguleres i forskrift. Det må av forskriftene også fremgå hvilken dokumentasjon på norskkunnskaper som for øvrig skal anses tilstrekkelig til å unnta vedkommende fra rett og plikt. Som eksempler kan nevnes vitnemål som viser bestått eksamen i norsk fra grunnskole eller videregående opplæring, og dokumentasjon for at vedkommende fyller kravene om norskkunnskap for inntak til universitets- og høyskoler.

Samisk er offisielt språk i Norge, og det må derfor oppstilles unntak fra obligatorisk opplæring for innvandrere som kan dokumentere kunnskap i samisk. Fordi det samiske språk er så vidt forskjellig fra det norske, foreslås det imidlertid at denne gruppen får rett til norskopplæring.

Det foreslås videre at det oppstilles et unntak fra plikten til opplæring for personer som av særlige medisinske eller andre tungtveiende grunner ikke kan delta i opplæringen. Typetilfeller man kan vurdere unntak for, er først og fremst personer som er alvorlig og kronisk syke. Det forutsettes at dette dokumenteres. Den enkelte har imidlertid rett til opplæring uavhengig av eventuelle funksjonshemninger mv.

Departementet har også drøftet om andre grupper burde unntas fra obligatorisk opplæring, men er kommet til at det ikke er hensiktsmessig. Dette gjelder personer under utdanning, personer i arbeid, analfabeter og personer som holdes borte fra opplæringen, se nærmere om disse gruppene nedenfor. Det har vært ønskelig å gjøre personkretsen for den obligatoriske opplæringen så bred som mulig, for å sikre at flest mulig får ta del i en felles innføring i norsk språk og samfunnskunnskap. Et sentralt hensyn ved vurderingen av unntaksregler har vært at plikten er et krav om deltakelse, og ikke et ferdighetskrav. Plikten er begrenset til 300 timer. Å gjennomføre 300 timer i løpet av tre år synes ikke å være et urimelig krav og burde la seg forene med de fleste livssituasjoner.

En av målsettingene for den grunnleggende norskopplæringen er å bidra til tilstrekkelig norskkunnskap til å ta videre opplæring, for eksempel videregående opplæring. Det anses som en fordel dersom enkelte ønsker å påbegynne annen utdanning samtidig som vedkommende gjennomfører den grunnleggende norskopplæringen. Denne gruppen vil være i opplæring på tidspunktet det eventuelt søkes om unntak, og søknaden kan begrunnes med at man på den måten vil oppfylle plikten til 300 timer norskopplæring. Dette er imidlertid ingen sikkerhet for at vedkommende gjennomfører den påbegynte opplæringen og dermed oppfyller sin plikt. Departementet mener derfor at det ikke skal oppstilles noe unntak for plikt til norskopplæring for de som er under utdanning. Når man ikke oppstiller unntak fra plikten, kan det heller ikke oppstilles unntak fra retten. Det understrekes imidlertid at også personer som er under utdanning, kan søke om fritak på grunnlag at de behersker norsk allerede. Rett og plikt til norskopplæring etter ordningen her vil ikke medføre endringer i retten til annen utdanning.

For personer som er i arbeid, vises det til kommunens ansvar for å legge til rette for individuelt tilpasset opplæring, for eksempel ved å tilby kveldsopplæring eller e-læring, se pkt. 2.4.1 nedenfor. Analfabeter og personer med svak skolebakgrunn har stort behov for opplæringen. Det ville være svært uheldig dersom disse skulle falle utenfor ordningen, da det må antas at en slik bakgrunn i stor grad virker hemmende på deres deltakelse i samfunnet.

Situasjoner hvor den øvrige familie hindrer en person i delta i norskopplæringen, eller personen selv ikke ønsker å delta, reiser særskilte problemer. Dette vil kunne gjelde kvinner med en tilknytning til miljøer som av tradisjonelle, kulturelle og/eller religiøse årsaker defineres inn i bestemte kjønnssegregerte mønstre som relateres til henholdsvis privat og offentlig sfære. Det innebærer at om kvinnen anses kun å ha en rolle som hustru og mor, vil hennes deltakelse i norskopplæring ikke bli ansett som noe å tilstrebe. Koblet til religiøst definerte oppfatninger av at kvinner ikke kan omgås menn utenfor den nærmeste familie, vil det dessuten begrense hennes bevegelsesfrihet radikalt. For øvrig kan det til tider være snakk om at kvinnen sees som den primære kulturoverfører og den som skal sikre at hjemlandets tradisjoner overføres til barna. Det å avsondre henne mest mulig fra innflytelse fra det norske samfunn vil da bli et mål i seg selv. Departementet har sett det som særlig ønskelig å nå kvinner i en slik situasjon og ønsker dermed ikke å oppstille noe unntak. Et unntak ville også kunne gi denne type handling legitimitet. Igjen vises det til kommunens ansvar for å legge opplæringen til rette for deltakerne. Dette kan for eksempel gjøres ved egne kvinnegrupper.

Unntakene for rett/plikt til norskopplæring fremgår av forslag til introduksjonsloven § 17 nytt tredje ledd:

”Rett eller plikt etter første og annet ledd gjelder ikke dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelig kunnskap i norsk. Plikten etter første ledd gjelder ikke utlending som har tilstrekkelig kunnskap i samisk. Dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende grunner tilsier det, kan kommunen unnta den enkelte fra plikten etter første ledd.”

Det offentliges plikt til å tilby norskopplæring til de som har individuell rett og/eller plikt til opplæring

Kommunal plikt

Ansvaret for norskopplæringen er i dag lagt til kommunene, og det er også kommunene som etter den nye lov om introduksjonsordning er tillagt ansvaret for utforming og gjennomføring av introduksjonsprogrammene, der norskopplæring er ett av de sentrale tiltakene. Kommunene har videre ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne. På bakgrunn av dette foreslår departementet å plassere ansvaret for den nye ordningen for norskopplæringen i kommunene.

Det er således kommunene som får ansvaret for å oppfylle den enkeltes individuelle rett til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor tidsrammen på tre år. Det innebærer også en plikt for kommunen til å tilby opplæring innen tre måneder etter at kravet er fremsatt. Opplæringen og opplæringsmateriell skal være gratis for den enkelte.

Dersom den enkelte ikke gjennomfører 300 timer opplæring innenfor de tre årene vedkommende har en rett til dette, har i utgangspunktet kommunen ikke plikt til å tilby mer opplæring. Kommunen kan imidlertid ha plikt til å tilby opplæring utifra den enkeltes behov, se pkt. 3 nedenfor.

Det legges opp til at kommunen skal ha plikt overfor de som er bosatt i kommunen. Med bosatt menes innvandrere som er folkeregistrert i kommunen. Det understrekes at plikten også skal gjelde for innvandrere med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, og som bor midlertidig på asylmottak i kommunen.

Departementet presiserer at et unntak fra opplæringsplikten for den enkelte ikke automatisk medfører tap av retten til 300 timers opplæring. Som hovedregel vil personen fremdeles ha rett til norskopplæring i 300 timer, tatt ut i løpet av tre år. Unntaket er personer som unntas fra plikten grunnet dokumenterte kunnskaper i norsk. Disse personene vil etter departementets forslag heller ikke ha noen rett til opplæring.

I dag kan kommunene velge om de selv vil organisere norskopplæringen eller om de vil la en privat tilbyder stå for opplæringen på vegne av kommunen. I 2001 sto kommunene for 92% av norskopplæringen, mens studieforbund og folkehøgskoler var ansvarlig for resten.

Under ny ordning kan kommunene fortsatt benytte studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner eller andre private eller offentlige utdanningstilbydere til å gjennomføre opplæringen. Departementet ser det som ønskelig at kommunene benytter seg av muligheten til konkurranseutsetting for å få en mest mulig effektiv opplæring. Selv om en privat aktør gjennomfører opplæringen, vil kommunen fortsatt ha ansvaret for kvaliteten i tilbudet. Det vil etter departementets forslag være nødvendig med en kommunal beslutning for at private skal kunne gi norskopplæring. Dermed vil kommunen måtte godkjenne de private aktører de eventuelt ønsker å benytte seg av. Departementet mener at det ikke er behov for en særskilt hjemmel som uttrykker dette. Det vil ligge innenfor den kommunale handlefrihet å avgjøre hvordan man best kan tilby opplæring.

I tillegg til en kommunal godkjenning vil departementet vurdere om det vil være behov for en særskilt sentral godkjenningsordning for norskopplæring i tillegg til eksisterende godkjenningsordninger. Det er flere store aktører som tilbyr norskopplæring i markedet, og under ny ordning vil det sannsynligvis bli flere. For å forhindre at hver enkelt kommune må vurdere hver av disse tilbyderne, vil en sentral godkjenningsinstans kunne gi nasjonal godkjenning. Det vil like fullt bli opp til den enkelte kommune om den ønsker å benytte seg av tilbudet.

Den nye finansieringsordningen, slik den er beskrevet i pkt. 10 nedenfor om de økonomiske og administrative konsekvenser av departementets forslag, vil øke den kommunale handlefriheten. Slik blir det også lettere å åpne for alternative opplæringsformer. Der hvor det ligger til rette for det og når det er hensiktsmessig, kan en legge opplæringen til en arbeidsplass, søke samarbeid med private utdanningstilbydere og andre offentlige utdanningstilbydere og inngå interkommunalt samarbeid.

Kommunen må organisere opplæringen slik at det blir praktisk mulig å delta, både for kvinner og menn. Dette blir ekstra viktig fordi deltakelsen er obligatorisk, og manglende oppfylling av plikten vil innebære at det ikke blir gitt bosettingstillatelse eller statsborgerskap, se forslagene i pkt. 8 og 9 nedenfor. Opplæringen kan for eksempel legges til kveldstid for deltakere som er i arbeid.

Etter departementets oppfatning må utgangspunktet være at den enkelte deltaker selv må sørge for å komme til opplæringen og tilrettelegge hverdagen slik at det er mulig å delta i norskopplæringen. Det innebærer at kommunene ikke pålegges plikt til å tilby verken skyss eller barnepass. Departementet legger til grunn at innvandrere i utgangspunktet har de samme forutsetninger for å sørge for dette selv som enhver annen som deltar i voksenopplæring. Kommunene må imidlertid i spesielle tilfeller på selvstendig grunnlag vurdere å sørge for barnepass, særlig der det er nødvendig for at tilbudet skal bli reelt. Likeså kan det være nødvendig å sørge for skyss.

Departementet vil særlig peke på at det er viktig å tilrettelegge et helhetlig tjenestetilbud der norskopplæring for foreldre, barnehage og skole sees i sammenheng. Det vil være av særlig stor betydning om norskopplæring for foreldre kunne samordnes med språkstimulering av barn i barnehage.

Lovreguleringen av forslagene her fremgår at forslag til introduksjonsloven § 18 nytt første, tredje og fjerde ledd:

”§ 18 Kommunens ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter at krav om deltakelse blir framsatt, sørge for at retten til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i henhold til § 17 blir oppfylt for den enkelte som er bosatt i kommunen eller bor midlertidig på asylmottak i vedkommende kommune.

[…]

Opplæringen skal gis av kommunen eller av andre som kommunen godkjenner.

Kommunen skal holde deltakere i opplæringen med læremidler og annet opplæringsmateriell.”

Opplæringen

Opplæringens kvalitet og innhold

Opplæringens målsettinger og innhold vil bli beskrevet i en egen læreplan. Som nevnt ovenfor legges det opp til at en del av opplæringen, 50 timer, skal være samfunnskunnskap som gis på et språk innvandreren forstår. I dag gis det opplæring om Norge og norske samfunnsforhold som en integrert del av språkopplæringen. Dette bør etter departementets oppfatning videreføres, i tillegg til at det innføres 50 timer med samfunnskunnskap som del av den obligatoriske opplæringen. Læringssenteret og Voksenopplæringsinstituttet (VOX) har fått i oppdrag å utarbeide forslag til læreplan og prøvesett for den nye ordningen. Departementet mener at de overordnede målsettingene for opplæringen bør gis som forskrift. Det vises til forslaget til introduksjonsloven § 19, gjengitt i pkt. 2.2.6 ovenfor.

Det er lærernes kompetanse og engasjement som er avgjørende for kvaliteten på opplæringen. Norskopplæring for innvandrere, som har svært forskjellig bakgrunn, stiller krav om faglig og pedagogisk kompetanse. En del innvandrere er analfabeter, og alfabetiseringsopplæringen stiller særlige krav til pedagogisk systematikk. Departementet foreslår derfor at det innføres kompetansekrav for lærere i norskopplæringen for voksne innvandrere. Den som skal undervise, bør ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Det foreslås at det kan gjøres unntak fra kravet til formell faglig og pedagogisk kompetanse. Realkompetanse bør sidestilles med formell utdanning. Det bør videre kunne gjøres unntak dersom det ikke er mulig å få tak i personell med godkjent utdanning. Det foreslås at nærmere bestemmelser om dette gis ved forskrift.

Kompetansekravene fremgår av forslag til introduksjonsloven § 18 nytt sjette ledd:

”Den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap, skal som hovedregel ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse.”

Tilrettelagt opplæring

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk skoleverk at en skal ta utgangspunkt i den enkelte elevs/deltakers behov og forutsetninger når en skal organisere opplæringen og velge metode og innhold. Gitt spredningen i behov, bakgrunn og forutsetninger i personkretsen, må dette prinsippet også gjelde for den grunnleggende norskopplæringen for innvandrere.

Det er kommunen og opplæringsstedet som må vurdere hvordan dette prinsippet skal omsettes i praksis. Kommunene vil innenfor visse rammer få ansvaret for å fastsette organiseringen av opplæringen. Det enkelte opplæringssted må innenfor disse rammene vurdere den pedagogiske tilretteleggingen og valg av metode som gjør det mulig for den enkelte å nå opplæringens mål.

Dokumentasjon på opplæringen

Kommunene må også legge til rette for at det kan gjennomføres prøver med det formål å vurdere deltakerens nivå for bedre å tilrettelegge opplæringen (diagnostisk prøve) eller med det formål å dokumentere vedkommendes språknivå (slik som Språkprøven og ”Bergenstesten”). Kommunene må også sørge for at den enkelte får dokumentert gjennomført opplæring. Se for øvrig nedenfor om forslag til registreringsordning i pkt. 6 nedenfor.

Det foreslås en særskilt hjemmel for dokumentasjon på deltakelse i forslaget til introduksjonsloven § 18 nytt femte ledd:

”Ved gjennomført eller avbrutt opplæring skal det utstedes et deltakerbevis.”

2.6 Virkning av ikke oppfylt plikt til norskopplæring

Etter departementets oppfatning bør ikke plikten til opplæring sanksjoneres direkte. Departementet har både vurdert straff og konsekvenser i forhold til ytelser fra det offentlige, som sanksjoner mot personer som ikke oppfyller plikten, men har ikke funnet grunn til å foreslå slike tiltak. Etter departementets oppfatning sikrer man ikke norskopplæring for innvandrere ved bruk av straff. Det er særskilt vurdert om retten til fortsatt opphold i Norge burde bortfalle. Det vil i mange tilfeller kunne virke svært urimelig. I noen tilfeller vil det dessuten kunne være i strid med internasjonale forpliktelser, dersom personer skulle bli sendt ut av Norge fordi de ikke deltar i obligatorisk norskopplæring.

Departementet er imidlertid av den oppfatning at obligatorisk norskopplæring bør gjøres til et vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse, se nærmere om dette i pkt. 8 nedenfor. Det er ikke noen plikt for den enkelte til å søke om bosettingstillatelse. De som velger ikke å søke om dette, vil imidlertid ikke kunne nyte godt av fordelene ved en bosettingstillatelse. Ved innvilget bosettingstillatelse er det ikke lenger et vilkår at det opprinnelige innvandringsgrunnlaget består for fortsatt å kunne oppholde seg her. Tillatelsen gir rett til opphold og til å ta arbeid uten tidsbegrensning. Dersom innvandringsgrunnlaget for eksempel er et arbeidsforhold, vil man uten bosettingstillatelse ikke ha rett til videre opphold dersom arbeidsforholdet opphører. Reglene for underhold ved familiegjenforening er gunstigere dersom herboende har bosettingstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd. Bosettingstillatelsen innebærer også at den enkelte ikke trenger å fornye oppholdsgrunnlaget hvert år. Den som fyller vilkårene for bosettingstillatelse, har videre et utvidet vern mot utvisning, jf. utlendingsloven § 30.

Som en ytterligere understrekning av språkopplæringens betydning foreslår departementet å innføre et tilsvarende vilkår om gjennomført obligatorisk norskopplæring for innvilgelse av søknad om norsk statsborgerskap, se pkt. 9 nedenfor.

Tilbud om norskopplæring etter behov utover rett/plikt til 300 timer

Hvem tilbudet gjelder for

Etter departementets oppfatning er det behov for å kunne gi et tilbud om norskopplæring utover de 300 timene med rett/plikt som det er redegjort for i pkt. 2.2.2 ovenfor. Ordningen bør imidlertid baseres på et behov hos den enkelte. Språkkunnskaper er en forutsetning for deltakelse i samfunnet, og dette innebærer at det bør være mulig å få opplæring utover 300 timer.

Departementet finner det imidlertid ikke rimelig at alle som er omfattet av ordningen med rett/plikt til 300 timer opplæring, også skal få et tilbud om videre opplæring fra det offentlige. Departementet vil derfor foreslå at det kun er gruppen med plikt til opplæring i 300 timer som skal få tilbud om ytterligere opplæring etter behov (dvs. personer med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse). Dette innebærer at personer som er unntatt fra plikt til norskopplæring pga. enten tilstrekkelige kunnskaper i samisk eller medisinske eller andre tungtveiende grunner, ved behov vil få tilbud om opplæring utover de 300 timene de har rett til. Departementet understreker videre at tilbudet om ytterligere opplæring ved behov vil gjelde personer i hele alderspennet, fra 16 til 67 år. Personer som unntas fra rett og plikt pga. tilstrekkelige kunnskaper i norsk, vil derimot ikke få tilbud om ytterligere opplæring.

Departementets forslag innebærer at nordiske borgere og personer som er innvilget tillatelse med en varighet av minst fem år etter utlendingsloven kapittel 8 (EØS-EFTA-regelverket), ikke får tilbud om ytterligere opplæring.

Nordiske borgere og personer omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen har ofte et økonomisk grunnlag for sitt opphold i Norge, og står således i en annen posisjon enn mange andre grupper som etter departementets forslag vil få rett til 300 timers opplæring. I den grad de har behov for opplæring ut over 300 timer, vil de henvises til selv å dekke utgiftene. EØS-avtalen innebærer et forbud mot diskriminering mellom EØS-borgere og ikke en bestevilkårsbehandling totalt sett. Departementet legger således til grunn at å utelukke personer omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen ikke vil være i strid med internasjonale forpliktelser.

Timeramme

I dagens system tilbys den enkelte som kjent opp til 850 eller 3000 timer opplæring, avhengig av utdanningsbakgrunn fra hjemlandet. Etter departementets oppfatning bør den maksimale timetallsgrensen videreføres. Kommunene bør således få plikt til å tilby inntil ytterligere 2700 timer opplæring.

Departementet vil se nærmere på dagens inndeling i A- og B-løp i forbindelse med det pågående arbeidet med læreplan og prøvesett, kfr. forslag om egen læreplan under pkt. 2.5.1 ovenfor. Det minnes om at utkast til ny læreplan vil sendes på egen høring. Departementet finner således ikke grunn til å angi det nåværende trinn på 850 timer direkte i lovbestemmelsen.

Dersom den enkelte ønsker opplæring utover 300 timer, skal kommunen kunne pålegge vedkommende å gjennomføre tester for å fastslå om det fortsatt er behov for opplæring. Ordningen som departementet foreslår, innebærer at den gjeldende regel om at innvandreren har anledning til å ta ut opp til 500 timer, selv om målene for undervisningen er nådd tidligere, bortfaller. Se nærmere om gjeldende ordning under pkt. 1.4 ovenfor.

Tidsfrist for gjennomføringen

Etter departementets oppfatning bør det settes en frist for gjennomføring av den behovsbaserte opplæringen. Det vil også bidra til å sikre raskere gjennomstrømning i opplæringen. Departementet foreslår at fristen settes til fem år. Fristen regnes fra det samme tidspunkt som rett/plikt til 300 timer, dvs. fra innvilgelse av første gangs tillatelse etter utlendingsloven, eller fra ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise.

Kommunal plikt – ikke individuell rett

I og med at det ikke vil være noen plikt til å delta i opplæring utover 300 timer, er det etter departementets oppfatning ikke nødvendig å gjøre opplæring utover 300 timer til en individuell rettighet. En individuell rettighetsfesting vil etter departementets oppfatning være for omfattende. Opplæring utover 300 timer vil således basere seg på en plikt for kommunene til å tilby dette, men ikke motsvares av en rett til å kreve dette oppfylt for den enkelte. Departementet forutsetter at den enkelte kommune i tilstrekkelig grad vil prioritere opplæring utover 300 timer sammen med andre lovpålagte oppgaver. For kommunene vil det være en fordel at så mange som mulig av innvandrerbefolkningen har gode norskkunnskaper. Etter fem år vil ikke kommunen lenger ha plikt til å tilby slik opplæring, jf. pkt. 3.3 ovenfor om tidsfrist for ordningen.

Selv om opplæring utover 300 timer ikke gjøres til en individuell rett, vil den enkelte for eksempel kunne påberope seg usaklig forskjellsbehandling i forhold til andre som får tilbud om slik opplæring.

Departementet legger videre opp til at kommunen skal ha plikt til å tilby videre opplæring til personer som ikke har benyttet retten til 300 timer opplæring innen fristen på tre år. Forutsetningen om behov gjelder også for disse.

Departementet mener at også opplæringen i ytterligere 2700 timer bør være gratis for den enkelte. Det vil være behov for regler om fravær også for denne gruppen. Det vil være behov for registrering av antall timer med deltakelse også her. Registreringen vil først og fremst være for å ha kontroll med at rammen på 2700 timer ikke overskrides. For personer som ikke har gjennomført plikten til 300 timer opplæring innen fristen, vil registreringen av deltakelse her tjene som dokumentasjon for oppfyllelse av plikten.

Det legges opp til at informasjon om opplæringen, organiseringen av den og læreplaner formidles på samme måte som for rett/plikt til 300 timers opplæring. Det vises således til det som er sagt om dette under pkt. 2.2.5 ovenfor.

Regulering av ordningen med tilbud om opplæring utover 300 timer foreslås inntatt i introduksjonsloven § 18 nytt annet ledd:

”Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter at søknad om deltakelse blir framsatt, tilby ytterligere gratis opplæring i norsk til personer som nevnt i § 17 første ledd innenfor rammen av 2700 timer, dersom vedkommende har behov for det. Kommunen kan stille vilkår om at vedkommende gjennomfører tester for å fastslå om det fortsatt er behov for opplæring. Kommunens plikt etter dette leddet gjelder i fem år fra vedtak om første gangs tillatelse etter utlendingsloven, eller fra ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise.”

Forslag til § 18 nytt tredje til sjette ledd som er gjengitt i pkt. 2.4.1, 2.5.1 og 2.5.3 ovenfor, gjelder også for ordningen med tilbud om opplæring.

Forholdet mellom introduksjonsordningen og rett og plikt til norskopplæring

Ved innføring av introduksjonsordning gjennom lov om introduksjonsordning ble det lagt et grunnlag for et individuelt heldagsprogram med norskopplæring som en av hovedkomponentene. Hva norskopplæringen skal inneholde, er ikke regulert i introduksjonsloven. Som det fremgår av pkt. 2.1.3 ovenfor, foreslås det at personkretsen for ordningen med rett og plikt til deltakelse i norskopplæring skal være videre enn personkretsen for introduksjonsordningen.

Etter departementets oppfatning vil det ikke være hensiktsmessig å ha to separate opplegg for personer som omfattes av begge ordningene. Det legges derfor opp til at personer som vil få rett og plikt til deltakelse i norskopplæring etter forslaget her, skal kunne gjennomføre denne opplæringen innenfor introduksjonsprogrammet. Den obligatoriske norskopplæringens organisering, innhold og nivå vil således påvirke utformingen av introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet vil primært konsentrere seg om norskopplæringen i den første tiden.

Saksbehandlingsregler

Etter departementets oppfatning kan introduksjonslovens bestemmelser om saksbehandlingsregler mv. som utgangspunkt gjøres gjeldende også for norskopplæringen. I oppregningen i § 17 om hva som er enkeltvedtak etter loven foreslår departementet at det føyes til en ny bokstav f) om rett og plikt til opplæring i norsk. Forslaget lyder følgende (nåværende § 17 blir § 20):

Ӥ 20 Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven her.

Som enkeltvedtak etter denne lov regnes avgjørelser om

[…]

f) rett og plikt til opplæring i norsk, jf. kapittel 5”

Klagerreglene i § 18 kan etter departementets oppfatning også legges til grunn både for vedtak om rett og plikt til opplæring i norsk og om ytterligere behovsprøvet opplæring. Fylkesmannen bør være klageinstans også for saker som gjelder norskopplæring. Personkretsen for rett og plikt til norskopplæring er videre enn personkretsen for introduksjonsordningen. Det vil således kunne være mange tilfeller hvor vedkommende er omfattet av begge ordningene. Det vil derfor være hensiktsmessig med en felles klageinstans.

Avgjørelser om tildeling av norskopplæring vil i noen grad kunne være basert på utøvelse av fritt skjønn. Slike avgjørelser kan også ha sammenheng med lokale forutsetninger. Etter departementets oppfatning taler dette for en begrensning i klageinstansens overprøvingsrett, slik den fremgår av lovens § 18 annet ledd; ”Fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn, kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.” Departementet vil foreslå at denne bestemmelsen også skal gjelde for klagebehandling i saker som gjelder norskopplæring.

Departementet legger til grunn at en avgjørelse i en kommune om rett/plikt til 300 timers opplæring også må legges til grunn i andre kommuner dersom personen flytter. Den konkrete utformingen av tilbudt opplæring kan imidlertid bare gjelde så lenge personen er bosatt i kommunen.

Når det gjelder vedtak om behovsprøvet opplæring utover 300 timer, så må dette avgjøres av den kommune der den enkelte til enhver tid er bosatt.

Nasjonalt registreringssystem

Det eksisterer i dag intet nasjonalt registreringssystem for norskopplæringen. Registreringen skjer på kommunalt nivå, eller i opplæringsinstitusjonene direkte. Enkelte data, slik som antall deltaker- og opplæringstimer, føres i grunnskolens informasjonssystem, GSI. Denne informasjonen benyttes i hovedsak til å beregne statstilskudd og som rapportering av aktivitet.

Informasjon om antall timer og beståtte prøver får en ny betydning ved innføring av ny ordning, der gjennomføring av den obligatoriske opplæringen gjøres til vilkår for bosettingstillatelse og statsborgerskap. Et nasjonalt registreringssystem kan sikre at den enkelte innvandrer får dokumentert den opplæring vedkommende har gjennomført, og hvilke prøver vedkommende har bestått. Et nasjonalt registreringssystem vil også gjøre det mulig å avklare om en innvandrer har fått norskopplæring et annet sted tidligere. Slik vil man kunne fastslå både antall timer som er tatt ut tidligere, nivået vedkommende befinner seg på, og om vedkommende er innenfor timerammen og tidsfristen for tilbud om opplæring. Systemet vil måtte registrere informasjon på individnivå.

Departementet mener at også deltakelse i introduksjonsprogrammet bør registreres i det nye systemet. Det er viktig å kunne evaluere introduksjonsloven og måle ordningens effekt, særlig fordi introduksjonsloven representerer en nyskapning på integreringsområdet. Det vil være behov for informasjon om hvilke personer som gjennomfører introduksjonsprogrammet, samt når vedkommende starter og avslutter programmet. I utgangspunktet vil de personer som omfattes av introduksjonsprogrammet også gjennomføre norskopplæring, og dermed allerede i utgangspunktet være registrert i systemet. Dermed vil registreringen by på et minimum av tilleggsarbeid.

Det pågår et arbeid for å definere behovene for et registreringssystem og se på mulige systemløsninger. Statskonsult bistår departementet i dette arbeidet. Det er imidlertid for tidlig å si noe mer detaljert om systemets utforming. Departementet foreslår at det inntas bestemmelser om registreringssystemet i lov. En lovhjemmel vil tydeliggjøre hva som kan registreres, hvem som skal registrere og bruken av informasjonen. Videre bør det fremgå at offentlige organer og private virksomheter plikter å avgi informasjon til registeret.

Registeret må være operativt samtidig som ordningen med rett og plikt til norskopplæring trer i kraft. Det kunne imidlertid være ønskelig å gjennomføre forsøk med registeret i forkant. Departementet vil derfor vurdere å ta i bruk registeret allerede fra 1. september 2004, samtidig med at introduksjonsordningen gjøres obligatorisk.

Departementet foreslår at den nærmere reguleringen av spørsmål knyttet til registeret, herunder hvem som skal være registeransvarlig, gjøres i forskrift.

Det foreslås at følgende tas inn om registreringsordningen i § 22 nytt tredje og fjerde ledd:

”Opplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene i loven her, kan samles inn, brukes og lagres i et nasjonalt register. Avgiverne kan pålegges å avlevere opplysningene slik som departementet bestemmer, for eksempel i elektronisk form og på bestemte formater.

Opplysninger fra registeret som nevnt i tredje ledd, kan utleveres til offentlige organer som har behov for dem i forbindelse med gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene. Opplysningene skal bare leveres ut i aggregert form, dersom dette dekker behovet. Departementet kan gi nærmere regler om behandling og lagring av opplysningene.”

Forslag til andre endringer i introduksjonsloven

Som følge av at ny ordning med opplæring i norsk for innvandrere foreslås tatt inn i introduksjonsloven, foreslår departementet å endre lovens tittel. Forslaget lyder: ”lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere (introduksjonsloven)”. Kortformen bør beholdes uendret. Det blir etter departementets oppfatning tydeligere at loven, dersom forslagene som nå fremmes vedtas, vil regulere både introduksjonsordningen og norskopplæring for innvandrere.

Det er videre nødvendig å foreta noen mindre endringer i andre deler av loven, i tillegg til det som fremgår ovenfor. Ingen av forslagene innebærer noen realitetsendringer i forhold til gjeldende introduksjonslov. Disse forslagene fremgår imidlertid av den samlede oversikt over forslag til lovendringer, inntatt til slutt i dette høringsbrevet.

Det vil også være behov for å foreta noen endringer i andre lover som henviser til lov nr. 80 om introduksjonsordning. Disse endringene innebærer ingen realitet og departementet har derfor ikke funnet grunn til å ta de med her.

Gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse – forslag om endring av utlendingsloven § 12 og utlendingsforskriften §§ 43 og 45

Som det fremgår av pkt. 2.6 ovenfor foreslår departementet ingen direkte sanksjon knyttet til manglende gjennomføring av obligatorisk norskopplæring. I stedet foreslås det å innføre gjennomført obligatorisk norskopplæring som et nytt vilkår for innvilgelse av bosettingstillatelse etter utlendingsloven. Begrunnelsen for å innføre et slikt vilkår, er først og fremst å signalisere viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk, og å gi de som etter departementets forslag vil få en plikt til å delta i norskopplæring, et incitament til å følge norskopplæringen. Personkretsen for forslaget om plikt til norskopplæring er nettopp personer som i dag vil ha rett til bosettingstillatelse etter en tids opphold i Norge. Bosettingstillatelse gir som utgangspunkt permanent oppholdstillatelse i Norge og utvidede rettigheter til innvandreren, og departementet mener det derfor ikke er urimelig å pålegge et slikt vilkår.

Etter utlendingsloven § 12 første ledd har utlending som i de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket med oppholds- eller arbeidstillatelse uten begrensninger, etter søknad rett til bosettingstillatelse, såfremt det ikke foreligger en utvisningsgrunn. Dersom forslaget vedtas, må det i forbindelse med innvilgelse av første gangs oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, informeres om rett/plikt til norskopplæring. Det må også informeres om at det vil være et vilkår om at den enkelte har gjennomført 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for å få bosettingstillatelse.

Som det fremgår av pkt. 2.3 ovenfor, foreslås det å oppstille visse unntak fra plikten til norskopplæring i introduksjonsloven. Departementet har vurdert om det i tillegg bør være mulig å dispensere fra obligatorisk norskopplæring ved behandling av søknad om bosettingstillatelse etter utlendingsloven.

Departementet mener at det ikke bør legges opp til unntak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i utlendingsloven. Dette begrunnes dels med effektivitetshensyn (lette saksbehandlingen), dels hensynet til likebehandling. Departementet antar at det vil bli en mer ensartet tolkning og praksis ved at kun kommunene anvender unntaksreglene i introduksjonsloven, i motsetning til en situasjon med et parallelt dispensasjonssystem i reglene om bosettingstillatelse, forvaltet av utlendingsmyndighetene. Med dette utgangspunktet vil altså en person som søker om bosettingstillatelse uten å ha gjennomført obligatorisk norskopplæring, bli henvist tilbake til sin kommune av utlendingsmyndighetene. Der må vedkommende enten gjennomføre opplæringen eller søke om unntak fra plikten.

Departementet mener at det i det eksisterende utlendingsregelverk finnes en tilstrekkelig unntakshjemmel som kan fungere som en ”sikkerhetsventil” i særlig urimelige tilfeller. Utlendingsforskriften § 45 første ledd bokstav b) gir mulighet til å dispensere fra vilkårene for å få bosettingstillatelse etter utlendingsloven § 12 første ledd, ved ”særlig sterke rimelighetsgrunner”. Det kan være aktuelt å dispensere fra vilkåret om gjennomført norskopplæring etter denne hjemmelen. Samtidig må det understrekes at unntakshjemmelen er snever. Det kan kun være aktuelt å innvilge bosettingstillatelse uten at den obligatoriske norskopplæringen er gjennomført der det motsatte ville være helt urimelig. Det understrekes at bruk av bestemmelsen i § 45 ikke medfører at det gjøres unntak fra plikten til norskopplæring. Plikten antas imidlertid å ha begrenset realitet dersom bosettingstillatelse er innvilget uten at opplæring er gjennomført. Selv om det er dispensert etter § 45, vil det måtte vurderes konkret om eventuelt det samme underliggende forhold, kan begrunne dispensasjon fra vilkåret i statsborgerloven om deltakelse i obligatorisk norskopplæring, se forslag om dette i pkt. 9 nedenfor.

I og med at vanlig opptjeningstid for bosettingstillatelse er tre år, vil departementet foreslå at obligatorisk norskopplæring som vilkår for bosettingstillatelse ikke gjøres gjeldende før tre år etter at plikten er innført. Planlagt oppstart er fra 1. januar 2005. Vilkåret bør derfor først gjelde fra 1. januar 2008. Vilkåret bør imidlertid fremgå av § 12 i utlendingsloven senest fra 1. januar 2005. Departementet foreslår at utlendingsloven § 12 første ledd får følgende ordlyd fra 1. januar 2005:

”Utlending som de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger, har etter søknad rett til bosettingstillatelse dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i § 29 første ledd. Fra 1. januar 2008 er det et vilkår at søkeren i tillegg har gjennomført obligatorisk norskopplæring i henhold til lov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5. Bosettingstillatelse kan også gis i andre tilfeller etter nærmere regler i forskrift fastsatt av Kongen.”

I og med at plikt til norskopplæring bare gjelder for personer mellom 16 og 55 år, vil forslaget til nytt vilkår i § 12 første ledd, ikke gjelde personer under 16 år eller over 55 år.

I utlendingsforskriften §§ 43 flg. er det gitt nærmere regler om anvendelsen av utlendingsloven § 12. Som en konsekvens av forslaget om endring av utlendingsloven § 12, bør også forskriftsbestemmelsene som regulerer vilkårene for bosettingstillatelse endres. Departementet foreslår at utlendingsforskriften § 43 første og annet ledd skal lyde:

”Utlending som de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket, jfr. § 44, med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger, har etter søknad rett til bosettingstillatelse, dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i lovens § 29 første ledd. Det er en forutsetning at vilkårene for den gitte tillatelse fortsatt er oppfylt. Fra 1. januar 2008 er det et vilkår at søkeren i tillegg har gjennomført obligatorisk norskopplæring i henhold til lov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5.

Utlending som de siste fire år har oppholdt seg sammenhengende i riket med tillatelse etter § 21a i tre år og deretter i ett år enten har hatt tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse etter § 21 eller § 21a, eller asyl, jfr. § 63, har etter søknad rett til bosettingstillatelse, dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i lovens § 29 første ledd. Det er en forutsetning at adgangen til å gi kollektiv beskyttelse ikke er bortfalt. Fra 1. januar 2008 er det et vilkår at søkeren i tillegg har gjennomført obligatorisk norskopplæring i henhold til lov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5.”

Departementet vil foreslå at det gjøres et særskilt unntak fra kravet om norskopplæring for adoptivbarn som nevnt i utlendingsforskriften § 43 femte ledd annet punktum. Etter denne bestemmelsen kan adoptivbarn få bosettingstillatelse dersom det søkes om det innen ett år fra ankomst til riket. For et adoptivbarn som er over 16 år, vil det dersom det i forslaget ikke gjøres unntak, være et vilkår om gjennomført 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for å få innvilget bosettingstillatelsen. Etter departementets oppfatning bør bosettingstillatelse fortsatt kunne gis ved ankomst til riket i disse tilfellene, hvilket blir umuliggjort dersom barnet først må gjennomgå norskopplæringen. Det er relativt sjelden at barn adopteres etter fylte 16 år, og det antas således at unntaksregelen vil bli lite brukt. Departementet foreslår på denne bakgrunn følgende ordlyd i utlendingsforskriften § 43 femte ledd annet punktum:

”Adoptivbarn, jfr. § 23 første ledd bokstav d, av foreldre som er norske eller nordiske borgere bosatt i riket, eller av foreldre bosatt i riket med bosettingstillatelse, får bosettingstillatelse uten forutgående oppholdstid og uten gjennomført obligatorisk norskopplæring, når samtykke til adopsjonen er gitt av Statens adopsjonskontor før innreisen i riket og søknad fremsettes innen ett år etter innreisen.”

Departementet vil også foreslå at det gjøres et særskilt unntak for personer som omfattes av særregelen i utlendingsforskriften § 45 annet ledd. Bestemmelsen gjelder utlendinger som er gift eller samboer med norsk borger ansatt ved norsk utenriksstasjon. I disse tilfeller kan bosettingstillatelse gis selv om vedkommende er bosatt i utlandet. Etter departementets oppfatning bør det derfor ikke oppstilles noe vilkår om deltakelse i norskopplæring. Departementet foreslår at § 45 annet ledd nytt siste punktum skal lyde:

”Det stilles ikke vilkår om gjennomført deltakelse i obligatorisk norskopplæring.”

Gjennomført obligatorisk norskopplæring som vilkår for erverv av statsborgerskap – forslag om endring av statsborgerloven § 6

Kommunal- og regionaldepartementet utreder for tiden forslag til ny statsborgerlov. Utredningen tar utgangspunkt i NOU 2000: 32 Lov om erverv og tap av norsk statsborgerskap. I NOU 2000: 32 drøftes muligheten av å innføre kunnskaper i norsk som vilkår for statsborgerskap. Utvalget legger vekt på språkkunnskaper som en vesentlig forutsetning for innvandreres deltakelse i det norske samfunnet. Flertallet konkluderer imidlertid med at det ikke bør stilles vilkår om norskkunnskaper ved søknad om statsborgerskap. Utvalget viser til at det er iverksatt omfattende språkkurs for innvandrere, med språkprøve hvor resultatet bedømmes. Blant annet på denne bakgrunn er det etter flertallets oppfatning ikke grunn til å kreve en egen språkprøve i forbindelse med statsborgersøknaden. For en nærmere redegjørelse for utvalgets vurderinger vises det til NOU’en kapittel 7.5.

Departementet er enig i at det ikke skal stilles vilkår om bestemte krav til språkferdighetene ved tilståelse av norsk statsborgerskap. Departementet mener imidlertid at det bør innføres vilkår om gjennomført obligatorisk norskopplæring for erverv av norsk statsborgerskap. Departementet foreslår at gjennomført opplæring settes som vilkår for å få norsk statsborgerskap etter søknad i medhold av lov 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett (statsborgerloven) § 6. Begrunnelsen for å innføre et slikt vilkår er på samme måte som ved tilsvarende vilkår for bosettingstillatelse, først og fremst å signalisere viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk, og å gi de som etter departementets forslag vil få en plikt til å delta i norskopplæring, et ytterligere incitament til å følge norskopplæringen. Departementet mener at det ikke er urimelig å kreve at den som ønsker å bli statsborger i et land også har deltatt i obligatorisk språkopplæring.

Personkretsen for forslaget om plikt til norskopplæring er personer som i dag vil ha rett til bosettingstillatelse etter en tids opphold i Norge. Nordiske borgere og personer med en tillatelse etter EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen har etter forslaget bare rett til norskopplæring – ikke plikt – og er således ikke omfattet av personkretsen for forslaget om obligatorisk opplæring som vilkår for statsborgerskap.

Det gjelder i dag ikke noe generelt vilkår om bosettingstillatelse for å få innvilget norsk statsborgerskap. Det vurderes imidlertid å innføre dette i forbindelse med ny statsborgerlov. Dersom bosettingstillatelse settes som vilkår for statsborgerskap, vil vilkåret om obligatorisk norskopplæring som utgangspunkt være oppfylt allerede ved innvilgelse av bosettingstillatelsen. Departementet kommer nærmere tilbake til dette i forslaget til ny statsborgerlov.

I Danmark gjelder det et vilkår om at søkeren kan dokumentere danskkunnskaper og kjennskap til danske samfunnsforhold, dansk kultur og historie, for å kunne erverve statsborgerskap etter søknad. I Finland er det innført et vilkår om språkkunnskaper i den nye statsborgerloven som trådte i kraft 1. juni 2003. Det kreves at søkeren må kunne beherske finsk eller svensk muntlig og skriftlig for å få statsborgerskap. I Sverige er det verken noe vilkår om deltakelse i språkopplæring eller at søkeren har bestemte språkkunnskaper for å kunne erverve statsborgerskap ved søknad.

Departementet tar sikte på å fremme forslaget om ny statsborgerlov for Stortinget senest våren 2004. Deltakelse i obligatorisk norskopplæring som vilkår for innvilgelse av statsborgerskap vil også bli lagt til grunn i forslaget til ny lov. Det er imidlertid etter departementets oppfatning behov for å foreslå at vilkåret innføres allerede i nåværende lov. Ny statsborgerlov vil ikke kunne tre i kraft før forskrifter mv. er utarbeidet. Dette vil ta noe tid, og vil ikke være ferdig til ordningen med obligatorisk norskopplæring er planlagt iverksatt, 1. januar 2005. Etter departementets oppfatning bør vilkåret om norskopplæring fremgå av statsborgerloven fra dette tidspunktet. Det er imidlertid ikke rimelig at vilkåret praktiseres umiddelbart, og det vil derfor bli foreslått en overgangstid hvor vilkåret ikke skal praktiseres. Den foreslås satt likt som for bosettingstillatelse, tre år. For søknader som innvilges etter 1. januar 2008 vil det således være et vilkår om deltakelse i norskopplæring.

Departementet ser imidlertid ikke behov for å foreslå at det stilles vilkår om gjennomført norskopplæring i forhold til andre regler om erverv av norsk statsborgerskap enn ved søknad etter lovens § 6. I medhold av statsborgerloven §§ 1a, 2a, 3, 4, 10B og 10C kan norsk statsborgerskap erverves ved melding. Melding gir rett til norsk statsborgerskap og er en forenklet måte å erverve dette på i forhold til søknad. Meldingsbestemmelsene i §§ 10B og 10C bygger på avtale med de andre nordiske land. Et vilkår om norskopplæring kan således ikke innføres uten at avtalen endres. Når det gjelder de øvrige meldingsbestemmelsene, så finner departementet det ikke nødvendig å gå inn på en nærmere drøftelse. Det legges opp til at disse bestemmelsene i sin nåværende form ikke vil bli videreført i forslaget til ny lov. Dersom en eventuell overgangstid for disse bestemmelsene også ble satt til tre år, ville vilkåret om norskopplæring ikke få noen realitet, da de før tre år er gått er forventet avløst av ny lov.

Departementet ser ikke grunn til at det skal stilles vilkår om gjennomført norskopplæring overfor personer som får beholde sitt norske statsborgerskap etter søknad i medhold av statsborgerloven § 8 (bibeholdsbevilling). Utgangspunktet i disse sakene er at søkeren er født i utlandet og dessuten bor i utlandet på søknadstidspunktet.

I og med at plikt til norskopplæring er foreslått å gjelde for personer mellom 16 og 55 år, vil et forslag om deltakelse i norskopplæring som nytt vilkår i § 6 første ledd, ikke gjelde personer under 16 år eller over 55 år. Det generelle aldersvilkåret for erverv av norsk statsborgerskap er imidlertid 18 år, jf. lovens § 6 første ledd nr. 1. Departementet er av den oppfatning at dersom det er grunnlag for å dispensere fra dette vilkåret og innvilge statsborgerskap til en person mellom 16 og 18 år, så bør det ikke stilles vilkår om deltakelse i norskopplæring. Det bør derfor fremgå av ny bestemmelse at den kun gjelder personer over 18 år.

Departementet forslår at vilkåret om deltakelse i obligatorisk norskopplæring inntas i statsborgerloven § 6 første ledd nytt nr. 5:

”Kongen eller den han gjev fullmakt, kan skriva ut løyvebrev på norsk borgarrett til utlending som søkjer om det, såframt søkjaren:

  1. er minst 18 år,
  2. har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra,
  3. har fare sømelegt fram,
  4. ikkje har vesentleg bidragsgjeld, og
  5. frå 1. januar 2008 er det òg eit vilkår at søkjarar over 18 år har gjennomført obligatorisk norskopplæring etterlov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5.”

Som det fremgår i pkt. 2.3 ovenfor, foreslås det å oppstille visse unntak fra plikten til norskopplæring i introduksjonsloven. Departementet har på samme måte som ved vilkårene for bosettingstillatelse vurdert om det i tillegg bør være mulig å dispensere fra plikten til å gjennomføre norskopplæring ved behandling av søknad om statsborgerskap etter statsborgerloven.

Departementet mener at det ikke bør legges opp til regler for unntak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i statsborgerloven. Det vises til det som er anført om dette vedrørende obligatorisk opplæring som vilkår for bosettingstillatelse i pkt. 8 ovenfor. Det bør heller ikke her legges opp til et parallelt behandlingssystem i introduksjonsloven og i statsborgerloven.

Etter departementets oppfatning bør unntaksbestemmelsene i lovens § 6 annet ledd videreføres. Det innebærer at det kan gjøres unntak fra bestemmelsene i første ledd, herunder det nye vilkåret om norskopplæring, blant annet dersom søkeren er tidligere norsk borger, gift med norsk borger eller det foreligger ”andre særlege grunnar”. Departementet vil imidlertid i retningslinjer i medhold av § 17 legge opp til at det å være gift med norsk statsborger som utgangspunkt ikke skal ha betydning i forhold til vilkåret om språkopplæring. Det er i medhold av denne bestemmelsen gitt en rekke retningslinjer for behandling av statsborgersakene. Medisinske forhold vil normalt være dekket av ”andre særlege grunnar”. Dersom det er dispensert fra vilkåret om deltakelse i obligatorisk opplæring ved innvilgelse av bosettingstillatelse må det særskilt vurderes om det også er grunnlag for dispensasjon fra dette vilkåret ved behandling av statsborgersøknaden.

I gjeldende retningslinjer for behandling av statsborgersaker er det gitt anvisning på redusert botidskrav for en rekke grupper. Departementet vil imidlertid ikke legge opp til at redusert botidskrav også skal medføre dispensasjon fra vilkåret om norskopplæring. Departementet legger således til grunn at opplæringen må være gjennomført selv om søkeren kan få statsborgerskap etter så kort tid som for eksempel to års botid i Norge. Det vil kunne være tilfelle for en person som har vært gift med norsk statsborger i seks år, hvorav de to siste årene som bosatt i Norge.

Dersom det dispenseres fra vilkåret om deltakelse i obligatorisk norskopplæring, og søkeren innvilges statsborgerskap, bortfaller en eventuell plikt til deltakelse i opplæring. Det følger av departementets forslag til obligatorisk norskopplæring at det ikke skal gjelde for norske statsborgere. Vedkommende vil heller ikke ha rett til språkopplæring.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ny finansieringsordning

Beskrivelse av dagens tilskuddsordning

Formålet med dagens tilskuddsordning er å bidra til at kommunene tilbyr voksne innvandrere norskopplæring. Opplæringen skal gi tilstrekkelig kunnskaper til videre utdanning, yrkes- og samfunnsdeltakelse. Tilskuddet gis over kap. 254, post 60 i statsbudsjettet ”Tilskudd til norskopplæring for innvandrere” og utbetales til kommunene via fylkesmennene.

Tilskuddet til kommunene beregnes per opplæringstime og per deltakertime. For 2003 er satsen 412 kr per opplæringstime, og 20 kr per deltakertime. Kommuner med i gjennomsnitt 10 deltakere per time vil dermed få 612 kr totalt per opplæringstime. Kommunenes utgifter blir hvert år kartlagt av Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Kartleggingen for 2002 viser at kommunenes gjennomsnittsutgifter per opplæringstime er 600 kr når statens utgiftsbegrep legges til grunn 1Statens utgiftsbegrep (utgiftsbegrep A) er summen av utgifter til lærerlønn, administrasjon, opplæringsmateriell, reisestøtte og barnepass dividert på antall opplæringstimer som utløste tilskuddet.<br >, og 677 kr når kommunerepresentantenes utgiftsbegrep legges til grunn 2Kommunerepresentantenes utgiftsbegrep (utgiftsbegrep B) er summen av utgifter til lærerlønn, administrasjon, opplæringsmateriell, reisestøtte og barnepass, leie/stipulert leie av opplæringslokaler og annet (for eksempel strøm, renhold, inventar) dividert på antall opplæringstimer som utløste tilskuddet..

Statens utgifter til norskopplæring over kap. 254, post 60 har økt fra om lag 250 mill. kr i 1997 til om lag 760 mill. kr i 2002. Bevilgningen for 2003 er på 891 mill. kr. Den sterke utgiftsveksten har flere årsaker. I 1998 ble timerammene for gratis norskopplæring utvidet, fra inntil 500/750 timer til inntil 850/3000 timer. I tillegg har deltakertallet økt kraftig de senere år, fra om lag 12 900 i 1997 til om lag 30 400 i 2002. Deltakerveksten skyldes både økning i antall innvandrere, økte timerammer, og dårlig gjennomstrømning i norskopplæringen. Det er imidlertid ingen klar sammenheng mellom økningen i antall deltakere og den årlige innvandringen til Norge de siste årene.

Ettersom dagens tilskudd gis per gjennomført opplærings- og deltakertime, vil kommunene ikke få noen nevneverdig økonomisk gevinst hvis de gjennom gode opplæringsmetoder og kvalitativt godt tilbud stimulerer til god faglig progresjon. Mange kommuner tilbyr også få opplæringstimer per gruppe per år, noe som kan hindre progresjonen. Manglende progresjon fordyrer norskopplæringen samtidig den blir lite resultatorientert. Mange deltakere faller fra før de når et tilfredsstillende språklig ferdighetsnivå. Utformingen av dagens tilskuddsordning har trolig bidratt til dette.

Forslag til ny finansieringsordning

I tråd med at rammefinansiering bør være hovedfinansieringsmodell for kommunesektoren, foreslås det at opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter innføring av ny ordning finansieres som rammetilskudd gjennom kommunenes inntektssystem. Dagens tilskuddsordning foreslås beholdt i 5 år for de som ankom landet før 1. januar 2005, og som ikke vil omfattes av rett og plikt til norskopplæring. Dette vil gi disse en rimelig tid til å ta ut opplæring, samtidig som kommunene vil få en gradvis overgang til ny finansieringsordning, jf. nærmere omtale nedenfor. Det tas sikte på at ny finansieringsmodell trer i kraft 1. januar 2005.

Øremerkede ordninger kan videreføre og forsterke skjevfordeling av kommunale inntekter ved at kommuner med de høyeste inntektene vil ha best forutsetninger for å nyttiggjøre seg ordningene. Rammetilskudd vil kunne gi en mer rettferdig fordeling mellom kommunene fordi midlene vil bli fordelt etter objektive kriterier, basert på forskjeller i behov. Kommuner som ifølge kriteriene har et høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, får overført flere midler, mens kommuner med et lavere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet får overført færre midler. Tildeling av midler etter faste kriterier sikrer en rettferdig fordeling kommunene i mellom.

Inntektssystemet gir en høy grad av stabilitet og forutsigbarhet i inntekter. Videre gis midlene som frie inntekter. Gitt at lover og regler følges, vil dette legge til rette for en god allokering av tjenester i kommunene, gjennom kommunale prioriteringer og lokal handlefrihet.

Innlemmingen av tilskuddet til norskopplæring i kommunenes inntektssystem skaper behov for et nytt kriterium som beskriver kommunenes utgiftsbehov knyttet til norskopplæring. Departementet foreslår at midlene fordeles etter antall innvandrere i kommunen, bosatt i Norge i inntil fem år, og at innvandrere fra ikke-vestlige land vektes dobbelt i forhold til innvandrere fra vestlige land. Beregninger viser at det foreslåtte kriteriet vil gi noe omfordeling til fordel for de store byene, i forhold til dagens ordning. Disse byene har som kjent også den høyeste andelen innvandrere. Utformingen av kriteriet for fordeling av midlene til norskopplæring skal evalueres i løpet av de fem årene det vil ta før tilskuddet er fullt ut innlemmet.

Dagens finansieringsordning for norskopplæringen for voksne innvandrere er ikke tilfredsstillende, jf. omtale over. Det er behov for å forenkle den, gjøre den mer resultatorientert samtidig som det er nødvendig med en effektivisering. For å oppnå kostnadseffektivitet er det sentralt at den organisasjon som utfører en aktivitet, også har ansvaret for å finansiere denne, slik at effektiviseringsgevinster som oppnås lokalt, også beholdes lokalt. Ved rammefinansiering vil et overskudd som oppnås gjennom mer rasjonell drift, tilfalle kommunen. Rammefinansiering kan også gi et incentiv til økt bruk av IKT i opplæringen, siden tilskuddet til kommunen ikke lenger vil være avhengig av hvordan kommunen organiserer opplæringen. Rammefinansiering legger også til rette for økt prioriteringseffektivitet gjennom at beslutninger om tjenesteyting i stor grad kan tas lokalt og tilpasses befolkningens behov. Et visst handlingsrom er også en forutsetning for et levende lokaldemokrati, og en fornuftig allokering av tjenester.

Det som taler mot rammefinansiering, er at norskopplæring i større grad vil måtte konkurrere om ressurser med andre lovpålagte oppgaver i kommunen. Noen kommuner kan søke å spare penger gjennom å satse på billige, men kvalitativt dårlige løsninger. Kommuner som mottar flyktninger via Utlendingsdirektoratet (UDI), kan si nei til dette for å begrense sine utgifter til norskopplæring.

Dagens tilskuddssystem gir kommunene en større grad av sikkerhet for utgiftsdekning. Et øremerket tilskudd vil enklere og raskere kunne tilpasses økt/redusert innvandring og størrelsen på målgruppen i hver kommune. Departementet mener at en gradvis innføring av ny ordning, samtidig som den eksisterende tilskuddsordningen beholdes som en overgangsordning, i relativt stor grad vil kunne ivareta kommunenes sikkerhet de første fem år. Også ut over opptrappingsperioden vil det være mulig å vurdere om midlene som fordeles via inntektssystemet, er tilstrekkelige. Dette gjelder særlig hvis det skulle oppstå en situasjon med sterkt økende innvandring til Norge.

Overgangsordning

Som nevnt over, foreslås det en årlig opptrapping av rammetilskuddet i fem år, dvs. fra 2005 til 2009, i tråd med at flere innvandrere kommer inn under den nye ordningen med rett og plikt til norskopplæring. Det tas imidlertid forbehold for innføringstidspunktet som må tilpasses de årlige budsjettprioriteringene. Samtidig foreslås det at dagens tilskuddsordning beholdes i fem år for de som fikk oppholdstillatelse før 1. januar 2005, og som derfor ikke vil bli omfattet av ny ordning. Dette vil gi denne gruppen en rimelig tid til å ta ut nødvendig opplæring. At den øremerkede tilskuddsordningen beholdes samtidig med at summen som legges inn i inntektssystemet trappes opp, vil også gi kommunene en gradvis overgang til ny finansieringsordning.

Fordelingen av rammetilskudd til kommunene etter ny ordning vil bli holdt utenfor den ordinære utgiftsutjevningen i første omgang, og tilskuddet synliggjøres som et tillegg til det ordinære rammetilskuddet. I praksis vil fordelingen av midlene til norskopplæring bli presentert som en egen kolonne i den beregningstekniske dokumentasjonen ”Grønt hefte”. Dette er en administrativt enklere ordning for departementet, og vil også være mer forutsigbart for kommunene. Det er ingen omfordelingsvirkninger av om en velger å legge tilskuddet inn i kostnadsnøkkelen med en gang, eller fordeler tilskuddet etter tilsvarende kriterier i en egen kolonne. I begge tilfeller vil det eksisterende øremerkede tilskuddet være overgangsordningen. Etter fem år, når overgangsperioden er over, kan hele beløpet legges inn og kostnadsnøkkelen justeres.

En ordning med å legge tilskuddet ”på siden” av utgiftsutjevningen i inntektssystemet er etter departementets oppfatning bedre ettersom utgiftene til ny ordning er usikre. Usikkerheten skyldes at det i dag kun finnes statistikk over totaltall for gjennomførte opplærings- og deltakertimer, og ikke individbasert statistikk over hvor mye opplæring den enkelte innvandrer får. En gradvis opptrapping vil gjøre det lettere å foreta nødvendige justeringer, og det nye nasjonale registreringssystemet vil gi vesentlig bedre datagrunnlag enn dagens statistikk gir. Størrelsen på beløpet som skal innlemmes i kommunenes rammetilskudd og fordelingen kan da revideres.

Departementet antar at utgiftene til obligatorisk opplæring i norsk og samfunnskunnskap ved en innlemming av tilskuddet i kommunenes inntektssystem, og med de avgrensinger som foreslås, på sikt vil stabilisere seg om lag på dagens nivå eller bli noe lavere enn i 2003. Det vil imidlertid bli en "utgiftspukkel" de første par årene etter omleggingen. Utgiftspukkelen skyldes at innføring av obligatorisk norskopplæring og tidsfristen på fem år for å ta ut opplæringen både for de som omfattes av gammel og ny ordning, antas å gi en mer intensiv opplæring enn tidligere. Dette skyldes i hovedsak at innføring av en tidsfrist for å ta ut opplæringen vil gi en bedre gjennomstrømming i opplæringen. Et nasjonalt registreringssystem vil også gjøre det mulig å kontrollere hvor mye opplæring deltakeren har fått, og hvilke resultater som er oppnådd. En mindre gruppe vil også falle fra ved at opplæringen nå blir forbeholdt de med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse og enkelte andre grupper. Rammene for opplæringen skal imidlertid fortsatt være opplæring opp til nivå med en øvre grense på 3000 timer.

At utgiftene på sikt anslås å bli om lag som, eller noe lavere enn bevilgningen i 2003, skyldes hovedsakelig at innføring av tidsfrist på å ta ut opplæringen vil gi en bedre gjennomstrømming i opplæringen. Et nasjonalt registreringssystem vil også gjøre det mulig å kontrollere hvor mye opplæring deltakerne har fått. I tillegg vil en mindre gruppe falle fra ved at norskopplæring utover 300 timer nå i hovedsak blir forbeholdt personer med en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse.

Departementet vil komme tilbake til opptrappingsplanen for perioden 2005-2009 i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet.

Administrative konsekvenser for kommunene, fylkesmennene og Utlendingsdirektoratet

Departementet foreslår å legge ansvaret for avgjørelser iht. den enkeltes rett og plikt til opplæring, unntak og vurdering av den enkeltes behov for opplæring utover 300 timer til kommunene. Dette vil innebære økt saksbehandling på kommunalt nivå. Videre vil kommunene få ansvar for å registrere den enkeltes deltakelse med videre i et nasjonalt registreringssystem. Det tas imidlertid sikte på at registreringssystemet skal utformes enklest mulig, bl.a. ved en eventuell tilknytning til Utlendingsdirektoratets datasystem for utlendingsforvaltningen (DUF).

Utlendingsdirektoratet vil få merarbeid i forbindelse med omleggingen, da de må informere og veilede om den som en del av introduksjonsordningen.

Fylkesmennene vil bli pålagt noe ekstraarbeide ved at klagebehandling vil bli lagt hit. Omfanget av klagebehandlingen antas bli lite første år for senere gradvis å øke. Samtidig vil fylkesmennene i tråd med utfasingen av den eksisterende tilskuddsordningen få mindre arbeid med tilskuddsforvaltning. Totalt sett antas derfor de administrative konsekvensene for fylkesmannsembetene å være små.

<</div>
kapittel number="12">

Samlet oversikt over forslag til lov- og forskriftsendringer

I

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 4. JULI 2003 NR. 80 OM INTRODUKSJONSORDNING FOR NYANKOMNE INNVANDRERE (INTRODUKSJONSLOVEN)

Ny tittel:

LOV 4. JULI 2003 NR. 80 OM INTRODUKSJONSORDNING OG NORSKOPPLÆRING FOR INNVANDRERE (INTRODUKSJONSLOVEN)

Kapittel 1 skal lyde:

Formål

Kapittel 2 skal lyde og settes inn mellom §§ 1 og 2:

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram

§ 2 tredje ledd skal lyde:

Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), omfattes ikke av denne bestemmelsen.

Overskrift til § 3 skal lyde:

§ 3 Kommunens ansvar for introduksjonsprogram

§ 3 annet ledd skal lyde:

Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at krav om deltakelse blir framsatt, tilrettelegge introduksjonsprogram i henhold til kapittel 3 til person som omfattes av § 2. Kommunens plikt gjelder ikke personer som har avbrutt eller avvist deltakelse i introduksjonsprogram.

Nytt kapittel 3 skal lyde og settes inn mellom §§ 3 og 4:

Introduksjonsprogrammets innhold og varighet

Nytt kapittel 4 skal lyde og settes inn mellom §§ 7 og 8:

Introduksjonsstønad

Nytt kapittel 5 skal lyde og settes inn mellom §§ 16 og 17:

Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

§§ 17 til 19 skal lyde:

§ 17 Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Utlending mellom 16 og 55 år med en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse, har rett og plikt til deltakelse i gratis norskopplæring og samfunnskunnskap i til sammen 300 timer. Retten gjelder også utlending mellom 55 og 67 år med en tillatelse etter utlendingsloven som danner grunnlag for bosettingstillatelse.

Nordisk borger mellom 16 og 67 år som oppholder seg i riket i medhold av utlendingsloven § 6 tredje ledd og utlending mellom 16 og 67 år som er innvilget tillatelse med en varighet av minst fem år etter utlendingsloven kapittel 8 om særlige regler for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, er også omfattet av retten etter første ledd. Svenske og danske statsborgere har bare rett til opplæring dersom det kan dokumenteres at de ikke kan svensk eller dansk.

Rett eller plikt etter første og annet ledd gjelder ikke dersom det dokumenteres at vedkommende har tilstrekkelig kunnskap i norsk. Plikten etter første ledd gjelder ikke utlending som har tilstrekkelig kunnskap i samisk. Dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende grunner tilsier det, kan kommunen unnta den enkelte fra plikten etter første ledd.

Rett og plikt etter første ledd og rett etter annet ledd, gjelder ved innvilget første gangs tillatelse etter utlendingsloven, eller ved ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise eller som er unntatt fra kravet om oppholds- eller arbeidstillatelse. Retten varer i tre år.

§ 18 Kommunens ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter at krav om deltakelse blir framsatt, sørge for at retten til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap i henhold til § 17 blir oppfylt for den enkelte som er bosatt i kommunen eller bor midlertidig på asylmottak i vedkommende kommune.

Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter at søknad om deltakelse blir framsatt, tilby ytterligere gratis opplæring i norsk til personer som nevnt i § 17 første ledd innenfor rammen av 2700 timer, dersom vedkommende har behov for det. Kommunen kan stille vilkår om at vedkommende gjennomfører tester for å fastslå om det fortsatt er behov for opplæring. Kommunens plikt etter dette leddet gjelder i fem år fra vedtak om første gangs tillatelse etter utlendingsloven, eller fra ankomst til riket for utlending som har fått slik tillatelse før innreise.

Opplæringen skal gis av kommunen eller av andre som kommunen godkjenner.

Kommunen skal holde deltakere i opplæringen med læremidler og annet opplæringsmateriell.

Ved gjennomført eller avbrutt opplæring skal det utstedes et deltakerbevis.

Den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap, skal som hovedregel ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse.

§ 19 Forskrifter

Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om målene for opplæringen, fravær og andre bestemmelser til utfylling og gjennomføring av reglene i dette kapittel.

Nytt kapittel 6 skal lyde og settes inn mellom §§ 19 og 20:

Saksbehandlingsregler og andre bestemmelser

Nåværende § 17 blir § 20. Annet ledd ny bokstav f skal lyde:

f) rett og plikt til opplæring i norsk, jf. kapittel 5

Nåværende § 18 blir § 21

Nåværende § 19 blir § 22. Nytt tredje og fjerde ledd skal lyde:

Opplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene i loven her, kan samles inn, brukes og lagres i et nasjonalt register. Avgiverne kan pålegges å avlevere opplysningene slik som departementet bestemmer, for eksempel i elektronisk form og på bestemte formater.

Opplysninger fra registeret som nevnt i tredje ledd, kan utleveres til offentlige organer som har behov for dem i forbindelse med gjennomføring, oppfølging og evaluering av ordningene. Opplysningene skal bare leveres ut i aggregert form, dersom dette dekker behovet. Departementet kan gi nærmere regler om behandling og lagring av opplysningene.

Nåværende §§ 20 til 22 blir nye §§ 23 til 25

II

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 24. JUNI 1988 NR. 64 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSLOVEN)

§ 12 skal lyde:

Utlending som de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger, har etter søknad rett til bosettingstillatelse dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i § 29 første ledd. Fra 1. januar 2008 er det et vilkår at søkeren i tillegg har gjennomført obligatorisk norskopplæring i henhold til lov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5. Bosettingstillatelse kan også gis i andre tilfeller etter nærmere regler i forskrift fastsatt av Kongen.

III

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT AV 21. DESEMBER 1990 NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 43 første og annet ledd skal lyde:

Utlending som de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket, jfr. § 44, med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger, har etter søknad rett til bosettingstillatelse, dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i lovens § 29 første ledd. Det er en forutsetning at vilkårene for den gitte tillatelse fortsatt er oppfylt. Fra 1. januar 2008 er det et vilkår at søkeren i tillegg har gjennomført obligatorisk norskopplæring i henhold til lov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5.

Utlending som de siste fire år har oppholdt seg sammenhengende i riket med tillatelse etter § 21a i tre år og deretter i ett år enten har hatt tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse etter § 21 eller § 21a, eller asyl, jfr. § 63, har etter søknad rett til bosettingstillatelse, dersom det ikke foreligger forhold som nevnt i lovens § 29 første ledd. Det er en forutsetning at adgangen til å gi kollektiv beskyttelse ikke er bortfalt. Fra 1. januar 2008 er det et vilkår at søkeren i tillegg har gjennomført obligatorisk norskopplæring i henhold til lov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5.

§ 43 femte ledd annet punktum skal lyde:

Adoptivbarn, jfr. § 23 første ledd bokstav d, av foreldre som er norske eller nordiske borgere bosatt i riket, eller av foreldre bosatt i riket med bosettingstillatelse, får bosettingstillatelse uten forutgående oppholdstid og uten gjennomført obligatorisk norskopplæring, når samtykke til adopsjonen er gitt av Statens adopsjonskontor før innreisen i riket og søknad fremsettes innen ett år etter innreisen.

§ 45 annet ledd nytt siste punktum skal lyde:

Det stilles ikke vilkår om gjennomført deltakelse i obligatorisk norskopplæring.

IV

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 8. DESEMBER 1950 NR. 3 OM NORSK RIKSBORGARRETT (STATSBORGERLOVEN)

§ 6 første ledd skal lyde:

Kongen eller den han gjev fullmakt, kan skriva ut løyvebrev på norsk borgarrett til utlending som søkjer om det, såframt søkjaren:

  1. er minst 18 år,
  2. har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra,
  3. har fare sømelegt fram,
  4. ikkje har vesentleg bidragsgjeld, og
  5. frå 1. januar 2008 er det òg eit vilkår at søkjarar over 18 år har gjennomført obligatorisk norskopplæring etterlov… om introduksjonsordning og norskopplæring for innvandrere, kapittel 5.

Med hilsen

Barbro A. Bakken e. f.
fung. ekspedisjonssjef

Anne Folkvord
posjektleder

1 vedlegg


HØRINGSINSTANSER

Adopsjonsforum
Aetat Arbeidsdirektoratet
African Youth in Norway
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter

Barneombudet
Biskopene

Datatilsynet
Den norske advokatforening
Den norske Dommerforening
Departementene
Det norske Arbeiderparti

ECON
Enestående adoptanters forening

FAFO
Faglig forum for kommunalt flyktningearbeid
Fellesorg for barnevernsped., sos. og vernepleiere
Flyktningerådet
FNs Høykommissær for flyktninger, Stockholm
Folkehøgskolerådet
Fremskrittspartiet
Fylkeskommunene
Fylkesmennene

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon
Helse- og sosialgruppe for innvandrere (IHSG)
Høyres hovedorganisasjon

Innvandrernes Landsorganisasjon
Inor-Adopt
Instituttet for samfunnsforskning
Islamsk kvinnegruppe Norge (IKN)
Islamsk råd

Juridisk rådgivning for kvinner
Juss-Buss
Jussformidlingen

Kirkerådet
Kommunalansattes Fellesorganisasjon
Kommunene
Kommunenes sentralforbund
Kontaktutvalget KIM
Kontoret for fri rettshjelp
Kristelig Folkeparti
Kristen interkulturelt arbeid (KIA)
Kystpartiet

Landbrukets arbeidsgiverforening
Landsorganisasjonen i Norge
Likestillingsombudet
Likestillingssenteret
Læringssenteret

Mellomkirkelig råd
Menneskerettighetshuset
Mira Ressurssenter

NIBR
NOAS
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
Norges lensmannslag
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU)
Norsk barnevernssamband
Norsk byggforskningsinstitutt
Norsk Folkehjelp
Norsk Forbund for Fjernundervising (NFF)
Norsk Kommuneforbund
NOVA
Næringslivets Hovedorganisasjon

OMOD
Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS)

Politidirektoratet
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Politiets sikkerhetstjeneste
Primærmedisinsk Verksted (PMV)

Redd Barna
Regjeringsadvokaten
Ressurssenter for pakistanske barn
Rettspolitisk forening
Riksadvokaten
Rikstrygdeverket
Rådet for fagopplæring i arbeidslivet

Samarbeidsrådet for tros- og livssynsamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Senter mot etnisk diskriminering
Senterpartiets hovedorganisasjon
Sentralkontoret for folkeregistrering
SINTEF-IFIM
Skattedirektoratet
Skolenes Landsforbund
SOS Rasisme
Sosialistisk Venstreparti
Statistisk sentralbyrå
Statskonsult
Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Sysselmannen på Svalbard

Universitetet i Bergen, Norsk Språktest
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Utdanningsforbundet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda

Venstre
Verdens barn
Voksenopplæringsforbundet (Vofo)
VOX

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

<</div>