Høringsnotat 11.01.2000

HØRINGSNOTATKLAGENEMNDA FOR MERVERDIAVGIFT - TILTAK FOR Å REDUSERE SAKSBEHANDLINGSTIDEN I KLAGENEMNDA - FORSLAG OM ENDRINGER I MERVERDIAVGIFTSLOVEN KAPITTEL XIV OG FORSKRIFT AV 19. DESEMBER 1969 OM AVGIFTSFORVALTNINGEN OG AVGIFTSKONTROLLEN OG OM KLAGEN

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Dato:

11.1.2000

HØRINGSNOTAT
KLAGENEMNDA FOR MERVERDIAVGIFT – TILTAK FOR Å REDUSERE SAKSBEHANDLINGSTIDEN I KLAGENEMNDA – FORSLAG OM ENDRINGER I MERVERDIAVGIFTSLOVEN KAPITTEL XIV OG FORSKRIFT AV 19. DESEMBER 1969 OM AVGIFTSFORVALTNINGEN OG AVGIFTSKONTROLLEN OG OM KLAGENEMNDAS ORGANISASJON OG SAKSBEHANDLING (NR. 17) KAPITTEL 5

INNHOLD

1. Innledning og sammendrag linkurl_blank*

2. Gjeldende regler og rutiner for klagenemndas saksbehandling linkurl_blank*

3. Nærmere om behov for endringer - vurdering linkurl_blank*

3.1 Klagenemndas saksbehandlingsregler linkurl_blank*

3.2 Klagenemndas organisasjon linkurl_blank*

3.3 Tiltak for å begrense saksinngangen linkurl_blank*

4. Om forslaget – merknader til utkastet linkurl_blank*

4.1 Merknader til lovutkastet linkurl_blank*

4.2 Merknader til forskriftsutkastet linkurl_blank*

5. Økonomiske og administrative konsekvenser linkurl_blank*

Forslag til lov- og forskriftsendringer …………………………………...…25

1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG

Finansdepartementet legger frem forslag om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (mval.) kapittel XIV Om klage og i forskrift 19. desember 1969 om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling (forskrift nr. 17) kapittel 5 Klagenemndas organisasjon og saksbehandling.

Finansdepartementet har overfor Skattedirektoratet tatt opp den lange saksbehandlingstiden for klagesaker som blir behandlet av Klagenemnda for merverdiavgift. Skattedirektoratet, som er sekretariat for klagenemnda, ble i den forbindelse bedt om å vurdere nødvendige tiltak for å redusere saksbehandlingstiden til et akseptabelt nivå. I sin gjennomgang og vurdering av regelverket og rutinene for behandlingen av klagenemndssakene, har Skattedirektoratet pekt på enkelte områder hvor det etter deres mening er behov for endringer.

I 1985 ble det oppnevnt et offentlig utvalg til å vurdere forbedringer i merverdiavgiftsloven. Merverdiavgiftsutvalget fikk blant annet som mandat å vurdere de rettssikkerhetsmessige sider ved merverdiavgiftsloven, herunder hele ordningen med administrativ klage til Klagenemnda for merverdiavgift. Merverdiavgiftsutvalget behandlet ordningen med en egen sentral klagenemnd i sin delutredning, NOU 1991:30 Forbedret merverdiavgiftslov (Zimmerutvalget), og fremsatte blant annet forslag om endringer i klagenemndas organisasjon og saksbehandling samt at klagenemndas kompetanse ble utvidet.

Finansdepartementet har vurdert Skattedirektoratets forslag, og er enig i at det er behov for endringer i regelverket som kan redusere saksbehandlingen. Dette er endringer som etter departementets mening bør kunne gjennomføres uavhengig av departementets mer generelle arbeid med oppfølgingen av Zimmerutvalgets innstilling. Departementet ser viktigheten av så raskt som mulig å innføre endringer som kan bidra til å redusere saksbehandlingstiden i klagenemndssaker. Dette vil kunne forbedre saksbehandlingen av klagesaker i avgiftsforvaltningen, samtidig som rettssikkerheten til de næringsdrivende vil kunne bli styrket. Departementet har i denne omgang ikke foretatt noen bred gjennomgang av klagenemndsordningen, men kun sett på behov for regelendringer som kan redusere saksbehandlingstiden i klagenemnda.

I dette høringsnotatet er det blant annet foreslått:

  • at det åpnes for at klagenemnda kan organiseres i to avdelinger.
  • at det kan bestemmes at varamedlemmer skal tre inn i klagenemnda for å avlaste de faste medlemmer, når dette finnes påkrevet av hensyn til arbeidssituasjonen.
  • at regelverket utformes slik at sakene i større grad kan behandles og avgjøres i møter (muntlig behandling i klagenemnda).
  • at det innføres regler som på en mer effektiv måte avskjærer nemndsbehandling av saker med begrenset økonomisk omfang.

2. Gjeldende regler og rutiner for klagenemndas saksbehandling

Merverdiavgiftsloven kapittel XIV inneholder bestemmelser om den særskilte frittstående og landsdekkende klagenemnd i avgiftssaker, Klagenemnda for merverdiavgift. Nærmere regler er gitt i forskrift 19. desember 1969 om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling (forskrift nr. 17). Det gis i dette kapitlet en oversikt over gjeldende regler og rutiner for klagenemndas saksbehandling samt klagenemndas organisasjon.

Reglene for klagenemndas sammensetning fremgår av mval. § 57 annet ledd, hvor det er bestemt at klagenemnda skal bestå av en formann og fire medlemmer, alle med varamedlemmer. Formannen og varaformann skal oppfylle vilkårene for å være herreds- og byrettsdommer. Disse har i praksis alltid vært utøvende dommere. Det er i regelverket ikke stilt opp særskilte kvalifikasjonskrav for medlemmene/varamedlemmene. Etter ovennevnte bestemmelse er det Finansdepartementet som foretar oppnevning av formann og medlemmer av klagenemnda. Det legges etter fast praksis vekt på at klagenemnda blir sammensatt slik at den besitter nødvendig innsikt i gjeldende regelverk om merverdiavgift og investeringsavgift, innsikt i regnskaper og økonomiske spørsmål, samt kjennskap til næringsliv. For spesielt å tilfredsstille kravet til regnskapsinnsikt, har det vært praksis for at ett av medlemmene praktiserer som statsautorisert revisor. De andre medlemmene er tradisjonelt blitt oppnevnt etter forslag fra ulike næringsorganisasjoner. Klagenemndas medlemmer/varamedlemmer oppnevnes for en bestemt tid som fastsettes av departementet ved oppnevningen, jf. forskrift nr. 17 § 16. Funksjonstiden, som det ikke er gitt særskilte regler om, settes normalt til fire år.

Skattedirektoratet er sekretariat for klagenemnda, jf. forskrift nr. 17 § 17. Det er i samme bestemmelse fastsatt at Skattedirektoratet skal forberede sakene for klagenemnda samt avgi innstilling med forslag til vedtak. Innstillingen må inneholde en redegjørelse for det faktiske forhold den bygger på og for de anførsler avgiftspliktige bygger klagen på.

Etter mval. § 57 tredje ledd er klagenemnda beslutningsdyktig når minst tre medlemmer, herunder formannen eller hans varamann, er til stede. Dette synes å bygge på den forutsetning at avgjørelsen i klagenemnda skal treffes i møte. Det er imidlertid i forskrift nr. 17 § 18 første ledd bestemt at avgjørelsen som regel treffes etter ren skriftlig behandling. I forskrift nr. 17 § 18 annet ledd er det videre fastsatt at sakene først skal gjennomgås av klagenemndas formann som når de anses tilstrekkelig opplyst, sender sakene ut på votering til de andre medlemmer etter den orden formannen bestemmer (sirkulasjonsvotering). § 22 i forskriften bestemmer at formannen skal returnere sakene til Skattedirektoratet etter at klagenemnda har truffet vedtak, det vil si etter voteringen.

Den skriftlige voteringsordningen har ikke fulgt det sirkulasjonsprinsipp som er trukket opp i forskriften. Bakgrunnen for dette er dels at den er for arbeidskrevende for klagenemndas formann med hensyn til rutiner for ekspedering mv. og dels at man ønsker å spare saksbehandlingstid. En ordning hvor medlemmene voterer fortløpende, vil nødvendigvis ta tid. Det ble derfor allerede i 1970 utarbeidet rutiner for den skriftlige votering som innebærer at Skattedirektoratet i stedet skal sende sin innstilling til vedtak med kopi av sakens dokumenter til alle medlemmene samtidig. Denne ordningen er ikke blitt nedfelt i forskriften. Voteringen skjer ikke i noen bestemt rekkefølge. Dette medfører at man ved dissenser kan få flere voteringsomganger for å sikre at alle medlemmene blir gjort kjent med dissensene og får mulighetene til å votere på nytt.

Forskriften har for øvrig ingen særskilte bestemmelser om hvorledes klagenemnda skal behandle dissenser. Det synes forutsatt i regelverket at medlemmene bare skal gis en anledning til å votere. Klagenemndas medlemmer har funnet det lite tilfredsstillende at man som medlem av et kollegium, ikke skal ha anledning til å vurdere andre medlemmers argumentasjon for et annet resultat enn det Skattedirektoratet har innstilt på. Klagenemndas formann har derfor fastsatt at det skal foretas en ny voteringsrunde når ett eller flere medlemmer dissenterer.

I forskrift nr. 17 § 19 åpnes det for at klagenemnda holder muntlig forhandling, når formannen eller to andre medlemmer krever det. Når muntlig behandling er bestemt, har Skattedirektoratet og den avgiftspliktige rett til å møte i klagenemnda, sistnevnte eventuelt ved fullmektig, jf. forskrift nr. 17 § 20. Det synes etter reglene ikke å være adgang til å holde møte uten at Skattedirektoratet og den avgiftspliktige er gitt rett til å møte; om medlemmene likevel møtes, kan det derfor neppe regnes som møter i klagenemnda i regelverkets forstand. Etter det opplyste er det bare avholdt muntlige forhandlinger i klagenemnda fire ganger, siste gang i 1979.

Klagenemndas vedtak treffes med vanlig simpelt flertall. Står stemmetallet likt, gjør formannens stemme utslaget, jf. mval. § 57 tredje ledd.

Etter mval. § 57 første ledd kan vedtak etter loven kapittel XIII og § 73 påklages til klagenemnda. For å avskjære behandlingen i saker hvor klagegjenstandens verdi er lav, er det i mval. § 58 tredje ledd fastsatt at klage ikke kan kreves behandlet uten Finansdepartementets samtykke når klagegjenstandens verdi er under kr 1 000. Denne avgjørelsen kan ikke påklages. Beløpsgrensen har stått uendret siden 1977. Adgangen til å samtykke til behandling er delegert til Skattedirektoratet. Skattedirektoratet har opplyst at man ikke har gitt noen tillatelse til behandling av saker under beløpsgrensen.

3. Nærmere om behov for endringer - vurdering

3.1 Klagenemndas saksbehandlingsregler

Større bruk av muntlig behandling

Skattedirektoratet har overfor Finansdepartementet som begrunnelse for forslag om endringer av klagenemndas saksbehandlingsregler blant annet anført:

"Zimmer-utvalget mente særlig ut fra rettssikkerhetsmessige grunner at møtebehandling var å foretrekke fremfor dagens skriftlige behandling. Det ble imidlertid presisert at møtebehandlingen ikke måtte bli for vidløftig, i den forstand at man fikk en slags "hovedforhandling" med innlegg fra partenes side. Poenget med møtebehandlingen var at nemndsmedlemmene skulle få anledning til å diskutere saken.

Utvalget mente at klagers ubetingede møterett virket hemmende på bruken av møtebehandling. Man foreslo derfor at klagerens møterett ble opphevet. Det ble presisert at man forutsatte at møtebehandling ble vanlig.

Det har tidligere vært anført at antall saker og nemndsmedlemmenes arbeidssituasjon gjør det vanskelig å avholde tilstrekkelig antall møter. Klagenemnda forelegges i dag i underkant av 200 saker pr år. De øvrige avgjøres av Skattedirektoratet, jf merverdiavgiftsloven § 56 og forskrift nr. 17 § 10 annet ledd.

Skattedirektoratet antar at det vanskelig kan avholdes mer en 6 – 8 møter pr år. Dette innebærer at det må avgjøres mellom ca 30 – 25 saker pr møte og at møtene vil bli tidkrevende dersom alle saker i fremtiden forutsettes behandlet i møter. Skattedirektoratet har derfor vurdert hensiktsmessigheten av at alle saker skal møtebehandles.

Skattedirektoratet har i den forbindelse sett nærmere på rutinene for den skriftlige voteringsordningen. Det er for det første på det rene at man ikke følger den ordning som er fastsatt i forskrift nr 17 § 18 annet ledd. Bakgrunnen for dette var dels at den var for arbeidskrevende for formannen med hensyn til ekspederingsrutiner etc og dels at man ønsket å spare saksbehandlingstid. En ordning hvor medlemmene voterer fortløpende i hver sak, vil måtte ta tid. Det ble derfor allerede i 1970 utarbeidet rutiner for den skriftlige votering som innebærer at sakene sendes alle nemndsmedlemmene samtidig, men uten at dette ble nedfelt i forskriften. Voteringen skjer heller ikke i noen bestemt rekkefølge. Dette har medført at man ved dissenser kan få flere voteringsomganger for å sikre at alle medlemmene blir gjort kjent med dissensene og får mulighet til å votere på nytt. Dersom man ønsker å beholde dagens voteringspraksis ved skriftlig votering, er det nødvendig å endre forskriften.

Vår gjennomgang av saker med dissensbehandling viser at saksbehandlingstiden i disse er betydelig lenger enn i saker uten dissens. Mens gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker uten dissens i 1997 var 3,7 måneder, var tilsvarende for dissenssakene hele 8,3 måneder. Etter vår vurdering viser dette klart at saksbehandlingen i dissenssakene ikke virker tilfredsstillende. Av 181 avgjorte saker i nemnda i 1996, ble det avgitt foreløpig dissens i 47 saker, i 1997 var forholdet 191/50. Avgjorte saker første halvår 1998 viser en tilsvarende trend slik at det må kunne legges til grunn at det i noe over 25 % av sakene vil bli dissensbehandling også i fremtiden.

Vi har som nevnt foran, drøftet spørsmålet med de nye klagenemndas medlemmer. Nemndsmedlemmene var positive til at det ble etablert en ordning som innebærer et begrenset antall møter pr. år. Man tenkte seg i den forbindelse at alle dissenssakene møtebehandles, men at det også skal være adgang til å møtebehandles andre saker etter behov. Som påpekt av Zimmer-utvalget, er det en forutsetning for effektiv møtebehandling at dagens regel om at den avgiftspliktige har ubetinget møterett, må oppheves. For nærmere begrunnelse viser vi til utvalgets innstilling som vi slutter oss til på dette punkt.

Konklusjon:

For mer kurante saker antar vi at dagens skriftlige voteringsordning bør beholdes som den mest effektive med hensyn til å holde saksbehandlingstiden nede. Dette innebærer at forskriften bør endres. Vi foreslår videre at forskriften utformes slik at man oppnår større fleksibilitet i spørsmålet om møtebehandling. Muntlig behandling bør etableres som en fast ordning i dissenssaker, og det bør også åpnes for dette dersom Skattedirektoratet finner det formålstjenlig eller klagenemndas formann eller to nemndsmedlemmer krever det. Bestemmelsene om muntlig behandling kan inntas som nytt annet ledd i forskriftens § 18, idet det ikke antas påkrevet å forskriftsfeste nærmere rutiner for den skriftlige voteringsordningen her. På den måten kan §§ 19 og 20 oppheves. § 22 bør omformuleres slik at den ivaretar dagens skriftlige voteringsordning.

Skattedirektoratet antar at det vil være formålstjenlig å avholde 5 – 6 møter pr år. Nærmere rutiner for møteinnkalling og saksforberedelse mv vil måtte fastsettes i samråd med klagenemndas formann. I tillegg til behovet for en regelmessig avvikling av møter i dissenssakene, er det generelt viktig at nemndsmedlemmene voterer fortløpende for å unngå at det hoper seg opp saker som ligger til votering i klagenemnda. Det bør derfor for å oppfylle forutsetningen om å bringe den samlede saksbehandlingstid ned til 12 – 15 måneder, på samme måte som for de øvrige ledd i klagebehandlingen fastsettes frist for nemndas skriftlige votering. Vi antar at denne bør settes til 2 måneder."

Som det fremgår av foregående kapittel avgjøres i dag i praksis ingen saker ved muntlig behandling, selv om dagens regelverk åpner for det. Finansdepartementet mener i likhet med Skattedirektoratet at det er klare fordeler forbundet med større innslag av muntlig behandling i klagenemnda. Muntlig behandling kan bidra til en jevnere gjennomstrømning av saker i klagenemnda slik at saksbehandlingstiden blir kortere. Muntlig behandling kan særlig være et egnet virkemiddel for å få ned saksbehandlingstiden i dissenssakene hvor saksbehandlingstiden i dag er lang. Det foreligger også andre grunner som taler for at sakene i større grad bør behandles og avgjøres i møter. Muntlig behandling er den vanlige ordning innenfor rettssystemet, og også hovedregelen eksempelvis innen ligningsforvaltningen, jf. ligningsloven § 3-10. Bakgrunnen for dette er blant annet at muntlig behandling anses som best egnet for å få sakene mest mulig allsidig belyst. Muntlig behandling kan derfor styrke rettssikkerheten for klager. Departementet er derfor enig med Skattedirektoratet i at det bør gjøres endringer i regelverket slik at sakene i større grad kan behandles og avgjøres i møter i klagenemnda.

Etter Finansdepartementets mening er det viktig at en slik muntlig behandling får et reelt innhold. Departementet antar derfor at det ikke bør oppstilles noen generell regel om at saker skal behandles og avgjøres i møter. Regelverket bør i stedet søkes utformet slik at det oppnås størst mulig fleksibilitet i spørsmålet om saksbehandlingsformen. Dette er påpekt av både Skattedirektoratet og Zimmerutvalget. Departementet finner det mest hensiktsmessig at klagenemndas leder bestemmer saksbehandlingsformen, likevel slik at gjeldende regel om at to medlemmer av klagenemnda kan kreve behandling i møte, blir videreført. Muntlig behandling bør avholdes når det finnes mest hensiktsmessig for å få til en raskere behandling av saken eller hvor det reises prinsipielt viktige rettsspørsmål. Det forutsettes imidlertid fra departementets side at det skjer samtaler mellom klagenemndas sekretariat, Skattedirektoratet, og klagenemndas leder hvor det trekkes opp visse generelle retningslinjer for hvilke tilfeller det bør holdes muntlig behandling. Departementet er for øvrig enig med Skattedirektoratet i at mer kurante saker fortsatt bør behandles skriftlig. I dissenssaker bør – slik som fremhevet av Skattedirektoratet – muntlig behandling ofte benyttes. Noen regel om at det alltid skal være muntlig behandling i dissenssakene antas imidlertid ikke hensiktsmessig. Også her bør regelverket åpne for fleksible løsninger.

Møterett

Etter gjeldende regler har både klager og Skattedirektoratet rett til å møte dersom det skal holdes muntlig forhandling. Både Skattedirektoratet og Zimmerutvalget har gått inn for at denne bestemmelsen oppheves. Zimmerutvalget har i den forbindelse blant annet fremhevet:

"At den avgiftspliktige har rett til å møte, er naturligvis i og for seg en ikke uvesentlig rettssikkerhetsgaranti. Men denne retten vil trolig virke sterkt hemmende på bruken av muntlig behandling og vil lede til at møtet får mer preg av "hovedforhandling" enn av "domstolskonferanse". Selv om det i en forstand vil kunne oppfattes som et tilbakeskritt i et rettssikkerhetsperspektiv, antar derfor utvalget at det bør åpnes adgang til å holde muntlig behandling uten at den avgiftspliktige er til stede. Utvalget antar at en konsekvens av dette blir at Skattedirektoratet som hovedregel heller ikke skal møte."

Finansdepartementet er enig i at denne bestemmelsen bør oppheves, og slutter seg til den begrunnelse som er gitt for dette. Departementet vil understreke viktigheten av at den muntlige behandling ikke blir for vidløftig. Det er av denne grunn ikke aktuelt å legge opp til noe i retning av en "hovedforhandling", med prosedyrer og lignende fra partenes side. Tanken med muntlig behandling er snarere å legge forholdene til rette for en nyttig diskusjon mellom nemndsmedlemmene. Det er imidlertid departementets forutsetning at dette ikke skal utelukke at klagenemnda under eller i forbindelse med sine møter, tar kontakt med Skattedirektoratet og/eller klager for å få enkelte punkter nærmere avklart. Særlig med hensyn til faktum vil dette kunne være aktuelt. Departementet ser også at det i enkelte tilfeller kan være behov for at Skattedirektoratet og klager gis rett til å være til stede under selve møtene. Klagenemndas leder bør derfor gis myndighet til å bestemme at Skattedirektoratet og klager har rett til å møte ved den muntlige behandlingen i klagenemnda. Denne myndighet bør imidlertid kun benyttes i unntakstilfeller.

Skattedirektoratet har ansett det som formålstjenlig at det avholdes 5-6 møter i året. Finansdepartementet har ingen særlige kommentarer til dette. Departementet er enig i at rutiner for møteinnkalling og saksforberedelse mv. må fastsettes i samarbeid med klagenemndas leder. Det overlates til Skattedirektoratet å følge opp dette.

Når det gjelder den skriftlige saksbehandlingen, er Finansdepartementet enig med Skattedirektoratet i at det er viktig at voteringen i klagenemnda skjer fortløpende. Departementet har vurdert om det bør forskriftsfestes tidsfrister for behandling av klagesakene, men har kommet til at slike frister neppe er et egnet virkemiddel for å redusere saksbehandlingstiden. Det forutsettes at sekretariatet i Skattedirektoratet og klagenemndas leder i fellesskap legger forholdene til rette for å sikre en tilfredsstillende gjennomstrømning av sakene i klagenemnda.

3.2 Klagenemndas organisasjon

Bruk av varamedlemmer

Skattedirektoratet har opplyst at klagenemndas medlemmer nå oppfatter sin arbeidssituasjon som meget anstrengt på grunn av den økte saksmengden de senere år. Det er opplyst i den forbindelse at flere av medlemmene nå nedlegger nesten et halvt årsverk i klagebehandlingen. Siden arbeidet med klagesakene må gjøres utenom ordinær arbeidstid i ellers krevende stillinger, mener medlemmene at grensen for hva de kan greie er nådd. Skulle saksmengden holde seg på 1998-nivå, da klagenemnda fikk seg forelagt 233 saker, mener klagenemndas medlemmer at det må tas skritt for å redusere deres arbeidsbyrde. Etter medlemmenes mening bør klagenemnda deles i to avdelinger, slik også Zimmerutvalget foreslo i sin innstilling. Klagenemndas leder kan imidlertid, i likhet med den tidligere leder, ikke anbefale en løsning som innebærer at lederen skal delta i begge avdelingene. Som et alternativt til deling av klagenemnda, har klagenemndas leder foreslått at det gis hjemmel for å fordele de innkomne sakene etter en rotasjonsordning hvor også varamedlemmene inngår i den ordinære tildelingen.

Skattedirektoratet har pekt på at varamedlemmene representerer en meget kompetent ressurs som i dag bare helt unntaksvis benyttes i behandlingen. En utvidet bruk av varamedlemmene vil avlaste de faste medlemmene og øke kapasiteten i klagenemnda. En slik bruk av varamedlemmene vil heller ikke i samme grad, som en deling av klagenemnda i to avdelinger, skape behov for særskilte organisatoriske tiltak for å sikre kontinuitet og ensartet praksis.

Skattedirektoratet har på denne bakgrunn foreslått at det tas inn en bestemmelse i forskrift nr. 17 kapittel 5 som åpner for at klagenemndas leder kan bestemme at varamedlemmene skal tre inn i saksbehandlingen, når dette finnes nødvendig av hensyn til arbeidssituasjon i klagenemnda.

Finansdepartementet er enig i at det for å øke gjennomstrømningen i klagenemnda bør åpnes for at klagenemndas vararepresentanter kan trekkes sterkere inn i klagenemndas arbeid for å avlaste de faste medlemmene. Spørsmålet om når varamedlemmer i nemnder skal tre inn i saksbehandlingen er ikke regulert i regelverket. Det generelle utgangspunktet etter praksis er at varamedlemmet trer inn når det faste medlem er inhabil eller for øvrig har forfall. I dag, hvor saksbehandlingen er skriftlig, er det i realiteten bare inhabilitet som gjør at et medlem trer ut. Ved utvidet bruk av møtebehandling må det forventes økt forfall på grunn av sykdom, reisefravær mv. Selv om klagenemnda er beslutningsdyktig når tre medlemmer er til stede, jf. mval. § 57 tredje ledd, forutsettes det normalt at varamedlemmet innkalles når forfall fra et fast medlem er forhåndsvarslet. Et medlem antas å måtte ha adgang til å varsle fra om at hun eller han for en periode ikke ser seg i stand til å motta saker til behandling, eksempelvis på grunn av sin arbeidssituasjon for øvrig. Antakelig må det også være adgang for et medlem til midlertidig bare å motta et redusert antall saker. Også i disse tilfellene må varamedlemmet tre inn i behandlingen. Så lenge det ikke er tale om noen form for fast ordning, har således klagenemnda et visst spillerom for å løse for stort arbeidspress på medlemmene ved å trekke inn varamedlemmene i arbeidet. En slik ordning på mer permanent basis antas imidlertid å kreve særskilt hjemmel.

Finansdepartementet foreslår på denne bakgrunn at det gis en særskilt hjemmel i forskrift nr. 17 om at det kan bestemmes at varamedlemmene skal tre inn som avlastning for de faste medlemmene, når dette finnes påkrevet av hensyn til klagenemndas arbeidssituasjon.

To avdelinger

For å sikre seg mot at saksmengden i klagenemnda på sikt vil øke ytterligere, har Skattedirektoratet anmodet Finansdepartementet om å vurdere forslag om lovendring som åpner for å organisere Klagenemnda for merverdiavgift i to avdelinger.

Finansdepartementet har, som nevnt, sett det som en prioritert oppgave å redusere behandlingstiden for klagesaker på avgiftsområdet. En økt satsing på klagebehandlingen på fylkesskattekontorene og i klagenemndas sekretariat i Skattedirektoratet kan føre til at selve nemndsbehandlingen blir en flaskehals, jf. forslaget ovenfor om å trekke varamedlemmene mer aktivt inn i saksbehandlingen. Departementet er innforstått med at dette tiltak på sikt kan vise seg å være utilstrekkelig for å få den samlede klagebehandlingstiden ned på et rimelig nivå. Det vises i denne forbindelse til at klagenemndas leder i brev til Skattedirektoratet, hvor han vurderer klagenemndas arbeidssituasjon, har gitt uttrykk for at en deling av klagenemnda i to avdelinger vil være det mest virkningsfulle tiltak for å få ned behandlingstiden for selve nemndsbehandlingen.

Zimmerutvalget foreslo en deling av klagenemnda i to avdelinger. Utvalgets modell innebærer at klagenemnda organiseres med to avdelinger, hver med to medlemmer og klagenemndas leder. Løsningen innebærer ingen avlastning for klagenemndas leder, og både tidligere og nåværende leder har gått imot forslaget på dette punkt.

Skattedirektoratet har for sin del foreslått at hver avdeling skal ha fem medlemmer og at den ene ledes av klagenemndas leder og den andre av nestleder. I tillegg til å avlaste klagenemndas leder, vil man fortsatt få sakene vurdert av fem nemndsmedlemmer, hvilket i seg selv antas å ha rettssikkerhetsmessig betydning. Det er i den forbindelse også pekt på at Riksskattenemnda, som er klagenemndas parallell på området for inntekts- og formuesskatt, har fem medlemmer. Skattedirektoratets forslag går videre ut på at medlemmene i de to avdelingene skal tjene som varamedlemmer i den andre avdelingen. Det vises til at man normalt har lite bruk for varamedlemmenes bistand. Dobbeltvervet vil således ventelig ikke påvirke arbeidsmengden i særlig grad.

Finansdepartementet ser at de siste års økning i saksmengden tilsier at klagenemnda på sikt bør organiseres i to avdelinger. Mens det i 1990-91 kom inn ca. 150 klagesaker pr. år, var saksinngangen i 1998 på 239. Tendensen for 1999 tilsier ytterligere økning. Selv om saksinngangen skulle stabilisere seg, kan det likevel være formålstjenlig at det i regelverket åpnes for at klagenemnda kan organiseres i to avdelinger. En deling i avdelinger kan medføre visse problemer mht. enhetlig praksis i klagenemnda, men disse vil neppe bli større enn andre nemnder og domstoler som arbeider i avdelinger. Departementet slutter seg til Skattedirektoratet forslag, og foreslår derfor at det i regelverket åpnes for at klagenemnda kan organiseres i to avdelinger med fem medlemmer i hver. Skattedirektoratet har også foreslått at medlemmene i de to avdelingene skal kunne fungere som varamedlemmer i den andre avdelingen, og at dette nedfelles i forskriften. Etter departementet mening er dette et spørsmål det først bør tas stilling til ved en eventuell beslutning om å organisere klagenemnda i to avdelinger. Departementet kan heller ikke se at det er behov for å regulere dette i selve forskriften. Det fremsettes derfor ikke forslag om at det tas inn en slik bestemmelse i forskriften.

3.3 Tiltak for å begrense saksinngangen

Saker hvor klagegjenstanden har lav verdi

Skattedirektoratet har også fremmet forslag om at det gis regler for å avskjære nemndsbehandling av saker med begrenset økonomisk omfang som er mer hensiktsmessige enn i dag. Etter mval. § 58 tredje ledd kan klage ikke kreves behandlet uten Finansdepartementets samtykke når klagegjenstandens verdi er under kr 1 000. Beløpsgrensen har stått uendret siden 1977 og medfører at selv ganske bagatellmessige saker kan kreves behandlet av klagenemnda. Etter Skattedirektoratet mening vil ikke en inflasjonsjustering av dette beløpet være tilstrekkelig for å skjerme klagenemnda for små saker. Skattedirektoratet har derfor foreslått at det settes en høyere grense for saker som uten videre kan kreves behandlet av klagenemnda, men likevel slik at det åpnes for at klagenemndas leder kan gi tillatelse til nemndsbehandling i saker hvor vilkåret om beløpsgrensen ikke er oppfylt. Saker med tvistegjenstand under denne beløpsgrensen som ikke tillates innbrakt for klagenemnda, vil bli klagebehandlet av Skattedirektoratet som sentral overordnet avgiftsmyndighet etter forvaltningsloven § 28. Etter en samlet avveining har Skattedirektoratet foreslått at beløpsgrensen settes til kr 20 000 eksklusiv renter.

Finansdepartementet vil påpeke at bruk av nemnder og andre domstolslignende forvaltningsorganer har lang tradisjon her i landet. Det finnes landsdekkende klagenemnder eller ankenemnder, som tar sikte på å løse tvister mellom det offentlige og private, på en rekke forvaltningsområder. Disse nemndene er overlatt en stor del av kontrollen med forvaltningen. Klagenemnda for merverdiavgift, som er en landsdekkende nemnd bestående av uavhengige medlemmer, har som formål å ivareta hensynet til rettssikkerhet på området for merverdi- og investeringsavgift.

Det er på denne generelle bakgrunnen en må vurdere forslaget om å endre reglene i merverdiavgiftsloven kapittel XIV mht. krav til klagegjenstandens verdi. Det er viktig at en ikke i for stor grad begrenser mulighetene til å få prøvet en sak for klagenemnda, noe som kan innebære en svekkelse av rettssikkerheten. Samtidig er det også et behov for bestemmelser som begrenser saksinngangen til klagenemnda. Det er ikke nødvendig, og heller ikke rasjonelt, å sette i gang den relativt ressurs- og tidkrevende behandling i klagenemnda i saker av mer bagatellmessige karakter.

Etter en avveining av disse hensyn er Finansdepartementet enig med Skattedirektoratet i at det bør vurderes å foreslå regler som på en mer effektiv måte avskjærer nemndsbehandling av saker med begrenset økonomisk omfang. Departementet foreslår at det i mval. § 57 innføres en regel hvor det settes en beløpsgrense for saker som uten videre kan kreves behandlet av klagenemnda. Det bør imidlertid åpnes for at klagenemndas leder kan gi samtykke til nemndsbehandling i saker hvor vilkåret om beløpsgrensen ikke er oppfylt. Samtykke til behandling i klagenemnda uten hensyn til klagegjenstandens verdi, bør som regel bare gis når avgjørelsen har betydning utenfor den foreliggende sak eller når saken av særlige grunner har stor betydning for klager. Det er departementets forutsetning at saker som faller innenfor denne kategori skal behandles av klagenemnda uavhengig av klagegjenstandens verdi.

Etter Finansdepartementets vurdering bør beslutning om ikke å fremme saken for klagenemnda på dette grunnlag ikke kunne påklages. Det vises i denne forbindelse til at i de tilfeller klagegjenstanden er under beløpsgrensen og det ikke gis samtykke til behandling i klagenemnda, vil klagen bli behandlet av Skattedirektoratet som overordnet forvaltningsorgan (i forhold til fylkesskattekontorene), jf. forvaltningsloven § 28.

Etter Finansdepartementets oppfatning virker imidlertid den beløpsgrense som er foreslått av Skattedirektoratet å være for høy. En beløpsgrense på kr 20 000 eksklusiv renter vil i for stor grad kunne begrense muligheten for den avgiftspliktige til å få prøvet sin sak for en uavhengig klagenemnd. På den annen side synes heller ikke en inflasjonsjustering av en beløpsgrense på kr 1 000 som loven i dag opererer med, jf. mval. § 58 tredje ledd, å være tilstrekkelig for å skjerma klagenemnda for saker av mer bagatellmessig art. En justering av beløpet på kr 1 000 fra 1977-kroner (da beløpet sist ble endret) til dagens pengeverdi i takt med veksten i konsumprisindeksen, innebærer en heving av beløpet til noe over kr 3 000. Det bes om at høringsinstansene vurderer særskilt spørsmålet om hvor høy beløpsgrensen bør være. Departementet vil på bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene vurdere hvor høy beløpsgrense som bør foreslås i lovproposisjonen.

Det legges opp til at ved beregningen av klagegjenstandens verdi skal bare selve avgiftsbeløpet og eventuell tilleggsavgift medregnes. Påløpte renter skal således ikke medregnes.

Mval. § 58 tredje ledd avskjærer som nevnt saker der tvistegjenstandens verdi er under kr 1 000. Selv om bestemmelsen i praksis avskjærer full klagebehandling, blir alle saker som påklages vurdert av Skattedirektoratet. Dersom Skattedirektoratet finner at etterberegningen er uriktig, vil direktoratet selv omgjøre med hjemmel i mval. § 56. Finansdepartementet har vurdert om man bør opprettholde bestemmelsen for å unngå en formell klagebehandling av disse aller minste sakene. Departementet er kommet til at det er lite hensiktsmessig og lovteknisk uheldig å operere med to ulike beløpsgrenser. Det foreslås derfor at bestemmelsen oppheves.

4. Om forslaget – merknader til utkastet

4.1 Merknader til lovutkastet

Til § 57:

Det foreslås at det innføres en ny regel i første ledd hvor det settes en beløpsgrense for saker som uten videre kan kreves behandles av klagenemnda. I høringsnotatet er det ikke uttrykkelig tatt stilling til hvor høy denne beløpsgrensen bør være. Det bes om høringsinstansenes synspunkter. Det foreslås at klagenemndas leder kan samtykke til nemndsbehandling hvor vilkåret om beløpsgrensen ikke er oppfylt. Samtykke til behandling i klagenemnda uten hensyn til klagegjenstandens verdi bør som regel kun gis når klagenemndas vedtak har betydning utenfor den foreliggende sak eller når saken har særlig stor betydning for klager. Det foreslås at beslutning om ikke å fremme en sak for klagenemnda på dette grunnlag ikke kan påklages. Det vises til at det i saker hvor beløpsgrensen ikke er oppfylt og det ikke gis samtykke, vil klagen bli behandlet av Skattedirektoratet som overordnet forvaltningsorgan (i forhold til fylkesskattekontorene), jf. forvaltningsloven § 28. Bakgrunnen for forslaget er behov for bestemmelser som på en mer effektiv måte begrenser saksinngangen av mer bagatellmessig karakter til klagenemnda. Det vises til kapittel 3.3 og lovutkastet.

Merverdiavgiftsloven § 58 tredje ledd blir etter dette overflødig og foreslås oppheves.

For å kunne redusere saksbehandlingstiden i selve klagenemnda, foreslås at det i regelverket åpnes for at klagenemnda kan organiseres i to avdelinger, hver med fem medlemmer. Det foreslås at bestemmelsen tas inn i tredje ledd. Klagenemnda vil ved å kunne operere i to avdelinger behandle flere saker, og vil være i bedre stand til å takle en eventuell ytterligere økning av saksmengden. Det vises til kapittel 3.2 og lovutkastet.

4.2 Merknader til forskriftsutkastet

Til § 16:

Det foreslås at det i annet ledd inntas en bestemmelse som gir Skattedirektoratet i samråd med nemndas leder en særskilt hjemmel om å beslutte at varamedlemmene skal tre inn som avlastning for de faste medlemmene, når dette finnes påkrevet av hensyn til klagenemndas arbeidssituasjon. En utvidet bruk av varamedlemmene vil avlaste de faste medlemmene og øke kapasiteten i klagenemnda. Bestemmelsen vil være et alternativ til deling av klagenemnda i to avdelinger. Det vises til kapittel 3.2 og forskriftsutkastet.

Til § 18:

I dag avgjøres ingen saker ved muntlig behandling, selv om gjeldende regelverk åpner for det. Det er imidlertid ønskelig med større innslag av muntlig behandling, både for å få en jevnere gjennomstrømning av saker i klagenemnda og for å få sakene mest mulig allsidig belyst før avgjørelse treffes. Det foreslås derfor endringer slik at sakene i større grad behandles og avgjøres i møter. Det foreslås at spørsmålet om saksbehandlingsform avgjøres av klagenemndas leder, men slik at gjeldende regel om at to medlemmer av klagenemnda kan kreve behandling i møte, blir videreført. Det foreslås at denne bestemmelsen inntas i første ledd. Muntlig behandling bør avholdes når det finnes mest hensiktsmessig for å få til en raskere behandling eller hvor det reises prinsipielt viktige rettsspørsmål. For at klagenemndas møter ikke skal bli for vidløftige, foreslås at det overlates til klagenemndas leder om Skattedirektoratet og/eller klageren skal få rett til å møte under behandlingen i klagenemnda. Denne bestemmelsen foreslås inntas i annet ledd. Disse bestemmelsene vil erstatte dagens regler gitt i nåværende §§ 18 første ledd, 19 og 20. Det vises til kapittel 3.1 og forskriftsutkastet.

Til § 19:

Det foreslås at bestemmelsene inntatt i nåværende § 21 første og annet ledd, innarbeides i § 19 første og annet ledd. Dette betyr at nåværende § 21 kan oppheves. Det foreslås videre at det i § 19 nytt tredje ledd inntas en bestemmelse om at nærmere rutiner for saksbehandlingen i klagenemnda fastsettes av Skattedirektoratet i samråd med klagenemndas leder. Dette gjelder retningslinjer for både den skriftlige og muntlige saksbehandling i klagenemnda. Dagens regler om saksbehandlingsrutiner ved skriftlig behandling nedfelt i nåværende § 18 annet ledd, foreslås oppheves. Det vises til kapittel 3.1 og forskriftsutkastet.

Til § 20:

Her foreslås inntatt regler som knytter seg til saksbehandlingen etter at klagenemnda har truffet sitt vedtak. I nåværende § 22 er det bestemt at Skattedirektoratet straks etter at klagenemnda har truffet avgjørelse skal sende utskrift av vedtaket og grunnene for det til klager gjennom fylkesskattekontoret og til Finansdepartementet. Dette er først og fremst begrunnet med at det er fylkesskattekontoret som skal foreta den praktiske gjennomføringen av klagenemndas vedtak. Forvaltningsloven § 27 inneholder regler ved underretning om vedtak. Forvaltningsloven § 27 første ledd ble endret ved lov 12. januar 1995 for bedre å få frem vedtaksorganets ansvar for at underretning gis, og at utgangspunktet skal være at det selv gir underretning direkte til parten, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993-94) side 45. I samsvar med dette foreslås at det i § 20 slås fast at Skattedirektoratet skal gi underretning om klagenemndas vedtak direkte til klager. Nåværende § 22 foreslås oppheves. Det vises til forskriftsutkastet.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene antas å få begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

For de næringsdrivende må det kunne legges til grunn at forslaget ikke vil få noen negative økonomiske eller administrative konsekvenser. Siktemålet er at saksbehandlingstiden skal gå ned.

For avgiftsforvaltningen vil en mer aktiv bruk av varamedlemmene medføre økte godtgjørelse til disse. Dersom det etableres en mer permanent ordning vil det være best å fastsette årlige godtgjørelser også for varamedlemmene. Størrelsen vil måtte avpasses antall saker disse behandler i forhold til de faste medlemmene. Skattedirektoratet har anslått at økt godtgjørelse til varamedlemmene vil kunne utgjøre ca. kr 100 000 per år.

Dersom det bestemmes at klagenemnda skal organiseres i to avdelinger, er utgangspunktet at det opprettes to likestilte avdelinger som tar halvparten av sakene hver. Hvis ikke saksinngangen øker særlig, kan det, som nevnt, være aktuelt bare å operere med to avdelinger i begrensede perioder. En reduksjon av medlemmenes godtgjørelse vil derfor neppe være aktuelt. I tillegg kommer at en reduksjon vil vanskeliggjøre rekrutteringen til klagenemnda. Økningen i godtgjørelse til en ekstra avdeling vil følgelig avhenge av om det blir for en begrenset periode eller på permanent basis. Skattedirektoratet har anslått de årlige utgifter til ca. kr 400 000 ved opprettelse av en ekstra avdeling i klagenemnda.

Økt møtevirksomhet vil medføre reiseutgifter og møtegodtgjørelser. Reiseutgifter vil avhenge av klagenemndsmedlemmenes bosted. Skattedirektoratet har anslått reiseutgifter og møtegodtgjørelser til å utgjøre ca. kr 100 000 per år. Ved organisering i to avdelinger vil dette måtte økes. Det er imidlertid neppe aktuelt å doble antall møter dersom man får to avdelinger.

Møtebehandlingen vil ikke betinge merarbeid av betydning for bemanningen i Skattedirektoratet som er sekretariatet for klagenemnda. Det legges heller ikke til grunn at en organisering av klagenemnda i to avdelinger vil medføre behov for økt bemanning i Skattedirektoratet.

Forslag
til lov om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift

I lov 19. juni nr. 66 om merverdiavgift gjøres det følgende endringer:

I

§ 57 første til fjerde ledd skal lyde:

Vedtak etter kap. XIII og § 73 kan påklages til Klagenemnda for merverdiavgift. Klage til nemnda kan ikke fremmes uten samtykke av nemndas leder, når klagegjenstandens verdi er under […..] kroner, renter ikke medregnet. Denne avgjørelsen kan ikke påklages. Klage som ikke fremmes for nemnda, avgjøres av Skattedirektoratet.Departementet avgjør hvilket organ som skal være klageinstans for andre vedtak etter denne lov.

Klagenemnda består av en leder og fire andre medlemmer, hver med et varamedlem, som alle oppnevnes av departementet.

Departementet kan beslutte at klagenemnda skal organiseres i to avdelinger. Begge avdelinger skal da ha en slik sammensetning som følger av annet ledd.

Klagenemnda er beslutningsdyktig når minst tre medlemmer, herunder leder eller dennes varamedlem, er til stede. Står stemmetallet likt, gjør leder eller dennes varamedlem utslaget. Leder og dennes varamedlem skal oppfylle vilkårene for å være herreds- og byrettsdommer.

Nåværende fjerde ledd blir nytt femte ledd.

§ 58 tredje ledd oppheves.

II

Endringene under I trer i kraft straks.

Forslag
til endring i forskrift 19. desember 1969 om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling (forskrift nr. 17)

I forskrift 19. desember 1969 om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling (forskrift nr. 17) gjøres følgende endringer:

I

§ 16 første og annet ledd skal lyde:

Klagenemndas medlemmer og varamedlemmer oppnevnes for bestemt tid som fastsettes av Finansdepartementet ved oppnevnelsen.

Når det finnes påkrevet av hensyn til arbeidssituasjonen, kan det bestemmes at varamedlemmene skal tre inn i klagenemnda for å avlaste de faste medlemmene etter en ordning som fastsettes av Skattedirektoratet i samråd med nemndas leder.

§ 18 første og annet ledd skal lyde:

Klagenemndas leder avgjør om en sak skal behandles skriftlig eller i møte. En sak skal likevel behandles i møte når minst to medlemmer av nemnda krever det.

Klagenemndas leder kan bestemme at Skattedirektoratet og/eller klageren skal ha rett til å møte ved behandlingen i nemnda.

§ 19 første til tredje ledd skal lyde:

Når Klagenemnda behandler en sak i møte, føres møteprotokoll. Protokollen skal vise voteringen. De medlemmer som er enige i innstillingen, kan vise til denne. De øvrige skal grunngi stemmegivningen.

Ved skriftlig saksbehandling gir klagenemndas medlemmer ved påtegning uttrykk for voteringen og begrunnelsen for dette.

Nærmere rutiner for saksbehandlingen fastsettes av Skattedirektoratet i samråd med klagenemndas leder.

§ 20 første ledd skal lyde:

Når klagenemnda har fattet vedtak, sender Skattedirektoratet så snart som mulig utskrift av vedtaket til klager, fylkesskattekontoret og Finansdepartementet.

§ 20 annet ledd oppheves.

§ 21 oppheves.

§ 22 oppheves.

II

Endringene under I trer i kraft straks.