Høringsnotat 11.03.1999

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

11.03.99

Høringsnotat
om endringer i ligningsloven,
merverdiavgiftsloven og tolloven

Innhold

1.

INNLEDNING OG SAMMENDRAG

2.

TAUSHETSPLIKT SOM HOVEDREGEL

3.

UTVEKSLING AV INFORMASJON MELLOM SKATTE- OG AVGIFTSMYNDIGHETENE OG ARBEIDSTILSYNET - ENDRINGER I LIGNINGSLOVEN § 3-13

3.1

BAKGRUNN

3.2

DEPARTEMENTETS VURDERING

4.

ADGANG FOR SKATTE- OG AVGIFTSMYNDIGHETENE TIL Å GI OPPLYSNINGER TIL DEN MYNDIGHET SOM AUTORISERER REGNSKAPSFØRERE - ENDRING AV LIGNINGSLOVEN § 3-13 OG TOLLOVEN § 8

4.1

BAKGRUNN

4.2

DEPARTEMENTETS VURDERING

5.

ADGANG FOR SKATTE- OG AVGIFTSMYNDIGHETENE TIL Å KREVE OPPLYSNINGER OM ABONNENT TIL HEMMELIG TELEFONNUMMER MV - ENDRINGER I LIGNINGSLOVEN OG MERVERDIAVGIFTSLOVEN

5.1

BAKGRUNN

5.2

DEPARTEMENTETS VURDERING

6.

UTKAST TIL LOVTEKST


1. INNLEDNING OG SAMMENDRAG

Finansdepartementet legger i dette høringsnotatet frem forslag om endringer i ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven.

Etter gjeldende rett kan Arbeidstilsynet uavhengig av taushetspliktsbestemmelser gi skatte- og avgiftsmyndighetene opplysninger til bruk i deres kontrollarbeid. Skatte- og avgiftsmyndighetene kan derimot på grunn av reglene om taushetsplikt ikke gi Arbeidstilsynet tilsvarende informasjon. Departementet foreslår derfor at det tas inn en ny bestemmelse i ligningsloven § 3-13 som gir anledning for skatte- og avgiftsmyndighetene til i visse situasjoner å gi informasjon til Arbeidstilsynet. Dette vil muliggjøre et langt mer effektivt samarbeid mellom de to etater i kontrollsammenheng.

I forbindelse med sitt kontrollarbeid forekommer det at skatte- og avgiftsmyndighetene avdekker mislighold av regnskapsførers plikter etter lov om autorisasjon av regnskapsførere. Etter gjeldende rett har skatte- og avgiftsmyndighetene ikke hjemmel til å gi slike opplysninger til den myndighet som autoriserer regnskapsførere. Etter departementets vurdering vil det kunne gjøre autorisasjonsmyndighetens tilsyn med regnskapsførerne mer målrettet og effektivt om ligningsmyndighetene hadde adgang til å gi slike opplysninger. Departementet foreslår derfor å innføre hjemmel til slik utveksling av opplysninger i ligningsloven § 3-13 og tolloven § 8.

Adgangen for avgiftsforvaltningen til å gi taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige organer er snevrere på merverdiavgiftsområdet enn på skatteområdet, jf merverdiavgiftsloven § 7 sammenholdt med ligningsloven § 3-13 nr 2. De forhold som begrunner endringer i ligningsloven gjelder også i forhold til merverdiavgiften og avgiftsforvaltningen. På grunn av forskjellen mellom reglene i merverdiavgiftsloven og ligningsloven foreslås det imidlertid ingen tilsvarende endringer i merverdiavgiftsloven § 7 i denne omgang. Departementet vil imidlertid vurdere dette spørsmålet som ledd i en større gjennomgang av reglene om unntak fra taushetsplikt i merverdiavgiftsloven § 7. Høringsnotatet inneholder således ikke forslag til regler om adgang for avgiftsforvaltningen til å gi taushetsbelagte opplysninger til Arbeidstilsynet, jf kapittel 3 nedenfor, og til den myndighet som autoriserer regnskapsførere, jf kapittel 4.

Etter gjeldende rett har skatte- og avgiftsmyndighetene ikke hjemmel til å innhente opplysninger om navn og adresse til innehaver av hemmelig telefonnummer eller navngitt skattyters og avgiftspliktiges hemmelige telefonnummer. Etter departementets syn vil det være av stor betydning både i forbindelse med kontrollarbeid generelt og ved utvelgelsen av kontrollobjekter, at skatte- og avgiftsmyndighetene får mulighet til å innhente slike opplysninger. Departementet foreslår derfor å innføre hjemmel til dette i ligningsloven ny § 6-13 a og merverdiavgiftsloven ny § 48 a.

Etter en kort gjennomgang av hovedregelen om taushetsplikt nedenfor i kapittel 2, blir de ovenfor skisserte endringsforslagene behandlet hver for seg i kapittel 3, 4 og 5. Utkast til lovtekster er tatt inn i høringsnotatet kapittel 6.


2. TAUSHETSPLIKT SOM HOVEDREGEL

Forvaltningen er i forbindelse med utføringen av sine arbeidsoppgaver avhengig av å få inn korrekte opplysninger fra fysiske og juridiske personer. Opplysninger kan innhentes enten hos den et forvaltningsvedtak retter seg mot, eller ved at opplysningene innhentes fra en annen, enten en privat person/foretak eller et annet forvaltningsorgan. Hovedregelen er at innehavere av offentlige stillinger og verv har plikt til å bevare taushet om de opplysninger de har fått kunnskap om i kraft av sin stilling, jf forvaltningsloven § 13, merverdiavgiftsloven § 7, ligningsloven § 3-13 nr 1 og tolloven § 8 nr 1. Taushetsplikten gjelder ikke bare overfor private, men også overfor andre offentlige etater eller myndigheter. De opplysninger skatte- og avgiftsmyndighetene sitter inne med, berører i hovedsak private interesser, og da først og fremst økonomiske eller forretningsmessige forhold. Opplysninger om enkeltpersoners økonomiske situasjon faller som regel inn under kategorien personlige opplysninger.

Det ligger viktige personvern- og rettsikkerhetshensyn bak bestemmelsene om taushetsplikt. Hensynene som begrunner taushetsplikt varierer, avhengig av om opplysningene er av personlig, økonomisk eller forretningsmessig art. Felles er at kontrollorganer generelt er tjent med at kontrollsubjektene har tillit til at opplysningene de gir ikke brukes av andre, eller til andre formål, enn det de ble innhentet for. Eksempelvis er skattyternes opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene svært omfattende, og det er derfor særlig viktig at skattyterne kan stole på at opplysningene kan gis uten fare for at de kommer på avveie. Det tillitsbaserte forholdet mellom skattyter og ligningsmyndighet er her vesentlig.

Det er viktig at det ikke oppstilles for mange unntak fra hovedregelen om taushetsplikt, slik at det på denne måten skjer en uthuling av hovedregelen. For at unntak skal kunne gjøres må det etter departementets syn foreligge tungtveiende hensyn som taler for dette, samtidig som unntaket bør være prinsipielt begrunnet. Unntak fra hovedregelen om at det ikke er adgang til å gi opplysninger videre til andre offentlige organer eller etater er f eks gjort i forvaltningsloven § 13 b nr 4, 5 og 6, som bl a åpner for adgang til å anmelde/gi opplysninger om straffbare handlinger til politi/påtalemyndighet. Lignende unntak er gjort i ligningsloven § 3-13 nr 2 og tolloven § 8 nr 2. Unntak kan også gjøres ved at et organ gis rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra andre organer, jf f eks ligningsloven § 6-13 nr 2 og 3, merverdiavgiftsloven § 50 og tolloven § 16 A andre ledd. Viktige hensyn står ofte mot hverandre ved avgjørelsen av om taushetsbelagte opplysninger skal kunne overføres fra et organ til et annet.

Enkelte personopplysninger er av en slik karakter at det er behov for fri benyttelse av dem både mellom offentlige myndigheter og i forhold til private. Et eksempel på dette er opplysninger om navn og adresse, som er av en slik karakter at de, som hovedregel fritt kan benyttes (det ses da bort fra systematiserte masseopplysninger som reiser særspørsmål). Opplysninger om navn og adresse anses som personlige, men faller inn under regler om begrensning i taushetsplikten fordi ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold.

Samfunnsmessige behov for opplysninger er et annet hensyn som kan tilsi unntak fra hovedregelen om taushetsplikt. Et slikt behov for opplysninger lar seg imidlertid ofte avhjelpe ved delvise begrensninger i taushetspliktsreglene, f eks ved regler om samtykke. Dette er f eks gjort i merverdiavgiftsloven § 7 annet ledd, hvor departementet kan samtykke i at taushetsplikten etter første ledd ikke gjelder når allmenne interesser tilsier at opplysningene gis. Etter ligningsloven § 3-13 nr 3 bokstav a og tolloven § 8 nr 3 bokstav a kan departementet uten hinder av taushetsplikten i ligningsloven § 3-13 nr 1 og tolloven § 8 nr 1 gi opplysninger til forskningsformål i samsvar med forvaltningsloven § 13 d. For å begrense spredningen av opplysninger, kan det settes som vilkår for å samtykke at opplysningene anonymiseres.

Økonomisk kriminalitet er en form for kriminalitet som fører til urettmessig omfordeling av ressurser på bekostning av den lovlydige del av befolkningen. Det foreligger indikasjoner på at denne type kriminalitet i de senere årene har økt sterkt både i omfang og kompleksitet, og samfunnet har satt inn store ressurser på å bekjempe kriminaliteten. Dette gjelder både politi/påtalemyndighet og forvaltningsrettslige kontrollorganer. Et virkemiddel i denne sammenheng kan være å unnta fra taushetsplikt utveksling av ellers taushetsbelagte opplysninger mellom ulike kontrollorganer, fordi dette kan bidra til å avdekke økonomisk kriminalitet.

Kontrollhensyn kan generelt begrunne unntak fra taushetsplikt mellom offentlige myndigheter. I situasjoner hvor samarbeid mellom organer ikke er lovregulert, må det forutsettes at offentlige organer ut fra en felles interesse, uavhengig av taushetsplikten, kan utveksle enkelte opplysninger som er nødvendige for at de hver for seg skal kunne løse sine egne oppgaver. Utover dette krever unntak fra taushetsplikt hjemmel i lov.


3. UTVEKSLING AV INFORMASJON MELLOM SKATTE- OG AVGIFTSMYNDIGHETENE OG ARBEIDSTILSYNET - ENDRINGER I LIGNINGSLOVEN § 3-13

3.1 Bakgrunn
Skattedirektoratet tok våren 1993 initiativ til å etablere et samarbeid mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og Arbeidstilsynet. Samarbeidet skulle omfatte utveksling av opplysninger av interesse for den andre etaten, primært om egne kontrollplaner, om lovlydigheten i enkeltbransjer og om mistanke om enkeltbedrifters manglende etterlevelse av lovgivningen. Deler av dette omfattes etter gjeldende rett av skatte- og avgiftsmyndighetenes taushetsplikt etter ligningsloven § 3-13 og merverdiavgiftsloven § 7.

Etatene har forskjellige arbeidsoppgaver, som på de fleste områder har liten tilknytning til hverandre. Likevel kontrollerer etatene de samme bedriftene, hvilket innebærer at de begge bl a ser på lønningslister og andre økonomiske forhold rundt ansettelsesforhold i den enkelte virksomhet. Oversikten over ansatte i en bedrift er vesentlig for de to etatene, som begge er brukere av arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret som blir administrert av trygdeetaten. Både skatte- og avgiftsmyndighetene og Arbeidstilsynet har begrensede ressurser til kontrollvirksomhet, og det er derfor viktig at kontrollvirksomheten blir så effektiv som mulig. Til hjelp i utvelgelsen av kontrollsubjekter vil det være nyttig med generell informasjon om bransjer, men også om enkeltvirksomheters brudd på annen lovgivning enn den etaten selv er satt til å administrere. Skatte- og avgiftsmyndighetene og Arbeidstilsynet ønsker derfor muligheter for gjensidig utveksling av opplysninger til bruk ved utvelgelsen av kontrollobjekter.

Slik regelverket er i dag, legger det begrensninger på et slikt samarbeide. Ved brev av 14. januar 1997 fra Skattedirektoratet fikk Finansdepartementet oversendt en rapport fra en arbeidsgruppe som har sett på mulighetene for utveksling av informasjon mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og Arbeidstilsynet. I rapporten pekes det på at det forhold at skatte- og avgiftsmyndighetene ikke kan gi Arbeidstilsynet taushetsbelagte opplysninger om navngitte personer/virksomheter, er en hindring for et eventuelt samarbeid mellom de to etater. I sin rapport skisserer arbeidsgruppen to alternativer for endring av det gjeldende regelverket: For det første skisseres det å endre ligningsloven § 3-13 nr 2, slik at unntaket også omfatter Arbeidstilsynet. For det andre skisseres en endring av arbeidsmiljøloven, slik at Arbeidstilsynet for kontrollformål kan be om opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene uten hinder av taushetsplikten etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven.

3.2 Departementets vurdering
Formålet med et eventuelt samarbeid mellom skatte- og avgiftsetaten og Arbeidstilsynet vil være å opprette en rutine hvor de to etater gjensidig skal kunne utveksle opplysninger til nytte for den andre etat i dennes kontrollarbeid. Begge etaters kontroll med virksomheter som man mistenker for ikke å følge gjeldende lover og regler er meget ressurskrevende. Ved utveksling av opplysninger til kontrollformål mellom de to etater, vil en kunne oppnå en mer effektiv utnyttelse av kontrollressursene. Desto mer erfaring de to etater sitter inne med i forkant av eventuelle kontroller, desto mer målrettet vil selve utvelgelsen av kontrollobjektene kunne være. Utveksling av opplysninger både av generell og spesiell art vil således etter departementets oppfatning kunne bidra til å øke effektiviteten i begge etaters kontrollarbeid.

Hensynet til å verne skattyter, avgiftspliktige og andre mot at opplysninger de gir til lignings- og avgiftsmyndighetene blir gitt videre til uvedkommende er viktig, men det må etter departementets syn kunne gjøres unntak når særlige grunner foreligger. I Ot prp nr 21 (1991-92) side 27 andre spalte sies det følgende i forbindelse med forslag om en utvidet adgang til å gi politiet opplysninger til bruk under etterforskning av lovbrudd utenfor skatteetatens forvaltningsområde:

"På den annen side bør ikke taushetsplikten gi beskyttelse mot undersøkelse av viktige ansvarsforhold. Ligningsopplysningene må - når de først er samlet inn av ligningsmyndighetene - kunne brukes også til enkelte andre samfunnsviktige formål, ikke minst avdekking av økonomisk kriminalitet."

Departementet er av den oppfatning at tilsvarende hensyn også gjør seg gjeldende i foreliggende sak. Uregelmessigheter på et område kan svært ofte også være en indikasjon på at det foreligger uregelmessigheter også på et annet område.

Fylkesskattekontoret og Arbeidstilsynet samarbeidet under Aksjonen mot svart arbeid, som varte fra 1993 til utgangen av 1996. I denne forbindelse så man at det i stor utstrekning er mange av de samme bransjer som er av interesse for de to etater. De forsøk på samarbeid som har vært gjort, har vist at samarbeidet har vært nyttig for begge parter, og at det er et klart behov for å utveksle informasjon mellom etatene i arbeidet med bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Svart arbeid og svart økonomi er problemer som opptar begge etatene. Arbeidstilsynet har erfart at de bedriftene som ikke overholder regelverket som gjelder på skattemyndighetenes forvaltningsområde som oftest også unnlater å følge forpliktelser som følger av arbeidsmiljøloven. Finansdepartementet mener at det foreligger et begrunnet behov for en lovendring som åpner for gjensidig utveksling av informasjon. En effektiv utnyttelse av kontrollressursene vil også i stor grad kunne lette skatteetatens arbeidsbyrde. Det vil også ut i fra et samfunnsøkonomisk perspektiv være formålstjenlig om de to etater kan utnytte hverandres informasjon.

Finansdepartementet kan ikke se at en skattyter som gir uriktige opplysninger til ligningsmyndighetene om sine inntekts- eller formuesforhold, eller de bedrifter som unnlater å betale arbeidsgiveravgift, skulle kunne ha velbegrunnede forventninger om å være beskyttet av taushetspliktreglene i forhold til andre offentlige myndigheter som arbeider med kontroll av tilliggende områder.

Det må vurderes nærmere i hvilke konkrete tilfeller opplysninger søkes avgitt. Departementet antar at det for de to etater først og fremst vil være aktuelt å gi opplysninger om følgende forhold:

  • Virksomhetsplaner og kontrollplaner
  • foreliggende opplysninger om et kontrollobjekts brudd på de to regelverk
  • informasjon om avdekking av "svart arbeid" - eventuelt sterk mistanke om slikt arbeid
  • resultater av kontrolltiltak og statistikker.

Når det gjelder virksomhetsplaner/kontrollplaner og til en viss grad statistikk så kan det allerede i dag gis opplysninger om dette, da slike planer ikke omfattes av taushetspliktsreglene.

Når det gjelder utveksling av informasjon om enkeltbedrifter, som i dag ikke er tillatt, er det et ønske fra de involverte etater om å kunne rapportere virksomheter hvor det er avdekket uregelmessigheter, eller hvor det er sterk mistanke om uregelmessigheter. Det vil ikke være anledning til å utveksle generell informasjon, som løse rykter osv. En motforestilling til en utleveringsadgang som skissert her, kan likevel være de tilfeller hvor en skattyter uskyldig blir mistenkt for svart arbeid, eller hvor en bedrift uskyldig blir mistenkt for å ansette arbeidstakere uten å oppgi dette til myndighetene på korrekt måte. Dette kan tale for at skatte- og avgiftsmyndighetene holder opplysningene for seg selv inntil det er dokumentert at det foreligger uregelmessigheter. På den annen side vil mye av formålet med en adgang til å gi opplysninger da ikke bli oppfylt. Det er nettopp i tilfeller med sterk mistanke at et samarbeide vil være mest fruktbart, og at samarbeidet vil gjøre det lettere å dokumentere eller avvise at det foreligger uregelmessigheter. Skatte- og avgiftsmyndighetene bør i disse tilfellene imidlertid etter departmentets syn være varsomme med hvilke opplysninger de går ut med. Det bør foreligge en forholdsvis stor grad av sikkerhet før ligningsmyndighetene gir opplysninger til Arbeidstilsynet.

En sannsynlig virkning av et eventuelt samarbeid mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og Arbeidstilsynet er videre at den forebyggende effekten øker. Dette fordi de to etater kan signalisere til omverdenen at de samarbeider når det gjelder kontrolltiltak. Det er etter departementets vurdering større sjanse for å oppnå en god preventiv effekt av informasjonstiltak dersom to etater samarbeider om dette.

På denne bakgrunn bør det etter departementets syn foretas en lovendring som gjør at et samarbeid mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og Arbeidstilsynet i rimelig utstrekning kan etableres i henhold til ovennevnte behov. En lovendring på dette området vil medføre en samordning og effektivisering av offentlig innsats mot økonomisk kriminalitet.

Som skissert ovenfor i pkt 3.1 har man to muligheter for gjennomføring av en lovhjemmel som åpner for informasjonsutveksling. Det mest hensiktsmessige for å oppnå det tilsiktede målet om mulighet for gjensidig utveksling av informasjon, vil etter departementets vurdering være å endre ligningsloven § 3-13 nr 2 og merverdiavgiftsloven § 7. En alternativ endring av arbeidsmiljøloven ville medføre en situasjon hvor Arbeidstilsynet fritt kunne velge hvilken informasjon de ville gi til skatte- og avgiftsmyndighetene, mens skatte- og avgiftsmyndighetene på sin side ville få en plikt til å gi opplysninger til Arbeidstilsynet på forespørsel. Dette var ikke intensjonen med initiativet til samarbeidet. Under hensyntagen til at dette skal være et avtalebasert samarbeid, hvor skatte- og avgiftsmyndighetene (på samme måte som Arbeidstilsynet) på eget initiativ skal kunne utveksle informasjon de kommmer over i sine ordinære undersøkelser, foreslår departementet en lovendring som innebærer at adgangen til å oversende opplysninger skal være frivillig for begge parter. Ved en endring av ligningsloven § 3-13 nr 2 og merverdiavgiftsloven § 7, vil skatte- og avgiftsmyndighetene selv kunne foreta vurderinger av når det skal oversendes informasjon til Arbeidstilsynet. Finansdepartementet foreslår etter dette at ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav b endres. Det vises til utkast til lovtekst nedenfor i kapittel 6.

Departementet vil senere vurdere om det er behov for en tilsvarende endring i tolloven § 8 nr 2 bokstav b, men fremmer ikke forslag om dette på det nåværende tidspunkt. Når det gjelder å innføre et unntak fra taushetsplikt overfor Arbeidstilsynet etter merverdiavgiftsloven, vil departementet ta opp dette forslaget i forbindelse med en større gjennomgang av reglene i merverdiavgiftsloven § 7.

Finansdepartementet gjør oppmerksom på at i tilfeller hvor ligningsmyndighetene og Arbeidstilsynet utveksler informasjon som etater henter fra et konsesjonspliktig register, kan det oppstå spørsmål i forhold til om konsesjonene hjemler slik utveksling av opplysninger. Departementet forutsetter at ligningsmyndighetene og Arbeidstilsynet tar eventuelle problemstillinger vedrørende dette direkte opp med Datatilsynet.


4. ADGANG FOR SKATTE- OG AVGIFTSMYNDIGHETENE TIL Å GI OPPLYSNINGER TIL DEN MYNDIGHET SOM AUTORISERER REGNSKAPSFØRERE - ENDRING AV LIGNINGSLOVEN § 3-13 OG TOLLOVEN § 8

4.1 Bakgrunn
Ordningen med autorisasjon av regnskapsførere ble innført ved lov av 18. juni 1993 nr 109 (regnskapsførerloven). Ordningen innebærer at enhver som i næring påtar seg å føre regnskap for andre må være autorisert etter bestemmelsene i loven. Etter regnskapsførerloven skal regnskapsførere utføre sine oppdrag i samsvar med regnskapslovgivningen. Autorisering av og tilsyn med regnskapsførerne er lagt til et frittstående forvaltningsorgan, Autorisasjonsstyret.

I forbindelse med kontrollarbeid forekommer det at skatte- og avgiftsmyndighetene avdekker mislighold av regnskapsførers plikter etter regnskapsførerloven. Etter gjeldende rett er det ikke adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til å opplyse Autorisasjonsstyret om dette.

Departementet sendte høsten 1997 ut et høringsnotat med en foreløpig evaluering av autorisasjonsordningen for regnskapsførere. Etter å ha vurdert høringsinstansenes synspunkter besluttet departementet at ordningen skulle videreføres. Det er lagt opp til at Kredittilsynet får et større ansvar for oppfølging av ordningen.

4.2 Departementets vurdering
Departementet uttalte i ovennevnte høringsnotat at det er ønskelig med et økt tilsyn med regnskapsførerne. Et slikt tilsyn vil være svært ressurskrevende. Et samarbeid mellom autorisasjonsmyndigheten og skatte- og avgiftsmyndighetene vil kunne lette utøvelsen av dette tilsynet. Tilsynet ville kunne bli mer målrettet og effektivt dersom ligningsmyndighetene hadde adgang til å innrapportere regnskapsførere som misligholder sine plikter.

Etter gjeldende rett har skatte- og avgiftsmyndighetene adgang til å opplyse Kredittilsynet om revisorer som ikke overholder sine plikter i henhold til revisorloven. Hvert år rapporterer Skattedirektoratet flere slike tilfeller til Kredittilsynet, som følger opp disse tilfellene. Etter departementets vurdering er behovet for å kunne gi slike opplysninger om regnskapsførere minst like stort som for revisorer. Allerede i dag er Skattedirektoratet kjent med at flere regnskapsførere misligholder sin plikter, men har ingen mulighet til å formidle dette videre til autorisasjonsmyndigheten.

Departementet uttalte i det ovennevnte høringsnotatet at det ville vurdere om det burde åpnes for at ligningsmyndighetene kan gi autorisasjonsmyndigheten opplysninger om regnskapsførere som ikke overholder sine plikter. Mange av høringsinstansene uttalte seg i denne forbindelse positivt om en slik adgang til å gi opplysninger. Skattedirektoratet uttalte bl a følgende:

"Skattedirektoratet stiller seg positive til å bidra i et samarbeid om å utvikle tilsynsfunksjonen i forhold til regnskapsførerne. I denne sammenheng vil det være viktig å unnta skatteetaten fra taushetsplikten i forhold til Autorisasjonsstyret."

Landslaget for Regnskapskonsulenter og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening går i sine høringsuttalelser også inn for at ligningsmyndighetene gis adgang til å gi opplysninger til autorisasjonsmyndigheten om regnskapsførere som misligholder sine plikter.

Tollvesenet har omfattende oppgaver i forhold til næringslivet og andre i forbindelse med oppkreving av toll, innførselsmerverdiavgift og særavgifter. Mislighold av regnskapsførers plikter etter lov om autorisasjon av regnskapsførere kan bli avdekket f eks i forbindelse med etterkontroller i bedriftene. Det vil derfor være ønskelig også for tollvesenet å kunne gi opplysninger om slikt mislighold til autorisasjonsmyndigheten.

På denne bakgrunn foreslår departementet at ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav b og tolloven § 8 nr 2 bokstav b endres slik at skatte- og avgiftsmyndighetene gis adgang til å opplyse autorisasjonsmyndigheten om regnskapsførere som har misligholdt sine plikter i henhold til lov om autorisasjon av regnskapsførere.

Når det gjelder endringer i merverdiavgiftsloven på dette området, vises det til vurderingene under kapittel 3 om at en tilsvarende endring på merverdiavgiftsområdet først bør skje etter en mer omfattende gjennomgang av lovens § 7.


5. ADGANG FOR SKATTE- OG AVGIFTSMYNDIGHETENE TIL Å KREVE OPPLYSNINGER OM ABONNENT TIL HEMMELIG TELEFONNUMMER MV - ENDRINGER I LIGNINGSLOVEN OG MERVERDIAVGIFTSLOVEN

5.1 Bakgrunn
Skattedirektoratet har ved flere anledninger gjort Finansdepartementet oppmerksom på behovet for en lovhjemmel for skatte- og avgiftsmyndighetene til å kunne innhente opplysninger om hvem som er abonnent til ikke offentliggjorte telefonnummer (hemmelige telefonnummer). Bakgrunnen er at direktoratet er kjent med at slike telefonnummer bl a brukes til å formidle svart arbeid. I og med at tjenestetilbyder etter lov av 23. juni 1995 nr 39 om telekommunikasjon § 9-3 ikke har anledning til å opplyse om hvem som er innehavere av slike telefonnummer, kan annonsering av arbeid hvor inntekter unntas fra beskatning foretas i relativt stort omfang uten at skatte- og avgiftsmyndighetene har noen mulighet til å forfølge dette. Denne type annonsering har til nå fortrinnsvis skjedd i aviser, men det er grunn til å anta at slik annonsering også foretas gjennom andre medier, f eks via Internett. Skatte- og avgiftsmyndighetenes behov for tilgang til opplysning om hemmelige telefonnummer har for øvrig tidligere også blitt tatt opp ved flere anledninger i forbindelse med "Aksjon mot svart arbeid".

Justisdepartementet har i brev av 20. mars 1991 til Samferdselsdepartementet uttalt seg om forståelsen av og forholdet mellom taushetspliktbestemmelsene i den da gjeldende telegrafloven § 5 (i dag telekommunikasjonsloven § 9-3) og ligningsloven § 6-13. Justisdepartementet tolket telegrafloven § 5 slik at denne stengte for å gi ligningsmyndighetene opplysning om hvem som er abonnent på et såkalt "hemmelig telefonnummer". Det er antatt at dette også gjelder i forhold til merverdiavgiftsloven § 50. Etter vedtakelsen av telekommunikasjonsloven har Justisdepartementet i brev av 22. november 1995 fastholdt sin uttalelse om at taushetspliktbestemmelsen, jf telekommunikasjonsloven § 9-3, stenger for å gi ligningsmyndighetene opplysning om hvem som er abonnent på et såkalt "hemmelig telefonnummer". Finansdepartementet legger etter dette til grunn at det heller ikke er anledning til å gi opplysninger om abonnent til hemmelig mobiltelefonnummer (uavhengig av hvem som er tjenestetilbyder), eventuelle hemmelige telefaksnummer, personsøkernummer osv.

Stortinget vedtok ved behandlingen av Innst O nr 33 (1997-98), jf Ot prp nr 31 (1997-98) om lov om endringer i lov av 23. juni 1995 nr 39, et unntak i taushetsplikten i telekommunikasjonsloven § 9-3 forsåvidt gjelder opplysning om hemmelig telefonnummer til retten og til politiet. Det fremgår av motivene til loven, jf Ot prp nr 31 punkt 3-6, at endringsforslaget har bakgrunn i et ønske om på dette punktet å unngå den omstendelige prosessen rundt samtykke til fritak for taushetsplikten som nå gjelder, jf f eks straffeprosessloven § 118 første ledd. Lovendringen trådte i kraft 1. juli 1998. I de tilfeller hvor skatte- og avgiftsmyndighetene har anmeldt en sak til politiet vil en dermed kunne oppnå at f eks hemmelig telefonnummer kan opplyses med hjemmel i telekommunikasjons-loven § 9-3. Det er imidlertid ikke i de situasjoner hvor en sak har kommet så langt som til at den er anmeldt, at skatte- og avgiftsmyndighetene har behov for opplysninger om f eks hemmelig telefonnummer. Skatte- og avgiftsmyndighetene trenger opplysningene på et tidligere stadium for i det hele tatt å kunne avdekke lovovertredelser vedrørende f eks svart arbeid. Senere i prosessen vil det eventuelt være aktuelt med anmeldelse.

5.2 Departementets vurdering
Departementet er av den oppfatning at det foreligger tungtveiende hensyn som taler for en endring av ligningsloven og merverdiavgiftsloven, og foreslår henholdsvis en ny § 6-13 a og en ny § 48 a. Som det fremgår ovenfor under pkt 5.1 er det svært ønskelig at skatte- og avgiftsmyndighetene får informasjon om hvem som er abonnent til ikke offentlige telefonnummer mm, da det ellers ikke finnes noen mulighet for å kontrollere om et hemmelig nummer brukes til å formidle svart arbeid. (Svart arbeid (herunder tjenester) kan også være næringsvirksomhet, slik at inntektene fra tjenestene kan falle inn under skatteplikten for næringsinntekt i skatteloven § 42 første ledd første punktum, og arbeidet kan derved innebære brudd både på reglene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven).

Justisdepartementet fremholdt i sin ovenfor nevnte uttalelse av 20. mars 1991, privatlivets fred som en hovedbegrunnelse for taushetspliktbestemmelsen i telegrafloven § 5. I Justisdepartementets brev av 22. november 1995 ble det konkludert med at nye anførsler ikke førte til en endret tolking av loven. Finansdepartementet er enig i at det som den klare hovedregel skal utvises respekt for det tilfelle at vedkommende ikke ønsker alminnelig offentlighet mht telefonnummer mm. Dette bør imidlertid begrenses til aktiviteter av beskyttelsesverdig karakter. I de tilfeller hvor det f eks etableres et hemmelig telefonnummer for "risikofritt" å kunne annonsere med svart arbeid, har dette etter departementets syn ikke lenger krav på å falle inn under den beskyttelsesverdige sfære som kalles privatlivets fred. Finansdepartementet kan i hovedsak ikke se at det for de næringsdrivende foreligger velbegrunnede behov for å benytte hemmelige telefonnummer. Dette særlig fordi annonseringen blir offentliggjort i aviser mv.

Skattedirektoratet har overfor departementet uttrykt et behov for at skatte- og avgiftsmyndighetene i kontrollsituasjonen også skal kunne ha mulighet for å få opplyst navngitt skattyters og avgiftspliktiges hemmelige telefonnummer. Bakgrunnen for dette er at skatte- og avgiftsmyndighetene i tilfeller hvor de mistenker en bestemt navngitt person for å drive med svart arbeid eller omsetning, kan ha behov for å kjenne til vedkommendes hemmelige telefonnummer slik at det bl a blir enklere å søke etter en forbindelse blant annonser i avisene hvor kontrollmyndigeheten har mistanke om at det annonseres med svart arbeid. Departementet har kommet til at det praktiske behovet vurdert opp mot viktige personvernhensyn ikke er så tungtveiende at en vil anbefale å innføre en adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til å innhente opplysninger om hemmelige telefonnummer mv i disse situasjonene.

Et spørsmål som reiser seg er hva det skal kunne kreves opplysninger om. Dersom en opplysningsplikt skal ha noen mening, fremstår det som selvsagt at skatte- og avgiftsmyndighetene må kunne be om navnet til innehaveren av det hemmelige nummeret. For at en lovendring skal få den tilsiktede virkning, er det etter departementets syn imidlertid viktig at det også kan kreves opplyst adressen nummeret er knyttet til (bopel, firmaadresse eller forretningssted).

Et annet spørsmål er om skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne få tilgang til opplysninger om telefonnregningers størrelse. Dette siste reiser det seg etter departementets syn tvil om. Det må her foretas en avveining av hvor stor betydning det har for skatte- og avgiftsmyndighetene å få tilgang til disse opplysningene, kontra hvilken interesse abonnenten har i at disse opplysningene ikke blir gjort kjent for andre. Departementet er usikker på nytten skatte- og avgiftsmyndighetene vil ha av å få vite størrelsen på telefonregninger. Det kan muligens tenkes at dette vil være av betydning ved vurderingen av virksomhetens omfang, da med tanke på å påvise at det drives næringsvirksomhet, ut i fra å se hvor stor telefonaktiviteten har vært. Når det gjelder opplysning om betalingsmåten abonnenten velger, kan departementet ikke se at det foreligger noen velbegrunnet interesse i å kunne kreve dette opplyst.

Hensynet til personvernet tilsier etter departementets oppfatning at informasjonsflyten bør begrenses til det som anses som strengt nødvendig for at formålet med opplysningsplikten kan nås. Informasjon om telefonregningens størrelse kan inneholde opplysninger av privat art, ettersom det i dag er mulig å få utskrevet spesifisert telefonregning. Hvorvidt man har ringt såkalte teletorgtjenester kan være en opplysning av slik privat karakter. Langt de fleste får i dag delvis spesifiserte telefonregninger. Såkalte teletorgtjenester vil også på slike delvis spesifiserte telefonregninger være utskilt som en egen gruppe, selv om det ikke vil være mulig å se hvilken teletorgtjeneste som er benyttet. Departementet vil etter en helhetsvurdering ikke på det nåværende tidspunkt foreslå at det gis hjemmel til å innhente opplysninger om telefonregningers størrelse.

Etter departementets oppfatning tilsier en avveining mellom personvernhensyn og det foreliggende kontrollbehov at det oppstilles et krav om at det må foreligge særlige grunner for at kontrollmyndighetene skal kunne kreve opplysninger vedrørende hemmelige telefonnummer. Et slikt lovfestet vilkår vil understreke betydningen av at adgangen til å innhente opplysninger må benyttes med varsomhet. I denne sammenheng vises det til ligningslovens forarbeider, Innst O nr 44 (1979-80) side 24, der det i finanskomiteens merknader til § 6-13 uttales:

"Komiteen slutter seg til de foreslåtte bestemmelser, men vil understreke at denne adgangen må brukes meget varsomt der hvor en berører rent personlige forhold som ikke direkte har noe å gjøre med skattyterens økonomiske forhold. Dette vil i stor grad gjelde forholdet for opplysninger fra sosialsektoren."

Konkret mistanke om at enkeltpersoner unndrar inntekt/omsetning fra pliktig innberetning vil være en slik "særlig grunn". Det samme gjelder hvor det på grunnlag av annonser el er grunn til å anta at noen unndrar inntekt/omsetning fra pliktig innberetning.

Videre er departementet av den oppfatning at det vil kunne være hensiktsmessig med en begrensning i den personelle kompetansen til å innhente opplysninger. Dette kan gjøres ved at adgangen til å innhente opplysninger legges til Skattedirektoratet eller den dette gir fullmakt, slik som ordningen tidligere var for opplysninger innhentet fra postvesenet, jf den nå opphevede bestemmelsen i ligningsloven § 6-13 nr 2 bokstav d. Ved at det skjer en overordnet styring av innhentingen av opplysninger vil personvernhensynet bli ytterligere ivaretatt.

For å få opplysninger fra leverandører av teletjenester som i utgangspunktet er taushetsbelagte, må skatte- og avgiftsmyndighetene opplyse om telefonnummer for å få vite navn og/eller adresse. Dette forhold representerer i seg selv en begrensing i adgangen til å innhente opplysninger. I langt de fleste sakene vil det være aktuelt å innhente opplysninger i en sak om gangen. Det vil imidlertid kunne være praktisk for skatte- og avgiftsmyndighetene, eksempelvis i en aksjon mot svart arbeid, å innhente opplysninger om flere skattytere samtidig. Vilkårene for å innhente opplysninger må da være tilstede i hvert enkelt tilfelle.

I forbindelse med kontrollarbeidet bør det etter departementets syn være adgang til å innhente opplysninger om navn og adresse til innehaver av hemmelig telefonnummer, mobiltelefonnummer, telefaksnummer og personsøkernummer. Departementet ser at skatte- og avgiftsmyndighetene også kan ha behov for å innhente opplysninger om navn og adresse til innehaver av hemmelig elektronisk postadresse (e-post) og eventuelle andre fremtidige kommunikasjonsadresser, men vil ikke på nåværende tidspunkt foreslå en hjemmel som gir skatte- og avgiftsmyndighetene adgang til å innhente slike opplysninger.

Det er i likhet med ovenfor under kapittel 3 lovteknisk to måter å gjennomføre en endring av regelverket på. For det første kan telekommunikasjonsloven § 9-3 endres slik at taushetsplikten viker for særlige tilfeller. For det andre kan man ved endring av ligningsloven og merverdiavgiftsloven gi skatte- og avgiftsmyndighetene en rett til å kreve opplysninger fra leverandører av teletjenester.

Departementet har vurdert spørsmålet, og kommet til at det bør gjøres en endring i ligningsloven og merverdiavgiftsloven som gir skatte- og avgiftsmyndighetene en rett til å kreve opplysninger fra leverandører av teletjenester. Departementet har i vurderingen bl a lagt vekt på hensynet til best mulig oversikt i regelverket om hva skatte- og avgiftsmyndighetene kan kreve opplysninger om.

Finansdepartementet foreslår på denne bakgrunn en ny § 6-13 a i ligningsloven og en ny § 48 a i merverdiavgiftsloven med regler om opplysningsplikt om hemmelig telefonnummer mv. Det vises til utkast til lovtekst nedenfor i kapittel 6. Departementet vil vurdere å ta inn en tilsvarende lovbestemmelse i tolloven.


6. UTKAST TIL LOVTEKST

Ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav b skal lyde:

b. til offentlig myndighet for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om arbeidsmiljø, regnskapsplikt og regnskapsførere, revisjonsvesen, valutaregulering eller aksjeselskaper, eller som reviderer offentlig virksomhet,

Ligningsloven ny § 6-13a skal lyde:

§ 6-13aOpplysninger om abonnent til telefonnummer mv
Når særlig grunn foreligger, plikter tilbyder av tilgang til telenett eller teletjeneste etter krav fra Skattedirektoratet, eller den dette gir fullmakt, å gi opplysninger om navn og adresse til en abonnents ikke offentlige telefonnummer, telefaksnummer og personsøkernummer.

Merverdiavgiftsloven ny § 48 a skal lyde:

§ 48 a
Når særlig grunn foreligger, plikter tilbyder av tilgang til telenett eller teletjeneste etter krav fra Skattedirektoratet, eller den dette gir fullmakt, å gi opplysninger om navn og adresse til en abonnents ikke offentlige telefonnummer, telefaksnummer og personsøkernummer.

Tolloven § 8 nr 2 bokstav b skal lyde:

b. til offentlig myndighet for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om inn- og utførsel av varer, regnskapsplikt og regnskapsførere, revisjonsvesen, valutaregulering eller aksjeselskaper, eller som reviderer offentlig virksomhet.