Høringsnotat 12.05.2000

Høringsnotat om endringer i ligningsloven ved innføring av permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

1 Innledning

1.1 Innføring av permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse

I dette høringsnotatet legger Finansdepartementet fram forslag til en rekke endringer i ligningsloven. Forslaget til endringer er begrunnet i at departementet vurderer å innføre forhåndsutfylt selvangivelse som en permanent ordning på landsbasis. Reglene for gjennomføring av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er inntatt i forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse av 16. desember 1997 som er gitt med hjemmel i ligningsloven § 4-2 nr. 7. Dersom reglene gjøres permanente, tilsier reglenes karakter og hensynet til tilgjengelighet for skattyterne at de etter departementets vurdering som utgangspunkt bør gis i lovs form. Nedenfor under punkt 3 gjennomgås de endringene i ligningsloven som departementet foreslår i forbindelse med en eventuell lovfesting av ordningen. Forslaget til lovendringer er basert på at ordningen i hovedsak skal videreføres slik den er regulert i forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse.

Departementet foreslår at endringene i ligningsloven i forbindelse med en eventuell lovfesting skal tre i kraft fra og med inntektsåret 2000.

1.2 Ligningsnemndenes vedtaksmyndighet

I dag er det formelle utgangspunktet at ligningsnemnda skal fatte alle avgjørelser under ordinær ligning. I praksis er de fleste avgjørelser er delegert til ligningskontoret. Innføring av forhåndsutfylt selvangivelse har aktualisert spørsmålet om å omgjøre ligningsnemndene til rene klageorganer. Skattedirektoratet har blant annet i brev av 11. april 2000 foreslått å omgjøre ligningsnemndene til rene klageinstanser.

Når det gjelder den nærmere gjennomgang og begrunnelse for Skattedirektoratets forslag viser departementet til vedlagt brev av 11. april 2000 fra direktoratet.

2 Bakgrunn

Arbeidet med å forenkle selvangivelsen har pågått over flere år. Ved lov av 22. desember 1989 nr. 97 ble det fra og med inntektsåret 1990 innført en ordning med forenklet selvangivelse (FSA). I St. meld. nr. 35 (1986-87) ble det uttalt at:

"Departementet er kommet til at en også i Norge inntil videre bør bygge på en ordning med bare begrenset forhåndsutfylling av selvangivelsen, kombinert med en forsikring fra skattyter vedrørende innholdet i oppgavene. Når systemet har vært i drift noen tid og datagrunnlaget er blitt av tilstrekkelig høy kvalitet, vil en kunne vurdere på nytt spørsmålet om en overgang til preutfylling av selvangivelsen."

I Ot.prp. nr. 1 (1997-98) kapittel 16.2 ga departementet uttrykk for at datagrunnlaget i skatteforvaltningen nå hadde nådd en så høy kvalitet at det ikke ville være betenkelig å innføre en ordning med forhåndsutfylt selvangivelse. En foreslo å gjennomføre en prøveordning med obligatorisk bruk av slik selvangivelse i fem kommuner for inntektslåret 1997. Samtidig ble det uttalt at en tok sikte på å gjøre ordningen landsdekkende fra og med inntektsåret 1998. I Innst.O nr. 5 (1997-98) sluttet Stortinget seg til prosjektet som det var skissert. Ligningsloven § 4-2 nr. 7 ble endret. Med hjemmel i denne bestemmelsen fastsatte Skattedirektoratet 16. desember 1997 forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse.

Prøvedriften ble foretatt i kommunene Andebu, Askøy, Enebakk, Skedsmo og Tønsberg. Prøveordningen omfattet om lag 78 000 skattytere. I Ot.prp. nr. 1 (1998-99) konkluderte departementet med at erfaringene fra prøveprosjektet var tilfredsstillende. Departementet foreslo samtidig at prøveprosjektet skulle fortsette i inntektsåret 1998, og at det skulle utvides til å omfatte hele landet.

I Ot.prp. nr. 1 (1999-2000) kapittel 27 anbefalte departementet at prøveordningen ble videreført også for inntektsåret 1999.

Departementet tar sikte på å ta endelig stilling til om ordningen bør gjøres permanent i løpet av høsten 2000.

3 Departementets forslag til endringer i ligningsloven

3.1 Forholdet til de øvrige selvangivelsesformer

Ved innføringen av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse ble det lagt til grunn at den forhåndsutfylte selvangivelsen skulle erstatte både den forenklede og den fullstendige selvangivelsen for de skattyterne som omfattes av ordningen, jf. Ot.prp. nr. 1 (1997-98). De skattyterne som ikke omfattes av ordningen skulle fortsatt levere fullstendig selvangivelse. Ordningen med forenklet selvangivelse er avviklet ved innføring av forhåndsutfylt selvangivelse. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ligningsloven §§ 4-1 nr. 2, 4-2 nr. 6, 4-3 nr. 2 og 8-1 nr. 3 og 4 som gjelder forenklet selvangivelse oppheves.

I forbindelse med innføringen av forenklet selvangivelse som selvangivelsesform ble begrepet fullstendig selvangivelse samtidig introdusert som en betegnelse på den alminnelige selvangivelsen som selvangivelsesform, jf. Ot.prp. nr. 14 (1989-90). Den forhåndsutfylte selvangivelsen er å anse som en variant av den ordinære manuelt utfylte selvangivelsen, og forutsettes å skulle være like fullstendig. Etter departementets vurdering er derfor betegnelsen fullstendig selvangivelse overflødig når man avvikler ordningen med forenklet selvangivelse.

Det vises til utkast til endring av ligningsloven § 4-3 nr.1.

3.2 Skattyters alminnelige opplysningsplikt

Ligningsloven § 4-1 inneholder en generell regel om den enkelte skattyters opplysningsplikt for å avklare vedkommendes skatteansvar i rett tid. Videre har den en generell regel om skattyters alminnelige ansvar for å påse at skatteoppgjøret og ligningen blir riktig. Overtredelse av reglene om opplysningsplikt kan også føre til at skattyter pålegges tilleggsskatt eller forsinkelsesavgift. Videre vil fristen for å endre ligningen forlenges når skattyter ikke oppfyller opplysningsplikten, jf. ligningsloven § 9-6.

Departementet har vurdert om opplysningsplikten for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse burde reguleres særskilt. Forhåndsutfylt selvangivelse er å anse som en variant av den alminnelige selvangivelsen, jf. omtale under punkt 3.1. Det er etter departementets oppfatning ikke nødvendig med en særskilt bestemmelse om skattyters alminnelige opplysningsplikt for skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse.

3.3 Nærmere om hva forhåndsutfylt selvangivelse skal inneholde

I ligningsloven § 4-3 nr. 1 er det regulert hva hovedinnholdet i en ordinær selvangivelse skal være. Skattyter som leverer ordinær selvangivelse har en aktiv plikt til å fylle ut selvangivelsen med riktige opplysninger.

Med forhåndsutfylt selvangivelse menes en selvangivelse med maskinelt påførte opplysninger om visse inntekts-, formues- og fradragsposter. Opplysningene er innhentet fra oppgavegivere som har plikt til å gi tredjemannsopplysninger til ligningsmyndighetene, for eksempel arbeidsgivere og banker. Opplysningene hentes også fra etatsinterne registre. Departementet legger til grunn at den forhåndsutfylte selvangivelsen skal inneholde identifikasjonsopplysninger, samt forslag til inntektsposter, fradragsposter, formuesposter mv. Under prøveprosjektet har den forhåndsutfylte selvangivelsen bestått av en selvangivelsesblankett som spesifiserer de enkelte poster, en foreløpig skatteberegning på grunnlag av disse opplysningene, samt en innbetalingsblankett for tilleggsforskudd.

Etter at skattyter har mottatt den forhåndsutfylte selvangivelsen, skal han ta stilling til om alle aktuelle opplysninger av betydning for hans skatteforhold er tatt korrekt med, eller om han må supplere eller korrigere innholdet. Endring skal eventuelt skje ved at forhåndsutfylt beløp strykes, og det nye beløp føres opp i endringsfeltet ved siden av opprinnelig beløp. Departementet legger til grunn at det skal være mulig å sende inn vedlegg for ytterligere opplysning om formues- og inntektsforhold, herunder spesielt de forhold som ligger til grunn for den foretatte endringen. Skattyter skal også tilføye poster som ikke er tatt med. Dette medfører at skattyter aktivt må kontrollere den forhåndsutfylte selvangivelsen. Selvangivelsen skal deretter underskrives og returneres ligningskontoret. Det er også adgang til å levere selvangivelsen elektronisk, via telefon eller internett.

Departementet har vurdert å lovfeste hva forhåndsutfylt selvangivelse skal inneholde, men har kommet til at det ikke er nødvendig med en særregel. Departementet har i stedet valgt å presisert i ligningsloven § 4-3 nr. 1 at forhåndsutfylt selvangivelse skal ha samme innhold som ordinær selvangivelse. Det vises til utkast til § 4-3 nr. 1.

3.4 Hvilke skattytere skal levere forhåndsutfylt selvangivelse

Ligningsloven § 4-2 nr.1 oppstiller selvangivelsesplikt for enhver som har hatt formue eller inntekt. For de skattyterne som er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er denne selvangivelsesformen obligatorisk, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 2. Departementet foreslår at det skal være obligatorisk å levere forhåndsutfylt selvangivelse for skattytere som er omfattet av ordningen.

I forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 2 første ledd er det oppstilt en negativ avgrensning, slik at personlige skattytere som ikke er eksplisitt unntatt, er omfattet av ordningen. Dette medfører at aksjeselskaper og andre etterskuddspliktige ikke vil være omfattet av ordningen. Etter forskriften § 2 første ledd er heller ikke følgende grupper personlige skattytere omfattet av ordningen;

  • skattyter som skal levere selvangivelse for næringsdrivende
  • skattyter som skal levere selvangivelse til Sentralskattekontoret for utenlandssaker
  • skattyter som er skattepliktig etter Stortingets skattevedtak § 3-5 annet ledd dvs. skattyter som ikke har bopel i riket, men som mottar lønn av den norske stat (diplomater)
  • skattyter som er skattepliktig etter skatteloven av 1999 § 15 første ledd bokstav c dvs. utledninger med stedbunden beskatning til Norge og
  • skattyter som er unntatt fra selvangivelsesplikt etter de alminnelige reglene.

Departementet har vurdert ulike måter å regulere plikten til å levere forhåndsutfylt selvangivelse på. I utgangspunktet vil alle skattytere som er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse få tilsendt forhåndsutfylt selvangivelse fra ligningsmyndighetene. Plikten til å levere forhåndsutfylt selvangivelse kan derfor i utgangspunktet reguleres slik at skattyter skal levere den selvangivelsen han mottar fra ligningsmyndighetene. En slik regulering vil imidlertid være lite forutsigbar for skattyter. Departementet foreslår derfor at plikten til å levere forhåndsutfylt selvangivelse knyttes til hvem som er omfattet av ordningen (personlig skattyter). Departementet legger til grunn at det vil være mest hensiktsmessig å foreta den nærmere avgrensningen av hvilke skattytere som er omfattet av ordningen i forskrift. Erfaringene med prøvedriften av forhåndsutfylt selvangivelse har vist at en slik avgrensning vil måtte bli nokså detaljert, og at det derfor ikke vil være lett å komme fram til en kortfattet, og likevel dekkende, avgrensning. Løsningen forutsetter at skattyter kan finne ut på forhånd hvilken type selvangivelse han skal levere og hvilken frist som gjelder. Det vil imidlertid bare være i tvilstilfeller skattyter må undersøke dette selv, typisk dersom skattyter som tidligere har vært omfattet av systemet med forhåndsutfylt selvangivelse starter næringsvirksomhet.

Departementet foreslår at det gis hjemmel i ligningsloven § 4-2 ny nr. 2 til å presisere nærmere i forskrift hvilke skattytere som er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse. Det vises til utkast til § 4-2 ny nr. 2.

3.5 Særlig om ektefeller

Ligningsmåte for ektefeller

Hovedregelen for ligning av ektefeller er at de skal lignes under ett for begges formue og inntekt (sambeskatning), jf skatteloven § 2-10. Det innebærer bl.a. at ektefellene skal ha personfradrag i klasse 2 som er dobbelt så store som personfradragene i klasse 1, jf. skatteloven § 15-4 andre ledd og Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2000 § 7-5. Ligning under ett innebærer videre at ektefellenes inntekter og fradragsposter skal regnes sammen ved skatteberegningen. Personinntekt skal imidlertid fastsettes særskilt for hver av ektefellene, jf. skatteloven § 12-3. Ved beregning av toppskatt skal imidlertid ektefellene ha felles personfradrag i klasse 2, jf. Stortingets skattevedtak § 3-1 første ledd. Trygdeavgiften beregnes for ektefellene hver for seg selv om de lignes under ett.

Ektefellene lignes særskilt for den alminnelige inntekten dersom de har fremsatt krav om det. Særskilt ligning gjennomføres også uten at ektefellene har fremsatt krav om det dersom det gir det lavere samlet skatt enn ligning under ett jf. skatteloven § 2-11 første og andre ledd. Særskilt ligning innebærer at ektefellene som utgangspunkt skal lignes som enslige. Dvs. at inntekten ikke skal regnes sammen ved skatteberegningen og at de får personfradrag i klasse 1. Særskilt ligning forutsetter at inntekts- og fradragsposter skal tilordnes den av ektefellene som er rett skattesubjekt. For kapitalinntekter og kapitalutgifter som lignes med proporsjonal skattesats vil tilordningen normalt ikke få noen betydning for skattens størrelse, men tilordingen vil bl.a. kunne få betydning for om skattyterne får benyttet gjeldsfradrag og personfradrag fullt ut. Hvis ektefellene skal lignes særskilt ved beregning av alminnelig inntekt, skal de lignes i klasse 1 i forhold til reglene om toppskatt, jf. Stortingets skattevedtak § 3-1 første ledd.

Selvangivelsesplikt

Etter ligningsloven § 4-2 nr. 2 kan ektefeller som lignes under ett levere felles selvangivelse med mindre de krever skatten fordelt eller hver for seg har inntekt av pensjonsgivende art. Når ektefellene lignes særskilt skal de levere separat selvangivelse.

For ektefeller, der den ene eller begge omfattes av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, følger det av forskriften § 2 andre ledd at det ikke er adgang til å levere felles selvangivelse. I Ot.prp. nr. 1 (1997-98) på side 58-59 ble denne løsningen beskrevet som ryddig og ukomplisert. Når ektefellene leverer hver sin selvangivelse, vil opplysningene som legges til grunn ved ligningen føres på den skattyter dette gjelder. Det ble også vist til at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse innebærer at det skrives ut en selvangivelse for alle skattytere som omfattes av ordningen, og at ved trykking av den forhåndsutfylte selvangivelsen vil ligningsmyndighetene ikke vite om ektefeller ønsker å kreve felles selvangivelse. Selv om ektefellene må levere hver sin selvangivelse, er det like fullt adgang til å overføre beløp fra den ene til den annens selvangivelse. Det legges til grunn at det kan gjøres i korrigeringsfeltet i selvangivelsen. Ektefeller som leverer forhåndsutfylt selvangivelse vil dermed kunne oppnå samme resultat ved ligningen som tidligere. At ektefellene må levere separate selvangivelser er heller ikke til hinder for at de kan lignes under ett.

I den forhåndsutfylte selvangivelsen er det påført forslag til ligningsmåte for ektefellene. Utgangspunktet for forslaget til ligningsmåte er at de skal lignes etter den metoden som gir lavest samlet skatt, jf. skatteloven § 2-10 og 2-11 andre ledd. Interne registre hos ligningsmyndighetene og ligningsoppgaver fra banker, forsikringsselskap og boligselskap mv. legges til grunn for det forslag ligningsmyndighetene presenterer for skattyter i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Ektefellene har som nevnt mulighet til å samordne selvangivelsene for eksempel ved å overføre eller fordele fradragsposter. Skattedirektoratet har pekt på at i slike tilfeller vil ikke alltid den ligningsmåten som er foreslått i den forhåndsutfylte selvangivelsen være den gunstigste. Eksempelvis er det foreslått særskilt ligning for ektefellene selv om en av dem har lav pensjonsgivende inntekt. Dersom skattyterne overfører fradragsposter til ektefellen med lavest inntekt, og dette medfører at personfradragene ikke kan utnyttes fullt ut, vil ligning under ett være gunstigere for ektefellene. Departementet vil i samråd med Skattedirektoratet vurdere hvordan skattyterne kan informeres om dette.

Erfaringene fra prøveordningen har ikke avdekket et behov for at ektefeller skal kunne levere felles selvangivelse. Det typiske tilfellet hvor ektefeller tidligere leverte felles selvangivelse, var når en av dem ikke hadde arbeid utenfor hjemmet (éninntektsfamiliene). I slike tilfeller kunne den hjemmearbeidende ønske å føre for eksempel kapitalinnekter eller kapitalfradrag i den felles selvangivelsen. Den forhåndsutfylte selvangivelsen har imidlertid forenklet arbeidet for skattyter og avhjulpet et eventuelt behov for å kunne levere felles selvangivelse. Departementet går derfor inn for at denne løsningen lovfestes.

Samtidig må det vurderes nærmere om man skal opprettholde adgangen til å levere felles selvangivelse for de ekteparene hvor ingen av ektefellene er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse. Den viktigste gruppen som faller utenfor er de næringsdrivende, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 2 første ledd. Det antas at det normalt ikke vil være aktuelt for to næringsdrivende ektefeller å levere felles selvangivelse. Det er opplyst fra Sentralskattekontoret for utenlandssaker at de aldri mottar felles selvangivelse fra ektefeller. Når det gjelder de øvrige personlige skattyterne som er unntatt fra ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse iht. forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 2 første ledd, antas det heller ikke at en opphevelse av adgangen til å levere felles selvangivelse vil skape nevneverdige problemer, jf. omtale innledningsvis under dette punktet av hvilke skattytere dette gjelder. Etter det departementet har fått opplyst vil dette gjelde et fåtall skattytere.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at adgangen til å levere felles selvangivelse for ektefeller oppheves. Det foreslås derfor at ligningsloven § 4-2 nr. 2 oppheves.

3.6 Elektronisk signatur og levering

Etter ligningsloven § 4-5 nr. 5 første punktum skal selvangivelse og andre pliktige oppgaver underskrives av den som skal levere oppgavene. Etter forskriften om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse kan skattyter levere selvangivelsen elektronisk enten via telefon eller Internett, jf. § 2 tredje og fjerde ledd.

Ved elektronisk levering vil det ikke være mulig å påføre selvangivelsen håndskrevet underskrift. I forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 2 tredje ledd andre punktum er skattyters fødselsnummer og den PIN-kode som fremgår av selvangivelsesblanketten likestilt med skattyters underskrift etter ligningsloven § 4-5 nr. 5 første punktum. Skattedirektoratet har signalisert at de vil prøve ut andre former for elektronisk underskrift før det tas stilling til en permanent løsning. Departementet viser også til Nærings- og handelsdepartementets forslag til lov om elektronisk signatur mv. som ble sendt på høring 29. februar 2000. Departementet foreslår at elektronisk levering og signering av forhåndsutfylt selvangivelse reguleres i forskrift inntil lov om elektronisk signatur er på plass. Forskriftshjemmel foreslås inntatt i ligningsloven § 4-5 ny nr. 6.

3.7 Hvor forhåndsutfylt selvangivelse skal leveres

Etter ligningsloven § 4-6 nr. 1 skal skattyter levere selvangivelse i den eller de kommuner som han har skatteplikt til. En personlig skattyter skal som hovedregel betale skatt til bostedskommunen, jf. skatteloven § 3-1 første ledd. Dersom skattyteren har fast eiendom eller driver virksomhet i andre kommuner enn bostedskommunen (utenbys kommune), skal skattepliktig formue eller inntekt som knytter seg til denne eiendommen eller virksomheten skattlegges i kommunen hvor eiendommen eller virksomheten ligger, jf. skatteloven § 3-3.

Etter forskrift om prøvedrift for forhåndsutfylt selvangivelse § 3 første ledd første punktum skal skattyter som har skatteplikt til utenbys kommune likevel bare levere forhåndsutfylt selvangivelse til bostedskommunen. Dersom skattyter er skattepliktig for formue eller inntekt til utenbys kommune, skal det gis opplysninger om formuen eller inntekten på den forhåndsutfylte selvangivelsen, jf. § 3 andre ledd. Etter § 3 første ledd andre og tredje punktum skal skattyter gi skriftlige opplysninger til ligningskontorene i de andre kommunene han har skatteplikt til, enten på skjema fastsatt av Skattedirekoratet eller på annen måte.

Departementet har vurdert om skattyter fortsatt skal levere selvangivelse eller kopi av selvangivelse til utenbys kommune. Skattedirektoratet har opplyst for departementet at ordningen med å levere skjema til utenbys kommune har fungert tilfredsstillende, jf. forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 3 andre ledd. Departementet foreslår derfor at denne ordningen videreføres. Departementet vil imidlertid påpeke at slikt skjema til utenbys kommune trer i stedet for selvangivelse. Det innebærer bl.a. at unnlatelse av å levere slikt skjema kan medføre at skattyter pålegges tilleggsskatt for oppgavesvikt etter ligningsloven § 10-2 nr.2, jf. omtale under punkt 3.13.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes i ligningsloven § 4-6 nr. 1 nytt tredje avsnitt at skattyter som leverer forhåndsutfylt selvangivelse bare skal levere selvangivelse til bostedskommunen. Det foreslås at skattyters opplysningsplikt overfor utenbys kommune presiseres samme sted.

I ligningsloven § 4-6 nr. 1 fjerde punktum oppstilles det en plikt for ektefeller som krever ligning under ett iht skatteloven § 2-12 bokstav a og var bosatt i forskjellige kommuner den 1. november i året før inntektsåret om å levere likelydende selvangivelse i begge kommuner. Dersom ektefellene leverer forhåndsutfylt selvangivelse, er det tilstrekkelig å gi opplysninger om dette i selvangivelsen. Departementet foreslår at dette lovfestes.

Det vises til utkast til § 4-6 nr.1.

3.8 Selvangivelsesfrist

Ligningsloven § 4-7 oppstiller regler om frist for å levere selvangivelse og adgangen til å forlenge disse fristene eller gi utsettelse med leveringen. Selvangivelse skal etter § 4-7 nr. 1 i utgangspunktet leveres innen utgangen av januar i året etter inntektsåret. Etter nr. 2 er fristen februar i året etter inntektsåret for visse grupper skattytere. Dette gjelder særlig skattytere som er pålagt regnskapsplikt. For skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse er fristen satt til utgangen av april i året etter inntektsåret, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 5 første ledd.

Som følge av innføringen av forhåndsutfylt selvangivelse fikk januarfristen i

ligningsloven § 4-7 nr. 1 for inntektsåret 1998 bare anvendelse for personlige skattytere som lignes ved Sentralskattekontoret for utenlandssaker. For inntektsåret 1999 var det ingen grupper skattytere som hadde frist til å levere innen utgangen av januar. Det skyldtes at også personlige skattytere som lignes ved Sentralskattekontoret for utenlandssaker hadde fått forlenget selvangivelsesfristen ut februar etter ligningsloven § 4-7 nr. 4. Departementet foreslår på denne bakgrunn at den generelle fristen settes til utgangen av februar. Videre foreslås det at det lovfestes i ligningsloven § 4-7 nr. 2 at for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse, settes fristen for levering til utgangen av april.

Forlenget selvangivelsesfrist for sjømenn som arbeider om bord på skip i utenriks fart

Etter ligningsloven § 4-7 nr. 2 bokstav b har sjømenn som i januar måned arbeider om bord i skip i utenriks fart frist til utgangen av februar med å levere selvangivelse. I forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 5 tredje ledd er det oppstilt en særskilt frist for sjømenn som i april måned i ligningsåret arbeider om bord på skip i utenriks fart. Disse skal levere selvangivelse innen utgangen av mai i året etter inntektsåret.

Departementet har vurdert om det er behov for en generell forlengelse av selvangivelsesfristen for denne gruppen skattytere. Ligningsetaten har ikke oversikt over hvilke skattytere som jobber i utenriks fart i april måned, og ligningsetaten påføres dermed merarbeid i forbindelse unødvendig purring etter selvangivelse. Etter ligningsloven § 4-7 nr. 3 kan skattyter søke om fristutsettelse på individuelt grunnlag. Departementet legger til grunn at sjømenn i utenriks fart har mulighet til å bli gjort kjent med selvangivelsesfristen, og søke om utsettelse dersom det er behov for det. På denne bakgrunn foreslås det ikke at det lovfestes en forlenget selvangivelsesfrist for sjømenn som er i utenriks fart i april i ligningsåret.

Særlig om selvangivelsesfristen ved ligning av ektefeller

Når det for hver av ektefellene løper forskjellige frister for levering av selvangivelse, for eksempel fordi den ene er næringsdrivende og den andre er lønnsmottaker eller fordi en av ektefellene har fått utsettelse med innleveringen, anses selvangivelse for begge ektefeller levert i rett tid hvis de er levert innen den frist som gjelder for den ektefelle som har lengst frist. Dette gjelder selv om ektefellene krever særskilt ligning. Når ektefellene skal lignes hver for seg fordi de er separert eller levde varig atskilt, eller fordi ekteskapet er inngått etter 31. oktober i året før inntektsåret, jf. skatteloven § 2-12, vil derimot hver ektefelle ha sin særskilte frist.

Dersom skattyter leverer forhåndsutfylt selvangivelse og søker fristutsettelse gjelder utsettelsen bare vedkommende skattyter og ikke dennes ektefelle, jf. forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 5 andre ledd andre punktum.

Etter departementets vurdering bør separat fristberegning for ektefeller ved levering av selvangivelse også være utgangspunktet når reglene om forhåndsutfylt selvangivelse lovfestes. Departementet foreslår under punkt 3.5 at ektefeller skal levere separat selvangivelse. Separat fristberegning for ektefeller anses tilsvarende for å være mer ryddig og ukomplisert enn felles fristberegning, og departementet foreslår at en slik regel lovfestes. Det vises til utkast til ligningsloven § 4-7 ny nr. 3.

Ektefeller vil imidlertid ha behov for å kunne samordne selvangivelsene, for eksempel med fordeling av gjeldsrenter og foreldrefradrag. Dette vil kunne være problematisk så lenge bare den ene ektefellens inntektsforhold er klarlagt. Departementet har derfor vurdert om den lengste fristen bør gjelde for begge ektefellene i de tilfellene hvor det løper forskjellige frister for levering av selvangivelse for ektefellene, men har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å foreslå en slik regel. Ektefellene har i et slikt tilfelle anledning til å søke om fristutsettelse etter ligningsloven § 4-7 nr. 3, og det antas at fristutsettelse på individuelt grunnlag vil avhjelpe eventuelt behov for samordning av selvangivelsene. Departementet legger imidlertid til grunn at det bør være kurant å søke om felles fristutsettelse etter ligningsloven § 4-7 nr. 3.

3.9 Ligningsoppgaver

I forskrifter til ligningsloven er det gitt frister for når de ulike ligningsoppgaver fra tredjemenn skal sendes inn til skattemyndighetene. Innleveringsfristen er i de fleste tilfeller satt til 20. januar i ligningsåret. Videre fremgår det av ligningsloven § 6-17 nr. 3 at skattyter skal ha kopi av de oppgaver som sendes ligningsmyndighetene etter §§ 6-16 c og 6-13 nr. 3 (lønnsoppgaver, saldo- og renteoppgaver ved årsskiftet mv.). Tidspunktet for når kopiene skal sendes skattyter er ikke regulert i loven. Det er heller ikke gitt bestemmelser om dette i forskrifter til loven, med unntak av forskrift av 13. desember 1995 om levering av kontrolloppgaver fra forvaltningsselskaper og Verdipapirsentralen til ligningsmyndighetene. Etter forskriften § 3 nr. 3 skal forvaltningsselskaper sende kopi av beholdningsoppgaver til skattyter innen 20. januar i året etter inntektsåret, dvs. samtidig som oppgavene skal sendes Skattedirektoratet.

Da innleveringsfristen for selvangivelsen var 31. januar, var det naturlig at kopi av årsoppgavene ble sendt skattyter ca. 20. januar. Utskriving og utsending av samtlige kopier innen ca. 20. januar har medført et stort arbeidspress for enkelte oppgavegivere. Det er derfor ytret ønske om at det fastsettes en noe senere frist for å sende ut årsoppgaver til skattyterne.

For skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse er selvangivelsesfristen nå satt til utgangen av april, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 5. Det vises til omtale under punkt 3.8 der denne fristen foreslås lovfestet dersom ordningen gjøres permanent. Disse skattyterne vil ikke lenger ha behov for å motta kopi av årsoppgavene så tidlig som 20. januar. Oppgavene bør likevel sendes ut i god tid før selvangivelsesfristen, slik at oppgavegiverne får tid til å sende korrigerte oppgaver til Skattedirektoratet dersom det skulle være nødvendig. For øvrige skattytere foreslås det under punkt 3.8 at selvangivelsesfristen settes til utgangen av februar. Hensynet til disse tilsier at fristen for å sende kopi av årsoppgavene til skattyter ikke settes senere enn 1. februar.

I enkelte tilfeller vil det være behov for å fastsette andre frister enn 1. februar i ligningsåret. Dette gjelder blant annet for saldo- og renteoppgaver, jf. forskrift av 22. desember 1992 nr. 1190. Bakgrunnen for dette er at boligselskaper og boligsameier er avhengige av årsoppgaver fra banker o.l. for å kunne produsere egne ligningsoppgaver. Av hensyn til disse bør fristen for å sende kopi av saldo- og renteoppgaver fremdeles være 20. januar.

Videre vil det være behov for å fastsette en noe senere frist for utsendelse av beholdnings- og AMS-oppgaver fra Verdipapirsentralen til skattyter. Bakgrunnen for dette er at Verdipapirsentralen gir opplysninger om årets RISK-beløp på årsoppgaven til skattyter. (Denne oppgaven blir ikke innberettet på oppgavene til Skattedirektoratet). Endelige RISK-beløp fastsettes ikke før ca. 8. februar. Hittil har Verdipapirsentralen anvendt de RISK-beløp som er fastsatt rundt årsskiftet ved utsendelsen av årsoppgaver til skattyterne. Da enkelte av disse beløpene ikke er endelig fastsatt på dette tidspunktet, har enkelte av RISK-beløpene i årsoppgavene ikke vært korrekte. Verdipapirsentralen har derfor måttet sende en endringsmelding til de aktuelle skattytere hvor det informeres om korrekt RISK-beløp. I praksis er det flere skattytere som av ulike årsaker har brukt det "gamle" RISK-beløpet fra årsoppgaven ved utfylling av realisasjonsoppgaven som legges ved selvangivelsen. Fastsettelsen av gevinst/tap har da ikke blitt korrekt.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår departementet at fristen for å sende kopi av årsoppgaver til skattyter som hovedregel settes til 1. februar i ligningsåret. Det foreslås at fristen lovfestes. Det bør presiseres at det i forskrift kan være fastsatt avvikende frister for enkelte oppgavetyper.

Det vises til utkast til endring av ligningsloven § 6-17 nr. 3.

3.10 Skattelister

Etter ligningsloven § 8-8 skal alle skattelister for personlige skattytere i en kommune legges ut samtidig. Det er ikke adgang til å legge listene ut puljevis etter hvert som skatteberegningen er ferdig. Skatteoppgjøret for de skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse skal imidlertid komme tidligere enn for de skattyterne som leverer manuelt utfylt selvangivelse. Erfaringene fra prøvedriften med forhåndsutfylt selvangivelse på landsbasis i 1998 viser at ca. 85 prosent av skattyterne fikk skatteoppgjøret i juni.

Departementet foreslår at ligningsloven § 8-8 endres slik at det blir hjemmel for separat utlegging av skattelistene for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse. Det vises til utkast til endring av ligningsloven § 8-8 nytt andre punktum.

3.11 Hjemmel til særskilt klagefrist ved bruk av forhåndsutfylt selvangivelse

Klage over ligning må leveres innen tre uker etter at utleggingen ble kunngjort, jf. ligningsloven § 9-2 nr. 4 første punktum. Forskriften om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse inneholder ikke særskilte regler med hensyn til frist for klage over ligning.

I ligningsloven § 4-2 nr. 7 er det tatt inn hjemmel for å fastsette særskilt klagefrist i forskrift. I Ot.prp. nr. 21 (1999-2000) på side 51-52 ble det vist til at ca 85 prosent av personlige skattytere med forhåndsutfylt selvangivelse vil få ligningen lagt ut i juni. I følge gjeldende regler vil klagefristen for denne gruppen i så fall utløpe i juli. Dette vil være på et tidspunkt hvor mange avvikler sommerferie og gjerne er bortreist. Tidspunktet for utleggingen kombinert med de gjeldende fristreglene vil kunne gjøre det praktisk vanskelig for mange å utøve sin rett til å klage over ligningen. På denne bakgrunn ble det foreslått å innføre en særskilt klagefrist for skattytere som har levert forhåndsutfylt selvangivelse og som får ligningen utlagt i juni måned. Den særskilte klagefristen ble foreslått fastsatt i forskrift, da det dreier seg om en særskilt klagefrist for et prosjekt som er under prøvedrift.

Dersom reglene om forhåndsutfylt selvangivelse gjøres permanente, vil det imidlertid være naturlig at en så sentral bestemmelse som fristen for å klage over ligningen lovfestes. Ved utformingen av lengden av den særskilte klagefristen må det tas hensyn til at fristen ikke bør utløpe i juli måned og til at tidspunktet for utlegg av ligningen vil kunne variere fra år til år. Departementet foreslår derfor at den særskilte klagefristen skal være seks uker, men at den tidligst skal utløpe 1. august. Det vises til utkast til ligningsloven § 9-2 nr. 4 nytt annet punktum.

3.12 Forsinkelsesavgift

Etter ligningsloven § 10-1 nr. 1 skal skattyter som leverer selvangivelse eller årsoppgjør for sent til de kommunene han er skattepliktig til, svare forsinkelsesavgift. § 10-1 nr. 1 siste punktum og § 10-1 nr. 2 gir regler om avgiftens størrelse. Etter nr. 1 siste punktum bokstav a er forsinkelsesavgiften 1 promille av nettoformuen uansett forsinkelsens lengde. I tillegg skal det svares forsinkelsesavgift av nettoinntekten. Satsene for forsinkelsesavgift av nettoinntekten stiger med forsinkelsens lengde. Etter § 10-1 bokstav d skal det høyeste satsen for forsinkelsesavgift av nettoinntekt være "2 pst. av nettoinntekten når forsinkelsen er over to måneder og levering skjer etter utgangen av mai måned".

Departementet foreslår under punkt 3.8 at selvangivelsesfristen for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse skal være utgangen av april. I forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 6 er det gitt regler om beregning av forsinkelsesavgift. Der er fristen for innslaget av den høyeste forsinkelsesavgiften når levering av selvangivelse skjer etter utgangen av august måned. Departementet foreslår at denne fristen lovfestes ved en tilføyelse i ligningsloven § 10-1 nr 1 bokstav d.

3.13 Tilleggsskatt ved opplysningssvikt eller oppgavesvikt til andre kommuner enn bostedskommunen (utenbys kommune)

Departementet foreslår under punkt 3.7 at skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse, bare skal levere selvangivelse til bostedskommunen. Skattyter pålegges imidlertid å gi opplysninger om inntekt og formue til utenbys kommune på skjema fastsatt av Skattedirektoratet. Slike opplysninger trer i stedet for selvangivelse, jf. ligningsloven § 4-6 nr. 1.

Etter ligningsloven § 10-2 nr. 1 kan uriktige eller ufullstendige opplysninger skattyter gir ligningsmyndighetene "i selvangivelse, næringsoppgave, klage eller annen skriftlig eller muntlig oppgave eller forklaring" føre til at skattyter ilegges tilleggsskatt. Departementet legger til grunn at opplysningssvikt i skjema el. til utenbys kommune som nevnt i utkast til ligningsloven § 4-6 nr.1 tredje avsnitt vil være omfattet av ligningsloven § 10-2 nr. 1, slik at den vil kunne føre til at skattyter ilegges tilleggsskatt. Det er etter departementets vurdering ikke nødvendig å presisere dette i lovteksten.

Etter ligningsloven § 10-2 nr. 2 kan tilleggsskatt ilegges når skattyter har unnlatt å levere pliktig selvangivelse eller næringsoppgave (oppgavesvikt). Etter departementets oppfatning følger det av ligningsloven § 10-2 nr. 2 at skattyter kan ilegges tilleggsskatt også i de tilfellene hvor selvangivelse leveres i skattyters bostedskommune, men hvor skattyter unnlater å levere selvangivelse i andre kommuner hvor han har plikt til å levere selvangivelse. Bestemmelsen vil etter sin ordlyd ikke omfatte mangelende levering av skjema til utenbys kommune som trer i stedet for selvangivelse, jf. utkast til ligningsloven § 4-6 nr 1 tredje avsnitt. Departementet foreslår at det presiseres i ligningsloven § 10-2 nr. 2 at skattyter kan ilegges tilleggsskatt ved unnlatt levering av skjema som trer i stedet for selvangivelse.

4 Utkast til lovtekst

Utkast
til lov om endring i
lov om ligningsforvaltning (ligningsloven) av 13. juni 1980 nr. 24

I lov av 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) gjøres følgende endringer:

I

§ 4-1 skal lyde:

§ 4-1 Alminnelig opplysningsplikt

Den som har plikt til å gi opplysninger etter dette kapittel, skal bidra til at hans skatteplikt i rett tid blir klarlagt og oppfylt. Han skal gjøre vedkommende myndighet oppmerksom på feil ved ligningen og skatteoppgjøret som han er klar over.

§ 4-2 nr. 2 skal lyde:

Departementet kan gi forskrift om hvilke personlige skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse.

§ 4-2 nr. 6 og nr. 7 oppheves. Nåværende nr. 8 blir ny nr. 6.

§ 4-3 nr 1 første punktum skal lyde:

Selvangivelse, herunder forhåndsutfylt selvangivelse, skal inneholde spesifisert oppgave over skattyters brutto formue og inntekt, fradragsposter og andre opplysninger som har betydning for gjennomføringen av ligningen.

§ 4-3 nr. 2 oppheves. Nåværende nr. 3 blir ny nr. 2.

§ 4-5 nr. 6 skal lyde:

Departementet kan gi forskrift om elektronisk levering, herunder bruk av elektronisk signatur, av forhåndsutfylt selvangivelse.

§ 4-6 nr. 1 tredje punktum oppheves. § 4-6 nr. 1 nytt tredje avsnitt skal lyde:

Skattyter som leverer forhåndsutfylt selvangivelse etter § 4-2 nr. 2, skal levere selvangivelse bare til ligningskontoret i bostedskommunen, jf. § 8-6 nr. 1. Dersom skattyter har skattepliktig formue og inntekt i andre kommuner enn bostedskommunen, skal skattyter opplyse om det i selvangivelsen og gi opplysninger om slik inntekt eller formue på skjema fastsatt av Skattedirektoratet til ligningskontoret i kommunen. Skjema som nevnt i foregående punktum trer i stedet for selvangivelse. Ektefelle som i medhold av § 2-12 bokstav a i skatteloven krever seg lignet under ett med den annen ektefelle, skal – når ektefellene den 1. november forut for inntektsåret var bosatt i forskjellige kommuner – opplyse om det i selvangivelsen.

§ 4-7 skal lyde:

1. Selvangivelse med vedlegg skal leveres innen utgangen av februar i året etter inntektsåret.

2 . Skattyter som leverer forhåndsutfylt selvangivelse skal levere selvangivelse med vedlegg innen utgangen av april i året etter inntektsåret.

3 . Selvangivelsesfristen skal beregnes separat for ektefeller.

4. Godtgjør noen at det av særlige grunner vil skape betydelige vanskeligheter å levere selvangivelse med vedlegg innen fristen, skal ligningskontoret etter skriftlig søknad gi utsetting.

5. Skattedirektoratet kan forlenge fristen etter nr. 1 til utgangen av mars, og etter nr. 2 til utgangen av mai, for grupper av skattytere og for enkelt skattyter som skal levere selvangivelse til mer enn 10 kommuner.

6. Skattyter som skal ta fast opphold i utlandet og som ikke vil være skattepliktig her i henhold til skatteloven § 2-3 første ledd bokstavene a, b, e og f, jf. § 2-34, etter at han har forlatt landet, skal senest 4 uker før avreisen levere selvangivelse over sin formue og inntekt og kreve forhåndsligning. Midlertidig opphold her i landet medfører ikke slik plikt, men skattyter som er skattepliktig etter skatteloven § 2-3 første ledd bokstav d og annet ledd, kan sende selvangivelse og kreve forhåndsligning.

7. Før et bo sluttes eller selskap eller annen skattepliktig innretning oppløses,

skal det leveres selvangivelse og kreves forhåndsligning.

§ 6-17 nr. 3 første punktum skal lyde:

Skattyter skal ha kopi av oppgaver som nevnt i §§ 6-16 c og 6-13 nr. 3 innen 1. februar i året etter inntektsåret, såfremt annen frist ikke er gitt i egen forskrift.

§ 8-1 nr. 3 og 4 oppheves.

§ 8-8 nr. 1 annet punktum skal lyde:

Det kan legges ut egen skatteliste for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse

§ 9-2 nr. 4 nytt annet punktum skal lyde:

Når skattyter har levert forhåndsutfylt selvangivelse og er omfattet av den første skattelisten som legges ut, skal klage over ligningen leveres innen seks uker etter at utleggingen ble kunngjort men ikke tidligere enn 1. august.

§ 10-1 nr. 1 femte punktum skal lyde:

Avgiften skal være

  1. 1 promille av nettoformuen og
  2. 2 promille av nettoinntekten når forsinkelsen ikke er over en måned,
  3. 1 prosent av nettoinntekten når forsinkelsen ikke er over en måned eller
  4. 2 pst. av nettoinntekten når forsinkelsen er over to måneder og levering skjer etter utgangen av mai måned for skattyter som skal levere selvangivelse innen utgangen av februar. For skattyter som skal levere selvangivelse innen utgangen av april måned er tilsvarende frist etter utgangen av august måned.

§ 10-2 nr. 2 skal lyde:

Har en skattyter unnlatt å levere pliktig selvangivelse, næringsoppgave eller skjema som trer i stedet for selvangivelse etter § 4-6 nr. 1, skal tilleggsskatten beregnes av den samlede skatt som fastsettes ved ligningen.

II

Endringene under I trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2000.