Høringsnotat 13.12.2002

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Finansdepartementet

Utkast til odelstingsproposisjon om opphevelse av lov 25. april 1986 nr. 11 om tilskudd til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen (fjerningstilskuddsloven)

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

1. Innledning og sammendrag

Finansdepartementet legger med dette frem forslag om opphevelse av lov 25. april 1986 nr. 11 om tilskudd til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen (fjerningstilskuddsloven), samt opphevelse av § 3 bokstav g første avsnitt i lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster mv. (petroleumsskatteloven).

Forslaget har sin bakgrunn i flere forhold. For det første har viktige hensyn som begrunnet en særskilt tilskuddsordning for utgifter til fjerning av innretninger, bortfalt. Senere års erfaring med loven har dessuten vist at den kan gi vilkårlige resultater og lite forutberegnelighet når det gjelder fastsettelse av statens tilskuddsandel. Dette gjelder særlig i forbindelse med overdragelse av utvinningstillatelser og ved fusjon av særskattepliktige selskaper. Det har også vist seg at loven er krevende å administrere både for staten og selskapene.

Departementet foreslår at fjerningsutgifter i stedet behandles innenfor det ordinære (petroleums)skattesystemet i likhet med øvrige driftsutgifter i petroleumsvirksomheten.

2. Gjeldende rett

Ved fjerningstilskuddsloven er det etablert en ordning hvor utgifter til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen er løftet ut av skattesystemet ved at slike utgifter ikke er fradragsberettiget ved ligningen etter de alminnelige reglene, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav g. I stedet får selskapene tilskudd fra staten til dekning av en andel av fjerningsutgiftene etter nærmere regler i fjerningstilskuddsloven, jf. fjerningstilskuddsloven § 1.

Tilskuddsordningen kommer bare til anvendelse når innretninger brukt til utvinning eller rørledningstransport av petroleum kreves fjernet i medhold av petroleumsloven § 5-3, jf. fjerningstilskuddsloven § 1. Utgifter til fjerning av innretninger pådratt før det er truffet vedtak om fjerning etter petroleumsloven, kan utgiftsføres etter de alminnelige reglene i skatteloven og petroleumsskatteloven, jf. fjerningstilskuddsloven § 1 første ledd annet punktum. Det samme gjelder utgifter ved annen disponering av innretninger enn fjerning, jf. petroleumsloven kapittel 5 (Avslutning av petroleumsvirksomheten).

Etter hovedregelen for beregning av statens tilskudd til fjerningsutgifter i fjerningstilskuddsloven § 2, skal statens prosentvise andel av fjerningsutgiftene i forhold til den enkelte rettighetshaver settes lik summen av rettighetshaverens skatter på utvinningsinntekt over de årene vedkommende fjerningsenhet har vært i bruk for rettighetshaveren, dividert med summen over de samme årene av rettighetshaverens alminnelige inntekt (dvs. skattegrunnlagene) på sokkelen.

Hovedregelen i § 2 innebærer at statens tilskuddsandel beregnes særskilt i forhold til hver rettighetshaver. I henhold til formelen skal statens andel av fjerningsutgiftene settes til selskapets gjennomsnittlige effektive skattesats over den perioden innretningen har vært i bruk for rettighetshaveren.

I fjerningstilskuddsloven § 3 er det gitt supplerende regler om hva som skal anses som en fjerningsenhet, og bestemmelser om når brukstiden anses påbegynt og opphørt for ulike typer innretninger.

Dersom en innretning har vært overdratt etter starttidspunktet for brukstiden, kan departementet etter fjerningstilskuddsloven § 5 treffe vedtak om at en annen brukstid skal legges til grunn ved fastsettelse av tilskuddsandelen. Slikt vedtak kan også bestemme at tidligere eieres eller rettighetshaveres inntekts- og skatteforhold skal legges til grunn ved beregningen.

Hvis statens tilskuddsandel fastsatt etter hovedregelen i § 2 er lavere enn skattesatsen for alminnelig inntekt på tidspunktet for fjerning, kan tilskuddssubjektet uansett kreve at staten dekker en andel av utgiftene tilsvarende satsen for alminnelig inntekt (p.t. 28 prosent), jf. fjerningstilskuddsloven § 6. Tilskudd fastsatt i medhold av denne bestemmelse som overstiger beregnet tilskudd etter § 2, kommer ikke til utbetaling, men avregnes mot fremtidig ilignet skatt på alminnelig inntekt henført sokkeldistriktet og særskatt.

I petroleumsskatteloven § 3 bokstav g første avsnitt første og annet punktum er det gitt særlige regler som korresponderer med fjerningstilskuddsloven, og som innebærer at det ikke gis fradrag ved ligningen for utgifter som omfattes av sistnevnte lov.

Etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav g første avsnitt tredje punktum er statens tilskudd til fjerning ikke skattepliktig inntekt.

3. Bakgrunnen for innføringen av fjerningstilskuddsloven

Da fjerningstilskuddsloven ble gitt i 1986, var fjerning av innretninger på norsk sokkel ennå ikke aktuelt, men det ble ansett viktig å etablere et system for den skattemessige behandlingen av fremtidige fjerningsutgifter.

Frem til 1978 ble fjerningsutgifter skattemessig behandlet på linje med ordinære driftsutgifter. For inntektsårene 1975-1977 krevde et av oljeselskapene fradrag for avsetninger til dekning av fremtidige utgifter som ville oppstå ved fjerning av selskapets anlegg når konsesjonstiden utløp. Ved ligningen ble det antatt at det ikke var fradragsrett for avsetningene. For å avskjære tvil om den skattemessige behandlingen av fjerningsutgifter, foreslo Finansdepartementet en midlertidig tilleggslov til petroleumsskatteloven, der det ble slått fast at det inntil videre ikke kunne kreves fradrag for avsetninger til dekning av fremtidige fjerningsutgifter.

En arbeidsgruppe, med representanter fra Olje- og energidepartementet, Finansdepartementet, Oljedirektoratet og Oljeskattekontoret, ble nedsatt i 1979 for blant annet å vurdere ulike alternativer for behandling av fjerningsutgifter. På bakgrunn av gruppens anbefaling og uttalelser til høringsnotat vurderte Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 33 (1985-1986) alternative modeller.

I proposisjonen frarådet departementet en ordning med fradragsrett for fjerningsutgifter på det tidspunktet de oppstår. Fordi fjerning på et felt i mange tilfeller ble antatt å ville skje når de berørte parter ikke hadde andre inntekter av betydning i Norge, antok man at det var fare for at disse rettighetshaverne ikke kunne dra nytte av fradragsretten. Det kunne føre til at selskapene fikk incentiv til å avslutte produksjonen på et så tidlig tidspunkt at inntektene da var store nok til å dekke fjerningsutgiftene.

Departementet gikk heller ikke inn for en ordning med skattefrie forhåndsavsetninger. Det ble antatt å være svært vanskelig å finne frem til en ordning som ikke ga helt vilkårlige utslag, fordi verken tidspunktet for eller omfanget av fremtidige fjerninger vil kunne fastlegges med tilfredsstillende grad av sannsynlighet på avsetningstidspunktet.

Departementet frarådet også en ordning med en utvidet adgang til å endre ligningene for tidligere år. En slik endringsadgang ville blant annet etter de dagjeldende regler gripe inn i tidligere fordelinger av inntekter og utgifter mellom kontinentalsokkelen og selskapets kontorkommune og andre kommuner hvor selskapet hadde inntekter.

Finansdepartementet sluttet seg i stedet til arbeidsgruppens forslag om en ordning der staten dekket sin del av fjerningsutgiftene gjennom direkte utbetalinger etter hvert som utgiftene påløper. Valget av tilskuddsordningen som erstatning for alminnelig skattemessig behandling av fjerningsutgifter, ble blant annet begrunnet med følgende hensyn:

- Unngå ordninger som fører til reell forskjellsbehandling mellom selskapene. Ordinær utgiftsføring etter hvert som kostnadene påløper, kan føre til at en rekke selskaper ikke vil være sikret fullt fradrag for de utgifter fjerning må antas å føre med seg, fordi de ikke på fjerningstidspunktet vil ha tilstrekkelig inntekter i Norge til å dekke kostnadene.

- Unngå vridninger av forretningsmessige beslutninger. Ordinær utgiftsføring kan føre til at oljeselskapene fristes til å avslutte produksjonen tidligere mens de har inntekter, samt at de unnlater å bygge ut satelittfelt.

- Stortinget får anledning til å vurdere tidspunktet for og omfanget av fjerningsoperasjonene i en total samfunnsøkonomisk sammenheng. Ansvarlige politiske organer sikres dermed kontroll med kostnadsspørsmålet.

4. Brev av 26. juni 2002 fra Oljeindustriens Landsforening

Oljeindustriens Landsforening (OLF) har i brev av 26. juni 2002 til departementet kommet med forslag om å oppheve fjerningstilskuddsloven og petroleumsskatteloven § 3 bokstav g. Ifølge OLF bør fjerningsutgifter i stedet behandles innenfor det ordinære (petroleums)skattesystemet, slik at fjerningsutgiftene kan fradragsføres det året de er pådratt. For selskaper som på fjerningstidspunktet ikke har tilstrekkelig inntekter til å oppnå fullt fradrag, foreslås det en utvidet adgang til å endre tidligere års ligninger. Videre gir OLF følgende redegjørelse for sitt forslag i brevet:

2. Begrunnelse

Fjerningstilskuddsloven innebærer at selskapene istedenfor å få fradrag for utgiftene ved ligningen, gis et statlig tilskudd, der tilskuddsandelen tilsvarer den gjennomsnittlige skattesatsen som selskapet har betalt over brukstiden til den enkelte innretning. Denne tilskuddsordningen har flere negative sider som OLF tidligere har påpekt overfor Finansdepartementet (OLF-rapport av 13.03.95).

Da fjerningstilskuddsloven i sin tid ble innført, ble det hevdet at loven ville medføre god forutsigbarhet for industrien. OLFs erfaringer er at det motsatte er tilfelle. Sokkelens, og ikke minst selskapenes, utvikling, har medført at man har relativt god sikkerhet for å være i skatteposisjon ved de fleste fjerninger på sokkelen i framtiden. Dette understøttes av beregninger OLF har fått gjennomført av konsulentselskapet Ernst & Young over en analyseperiode som strekker seg fram til 2030. Det justerte petroleumsskatteregelverket som ble vedtatt 20.06.01, medfører dessuten adgang til framføring av underskudd med renter. I tillegg gis det adgang til å overdra underskuddsforetak. Dette er etter OLFs mening viktige forhold som reduserer behovet for å opprettholde dagens tilskuddsordning.

Fjerningstilskuddsloven innebærer et uheldig skille mellom vanlige driftsutgifter med fullt inntektsfradrag (herunder nedstengingskostnader) og fjerningsutgifter med tilskudd og mellom fjerningsutgifter som fradragsføres skattemessig og fjerningsutgifter som omfattes av tilskuddsordningen, avhengig av om de påløper før eller etter vedtaket om fjerning. Det medfører betydelige tolkningsproblemer hvordan en skal klassifisere de ulike kostnadene når det gjelder avgrensing mot andre måter å disponere innretningene på, så som etterlatelse eller annen bruk av innretningene. Av andre kompliserende elementer nevnes definisjon av brukstid for ulike innretninger som er del av et større system av infrastruktur, lovens virkeområde og beregninger av tilskuddet i tilfeller der selskapene omorganiseres. Videre er det ikke uvanlig å avtale med brukere at de skal være med å dekke en del av fjerningskostnadene. En slik betaling vil være skattepliktig for mottaker, som imidlertid vil få tilskudd og ikke fradrag for fjerningskostnaden.

Et vesentlig problem med Fjerningstilskuddsloven er den usikkerhet som eksisterer rundt statens tilskuddsandel i saker hvor det har funnet sted en overdragelse etter starttidspunktet for brukstiden for en innretning. Etter som sokkelen modnes vil det i stadig større grad finne sted overdragelser sent i et felts levetid. Usikkerhet om fjerningstilskuddets størrelse og konsekvensene av at det kommer inn nye rettighetshavere, kan da være til hinder for en ellers ønsket overdragelse. Fjerningstilskuddsloven §5 fastsetter skjønnsmessig adgang for departementet til å fastsette at en annen brukstid (enn lovens hovedregel) skal legges til grunn hvor en eierandel helt eller delvis er overdratt etter start av ordinær petroleumsproduksjon. Slikt vedtak kan også bestemme at andre kostnadsandeler, eller tidligere eiere eller rettighetshaveres inntekts- og skatteforhold, skal legges til grunn ved andelsberegningen. Det har i liten grad vært mulig å få avklart i forkant av en overdragelse hvilke forutsetninger som vil bli lagt til grunn ved fastsettelse av tilskuddsprosenten. OLFs medlemsselskaper har erfart at denne usikkerheten er et vesentlig problem når overdragelser skal gjennomføres sent i et felts levetid, og kan føre til at overdragelser ikke blir gjennomført eller til og med ikke engang nærmere vurdert.

Fjerningstilskuddsloven ble utformet i en tid da man så for seg utbygging av store felt med store innretninger, med stor usikkerhet om fjerningskostnadenes størrelse og stor sannsynlighet for at selskapene ikke ville være i skatteposisjon når innretningene ble fjernet. Den teknologiske utvikling har medført at de nyere feltene er bygget ut med relativt mindre, billigere og lettere innretninger som dermed også lettere og billigere lar seg fjerne. Selskaper som har bidratt til utviklingen av norsk sokkel med betydelig investeringsaktivitet gjennom alle år, har fått en lavere gjennomsnittlig skatteprosent bl.a. som følge av friinntekten knyttet til investeringene. Det betyr at når disse selskapene kommer i en fjerningssituasjon, mottar de relativt sett mindre i fjerningstilskudd enn selskaper som er involvert i færre felt. Signaleffekten og incentivene i dette systemet er motsatt av det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Samfunnet er tjent med at ressurser på norsk sokkel blir utvunnet slik at det skapes industriell aktivitet, verdier og inntekter. OLF mener derfor at direkte utgiftsføring med eventuell "carry back" ordning vil være et klart forbedringsalternativ til dagens ordning.

OLF mener videre at dagens ordning med fjerningstilskudd er unødig administrativt komplisert. Blant annet vil endring av ligning for tidligere år i form av klageavgjørelser og rettsavgjørelser påvirke fjerningstilskuddet og medføre etterkalkulering. Effekten av fusjoner og oppkjøp på tilskuddsprosenten er som påpekt også et kompliserende element, som i ytterste konsekvens kan føre til at ellers ønskelige omorganiseringer ikke blir gjennomført.

3. Avslutning

Det er ikke lenger grunnlag for å ha en særordning for utgifter knyttet til fjerning av innretninger på sokkelen. Både administrative grunner og problemene knyttet til omstruktureringer i olje- og gassbransjen, samt endringer i petroleumsskattereglene tilsier at utgifter til fjerning i framtiden bør behandles på lik linje med andre utgifter når det gjelder skattemessige fradrag.

OLF mener at dagens regelverk for fjerning er modent for omgående revidering, og håper at ovenstående forslag om direkte utgiftsføring med eventuell "carry back" adgang også vinner tilslutning i departementet og hos de besluttende myndigheter. ”

Som følge av at store fjerningsprosjekter er i gang eller nær forestående, skriver OLF at fjerningstilskuddsloven bør oppheves snarest.

5. Departementets vurderinger og forslag

5.1 Generelt

Ved lov 15. juni 2001 nr. 39, jf. Ot.prp. nr. 86 (2000-2001) og Innst.O. nr. 106 (2000-2001), ble det innført regler som reduserer behovet for å behandle fjerningsutgifter etter en egen tilskuddsordning utenfor det ordinære skattessystemet.

For det første ble det gitt regler om fremføring av underskudd med rente, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav c annet avsnitt. Reglene innebærer at rentene legges til saldoen ved utgangen av inntektsåret, og dermed øker underskuddet til fremføring senere år. Formålet med bestemmelsen er å sikre at den skattemessige verdien av underskuddet til fremføring i størst mulig grad skal svare til verdien ved umiddelbar fradragsføring.

Ved lovendringen ble det videre gitt adgang til å overføre skattemessig underskudd til overtakende selskap ved fusjon eller samlet overdragelse av virksomhet på norsk sokkel, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav c tredje avsnitt. Et selskap som har underskudd på opphørstidspunktet, vil dermed enten kunne videreføre den reelle verdien av fradraget hos det overtakende selskap i en fusjon, eller i stor grad få kompensert fradragsverdien gjennom vederlaget for salget av virksomheten.

Reglene om fremføring av underskudd med rente og adgang til overføring av underskuddsposisjon sammen med tilhørende virksomhet, bidrar til at selskapene vil få fradrag for de utgifter fjerning må antas å føre med seg selv om selskapene på fjerningstidspunktet ikke har tilstrekkelige inntekter til å dekke kostnadene. En viktig begrunnelse for å ha en egen fjerningstilskuddslov har således falt bort.

Når det gjelder hensynet til å sikre de ansvarlige politiske organer reell kontroll med kostnadsspørsmålet, antar departementet at fjerningstilskuddsordningen ikke gir vesentlige fordeler fremfor alminnelig skattebehandling av fjerningsutgiftene. Med den usikkerheten som knytter seg til fastsettelse av endelig tilskuddsandel, jf. nedenfor, vil et anslag over rettighetshaverens forventede fradragsverdi av fjerningsutgiftene ved ligningen antakelig kunne gi et like godt bilde av de økonomiske virkningene for staten av utgifter til fjerning.

Myndighetenes kontroll over samfunnsøkonomisk hensiktsmessige disponeringsbeslutninger må under enhver omstendighet føres i et bredere perspektiv basert på petroleumslovens bestemmelser om godkjenning av avslutningsplan, uavhengig av skattemessige forhold. Avgjørelser om disponeringsalternativer og gjennomføring må treffes under hensyn til blant annet internasjonale forpliktelser og miljømessige hensyn. Beslutning om disponering av utrangerte offshore installasjoner, vedtatt på OSPAR-kommisjonens ministermøte 23. juli 1998, og fremlagt for Stortinget i St.prp. nr. 8 (1998-99), innebærer større forutsigbarhet når det gjelder disponeringsløsning for installasjoner. Beslutningen innebærer et forbud mot dumping av utrangerte installasjoner til havs. Fra forbudet gjelder unntak for visse installasjoner eller deler av installasjoner dersom en samlet vurdering i det enkelte tilfellet viser at det er overveiende grunner for sjødisponering. Beslutningen omfatter ikke disponering av rørledninger, men behandlingen av St. meld. nr. 47 (1999-2000) om disponering av utrangerte rørledninger og kabler på norsk kontinentalsokkel, innebærer økt forutsigbarhet også når det gjelder disponeringsløsning for slike. En opphevelse av tilskuddsordningen antas ikke å ha vesentlig betydning for valg av disponeringsløsning.

I tillegg til at opprinnelige hensyn bak innføringen av fjerningstilskuddsloven ikke lenger gjør seg gjeldende, er det flere ulemper forbundet med å ha en egen fjerningstilskuddslov.

Tilskuddsordningen vil ikke gi et resultat for selskapene som helt ut svarer til om de hadde fått fradrag gjennom skattesystemet etter de alminnelige reglene. Fjerningstilskuddsloven kan dermed føre til vridninger av beslutninger ved at selskapene har fordel av å føre utgifter henholdsvis utenfor eller innenfor tilskuddsordningen, respektive skattesystemet, avhengig av den aktuelle skattesats og faktisk tilskuddsandel. Videre kan selskapene ha incentiver til å avslutte produksjonen tidligere eller for øvrig påvirke produksjonsperioden, fordi den effektive skatteprosenten i en bestemt bruksperiode er mer gunstig enn en annen.

Fjerningstilskuddsloven kan også gi incentiver eller disincentiver til overdragelser av utvinningstillatelser. Når det har skjedd en overdragelse av en innretning (herunder ved fusjon av selskaper), kan departementet etter § 5 treffe vedtak om at en annen brukstid eller tidligere eieres skatteforhold skal legges til grunn ved beregningen av tilskuddsandel. Kompetansen er vid og gir stor fleksibilitet, blant annet for å ta høyde for de ulike faktiske situasjonene som kan oppstå. Vurderingstemaene er imidlertid kompliserte fordi loven gir få retningslinjer for utøvelsen av skjønnet. For selskapene medfører det at tilskuddsordningen er lite forutsigbar. På tidspunktet for overdragelse av en utvinningstillatelse vil selskapene ikke vite hvilken tilskuddsandel staten vil dekke av fremtidige fjerningsutgifter ettersom departementets kompetanse etter fjerningstilskuddsloven § 5 først anvendes når fjerning er aktuelt. Dette kan være til hinder for gjennomføring av transaksjoner som for øvrig er forretningsmessig ønskelige. Ordningen kan blant annet gi disincentiver til overdragelser sent i et felts levetid.

Flere av lovens bestemmelser reiser vanskelige avgrensnings- og tolkningsspørsmål. Det kan blant annet være komplisert å skille mellom utgifter knyttet til fjerning og utgifter knyttet til annen disponering av innretningen. Videre har det oppstått tolkningsspørsmål om hva som skal anses som en fjerningsenhet, og brukstiden når det gjelder innretninger som er en del av en større infrastruktur. Også beregningen av tilskuddet i tilfeller der selskaper omorganiseres, reiser ulike tolkningsspørsmål.

Senere års erfaringer har vist at fjerningstilskuddsloven er krevende å administrere for staten og selskapene. Tilskuddsordningen innebærer at det er nødvendig med egne, parallelle regler og systemer for fastsettelse og utbetaling av tilskuddet, i tillegg til de alminnelige reglene som gjelder for utligning og betaling av skatt (ligningsloven, skattebetalingsloven). Oljeskattekontoret foretar beregninger av foreløpige tilskuddssatser i forbindelse med beslutning om fjerning, og endelige satser når fjerning er aktuelt. Ved senere endringer av tidligere års ligningsansettelser må også beregnede tilskuddssatser oppdateres fordi det er endelige skatter som ligger til grunn for fastsettelsen av tilskuddsandelen, jf. fjerningstilskuddsloven § 2 første ledd første punktum. Olje- og energidepartementet har ansvaret for utbetaling av tilskuddene, herunder justeringer og renteberegning av for mye eller for lite utbetalt tilskudd ved endring av tilskuddssats. Finansdepartementet tar blant annet stilling til tolkningsspørsmål, og anvender kompetansen etter fjerningstilskuddsloven § 5. Etter hvert som flere fjerningssaker blir aktuelle, må det antas at myndighetene vil bruke stadig mer ressurser på disse oppgavene. Også for selskapene vil det være ressurssparende om fjerningsutgifter i stedet utgiftsføres etter de alminnelige skattereglene. Det vises til synspunkter blant annet på dette punkt i OLFs brev av 26. juni 2002.

På bakgrunn av ovennevnte er departementet kommet til at tilskuddsordningen bør oppheves, og at fjerningsutgifter i stedet bør behandles innenfor det alminnelige (petroleums)skattesystemet.

5.2 Nærmere om departementets forslag

Reglene om tilskuddsordningen følger av lov 25. april 1986 nr. 11 om tilskudd til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen. Departementet foreslår at loven oppheves. Det vises til vedlagte forslag til lov om opphevelse av fjerningstilskuddsloven.

I gjeldende § 3 bokstav g første avsnitt første punktum i petroleumsskatteloven er det tatt inn en bestemmelse som korresponderer med fjerningstilskuddsloven, og som går ut på at utgifter ved fjerningen ikke skal komme til fradrag ved ligningen når innretninger brukt i utvinning eller rørledningstransport kreves fjernet i medhold av petroleumsloven § 5-3. Videre er det i § 3 bokstav g første avsnitt annet punktum gjort et unntak fra dette for fjerningsutgifter pådratt før det er truffet vedtak om fjerning, jf. tilsvarende bestemmelse i fjerningstilskuddsloven § 1 første ledd annet punktum. Etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav g første avsnitt tredje punktum er statens tilskudd til fjerning ikke skattepliktig inntekt.

Dersom fjerningstilskuddsloven oppheves, er det nødvendig å oppheve også nevnte regler. Det vises til vedlagte forslag om opphevelse av petroleumsskatteloven § 3 bokstav g første avsnitt.

Utgifter til fjerning av innretninger brukt i utvinning og rørledningstransport er utgifter som er pådratt i særskattepliktig virksomhet, og som i utgangspunktet vil være fradragsberettiget i særskattepliktig inntekt etter de alminnelige reglene. Når det gjelder den nærmere tidfesting av når utgiftene kan fradras med virkning for beskatningen, er det gitt en særskilt bestemmelse om regnskapsmessige avsetninger i petroleumsskatteloven § 3 g annet avsnitt. Bestemmelsen innebærer at det ikke i noe tilfelle gis fradrag for avsetninger til dekning av fremtidige utgifter til fjerning av innretninger brukt i utvinning og rørledningstransport. Dette betyr at kostnadene først kan fradragsføres skattemessig når de er pådratt etter skattelovens hovedregel om tidfesting, jf. § 14-2. Departementet har vurdert om bestemmelsen i petroleumsskatteloven § 3 g annet avsnitt bør oppheves samtidig med fjerningstilskuddsloven, eller om det fortsatt er behov for en slik regel.

Utgifter til fjerning av innretninger kan utgjøre betydelige beløp. Før fjerning er aktuelt, vil det imidlertid kunne være stor usikkerhet forbundet med om fjerning vil skje og i tilfelle tidspunktet for og omfanget av fjerningen. Bakgrunnen for bestemmelsen i petroleumsskatteloven 3 g annet avsnitt (som avløste midlertidig tilleggslov til petroleumsskatteloven med tilsvarende innhold) var blant annet den store usikkerheten som knytter seg til å anslå sannsynlige fremtidige utgifter på avsetningstidspunktet. Det ble antatt at en avsetningsadgang på dette punkt kunne føre til at selskapene fikk store skattekreditter, samt innebære krevende kontrollarbeid for ligningsmyndighetene. Selv om flere fjerningsprosjekter i dag ligger nærmere i tid, gjelder disse hensynene etter departementets syn fortsatt i stor grad. Vanskelige skjønnsmessige vurderinger vil også lettere kunne føre til tvister ved ligningen. Av regnskapsmessige grunner må selskapene uansett anslå fremtidige utgifter til fjerning for regnskapsformål, jf. også petroleumsskatteloven § 3 h, men spørsmålet antas å få langt større betydning dersom avsetningen kunne fradragsføres direkte med virkning for ligningen.

Departementet foreslår derfor å videreføre petroleumsskatteloven § 3 bokstav g annet avsnitt om at det ikke i noe tilfelle gis fradrag for avsetninger til dekning av fremtidige utgifter til fjerning brukt i utvinning eller rørledningstransport. Fjerningsutgiftene kan da fradragsføres først når de faktisk er pådratt.

Etter departementets syn følger dette resultatet også av skatteloven § 14-4 tredje ledd (tidligere § 50 femte ledd) om at det ved fastsettelsen av inntekten ikke skal tas hensyn til fradrag for avsetninger etter god regnskapsskikk. Rekkevidden av denne bestemmelsen er omstridt. Flere oljeselskaper har anlagt sak mot staten som følge av at ligningsmyndighetene under henvisning til skatteloven § 14-4 tredje ledd har nektet selskapene fradrag for avsetninger til fremtidige nedstengningskostnader av feltinstallasjoner. Hvis petroleumsskatteloven § 3 bokstav g annet avsnitt videreføres slik departementet foreslår, vil denne problemstillingen ikke være aktuell for den skattemessige tidfestingen av fradrag for fjerningsutgifter.

Det kan oppstå spørsmål om hvilke utgifter som skal anses som fjerningsutgifter, og dermed falle innenfor § 3 bokstav g annet avsnitt. Departementet legger for det første til grunn at utgifter som ville vært omfattet av fjerningstilskuddsloven, skal medregnes. Videre antas at utgifter som etter sin art er fjerningsutgifter, men som faller utenfor fjerningstilskuddsloven, for eksempel fordi fjerning er pålagt av myndighetene i en annen stat, skal omfattes. Det er ikke ment å endre virkeområdet for petroleumsskatteloven § 3 g annet avsnitt på dette punkt selv om fjerningstilskuddsloven oppheves.

Departementet foreslår ovenfor at petroleumsskatteloven § 3 g første avsnitt oppheves. Gjeldende annet avsnitt blir i så fall den fullstendige teksten i § 3 g. Det vises til vedlagte lovforslag.

Hvis tilskuddsordningen bortfaller og fjerningsutgiftene i stedet skal komme til fradrag ved ligningen, kan det tenkes at et selskap på fjerningstidspunktet (eventuelt i forbindelse med avvikling av virksomheten på norsk sokkel) ikke har tilstrekkelig inntekter å føre utgiftene mot. Skatteloven § 14-7 har alminnelige regler om begrenset adgang til tilbakeføring av underskudd ved opphør av næring. Et spørsmål er om adgangen til å endre ligningen for tidligere år ved bortfall av tilskuddsordningen bør utvides for oljeselskapene, slik at de på dette grunnlaget er sikret effektivt fradrag for fjerningsutgiftene ved ligningen. I brevet av 26. juni 2002 til departementet foreslår OLF at det gis en slik utvidet endringsadgang.

I Ot.prp. nr. 33 (1985-1986) frarådet departementet en ordning med en utvidet adgang til å endre ligningene for tidligere år. Begrunnelsen var blant annet at en omligning kunne gripe inn i skatteinntekter som var tilfalt kommunene, og som de allerede hadde disponert på omligningstidspunktet. Etter endringen av regelen i petroleumsskatteloven § 3 d om fordeling av finansielle poster mellom sokkel og land for særskattepliktige selskaper, jf. Ot.prp. nr. 86 (2000-2001), antar departementet at denne innvendingen ikke gjelder i samme grad. På den annen side er det etter departementets oppfatning i dag ikke samme behov for en slik utvidet endringsadgang som følge av øvrige endringer i nevnte proposisjon, jf. lov 15. juni 2001 nr. 39. Regelen om fremføring av underskudd med rente i grunnlaget for alminnelig inntekt og særskatt, samt bestemmelsen om at underskudd kan overføres til andre selskaper ved overdragelse av virksomhet på sokkelen eller ved selskapsfusjon, sikrer at selskapene i stor grad kan få fordelen av de skattemessige fradragene selv om de ikke har løpende skattepliktig inntekt å føre utgiftene mot.

Departementet er videre av den oppfatning at det kan reises tungtveiende prinsipielle og praktiske innvendinger mot særregler om utvidet adgang til endring av tidligere års ligninger, for så vidt det på opphørstidspunktet foreligger et skattemessig underskudd som i større eller mindre grad kan tilskrives fjerningsutgifter. Et selskaps skattemessige resultat og skatteposisjon er en nettostørrelse som er resultatet av selskapets samlede skattepliktige og fradragsberettigede utgifter over tid. Når fjerningsutgifter ellers blir å behandle som alminnelige fradragsberettigede driftsutgifter, virker det tilfeldig å etablere en særlig tilbakeføringsordning for underskudd som skyldes slike kostnader. Det ville også kreve en særlig utskilling av fjerningsutgifter fra andre utgifter ved ligningsbehandlingen, noe som ville være i motstrid til ønsket om å gjøre slike grensedragninger overflødig.

Det vises også til at mange nyere felt er bygget ut med innretninger som vil være enklere og billigere å fjerne. Hvis denne utviklingen fortsetter, reduseres sannsynligheten for at et selskap ved opphør av aktiviteten på norsk sokkel vil ha betydelige fjerningsutgifter som ikke er kommet effektivt til fradrag.

Departementet er etter dette kommet til at det ikke bør foreslås en utvidet adgang til å endre tidligere års ligninger.

Etter ny § 3 bokstav d om fordeling av finansielle inntekter og utgifter mellom sokkel og land, skal et utvinningsselskaps samlede finansielle kostnader fordeles mellom sokkelskattedistrikt og landskattedistrikt etter skattemessig nedskrevet verdi av driftsmidlene i de to skattedistriktene. I grunnlaget for fordeling til sokkeldistriktet regnes etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav d tredje avsnitt bokstav i krav på tilskudd fra staten for påløpte fjerningsutgifter. Dersom fjerningstilskuddsloven bortfaller, vil det bli stadig mindre aktuelt at selskapene har slike krav på staten. Bestemmelsen i § 3 bokstav d tredje avsnitt i vil likevel fortsatt kunne ha betydning en tid fremover, og det foreslås at bestemmelsen videreføres inntil videre.

6. Ikrafttredelse

Fjerningstilskuddsloven kommer til anvendelse på utgifter til fjerning pådratt etter at det er truffet vedtak om fjerning i medhold av petroleumsloven. Departementet har vurdert om alminnelig fradragsrett for fjerningsutgifter innenfor det ordinære skattesystemet først bør få virkning for fjerningsutgifter omfattet av fjerningsvedtak truffet etter at fjerningstilskuddsloven er vedtatt opphevet. Det kan gå lang tid fra fjerningsvedtak treffes og til fjerning faktisk gjennomføres. Et virkningstidspunkt som nevnt ville i så fall medføre at tilskuddsreglene måtte anvendes i lang tid fremover. Dette vil være svært uheldig ut fra de begrunnelser for å oppheve fjerningstilskuddsloven som det er redegjort for ovenfor. Departementet er i stedet kommet til at loven bør oppheves med virkning for fjerningsutgifter pådratt etter at loven er vedtatt opphevet. Alminnelig fradragsrett ved ligningen kan dermed i utgangspunktet gjelde også for fjerningsutgifter omfattet av vedtak om fjerning etter petroleumsloven § 5-3 truffet før vedtakelsestidspunktet. Det avgjørende er om fjerningsutgiftene er pådratt etter dette tidspunkt. Den nærmere fastsettelse av når en fjerningsutgift er pådratt, må avgjøres etter skattelovens hovedregel om tidfestning, jf. skatteloven § 14-2 annet ledd. For fjerningsutgifter pådratt før vedtakelsestidspunktet kommer bestemmelsene i fjerningstilskuddsloven til anvendelse.

Reglene i petroleumsskatteloven § 3 bokstav g første avsnitt korresponderer med fjerningstilskuddsloven. Ikrafttredelsesreglene ved opphevelse av disse bestemmelsene må derfor være tilsvarende de som gjelder for opphevelse av fjerningstilskuddsloven, jf. ovenfor.

Det vises til vedlagte forslag til ikrafttredelsesbestemmelser.

7. Administrative og økonomiske konsekvenser

En opphevelse av ordningen med fjerningstilskudd i stedet for fradrag for fjerningsutgifter innenfor det ordinære skattesystemet, antas å medføre administrative besparelser for myndighetene og selskapene. Det vises til nærmere redegjørelse om dette under punkt 5 ovenfor.

De økonomiske virkningene for staten av å oppheve fjerningstilskuddsloven antas å være begrensede. Det er vanskelig å angi noe provenyanslag fordi tilskuddsandelen kan variere mye fra innretning til innretning. Tilskuddsandelen avhenger av selskapets skatteposisjon og den gjeldende skattesatsen gjennom brukstiden.

Som følge av friinntekten vil et selskaps gjennomsnittlige skatteprosent – og derved tilskuddsandelen – alltid bli noe lavere enn marginalskatten. Dersom selskapet ikke har vært i (sær)skatteposisjon i deler av brukstiden, vil tilskuddsandelen bli ytterligere redusert. Statens inntekter vil derved isolert sett bli lavere ved en opphevelse av fjerningstilskuddsloven fordi verdien av skattefradraget normalt vil være høyere enn verdien av tilskuddet.

En ordinær skattemessig behandling av fjerningsutgiftene antas imidlertid å føre til mer nøytrale beslutninger for selskapene, jf. pkt. 5.1. Dette vil kunne gi høyere samlet verdiskaping og derved økte inntekter for staten. Samlet sett antas ikke opphevelsen av fjerningstilskuddsloven å ha store økonomiske virkninger for staten.

--------------------------------------------------------------------------------------------------

Forslag

til lov om opphevelse av lov 25. april 1986 nr. 11 om tilskudd til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen (fjerningstilskuddsloven)

I

Lov 25. april 1986 nr. 11 om tilskudd til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen oppheves.

II

Opphevelsen under I trer i kraft med virkning for fjerningsutgifter pådratt fra og med lovens vedtakelse.

Forslag

til lov om endring i lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. (petroleumsskatteloven)

I lov 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v. gjøres følgende endringer:

I

§ 3 bokstav g skal lyde:

Det gis ikke i noe tilfelle fradrag for avsetninger til dekning av fremtidige utgifter til fjerning av innretninger brukt i utvinning eller rørledningstransport.

II

Endringen under I trer i kraft med virkning for fjerningsutgifter pådratt fra og med lovens vedtakelse.