Høringsnotat 22.12.2000

Høringsnotat om elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

22.12.2000

Høringsnotat om elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven

1 Innledning

Lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 29 legger opp til et tradisjonelt system med innlevering av omsetningsoppgaver på særskilt fastsatt og papirbasert skjema, oversendt per post. Finansdepartementet legger i dette høringsnotatet frem forslag om å innføre hjemmel i merverdiavgiftsloven til elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver til avgiftsmyndighetene. Alle avgiftspliktige skal få tilbud om ordningen, men den vil være frivillig. Avgiftspliktige som fortsatt ønsker å sende papirbaserte omsetningsoppgaver vil derfor få anledning til det.

Departementet foreslår at ordningen blir hjemlet ved tilføyelse av nytt sjette ledd til merverdiavgiftsloven § 29, hvor departementet gis fullmakt til i forskrift å regulere ordningen.

2 Bakgrunn

Skatte- og avgiftsetaten er inne i en betydelig omstillingsprosess og har som mål å effektivisere virksomheten og heve kvaliteten i sitt daglige arbeid. Etaten har i sin strategi bl.a. vektlagt en styrket innsats overfor næringslivet. Strategien innebærer blant annet at skatte- og avgiftsmyndighetene skal yte bedre service.

I St. meld. nr. 41 (1998-1999) punkt. 7.3 blir det uttalt som et mål å utvikle både automatiserte og interaktive løsninger for innrapportering fra næringslivet til offentlige etater.

På skatte- og avgiftsområdet er det gjennomført et betydelig arbeid for å legge til rette for elektronisk kommunikasjon, derunder innrapportering.

På tollområdet har det fra 1992 eksistert et system for elektronisk utveksling av dokumenter mellom næringslivet og tollvesenet, TVINN. I tillegg har man TVINN-Internett som er en sterkt forenklet fortollingsløsning for privatpersoner.

På særavgiftsområdet er det innført et system for elektronisk levering av avgiftsoppgaver. På skatteområdet er det igangsatt et prøveprosjekt med elektronisk overlevering av ligningsoppgaver (selvangivelse, næringsoppgave og vedlegg) fra næringsdrivende til ligningsmyndighetene. Videre er det adgang til innlevering av forhåndsutfylt selvangivelse over Internett for personlig skatteytere.

Det arbeides også med å legge til rette for elektronisk betaling av merverdiavgift. Tilbudet innebærer at avgiftspliktige skal kunne betale avgiften over nettbank, bedriftsterminal eller liknende i tillegg til ordinær betaling.

Etter departementets oppfatning vil en ordning med elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver innebære en forbedring av tilbudet til de næringsdrivende. Opplysningene som omsetningsoppgavene skal inneholde kan i stor grad hentes direkte fra de oppgavepliktiges økonomisystemer. Elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver vil derfor innebære at de næringsdrivende vil kunne få en mer kostnadseffektiv bruk av IT-verktøy. Det antas at de næringsdrivende som gruppe i stor grad har systemer for elektronisk kommunikasjon og at systemene i stor grad benyttes som erstatning for papirbasert kommunikasjon. Med elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver tar departementet sikte på å etablere løsninger som sikrer at spesielt små og mellomstore bedrifter kan få større utbytte av allerede foretatte IT-investeringer, eller motivere dem til å innføre løsninger for elektronisk datautveksling.

Elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver automatiserer arbeidet med å legge inn relevante opplysninger i avgiftsmyndighetenes forvaltningssystemer og vil dermed være ressursbesparende. Den valgte løsning innebærer at omsetningsoppgavene blir underlagt visse felles interaktive kontroller ved overleveringen, med eventuell umiddelbar avvisning og feilmelding. Oppgavegiver vil dermed få mulighet til å sjekke opplysningene på nytt før ny innsendelse.

Det legges også opp til at de papirbaserte oppgavene skal leses elektronisk etter overlevering. Dette sikrer et mer enhetlig og grunnleggende kvalitetsnivå på oppgavene før de går til videre behandling i forvaltningssystemet for merverdiavgiften. Ordningen vil videre fjerne en feilkilde, ved at opplysninger på de papirbaserte oppgavene ikke lenger skal legges inn manuelt i avgiftsmyndighetenes forvaltningssystemer.

De frigjorte ressursene vil kunne overføres til andre oppgaver, for eksempel grundigere kontroll av utvalgte avgiftspliktige eller grupper av avgiftspliktige. Departementet antar at dette er egnet til å skape tillit til avgiftsforvaltningen og motivere til korrekt og rettidig innsendelse av opplysninger. Dette kan også føre til en økning i avgiftsprovenyet.

Det bemerkes at papirbaserte oppgaver etter elektronisk innlesing vil bli behandlet på samme måte som elektronisk overleverte oppgaver.

3 Prøveprosjekt for elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver

Skattedirektoratet har gjennomført prøvedrift for elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver fra og med andre termin 2000. Prøveordningen var frivillig og omfattet avgiftspliktige i Akershus fylke. Det ble valgt en internettbasert løsning for innsendelse av omsetningsoppgaver som tilsvarer den løsningen det legges opp til i dette høringsnotatet. En nyutformet og felles omsetningsoppgave for både elektronisk og papirbasert innsendelse ble benyttet av alle deltakerne i prøvedriften.

Erfaringen fra prøvedriften i Akershus er jevnt over positive. Det oppsto innkjøringsproblemer forsåvidt gjaldt de papirbaserte oppgavene. Problemene knyttet seg til feilaktige utfylte oppgaver samt feil oppstått ved elektronisk lesing. Problemene var avtagende i senere terminer. Tilsvarende problemer oppsto ikke for oppgaver levert via Internett. Det antas at den interaktive kontrollen som ligger i internettjenesten, og som vil bli beskrevet nedenfor, innebærer at slike feilføringer blir rettet opp før avlevering.

4 Om gjennomføringen av elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven

4.1 Nærmere om elektronisk oversendelse og mottak av omsetningsoppgaver

Ordningen med elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven er ment å være landsdekkende og omfatte enhver som er registrert i merverdiavgiftsmantallet. Elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver vil innebære at de opplysninger som i dag gis på papir i terminoppgave eller årsoppgave overføres elektronisk til avgiftsmyndighetene. I første omgang tas det sikte på å innberette avgiften gjennom en internettjeneste. Det tas videre sikte på å kunne tilby innberetning via EDI (electronic data interchange) på et senere tidspunkt. EDI er et system for overlevering av data, hvor løsningen er basert på en programvare installert på avgivers PC. Programvaren kommuniserer med avgivers interne systemer og henter data direkte til oversendelse. EDI inneholder videre en løsning for digital signatur med smartkort.

Det er opprettet en egen formidlingsmeldingssentral (FMS) for mottak av alle typer oppgaver, uavhengig av om de overleveres via Internett, EDI eller på papir. Det er inngått kontrakt med Posten SDS som skal fungere som formidlingsmeldingssentral.

Ved innberetning over Internett vil det bli etablert interaktiv kontakt mellom avgiver og formidlingsmeldingssentralen. Omsetningsoppgavene vil umiddelbart bli underlagt en interaktiv kontroll. Denne vil foruten å verifisere avsenders identitet bl.a. kontrollere at oppgaven ikke inneholder spesifikke feil, tilsynelatende feil sammenstilling av tall eller andre logiske feil. Avsender vil motta en elektronisk tilbakemelding på at oppgaven er levert, i form av en kvittering. Ved eventuelle feilutfyllinger vil avsender motta en feilmelding som viser hvilke feil som er registrert ved utfyllingen. Oppgaven anses da ikke avsendt. Avsender får dermed en oppfordring til å sjekke de innsendte opplysninger på nytt og kan rette feilen eller gi forklaringer/kommentarer til feilmeldingen i et eget felt i skjermbildet. Tilsvarende løsning vil gjelde for EDI.

Etter at overleveringen er akseptert, vil omsetningsoppgaven oversendes til avgiftsmyndighetene for ytterligere maskinell kontroll og eventuell manuell datastøttet behandling.

4.2 Krav til signatur og sikker oversendelse

Etter merverdiavgiftsloven § 29 tredje ledd skal omsetningsoppgaven være undertegnet av den avgiftspliktige eller den som kan forplikte ham. Underskriften skal tjene til å identifisere avsenderen (autentisering) og skal knytte vedkommende til dokumentets innhold (ikke-benekting). Merverdiavgiftsloven legger videre opp til oversendelse per post, der oversendelse i lukket konvolutt bl.a. ivaretar krav til at opplysningene i oppgaven ikke er endret på veien til skatteetaten (sikring av integritet).

Etter departementets oppfatning er det i dag ikke grunnlag for å gå bort fra kravet om en form for underskrift som ivaretar de funksjoner som dagens underskrift har. Videre legges til grunn at det er nødvendig å ivareta omsetningsoppgavens integritet.

Ved elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver vil det ikke være mulig å påføre oppgavene håndskrevet underskrift. Etter departementets oppfatning vil en ordning med digital signatur være den beste løsningen ved elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver. En digital signatur vil i det vesentlige ivareta nevnte funksjoner. Anvendelse av digital signatur ved overlevering av oppgaver til avgiftsmyndighetene bør etter departementets syn ideelt sett inngå som en del av et mer omfattende system hvor signaturen brukes i en rekke sammenhenger. I Ot. prp. nr. 82 (1999-2000) om forslag til lov om elektronisk signatur er det foreslått et system med utstedelse av sertifikater fra tiltrodde tredjeparter for å øke sikkerheten og sikre tilliten til elektronisk kommunikasjon. Det vil imidlertid ta tid å utarbeide et slikt system og således ikke være mulig å ta dette i bruk ved innføringen av et system for elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver. Når nasjonal infrastruktur for digital signatur med tiltrodd tredjepart er etablert, vil det derimot etter departementets oppfatning være ønskelig at denne tas i bruk også ved utstedelse og administrasjon av digitale signaturer for overlevering av omsetningsoppgaver etter merverdiavgiftsloven.

I påvente av etableringen av en slik infrastruktur, bør det etter departementets syn utvikles løsninger som i tilstrekkelig grad ivaretar funksjonene autentisitet, integritet og ikke-benekting. Departementet legger opp til at det gis hjemmel for å forskriftsfeste slike regler.

Det legges derfor opp til at kravet om håndskrevet underskrift i denne omgang vil bli erstattet med krav om oppgivelse av fødselsnummer, organisasjonsnummer og særskilt passord ved pålogging. Avgiftspliktige vil motta et papirbasert registreringsskjema om bruk av elektronisk overlevering som skal undertegnes av ansvarlig i virksomheten. Ved første gangs pålogging vil avgiftspliktige/oppgavegiver benytte et passord som er sendt per brev til folkeregistrert adresse. Dette gjelder også for personer med adgang til å innsende opplysninger på selskapets vegne. Passordet må deretter endres av avgiftspliktige/oppgavegiver selv og deretter hvert halvår. Ved pålogging vil det bli gjennomført kontroller av avgivers identitet. Når avgiftspliktige/oppgavegiver har fylt ut skjermbildet overleveres oppgaven ved at avgiftspliktige/oppgavegiver trykker på "godkjenn"-knappen. Den ferdig utfylte oppgaven vil bli sendt på kryptert linje (SSL – secure sockets layer) til formidlingsmeldingssentralen. Dersom oppgavedataene er endret i forsendelsen mellom avgiver og formidlingsmeldingssentralen, vil krypteringssystemet SSL kunne påvise dette. Formidlingsmeldingssentralen er beskyttet av en brannmur som kun slipper gjennom forsendelser fra Internett og EDI.

Departementet anser den foreslåtte løsning for overlevering av elektroniske omsetningsoppgaver som tilstrekkelig sikker. Systemet vil imidlertid kunne misbrukes dersom uvedkommende får tilgang til oppgavepliktiges identifikasjonsnumre og passord. Det kan imidlertid stilles spørsmål om dette innebærer noen større risiko enn dagens muligheter for å forfalske håndskrevne signaturer. Dessuten vil det, når oppgavepliktige oppdager tap/misbruk av identifiksjonsnumre/passord og melder fra om det, kunne hentes ut opplysninger fra etatens system om hvilke oppgaver som er utstyrt med den misbrukte signaturen. Departementet antar også at faren for at noen skulle ønske å sende inn omsetningsoppgaver for en annen person/virksomhet uten vedkommendes aksept, er svært begrenset.

4.3 Nærmere om sted og tid for innlevering av elektroniske omsetningsoppgaver

4.3.1 Leveringssted for omsetningsoppgaver som faller inn under ordningen

Etter merverdiavgiftsloven § 29 skal avgiftspliktige sende omsetningsoppgave til "avgiftsmyndighetene". Etter forskrift av 19. desember 1969 nr. 15 (nr. 17) § 1 er dette fylkesskattesjefen i fylkene, mens Skattedirektoratet er overordnet avgiftsmyndighet. Departementet legger opp til at elektroniske oppgaver skal overleveres til formidlingsmeldingssentralen. Dette vil bli nærmere regulert i forskriften vedrørende elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver.

Papirbaserte oppgaver skal i en kort overgangsperiode dels sendes direkte til sentralen og dels sendes til fylkesskattekontorene. I forbindelse med oppstart av MVA3, nytt forvaltningssystem for merverdiavgiften, tas det sikte på at også alle papirbaserte oppgaver skal sendes direkte til formidlingsmeldingssentralen. Departementet vil i forskrift gi regler om at formidlingsmeldingssentralen skal være rette leveringssted for papirbaserte omsetningsoppgaver. Departementet antar det er hensiktsmessig å plassere slike regler i forskrift av 19. desember 1969 nr. 15 (nr. 17) om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling.

Det vil videre vurderes om adgangen til å innlevere oppgavene til fylkesskattekontorene ved personlig oppmøte skal bortfalle.

4.3.2 Tidspunkt for når oppgavene skal anses levert

Etter merverdiavgiftsloven § 33 må en omsetningsoppgave (terminoppgave) være kommet frem til avgiftsmyndighetene innen 1 måned og 10 dager etter utløpet av terminen for å være rettidig. Oppgave som sendes i posten, anses fremkommet i rett tid hvis den er poststemplet innen utløpet av fristen.

Ved elektronisk oppgavelevering foreligger det ikke lenger noen fysisk overlevering eller postforsendelse. Departementet legger i forslaget opp til at elektroniske oppgaver må være kommet frem til formidlingsmeldingssentralen innen de frister som gjelder etter merverdiavgiftsloven § 33. For elektroniske oppgaver som overleveres via Internett antar departementet at de må anses fremkommet ved loggføring av den mottatte oppgaven. Oppgavegiver vil som nevnt umiddelbart motta kvittering på at oppgaven er levert, der loggføringstidspunktet vil fremgå.

Eventuell forsinkelse etter dette tidspunkt, ved videreformidling fra formidlingsmeldingssentralen til avgiftsmyndighetenes produksjonssystemer vil være uten betydning for den avgiftspliktige.

4.3.3 Aksept/avvisning av oppgave ved mottak

For at mottakssystemet skal kunne godta en oppgave som levert må oppgaven oppfylle visse formelle minimumskrav. Disse kravene omfatter i hovedsak identifisering av oppgavepliktige/avsender, at mottakssystemet er i stand til å lese oppgaven, samt at oppgavens innhold har passert kontrollen for avdekking av logiske og formelle feil. Oppgaven blir ikke akseptert før oppgaven oppfyller disse krav, eller det er gitt en forklaring på de feil som blir påpekt i kontrollen. All aktivitet i denne forbindelse vil bli loggført.

4.4 Taushetsplikt

Merverdiavgiftsloven § 7 inneholder bestemmelser om taushetsplikt. Det følger av bestemmelsens første ledd første punktum at

" Enhver som innehar offentlig verv, stilling eller oppdrag som er knyttet til avgiftsforvaltningen etter denne lov, skal med de begrensninger som følger av hans gjøremål, bevare taushet om det han i sitt arbeid har fått vite om noens forretnings-, drifts-, formues- og inntektsforhold og om andre økonomiske og personlige forhold som ikke er alminnelig kjent."

Etter departementets syn vil leverandører av ulike tjenester, det være seg programmer, nettverkskapasitet, mellommannstjenester osv, omfattes av taushetsplikten etter denne bestemmelsen, i det de står i et oppdragsforhold til avgiftsmyndighetene. Tilsvarende må gjelde for de som arbeider for disse leverandørene. Departementet forutsetter at den enkelte som vil ha tilgang til opplysninger underlagt taushetsplikt avgir skriftlig erklæring om at han kjenner og vil overholde taushetsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 8.

Ved elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver må det også stilles krav til overleveringsprogrammene, slik at uvedkommende ikke gis tilgang til opplysningene. Oppgavene som sendes over Internett vil som tidligere nevnt bli kryptert (SSL). Dersom uvedkommende klarer å tolke krypteringen vil den enkelte oppgave sannsynligvis ikke kunne leses i sin helhet, da Internett splitter dataene og sender dem over flere ulike linjer. For oversendelsen mellom Formidlingsmeldingssentralen og skatteetaten opprettes et privat virtuelt nettverk (VPN) som sørger for konfidensialitet på denne linjen. Departementet antar at valgte løsninger gir et tilstrekkelig sikkerhetsnivå.

Tilsvarende må det stilles krav til systemene som skal anvendes av avgiftsmyndighetene, slik at kravene til taushetsplikt blir ivaretatt.

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver samt elektronisk lesing av papirbaserte oppgaver vil frigjøre ressurser knyttet til mottak av oppgaver og registrering av opplysninger. Disse ressurser kan brukes til mer verdiorientert virksomhet i skatte- og avgiftsetaten. Departementet antar videre at elektronisk overlevering vil innebære en forenkling av rutiner for avgiftspliktige ved innsendelse av omsetningsoppgaver.

Formidlingsmeldingssentralen har en funksjon i prøveprosjektet for elektronisk overlevering av ligningsopplysninger for næringsdrivende. Sentralen er videre gjennom det såkalte ELEKTRA-prosjektet, et prosjekt for samordning av elektronisk innrapportering og maskinell behandling av papirbaserte oppgaver på skatte- og avgiftsområdet, tiltenkt en funksjon også ved innrapportering av andre opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene.

6 Hjemmel for ordning med elektronisk oversendelse

Departementet foreslår at det innføres en særskilt hjemmel for elektronisk overlevering av omsetningsoppgaver i merverdiavgiftsloven § 29 nytt sjette ledd. Det legges opp til at lovteksten skal ta høyde for den teknologiske utviklingen. Departementet anser det som hensiktsmessig at bestemmelsens ordlyd legges tett opp til tilsvarende bestemmelse i ligningsloven § 4-2 nr. 8 om elektronisk overlevering av ligningsopplysninger for næringsdrivende. Videre forutsettes det ytterligere regulering i forskrift.

Departementet foreslår at merverdiavgiftsloven § 29 nytt sjette ledd skal lyde:

"Departementet kan bestemme at oppgavene kan sendes elektronisk, og kan fastsette nærmere vilkår for overleveringen. Departementet kan også fastsette skjema og gi bestemmelser om underskrift ved elektronisk overlevering (herunder bruk av digital signatur), bruk av nettverksleverandører, i hvilken form elektroniske oppgaver skal gis, godkjenning av programvare, samt vilkår for å avvise mangelfulle oppgaver. For øvrig gjelder merverdiavgiftsloven tilsvarende."

Departementet vil senere vurdere om det er hensiktsmessig å delegere kompetansen til å gi nærmere forskrifter til Skattedirektoratet.

7 Hjemmel i forskrift om at formidlingsmeldingssentralen er rett sted for innlevering av papirbaserte omsetningsoppgaver

Som nevnt i kapitel 4.3.1 legges det opp til at også papirbaserte oppgaver skal leveres til formidlingsmeldingssentralen og at departementet antar at det er hensiktsmessig at dette reguleres i forskrift av 19. desember 1969 nr. 15 (nr. 17) om avgiftsforvaltningen og avgiftskontrollen og om klagenemndas organisasjon og saksbehandling.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at forskrift av 19. desember 1969 nr. 15 (nr. 17) § 1 tilføyes et nytt tredje punktum:

" Skattedirektoratet kan bestemme at oppgave over omsetning etter merverdiavgiftsloven kapitel VIII skal leveres til andre enn avgiftsmyndighetene"