M-12/2000 - Om arealbruk og byggetiltak i reinbeiteområder

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Landbruksdepartementet

R-836 (August 2000)

Rundskriv
M-12/2000
R-836

Saksnr. 2000/01485

August 2000


Kommunal og regionaldepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet

Til

Kommuner,
fylkeskommuner og
fylkesmenn i reinbeiteområder.
Reindriftsforvaltningen og områdestyrene.

Om arealbruk og byggetiltak i reinbeiteområde

Forord

Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet vil med dette rundskrivet redegjøre for en del spørsmål i samband med behandlingen av reindriftsinteressene i planlegging og byggesaks-behandling etter plan- og bygningsloven og andre lover.

Første kapittel i rundskrivet innleder kort om reindrift og arealbruk.

Andre kapittel omhandler reindriftsretten og behandlingen av bygninger og anlegg i medhold av reindriftsloven.

Tredje kapittel tar for seg spørsmål i tilknytning til behandlingen av andre bygge- og anleggstiltak i reinbeiteområde, spesielt i områder som ikke omfattes av bindende plan etter plan- og bygningsloven.

I fjerde og siste kapittel gis det en kort presentasjon av de nye bestemmelsene om reindriftsnæringens distriktsplaner og forholdet til kommunal arealplanlegging.

Rundskrivet er adressert til kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn som plan- og bygningsmyndigheter, og til reindriftsforvaltningen. Vi går ut fra at informasjonen også vil være av interesse for reinbeitedistriktene og andre berørte organer og enkeltpersoner.

Med hilsen

Kommunal- og regionaldepartementet, Bolig- og bygningsavdelingen,

Landbruksdepartementet, Landbrukspolitisk avdeling og

Miljøverndepartementet, Avdeling for regional planlegging, areal- og kartpolitikk

   

1 INNLEDNING

Reindrift innenfor reinbeiteområder er en viktig samisk næring, og er en tradisjonsrik og særpreget del av den samiske kultur. Etter reindriftslovens § 1 er formålet med loven å legge til rette for en økologisk og bærekraftig utnytting av reinbeiteressursene til gagn for reindriftsbefolkningen og samfunnet for øvrig, og å ta vare på reindriften som et viktig grunnlag for samisk kultur i samsvar med Grunnlovens § 110 a og folkerettens regler.

Ett prioritert område i den sammenheng vil være å «regulere forholdet til andre næringer og samfunnsinteresser», jf. reindriftsloven § 1. Reindriftslovens formål er for såvidt på linje med jordlovens formål om en arealforvaltning « til beste for samfunnet og de som har yrket sitt i landbruket» (§ 1) og plan- og bygningslovens formål om « å legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet» (§ 2). Formålsbestemmelsene og forvaltningen ih. t. regelverket, vil ha avgjørende betydning når det gjelder å sikre naturgrunnlaget og å legge til rette for reindrift.

2 REINDRIFT

2.1 Rett til reindrift i medhold av reindriftsloven

  • Reindriftsloven (RL) kap III omhandler reindriftsretten i reinbeiteområder i deler av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark, i alt ca 130 kommuner, dvs vel 40 % av landarealet. I planlegging og forvaltning av disse områdene vil reindriftens rettigheter være en viktig faktor i arealdisponeringen.
  • Retten til å utøve reindrift i reinbeiteområder er en bruksrett. Uten hensyn til hvem som eier grunnen, og så langt det ikke følger av særlige rettsforhold, omfatter dette:
  • Rett til opphold med rein i utmark, og til ferdsel, flytting og flyttleier. Flyttleier kan ikke stenges, men Landbruksdepartementet kan på visse vilkår samtykke i omlegging og åpning av nye. Det vil være straffbart etter reindriftsloven å stenge en flyttlei, f. eks. med bygninger, anlegg mv., jf. RL § 10 annet ledd og straffebestemmelsen i § 36.
  • Rett til å disponere grunn til gjeterhytter og gammer m. v., til mot vederlag å få utvist tomt til bolig på visse vilkår, og til bruk av nødvendige fremkomst- og transportmidler, herunder motoriserte kjøretøyer, jf. RL § 10.
  • Rett til beite for rein i fjellet og i annen utmarksstrekning, herunder også tidligere dyrket mark og slåtteng som ligger for seg selv, jf. RL § 11 .
  • Rett til å plassere gjerder og andre anlegg som trengs i reindriften, jf. RL § 14.
  • Rett til å ta brensel og trevirke, jf. RL § 13.
  • Rett til jakt, fangst og fiske i forbindelse med utøving av reindrift i statsallmenning og i ikke særskilt matrikulert statseiendom innenfor det reinbeitedistrikt der reindriften foregår, jf. RL § 14.

2.2 Byggetiltak som trengs i reindrift

Byggetiltak i reindrift er gjeterhytter og gammer for opphold, buer og stillinger for oppbevaring av mat mv., og gjerder og anlegg av ulike slag, kalt reindrifts-anlegg. Regler for saksbehandlingen er internt fastlagt av reindriftssjefen. Behandlingen vil samtidig måtte foregå etter bestemmelser og saksbehandlings-rutiner for byggesaker etter plan- og bygningsloven ( PBL).

2.2.1 Saksbehandlingsregler etter reindriftsloven

Saksbehandlingen på søknader om oppføring av gjeterhytter og gjerder og anlegg er stort sett like:

  1. Reinbeitedistriktet sender søknad om tillatelse til oppføring av tiltaket til den lokale reindriftsforvaltningen. I de tilfelle der en driftsenhetsinnehaver er søker, må søknaden godkjennes av styret i distriktet før den sendes til reindriftsforvaltningen.
  2. Søknaden skal inneholde beskrivelse av anlegg/ hytte med kart og situasjonsplan.
  3. Reindriftsforvaltningen gjennomgår søknaden, og foretar en faglig vurdering av behovet.
  4. Reindriftsforvaltningen sender melding om søknaden til myndigheter og andre berørte: Grunneiere og rettighetshavere
    Kommune
    Fylkeskommune, kultur- /utbyggingsavdeling
    Fylkesmann, landbruks- /miljøavdeling
    Samisk kulturminneråd,
    eventuelt fylkesveterinær m. fl.
  5. Søknaden behandles av reindriftsforvaltningen ved områdestyret, som tilrår eller frarår at tiltaket godkjennes, jf. RL § 10 nr. 1 eller § 12.
  6. Søknaden, med områdestyrets anbefaling sendes til endelig avgjørelse i overordnet organ.

Gjeterhytter:
Oppføring skal godkjennes av reindriftsstyret som har delegert myndigheten til reindriftssjefen (jf. forskrift av 01.11. 82 i medhold av RL ). I vurderingen av om gjeterhytta skal oppføres eller ikke, legger reindriftssjefen vekt på de reindriftsfaglige vurderingene av behovet for hytta, og at alle berørte parter er varslet og om eventuelle merknader fra høringspartene er tatt hensyn til.

Gjerder og anlegg:
Anlegg og permanente gjerder må godkjennes av Landbruksdepartementet (jf. RL § 12 og rundskriv nr. 3/83 fra Reindriftssjefen). I vurderingen av om reindriftsanlegget kan oppføres eller ikke, legger Landbruksdepartementet vekt på reindriftsfaglige vurderinger, områdestyrets innstilling og anleggets størrelse, utforming og materialvalg. Videre vurderes om alle berørte er varslet og om det er tatt hensyn til eventuelle merknader. Reingjerder på mer enn 50 km går inn under regelverket om konsekvensutredninger etter bestemmelser i medhold av plan- og bygningsloven.

Saksbehandlingsreglene for gjeterhytter, gjerder og anlegg er for tiden under revisjon. Formålet med revisjonen er å tilpasse forskriftene til PBL sine bestemmelser.

2.2.2 Saksbehandlingsregler etter plan- og bygningsloven

Gjeterhytter:
Oppføring av gjeterhytter faller inn under meldepliktsbestemmelsen i PBL § 81 siste ledd, slik at de samme regler om melding til kommunen som gjelder for husvær til seterbruk og skogshusvær også omfatter gjeterhytter i reindrift. Dette er presisert i endring av 13.12.99 i forskrift av 22.01.97 nr. 34 fra Kommunal- og regionaldepartementet om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK), jf. SAK § 2 nr.1.

Tiltaket kan utføres tre uker etter at meldingen er mottatt av kommunen, jf. § 81 andre ledd. Når særlige grunner foreligger kan kommunen forlenge fristen med ytterligere tre uker. I saker om melding gjelder ikke PBL sitt regelverk om saksbehandling mv., men tiltakshaver kan kreve at kommunen behandler saken som søknad.

Andre tiltak i reindrift:
Bygninger for øvrig, konstruksjoner, anlegg og vesentlige terrenginngrep er i utgangspunktet søknadspliktige tiltak etter PBL. I saksbehandlingsforskriften (SAK § 7 annet ledd nr.1 bokstav b) er det imidlertid gjort unntak for mindre byggverk knyttet til drift av jordbruks-, skogbruks- og reindriftsområder.

For mindre gjerder legges det til grunn at reglene i saksbehandlingsforskriften (SAK ) § 7 annet ledd nr.1 bokstav b kommer til anvendelse. Det er et generelt vilkår for unntaket at tiltaket ikke medfører fare eller urimelig ulempe for naboer eller allmenne interesser. Det bør derfor være forhåndskontakt med kommunen om arbeidet/tiltaket går inn under SAK § 7.

Tiltak i reindrift som vil følge de vanlige søknadsregler, er bl.a. bygninger i samband med slakteanlegg eller andre større anleggstiltak.

3 BYGGE- OG ANLEGGSTILTAK FOR ANDRE INTERESSER INNENFOR REINBEITEOMRÅDE

3.1 Generelt om arealbruksstyring etter plan- og bygningsloven

Gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven fastlegges hovedtrekkene i arealdisponeringen både i forhold til reindriftsinteressene og i forhold til andre interesser og tiltak. I de tilfeller det er aktuelt å legge ut viktige områder for reindriftsformål i en reguleringsplan, vil planen uten videre være til hinder for gjennomføring av alle byggetiltak som er i strid med planen. Reindrift går inn under arealbrukskategorien landbruks-, natur- og friluftsområde (LNF) i kommuneplanens arealdel. Det vil hindre bygging som er i strid med LNF, men løser ikke forholdet mellom reindriftsinteresser og byggetiltak i landbruk. Skal tiltak som ikke har sammenheng med LNF kunne gjennomføres, er det i så fall betinget av at arealdelen endres, kommunen vedtar en reguleringsplan eller treffer vedtak om dispensasjon. I alle tilfeller kreves det en omfattende saksbehandling, bl.a. i forhold til berørt statlig reindriftsmyndighet, dvs. områdestyret .

Dessverre er det fortsatt en del kommuner som ikke har vedtatt arealdel til kommuneplan og som dermed ikke kan styre arealbruken gjennom plan. Noe av foranledningen til dette rundskrivet er problemer som dette reiser i forhold til viktige reindriftsinteresser.

De kommunale plan- og bygningsmyndigheter er forpliktet til å samarbeide med og å høre reindriftsorganene i byggesaksbehandling, så vel som i planbehandling, jf. PBL § 10-1 annet ledd. Samtidig gjelder forvaltningslovens regler om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt, slik at sakene er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (forvaltningsloven § 17). Når distriktsstyret ved lederen er å anse som part i behandlingen av byggetiltak, gjelder forvaltningslovens regel om forhåndsvarsling (jf. § 16 ).

Departementene vil nedenfor peke på bestemmelser i plan- og bygningsloven, reindriftsloven og annet regelverk om arealdisponering som kan komme inn i behandlingen av enkeltsaker.

3.2 Aktuelle bestemmelser i plan- og bygningsloven: Plandelen

Plandelen i PBL inneholder en del bestemmelser som hjemler styring av arealbruken ut over styring gjennom plan:

  • Regjeringen kan legge ned tidsbegrenset byggeforbud mv. i nærmere bestemte områder, når det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller regionale interesser ( § 17- 1 annet ledd ).
  • Bestemmelse om generelt forbud mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen (§ 17-2).
  • Større bygge- og anleggsarbeider kan ikke settes i verk før det foreligger reguleringsplan (§ 23 første ledd annet punktum). Dette plankravet vil ikke gjelde ved oppføring av boliger og hytter.
  • Pusteromsbestemmelse om midlertidig forbud mot deling og bygging i påvente av plan (jf. § 33). Bestemmelsen kan brukes der kommunen finner det nødvendig å regulere/ eventuelt omregulere, men kan også brukes ved revisjon av arealdel til kommuneplan. Som hovedregel er dette en bestemmelse til bruk for kommunen, men det er også adgang for staten til å nedlegge midlertidig forbud i forbindelse med planlegging etter §17-1 annet ledd og statlig plan etter § 18, og for øvrig når særlige grunner foreligger.

3.3 Aktuelle bestemmelser i plan- og bygningsloven: Byggesaksdelen

Også i byggesaker er det som nevnt plikt til å koordinere behandlingen av byggetiltak i forhold til andre myndigheter. I § 95 er forutsatt at det foretas en avklaring av forholdet til andre myndigheter som berøres av et tiltak. I § 95 nr. 2 annet ledd er det fastsatt at kommunen har plikt til å innhente uttalelse når tiltaket krever tillatelse/ samtykke fra, eller høring av de nærmere bestemte myndigheter etter loven. Det har vært lagt til grunn at oppregningen her er uttømmende, og at kommunen ikke kan gi endelig tillatelse før det foreligger samtykke fra vedkommende myndighet .

Bestemmelsen i § 95 nr.2 annet ledd kan imidlertid utvides ved forskrift til å gjelde andre myndigheter. Slik forskrift ble fastsatt 13.12.99 av Kommunal- og regionaldepartementet, se SAK § 15 a. Bestemmelsen gjelder dermed også reindriftsmyndighetene. Kommunen kan ikke gi tillatelse til gjennomføring av tiltaket dersom reindriftsmyndighet går i mot med hjemmel i reindriftslovgivningen.

Reindriftsmyndighetenes avgjørelse fattes av områdestyret, og vil være å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket kan påklages til reindriftsstyret for endelig avgjørelse. Klagen sendes etter vanlig fremgangsmåte via områdestyret, jf. Forvaltningsloven, § 32 a.

Av byggesaksbestemmelsene er det ellers flere som kan benyttes for å påvirke plasseringen av et tiltak for å ivareta hensynet til reindrift. Her kan blant annet nevnes PBL § 70 om bygningers plassering, høyde og avstand til nabogrense.

3.4 Annet lovverk

Forskjellige sektorlover kan også ha bestemmelser om areal- og naturressursforvaltning. På samme måte som vedtak etter slik sektorlov er bindende i samsvar med det vedkommende lov fastsetter, står også bindende planvedtak ved lag. Er tiltaket i strid med enten planvedtak eller sektorvedtak, kan tiltaket ikke gjennomføres. Det vil si at begge vedtak gjelder som selvstendige rettsgrunnlag og må følges dersom ikke annet er fastsatt.

Som eksempel på sektorlover med egne generelle arealbestemmelser kan nevnes jordloven og forurensningsloven. Når det gjelder jordloven må søknad om deling/ omdisponering skje etter en konkret vurdering med utgangspunkt i lovens §§ 12 og 9. Begge bestemmelsene må videre tolkes i lys av jordlovens formål, jf. § 1, jf. ovenfor om denne bestemmelse. Ved behandlingen av søknader er det « mellom anna» relevant å legge vekt på hensynet til reindriften. For å avslå en søknad om deling for bygging, f. eks. av hytte eller bolig, ut fra hensynet til reindrifts-interessene, er det et vilkår at eventuelt positivt vedtak vil medføre konkret påregnelig ulempe for reindriften og at ulempene har en viss styrke og omfang.

4. REINDRIFTSNÆRINGENS DISTRIKTSPLANER OG FORHOLDET TIL KOMMUNAL PLANLEGGING

Kravet om distriktsplan i reindriftsnæringen ble innført ved revisjon av reindriftsloven i 1996, jf. § 8a. Hvert distrikt skal ha sin egen plan, som er bindende for hver enkelt driftsenhet og for reinbeitedistriktet som helhet. Planen som vil være et offentlig dokument, skal skissere utnyttingen av beiteressursene i distriktet og bruken av arealene med tanke på flyttemønster, eksisterende og planlagte anlegg og motorferdsel.

  • Siktemålet med distriktsplan er todelt:
  • Bedre ressursstyring i reinbeitedistriktene slik at en får brukt potensialet som ligger i naturgrunnlag og optimal intern organisering.
  • Distriktsplanen som redskap for å forebygge og løse konflikter i forhold til kommunal planlegging og andres bruk av arealene. Planen skal forelegges kommunen, fylkesmannen og fylkeskommunen med sikte på samordning og avklaring av reindriftens arealbruk før planen godkjennes av områdestyret.

Distriktsplanen er bindende for reineierne, men er ikke rettslig bindende i forhold til annen arealbruk i og med at den ikke er gjenstand for samme omfattende og samordnende behandling i forhold til andre myndigheter som planene etter PBL.

Den vil imidlertid være et viktig innspill i kommunal planlegging og enkeltsaksbehandling.

Gjennom distriktsplanene er det innført et plankrav etter reindriftsloven for oppføring av reindriftsanlegg. Det vil si at næringen ikke kan føre opp andre anlegg enn de som er tatt med i planen. Behov for anlegg utover dette må behandles i ny distriktsplan.

Det kan i tiden framover ventes framlegg av distriktsplaner for kommuner og fylkeskommuner, og en del spørsmål og saksbehandlingsrutiner vil måtte avklares etter hvert.