10 Et matsystem for framtiden

Et velfungerende matsystem er viktig for å oppfylle flere samfunnsmål. Det norske matsystemet skal levere nok, trygg og sunn mat, samtidig som de øvrige overordnede målsettingene for matsystemet opprettholdes. Dette kapittelet belyser utfordringer og muligheter i matsystemet fra et klimaperspektiv. De ulike delene av matsystemet omtales, sammen med omtale av regjeringens arbeid for å redusere klimagassutslippene, øke opptaket av CO₂ og lagre karbon.

Matsystemet omfatter alle aktiviteter som påvirker maten vi spiser: Primærproduksjon, prosessering, distribusjon, markedsføring, salg og forbruk, innsatsfaktorer, samt effekten av forbruket, som inkluderer avfallshåndtering og materialgjenvinning. Klima og miljø, mennesker, infrastruktur og institusjoner inngår også i matsystemet. Se figur 10.2 for en illustrasjon av matsystemets funksjoner og aktører.

Kilde: Nourish, Food System Tools. Oversatt av Klima- og miljødepartementet

Ifølge FNs klimapanel står det globale matsystemet for mellom 21 og 37 prosent av klimagassutslippene i verden. Å redusere utslippene fra matsystemet er avgjørende for at verden skal nå de globale klimamålene.1 Også i Norge er reduserte utslipp fra matsystemet nødvendig for at vi skal nå klimamålene våre. Klimautvalget 2050 påpeker imidlertid at matproduksjon er ett av få områder der vi må forvente noen gjenværende utslipp også i 2050. Det er likevel viktig for regjeringen å få disse utslippene ned, gjennom hele verdikjeden, samtidig som vi ivaretar matsikkerheten2 og styrker den nasjonale selvforsyningsgraden.

Befolkningsvekst, urbanisering, økt velferd, klimaendringer, naturforringelser, endret matforbruk og globalisering er noen av faktorene som påvirker matsystemet, både nasjonalt og globalt. Klimaendringer øker matsystemenes sårbarhet, samtidig som matproduksjon i seg selv står for store utslipp. Samtidig som matproduksjonen på verdensbasis har økt, har også feilernæring og sult økt.3 Dårlig tilgang til mat er nært knyttet til fattigdom. Kostnader ved miljøødeleggelser og ressursbruk har i tillegg blitt mer tydelige.

Det er en erkjennelse at de ulike delene av matsystemet har innvirkning på hverandre og at utfordringer må møtes gjennom en tverrsektoriell tilnærming der sammenhengene mellom humanhelse, dyrehelse, plantehelse og miljø ses i sammenheng. Den såkalte én-helse-tilnærmingen er viktig for å ivareta matsikkerheten og for å løse utfordringer i matsystemet. Derfor inkluderer målene for matsystemet også blant annet god folkehelse og dyrevelferd, reduserte miljøbelastninger og å fremme fellesgoder som levende kulturlandskap, naturmangfold og kulturarv, såkalte miljøgoder. Begrepet «bærekraftig matsystem» er ment å fange opp disse sammenhengene, jf. også FNs definisjon i boks 10.1.

Målet med matsystemet er primært å ivareta matsikkerheten til befolkningen. Et velfungerende matsystem sikrer lønnsomhet i hele verdikjeden og at ressursene brukes effektivt og bærekraftig. Matsystemet består av mange store og små bedrifter innen matproduksjon og tilhørende leverandører. Disse bedriftene er viktige for sysselsetting, verdiskaping og bosetting over hele landet. Derfor er matsystemet viktig for å nå flere samfunnsmål, inkludert mål for nærings- og distriktspolitikk. Også i framtiden må matsystemet kunne tilby gode, trygge og attraktive jobber. Overgangen til et lavutslippssamfunn vil kreve gradvise endringer som tar hensyn til matsystemets mange funksjoner og aktører. Beslutninger som tas i dag, vil kunne ha stor innvirkning på hvordan matsystemet ser ut i et lavutslippssamfunn i 2050.

10.1 En helhetlig politikk for matsystemet i Norge

Matsystemet i Norge har som de fleste andre lands matsystemer, unike karaktertrekk og består av flere deler som alle spiller en rolle i å produsere, distribuere og konsumere mat. Også i Norge står matsystemet for en betydelig andel av de totale klimagassutslippene. Det er utslipp av klimagasser i alle ledd, men den største andelen utslipp kommer fra primærproduksjonen. I tillegg til klimagassutslipp, krever matproduksjonen areal, både på land, i havet og i ferskvann. I tillegg påvirkes biologisk mangfold og andre miljøparametere.

Ifølge Klimautvalget 2050 må utslippene fra matsystemet reduseres for å nå målet om at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Klimautvalget peker på at de fossile utslippene fra matsystemet er enklest å fjerne og bør fases helt ut. Det betyr, ifølge Klimautvalget 2050, at prosesser som bruker fossil energi, som maskinbruk, transport og oppvarming, må over til utslippsfrie løsninger, jf. omtale i kapittel 7. De biologiske prosessene som er grunnlaget for matproduksjonen, gir også utslipp og opptak av klimagasser. Disse utslippene må også reduseres, selv om det fortsatt vil være utslipp fra biologiske prosesser i et lavutslippssamfunn.

Det norske matsystemet er tett koblet til, og avhengig av, det globale matsystemet. Det nasjonale og det globale matsystemet påvirker hverandre, eksempelvis gjennom handelsavtaler under WTO og gjennom EØS-avtalen. Norge importerer blant annet frukt, grønnsaker, korn, sukker, fôringredienser, arbeidskraft og maskiner fra andre land, mens det blant annet eksporteres teknologi og mineralgjødsel. Norge er også verdens nest største eksportør av sjømat målt i verdi. Utviklingen av matsystemet i Norge må derfor ses i sammenheng med utviklingen av det globale matsystemet.

Klimaendringer fører til økte klimarelaterte påkjenninger på matsystemet. Endret vær og hyppigere ekstremvær har konsekvenser for jordbruk, reindrift, fiskeri og havbruk. Klimaendringer og den geopolitiske situasjonen gjør at etablerte forsyningslinjer for mat ikke lenger kan tas for gitt. Eksempler på kriser og utfordringer i det globale matsystemet er logistikkproblemer under koronapandemien, prisøkninger på energi, gjødsel og andre innsatsfaktorer, ekstremvær og krigen i Ukraina. Oppmerksomheten om behovet for å sikre egen befolkning tilgang til nok mat har økt. Matsikkerheten i Norge er god, noe også de siste årene har vist. Det er likevel slik at framtidige kriser og klimaendringer vil kunne påvirke nasjonal matforsyning negativt. Derfor er det et mål å øke nasjonal beredskap og selvforsyning, se boks 10.2 om strategi for økt norsk selvforsyning og boks 10.3 om dekningsgrad. Arbeidet med et mer bærekraftig matsystem må altså kombineres med mål om selvforsyning, beredskap og matsikkerhet.

I forbindelse med Stortingets behandling av strategien for økt selvforsyning av jordbruksvarer, ba Stortinget regjeringen om å starte et arbeid med en offentlig utredning om framtidens matsystemer, der folkehelse, klima, natur og landbruks- og matpolitikk blir satt i sammenheng. Med bakgrunn i dette har regjeringen satt ned et offentlig utvalg.4 En systemtilnærming skal ligge til grunn for utvalgets arbeid, og utredningen skal omfatte alle de sentrale delene av matsystemet, fra både hav og land. Dette inkluderer blant annet effektene på primærproduksjonene av et mer bærekraftig matsystem. Arbeidet vil kunne gi mer helhetlig kunnskap om bærekraften i det norske matsystemet og identifisere muligheter, utfordringer og dilemmaer både sett fra et nasjonalt og et globalt perspektiv. Utvalget skal levere sin rapport innen den 1. november 2026. Arbeidet skal danne grunnlaget for en stortingsmelding om framtidens matsystem.

Rammeverket unngå, flytte, forbedre (UFF) er omtalt i kapittel 3.1. Figur 10.3 viser eksempler på hvordan UFF-rammeverket kan brukes i matsystemet. Gjennom en blanding av tiltak for å unngå, flytte og forbedre, kan det oppnås et mer effektivt og bærekraftig matsystem som både reduserer utslipp og bruker mindre energi og færre ressurser. Dette er i tråd med regjeringens ambisjoner om at nasjonale klimatiltak ikke skal øke de globale utslippene, men bidra til å sikre norsk matproduksjon og leveranser av tilhørende samfunnsgoder også i framtiden.

Det er ressurskrevende å produsere og distribuere mat. Å unngå unødvendig ressursbruk gjennom mer effektiv håndtering i alle ledd i verdikjeden for mat, er både god økonomi og gir reduserte klimagassutslipp. All mat som produseres bør nå fram til forbrukeren. Det må jobbes for å redusere produksjonssvinn og matsvinn5 i alle ledd i matsystemet. I tillegg bør ressursutnyttelsen økes. Dette innebærer blant annet bedre utnyttelse av restråstoff og sidestrømmer fra matproduksjonen, for eksempel som ingrediens i fôr til husdyr eller oppdrettsfisk, samt å utnytte matsvinn til dyrefôr, energi eller annen vareproduksjon, se kapittel 3.1.2 for omtale av hvordan bruk av bioressurser kan bidra til å redusere klimagassutslipp. Utvikling og innfasing av effektiviserende teknologi vil også være sentralt for å redusere ressursbruk og kutte utslipp fra matproduksjon og distribusjon av matvarer. Arbeidet med reduksjon av matsvinn og avfallshåndtering omtales i kapittel 10.5. Det er også viktig å redusere sykdom og dødelighet hos husdyr og oppdrettsfisk. I stortingsmeldingen om regulering av akvakultur som legges fram våren 2025, presenterer regjeringen et helhetlig forvaltningssystem som skal bidra til størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. Regjeringens mål er at reguleringen av akvakultur skal sørge for ivaretagelse av miljø, biosikkerhet, fiskevelferd, klima og hensiktsmessig bruk av areal. Regjeringen la fram en stortingsmelding om dyrevelferd i Norge, Meld. St. 8 (2024–2025) Dyrevelferd, i desember 2024. Norske husdyr har generelt god helse som følge av målrettet avl på produktive og friske dyr, samt relativt få tilfeller av alvorlige eller kroniske, smittsomme dyresykdommer.

Produksjonen av ulike matvarer gir ulik klimabelastning og påvirker miljøet forskjellig. Gjennom valg av mindre klimaintensive matvarer, reduseres klimautslippene når produksjonen endres i tråd med endret etterspørsel. Dersom produksjonen av norske jordbruksvarer reduseres uten at etterspørselen reduseres tilsvarende, vil det føre til økt import og karbonlekkasje6. Større produksjon enn etterspørsel (overproduksjon) gir økonomisk tap for matprodusentene og kan gi økt matsvinn. En stor andel av norsk sjømatproduksjon produseres for eksport. Aktiviteten i sektoren blir derfor i mindre grad påvirket av svingninger i nasjonal etterspørsel. Politikk for matproduksjon, forbruk og handel må balanseres. For å redusere utslippene, må alle leddene i matsystemet vurderes, samtidig som matsikkerheten ivaretas, både for nåværende og kommende generasjoner. Det er derfor også viktig å arbeide for reduserte utslipp per produserte enhet. I kapittel 10.4 omtales forbrukssiden av matsystemet.

Klimautvalget 2050 peker på behov for mer kunnskap om hvordan det best kan legges til rette for at det norske matsystemet utvikler seg i en bærekraftig retning. De viser til at det er behov for mer kunnskap om utslippene fra det norske matsystemet og hvordan konsum, organisering og distribusjon, grossistledd, bearbeiding og primærproduksjon påvirker utslipp i de ulike delene av matsystemet. De peker også på at det er behov for mer kunnskap om lagring av karbon i jord og i havet og hvordan karbonlagre i havet påvirkes av havbruk og fiske. Som en del av oppfølgingen av utvalget har Miljødirektoratet fått i oppdrag å samle det eksisterende kunnskapsgrunnlaget om utslipp og opptak i hav. Dette er omtalt i kapittel 8.2.2.

10.2 Norges bidrag globalt

Norge arbeider internasjonalt for økt matsikkerhet, matsuverenitet og for å fremme bærekraftig utvikling av det globale matsystemet. Under FNs klimatoppmøte i 2023 (COP28) ble det laget en egen erklæring for mat og klima.7 Erklæringen viser til klimaendringenes påvirkning på matproduksjon og særlig konsekvensene for de fattige og mest sårbare. Norge har sluttet seg til erklæringen og arbeider aktivt for at matsystem skal være høyt på agendaen i de kommende klimaforhandlingene. Matproduksjon bidrar til klimaendringer, men rammes også hardt av dem. Særlig småbønder i utviklingsland rammes. Endrede vekstforhold med tørke og ekstremvær, avskoging, tap av biodiversitet og dårlig jordhelse og plantehelse truer matproduksjon og bønders livsgrunnlag, samtidig som etterspørselen etter råvarer driver avskoging blant annet i tropiske land og gir store utslipp av klimagasser.

Gjennom utviklingspolitikken og globalt samarbeid støtter Norge tiltak som skal redusere klimagassutslipp og begrense negativ påvirkning på natur og miljø. Norge arbeider for bedre jordhelse, bedre dyre- og plantehelse og mer bærekraftig matproduksjon sammen med småbønder, lokale myndigheter og internasjonale aktører. Omdisponering av skog til jordbruksarealer for produksjon av råvarer innen jordbruket, som storfekjøtt, soya og palmeolje, er den mest dominerende driveren for avskogingen av tropisk skog. Et mer bærekraftig globalt matsystem er derfor et viktig ledd i arbeidet med å stanse avskoging og skogforringelse av tropisk skog. Dette er helt nødvendig for å nå målene i Parisavtalen og det nye globale rammeverket for natur («naturavtalen»). En del av Norges arbeid for et mer bærekraftig matsystem globalt skjer gjennom Klima- og skoginitiativet som er norske myndigheters initiativ for å bidra til redusert tropisk avskoging. Klima- og skoginitiativet arbeider både med myndigheter, sivilt samfunn og privat sektor om dette temaet. I arbeidet inngår både innsats for å utfordre det private næringslivet til å justere praksis som bidrar til avskoging, samt å legge til rette for avskogingsfrie verdikjeder og samarbeid med myndigheter i tropiske skogland. Å forlenge Klima- og skoginitiativet er derfor også en sentral del av Norges arbeid globalt for et matsystem for framtiden. Se mer om Klima- og skoginitiativet i kapittel 2.5.3.

10.3 Bærekraftig matproduksjon

Utslipp fra primærproduksjonene utgjør den største andelen av klimagassutslipp fra det norske matsystemet. I jordbruket kommer den største andelen av utslippene fra biologiske prosesser, i fiskeriene er det drivstofforbruket på fiskerfartøyene som bidrar mest og i havbrukssektoren er det utslipp knyttet til fôr produsert i utlandet som gir størst utslipp.

All matproduksjon fører med seg klimagassutslipp, men produksjon av ulike matvarer gir ulike klimagassutslipp per kilo produserte vare og har ulik påvirkning på natur. I et lavutslippssamfunn vil det fortsatt være utslipp som følger av biologiske prosesser knyttet til produksjon av mat, men utslippene kan reduseres ved å endre hvordan, hvor mye og hva som produseres. Plantebasert mat har i de fleste tilfeller lavere utslipp enn animalske produkter.Produksjonen av kjøtt fra drøvtyggerne storfe og sau gir høyere klimagassutslipp enn produksjonen av andre typer animalske produkter som svin, kylling og sjømat. Figur 10.4 viser klimagassutslipp per kilo produkt, fordelt over ledd i verdikjeden.

Utslipp i leddene i verdikjeden er avhengig av produksjonsmetoder, bruk av innsatsmidler, og lokalt klima. Utslippene reflekterer forbruk i Norge av norske varer og importvarer, der transport inkluderer et snitt for både internasjonal og nasjonal transport. (DE=Tyskland, SSA= Sub Saharan Africa, LAC= Latin American & Caribbean)

Kilde: Van Oort, Holmelin, Milford, 2021, Offentlige innkjøp som klimapolitisk virkemiddel: potensialet for å kutte utslipp i matsystemet

Et sunt kosthold kan bestå av en variasjon av mat- og drikkevarer med ulike næringsstoffer som proteiner, fett, karbohydrater, vitaminer og mineraler. Utslippene fra ulike matvarer kan presenteres på flere måter, ut ifra hvilken enhet utslippene måles opp mot. Figur 10.5 viser fordelingen av klimagassutslipp med utgangspunkt i matvarenes energinivå.

¹ Vektet i henhold til forbruket

Kilde: Van Oort, 2025, upublisert

I Norge fører arealbruksendringer til betydelige klimagassutslipp. Hvordan arealene forvaltes har også stor påvirkning på natur og biomangfold. God forvaltning og optimal bruk av jord- og vannressurser er sentralt i et bærekraftig matsystem. Norge har begrensede mengder matjord og dyrka jord. I 2023 vedtok Stortinget et skjerpet mål for å redusere omdisponering av dyrka jord til andre formål. Innen 2030 skal omdisponeringen av dyrka jord til andre formål være under 2 000 dekar årlig. Ifølge KOSTRA-tallene8 var omdisponering av dyrka jord 2 740 dekar i 2023.Siden jordvernmålet ble lansert i 2004 har det vært en jevn nedgang i omdisponeringen, fra et nivå på hele 11 400 dekar i perioden fra 1994 til 2003.

Regjeringen har som mål å utnytte ressursene bedre og øke andelen norskproduserte råvarer i fôr til husdyr og oppdrettsfisk. Jordbruk og havbruk er avhengige av importerte produksjonsfaktorer som bidrar til utslipp i andre land. Det har vært en økning i import av fôr og fôrprodukter, særlig i takt med veksten i havbruksnæringen. Fôringredienser som inneholder mye protein, er viktig for å opprettholde produksjons- og prisnivået på animalske proteiner. Enkelte av fôrråvarene som importeres har høye klimagassutslipp. Ett eksempel er soya, hvor produksjonen er arealkrevende og hvor en økende etterspørsel bidrar til å fortrenge regnskog.9 En overgang til fôrprodukter med lavere klimagassutslipp vil bidra til å redusere utslipp fra matproduksjon globalt. Bruken av soya som råvare i fôr til husdyr er redusert fra å utgjøre 12 prosent av kraftfôret i 2010 til 6 prosent i 2023. Bruk av soyaprotein til fôr i lakse- og ørretoppdrett har ligget stabilt på om lag 20 prosent fra 2010 til 2022. Dersom det lykkes å øke bærekraftig produksjon av fôr basert på norske råvarer, kan det bidra til å redusere globale klimagassutslipp og styrke selvforsyningsgraden. Samfunnsoppdraget om bærekraftig fôr har som mål å øke andelen norskproduserte råvarer i fôr til oppdrettsfisk og husdyr. Samfunnsoppdraget er målrettet og skal bidra til nye og innovative løsninger for å utnytte ressursene bedre, se boks 10.4.

10.3.1 Jordbruk

Landbrukspolitikken har fire overordnede mål: Matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Over tid har utslippene fra biologiske prosesser i jordbruket gått ned som følge av effektivisering, samt utvikling i husdyravl og planteforedling. Hovedoppgaven for jordbruket i klimasammenheng er å redusere utslippene i tillegg til å øke opptaket av CO₂, uten at klimaomstillingen fører til karbonlekkasje. Det legges derfor vekt på å redusere utslippene per produserte enhet.

I tillegg vil redusert matsvinn og endringer i kostholdet påvirke etterspørselen etter jordbruksvarer, og dermed klimagassutslippene fra jordbruket.

Foto: Lotte Nilsen Brudevoll

Klimaarbeidet i jordbrukspolitikken

Klimaavtalen med jordbrukets organisasjoner ligger til grunn for regjeringens klimaarbeid i sektoren framover. Avtalen ble inngått i 2019 og løper fram til og med 2030. Målet i avtalen er å redusere utslipp og øke opptak av klimagasser tilsvarende en samlet reduksjon på 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra 2021 til 2030. Avtalen omfatter jordbruksrelaterte utslipp og opptak i sektorene jordbruk, arealbruk og energibruk. Utslipp og opptak i skog er ikke en del av avtalen. Både tiltak på gårdsnivå og arbeidet med forbruksendringer er en del av avtalen. Regjeringen vil vurdere å invitere jordbrukets organisasjoner til reforhandlinger av intensjonsavtalen om klima for perioden 2031 til 2035.

De årlige jordbruksforhandlingene mellom staten og de to næringsorganisasjonene i jordbruket er den viktigste arenaen for justering av virkemidler og bevilgninger som skal bidra til at målene for jordbrukspolitikken blir nådd, på kort og lang sikt. Jordbruksavtalen har over flere år blitt vridd i en mer miljø- og klimavennlig retning gjennom økte bevilgninger til klima- og miljøordninger. Hensynet til økonomisk og sosial bærekraft lå til grunn også for jordbruksforhandlingene i 2024, med en tydelig prioritering av matproduksjon, matsikkerhet, klima, natur og miljø. Landbrukspolitikken innebærer avveining av en rekke målkonflikter, som distriktspolitikk, beredskap, klima og naturhensyn. Regjeringen vil innrette virkemidlene i jordbrukspolitikken slik at de støtter opp under rettferdig og bærekraftig omstilling av jordbruket til et lavutslippssamfunn, samtidig som øvrige mål for jordbruket tas hensyn til.

Det jobbes med metodikk for å få bedre informasjon om klimavirkningen av tiltakene i jordbruket knyttet til jordbruksoppgjøret. Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet har fått i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet å arbeide med metodikk for å tallfeste virkninger på klimagassutslipp av klima- og miljørelevante ordninger i jordbruksavtalen. Formålet med oppdraget er blant annet å gi bedre tallgrunnlag for regjeringens årlige Klimastatus og -plan. Tallfesting av effekten av virkemidler i jordbrukssektoren er viktig i rapportering under klimaloven, klimaavtalen med EU og Parisavtalen, og under intensjonsavtalen mellom staten og jordbruket om reduksjon av klimagassutslipp. Første fase i arbeidet ble levert av direktoratene i juli 2024. I denne første delen av arbeidet ble direktoratene bedt om å foreslå metode for å tallfeste utslippsvirkninger av tilskuddsordningene regionale miljøtilskudd (RMP-tilskudd), tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL), verdiskapingsprogrammet for fornybar energi og teknologi i landbruket (VSP Fornybar) og tilskuddet for å levere husdyrgjødsel til biogassanlegg. Oppdraget innebar også å beregne klimaeffekt av bevilgningsendringer i jordbruksoppgjøret 2024 til disse ordningene. Fase 2 av oppdraget vil omfatte flere ordninger med klima- og/eller miljøeffekt i jordbruksavtalen og har frist den 15. juni 2025.

En regnskapsgruppe følger opp intensjonsavtalen om klima. Tall fra SSB10 og rapportene fra regnskapsgruppa11 viser at utslippene fra jordbruket har gått ned med 10,5 prosent siden 1990. Nedgangen begrunnes i all hovedsak med færre melkekyr og redusert bruk av mineralgjødsel. Utslipp fra energibruk i jordbruket har gått ned med 26 prosent siden 1990, takket være mindre bruk av fossile brensler og økt effektivitet. Utslipp fra arealbruk har imidlertid økt med 35 prosent siden 1990, hovedsakelig på grunn av oppdyrking av myr og skog. Årsaken til den betydelige økningen er økt omdisponering av arealer til beite og at nydyrking og drenering av organisk jord i tidligere og nyere tid fortsetter å frigjøre karbon, og vil gi utslipp i mange år etter at endringen har skjedd.

Det nasjonale klimagassregnskapet fanger ikke opp effekten av alle klimatiltak i jordbruket. Dette kan for eksempel skyldes manglende datagrunnlag. Det er bare tiltak som påvirker det nasjonale klimagassregnskapet som vil bidra til å innfri internasjonale klimaforpliktelser. Regnskapsgruppa under intensjonsavtalen har i mandatet sitt å vurdere og initiere mulige forbedringer i det nasjonale klimagassregnskapet for jordbruksrelaterte utslipp i utslippssektorene jordbruk, arealbruk og energi. Målet er at effekten av tiltak i større grad skal fanges opp.

Riksrevisjonen arbeider med en hovedanalyse av klimaarbeidet i jordbrukspolitikken. Det ventes at de leverer sin rapport til Stortinget i første halvdel av 2025.

Arbeid med jordhelse, økologi og klima

Samfunnet er avhengig av arealer med god økologisk tilstand for å bevare naturmangfold, fotosyntese, flomdemping og naturopplevelser. Ifølge FNs klimapanel er det viktig å styrke karbonbeholdning i jord for å skape balanse mellom utslipp og opptak, spesielt gjennom jordbruksmetoder som har som mål å lagre karbon i jord og planterøtter. Tiltak som øker eller bevarer karbon i jorda kan forbedre jordbrukets produksjonsevne, jordstrukturen, jordlivet og jordas evne til å lagre vann og næringsstoffer. Slike tiltak kan dermed være til hjelp både for klima, for å forbedre tilstanden til jordbruksjord, og for flere bærekraftsmål. Eksempler på gode løsninger er vekstskifte, bruk av fangvekster og å ivareta plantedekke størst mulig del av året. De senere årene har krav og tilskudd for å fremme slike driftsformer blitt styrket. Økologisk jordbruk har lenge stått i spissen for utviklingen av jordoppbyggende driftspraksiser og erfaringene herfra har hatt overføringsverdi for det konvensjonelle jordbruket. Økologisk jordbruk fortsetter å være et satsingsområde. Regjeringen har gjennom Meld. St. 10 (2024–2025) Prinsipper for tallgrunnlag m.m. i jordbrukspolitikken fremmet forslag om at det innføres en målsetting om at 10 prosent av det totale jordbruksarealet skal være økologisk innen 2032, samtidig som det skal vurderes virkemidler for å øke etterspørselen etter økologiske produkter. Klimaeffekten av økologisk jordbruk avhenger av flere faktorer, som avlingsnivåer og gjødselhåndtering. Det er behov for mer kunnskap om klimaeffekten av økologisk jordbrukspraksis og hvordan denne kan optimaliseres.

Regjeringen følger opp nasjonalt program for jordhelse fra 2020, samt samfunnsoppdrag om jordhelse innenfor Horisont Europa. Regjeringen jobber med å utvikle kunnskap, praksis og insentiv til beste for jordhelse og jordfunksjoner. Jf. Meld. St. 11 (2023–2024) Strategi for auka sjølvforsyning av jordbruksvarer og plan for opptrapping av inntektsmoglegheitene i jordbruket vil regjeringen legge til rette for tiltak som styrker god jordhelse, og jf. Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn vil regjeringen øke oppmerksomheten i arealforvaltningen på natur- og landbruksområder som binder jordsmonnet, lagrer karbon, beskytter mot erosjon og som er viktige for overvannshåndtering og flomdemping.

Matproduksjonen er del av det korte karbonkretsløpet der karbon føres tilbake til atmosfæren eller blir lagret i jordsmonnet og i torv når organisk materiale brytes ned. EU har løftet fram det å styrke karbonbeholdning i jord som viktig for å nå klimamålene og har nylig vedtatt et frivillig rammeverk for sertifisering av karbonfjerning, Carbon removal certification framework (CRCF)12 som skiller mellom industriell og biologisk karbonfjerning. Rammeverket støtter opp om praksiser som øker karbon i jorda og reduserer utslipp av metan og lystgass fra biologiske prosesser i jordbruket, se kapittel 8.1. Regjeringen vurderer hvordan dette kan følges opp i Norge og vil utrede næringsrettede virkemidler for å fremme økt karbonlagring som også styrker naturens andre økosystemtjenester13, på land og til havs.

Regjeringen vil satse på naturbaserte løsninger14 på klimakrisen, blant annet ved å øke karbonlagringen i matjord. For å få til en slik satsing trengs systemer for å overvåke og dokumentere utviklingen. Det er allerede etablert et program for overvåking av skogsjord i Norge, men tilsvarende system er ikke satt i drift for jordbruksjord. Andre nordiske land har overvåkingssystem for jordbruksjord. EU-kommisjonen publiserte i juli 2023 et forslag til direktiv om jordovervåking i EU.15 Trilogforhandlinger pågår og vil mest sannsynlig avsluttes våren 2025.

God nasjonal kunnskap om jordbruksjord er en forutsetning for å drive matproduksjon på en måte som både er produksjonseffektiv og bærekraftig. Bedre kunnskap og overvåking av jordsmonnet er helt nødvendig for å dokumentere karbonlagring i jord og avdekke forbedringsmuligheter for avlinger, selvforsyning og bærekraft, noe som er vektlagt i Hurdalsplattformen. Økt karbonlagring i jordbruksjord er også helt sentralt for oppfyllingen av intensjonsavtalen om klima med næringsorganisasjonene i jordbruket. NIBIO har utviklet et program for overvåking av jordbruksjord i Norge. Programmet har startet opp, men i svært begrenset omfang. Overvåkingsprogrammet er et viktig ledd i oppfølgingen av gjødselregelverket og miljøforpliktelser etter blant annet EUs rammedirektiv for vann og vannforskriften.

Arbeid med reduksjon av utslipp på gårdsnivå

Om lag 1/6 av utslippene fra jordbruksproduksjonen stammer fra lagring og bruk av husdyrgjødsel. Husdyrgjødsel er en viktig ressurs som i hovedsak har god utnyttelse ved å føres tilbake som gjødsel i planteproduksjon. Det er imidlertid en utfordring med overskudd av gjødsel i husdyrtette områder, mens det er underskudd i kornområdene. Regjeringen har nylig fastsatt ny forskrift om lagring og bruk av gjødsel som skal legge til rette for god avling og god utnytting av næringsstoffer i gjødselvarer og jordsmonn, og begrense tap av næringsstoffer til vassdrag og luft. Bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon gir reduserte klimagassutslipp fra lagring av husdyrgjødsel i tillegg til at bruk av biogass kan erstatte fossil energi. Restproduktet fra biogassproduksjon, biorest, har også et potensial for å redusere behovet for mineralgjødsel og dermed lystgassutslipp. For samlet omtale av biogass se kapittel 3.1.2.

Metanutslipp fra drøvtyggere utgjør en stor del av jordbrukets utslipp. Ved å avle fram friskere og mer fôreffektive dyr, kan klimagassutslippene per produsert enhet reduseres. Utslippene per produsert enhet kan også reduseres gjennom bedre fôrkvalitet og tilsetningsstoffer i fôret. Prosjektet MetanHUB tester ulike fôrtilsetninger med mål om å redusere metanutslipp fra drøvtyggere. I regi av GENO foregår det også arbeid med avl på mer klimavennlige Norsk Rødt Fe (NRF). GENO har ambisjoner om at første generasjons NRF-kyr i produksjon som er valgt ut på grunnlag av metanutslipp kan skje i 2026–2027. Videre er det viktig å framheve at god dyrehelse bidrar til god dyrevelferd og er bra for klima, da friskere dyr med lavere dødelighet gir behov for færre dyr.

Klimakalkulatoren er et digitalt verktøy som er spesielt utviklet for landbruksnæringa og den norske bonden. Den gir bonden oversikt over utslipp og hvilke muligheter som finnes både for å redusere utslipp og binde karbon. Målet er at så mange norske bønder som mulig tar i bruk kalkulatoren. Per mars 2025 har over 10 000 bønder tatt i bruk kalkulatoren. Det tilsvarer omtrent 27 prosent av alle jordbruksbedrifter.

Foto: Norges Bondelag

Regjeringen vurderer nå oppfølging av NOU 2023: 18 Genteknologi i en bærekraftig fremtid. Avlsmiljøene i Norge mener at genredigering, sammen med tradisjonelle avlsmetoder og annen teknologi, kan bidra til bærekraft og konkurransekraft i norsk husdyrproduksjon. De fleste landbruksorganisasjonenene for øvrig har en mer avventende holdning til bruk av genredigering.

Når utslippene innen 2050 skal reduseres med 90–95 prosent slik klimaloven fastslår, er det relevante spørsmålet, ifølge Klimautvalget 2050, ikke lenger hvilke utslipp vi skal kutte, men hvilke som skal være igjen. Det er mange veier til et lavutslippssamfunn. Klimautvalget 2050 argumenterte for at det generelt er enklere å redusere utslipp fra forbrenning av fossile brensler til energiformål, enn utslipp fra prosessene i industrien eller fra metan og lystgass i biologiske prosesser. Størsteparten av de fossile utslippene i jordbruket kommer fra maskinbruk fra traktorer og andre landbruksmaskiner. Overgang til nullutslippsmaskiner eller biogass, samt mer effektiv bruk av maskinparken, kan redusere utslippene. Det har kommet flere elektriske alternativer for traktoren på markedet i det lettere segmentet og flere tyngre hybrid-maskiner. Det er også mulig at flere arbeidsoppgaver som i dag utføres av traktorer kan utføres av andre maskiner og droner i framtiden, jf. stortingsmeldingen om droner og ny luftmobilitet som legges fram for Stortinget våren 2025. Dette er mest aktuelt for de arbeids- og kapitalintensive produksjonene, som frukt og grønt. I landbruket finnes det imidlertid en hel del traktorer og mindre maskiner av eldre årgang som fortsatt utfører helt sentrale oppgaver og har få brukstimer årlig. Det vil medføre en ekstra kostnad for landbruket å bytte disse maskinene før det er nødvendig. Dette kan være spesialmaskiner til vanning, gjødsling, høsting, vedproduksjon, brøyting, beitepuss, mv. Det kan være mer klimavennlig å utnytte siste rest av disse maskinene enn å bytte dem ut med nye nullutslippsløsninger.

Landbruket har gjennom sin klimaplan satt som mål at oppvarmingen i landbruket skal være fossilfri innen 2030. Oppvarming av driftsbygninger i landbruket ble omfattet av forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger fra 1. januar 2025. Veksthusnæringen jobber for å bli 100 prosent fornybar innen 2030. Bioenergi og elektrisitet er alternative oppvarmingskilder. Jordbruket har mulighet til å bruke egne ressurser som treflis og biogass for oppvarming. I kapittel 7.2.3 omtales teknologi og muligheter for utfasing av fossile landbruksmaskiner.

Regjeringen vil:

• utrede næringsrettede virkemidler for å fremme økt karbonlagring som også styrker naturens andre økosystemtjenester, på land og til havs

• innrette virkemidlene i jordbrukspolitikken slik at de støtter opp under rettferdig og bærekraftig omstilling av jordbruket til et lavutslippssamfunn, samtidig som øvrige mål for jordbruket tas hensyn til

• vurdere å invitere jordbrukets organisasjoner til reforhandlinger av intensjonsavtalen om klima for perioden 2031 til 2035

10.3.2 Havbruk og fiskeri

Mat fra havet kommer både fra oppdrett og fangst av ville bestander. Klimagassutslippene fra sjømat varierer mye på grunn av ulike produksjons- og fangstmetoder.16 Oppdrettsfisk har et lavere klimafotavtrykk enn kjøtt fra drøvtyggere, men høyere enn melk og kjøtt fra enmagede dyr som fjørfe og svin. Villfanget fisk har et av de laveste klimafotavtrykkene blant animalske proteinkilder. Oppdrett av arter som blåskjell og tare (lavtrofiske arter) gir svært lave klimagassutslipp i produksjonen siden produksjonen ikke bruker fôr. Regjeringen jobber for å redusere klima- og naturfotavtrykket fra fiskeri- og havbruksnæringen, både nasjonalt og globalt, og for å minske negative konsekvenser av klimaendringene for disse næringene.

Havbruk

Foto: Johan Wildhagen/Norges Sjømatråd

Norsk havbruksnæring har vokst mye de siste tiårene og produserer nå store mengder sjømat. Dette gir arbeidsplasser og verdier, men veksten har også ført til økt miljøpåvirkning og økte klimagassutslipp. Norge eksporterer mye laks og ørret, og importerer mye fiskefôr. De største klimagassutslippene fra oppdrettsnæringen er utslipp i andre land gjennom import av fôr og fôringredienser med høyt klimafotavtrykk, flytransport ved eksport og bruk av fartøy i driften. Effektiv bruk av fôr er viktig for å holde klimagassutslippene så lave som mulig. Høy dødelighet, lakselus og sykdommer i produksjonen er utfordringer som fører til ineffektiv fôrutnyttelse. I tillegg medfører akvakultur av fisk utslipp som påvirker miljøet, som for eksempel fôrrester, avføring, kjemikalier, legemidler og rømt fisk. Klimautvalget 2050 påpeker at det trengs mer kunnskap om hvordan overfôring, avfall og biomasse fra merdene påvirker havets karbonlagre og økosystemer. Regjeringen legger våren 2025 fram en stortingsmelding om framtidens forvaltning av havbruksnæringen. I meldingen drøftes hvordan hensiktsmessig fordeling og utnyttelse av samfunnets knappe ressurser kan sikres.

Veksten i havbruksaktivitet har ført til vekst i antall havbruksfartøy og påfølgende økte klimagassutslipp. Det foreligger ingen offisiell statistikk over energibruk eller utslipp for fartøy tilknyttet havbruksnæringen. Sjøfartsdirektoratets sammenstilling17 av tall fra Apoint mfl.18, Asplan Viak19 og ABB/Bellona20 viser at de samlede klimagassutslippene fra fartøy i havbruksnæringen trolig er på rundt 450 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Rundt 200 000 tonn fordeler seg på utslipp fra arbeidsfartøy og mindre båter. Resterende 250 000 tonn gjelder større skip som brønnbåter, slakteskip/bløggebåter, skip for frakt av ensilasje og fôr (samtlige fartøy over 24 meter, unntatt arbeidsbåter). Ifølge Sjøfartsdirektoratets fremskrivinger basert på Asplan Viak (2021) vil de samlede klimagassutslippene kunne være 882 300 tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Tallet tilsier en tilnærmet dobling fra dagens nivå, men estimatene er usikre og tar ikke høyde for eventuelle reguleringer eller teknologiutvikling. Regjeringen arbeider for å redusere klimagassutslippene fra næringen og planlegger å fastsette strengere klimakrav til servicefartøy i havbruksnæringen i løpet av 2025.

Oppdrett av fisk krever bruk av kraft, og forbruket varierer med produksjonsmetoden. Konvensjonelt havbruk i åpne merder bruker relativt lite energi sammenlignet med oppdrett på land eller i lukkede anlegg. Klimaendringer vil påvirke akvakulturnæringen og kan derfor påvirke teknologien som benyttes. For eksempel kan varmere sjøvann gjøre andre produksjonsformer eller arter mer aktuelle, eller føre til at produksjonen flyttes lenger nord. Mer ekstremvær kan også sette større krav til konstruksjoner og tekniske løsninger.

Fiskeri

Foto: Johan Wildhagen/Norges Sjømatråd

Norske fiskerier høster omtrent 2,5 millioner tonn sjømat årlig fra ville bestander. Mesteparten av klimagassutslippene fra denne sjømaten kommer fra drivstofforbruket til fiskeflåten, og påvirkes av fangstmetoder, kvoter, reguleringer og bestandsstørrelser. Bunntråling har generelt høyere utslipp enn fiske med not eller tradisjonelle redskaper som garn og line, fordi fiske med bunntrål er drivstoffkrevende. Det er store variasjoner i drivstoffeffektivitet mellom fiskerier, år og individuelle fartøy, noe som tyder på at det er et potensial for å redusere klimagassutslippene. Prosessering og eksport bidrar også til utslipp, særlig når sjømat blir eksportert med fly.

Norge har en ambisjon om å halvere klimagassutslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030, i forhold til utslippene i 2005. Fiskeflåten må gjennom en betydelig omstilling for å redusere utslippene sine i tråd med 2030- og 2050-målene. Utslippstallene fra fiskeflåten har vist en økning fram til 2023 etter en bunn tidlig på 2010-tallet. Barometer for grønn omstilling av skipsfarten viser at omstillingstakten i fiskeflåten er svært lav. Fiskeflåten har i dag få konkurransedyktige alternativer til fossilt drivstoff. Grønne løsninger for fiskeflåten trenger utvikling for å kunne bli konkurransedyktige, og det vil kreve større investeringer for å utvikle infrastruktur for grønne løsninger. Samtidig er det en politisk målsetting å opprettholde en variert fiskeflåte som bidrar til verdiskaping og aktivitet i kystsamfunnene. Strukturen i norsk fiskeflåte reguleres aktivt for å oppnå dette. Grønn omstilling i fiskeflåten må derfor ses i sammenheng med øvrige fiskeripolitiske målsetninger.

Siden drivstofforbruket er den største kilden til klimagassutslipp, er en overgang til alternative og mer klimavennlig drivstoff viktig for å redusere det samlede klimafotavtrykket til villfanget sjømat. En gradvis økning av CO₂-avgiften på mineralske produkter er hovedvirkemiddelet for å få ned utslippene. Denne avgiften gir insentiver til utvikling av nye utslippsvennlige teknologier eller justeringer i skipsdesign og fangstmønster. Utslipp fra fiske og fangst i fjerne farvann var fritatt fra CO₂-avgift på mineralske produkter fram til 2024. I Klimastatus og -plan for 2024 varslet regjeringen at dette fritaket ville avvikles gradvis over perioden 2025 til 2028. I 2025 innførte regjeringen en redusert CO₂-avgift for mineralske produkter til fiske og fangst i fjerne farvann, tilsvarende 25 prosent av den generelle satsen i CO₂-avgiften for utslipp under innsatsfordelingen. Det er imidlertid en risiko for karbonlekkasje for deler av fiskeflåten, siden fartøy som fisker i eller nær utenlandsk sone kan velge å kjøpe avgiftsfritt drivstoff i utlandet.

Klimautvalget 2050 peker på at det er behov for bedre kunnskap om effektene av bunntråling på opptak av karbon i hav og anbefaler å stanse med bunntråling i påvente av mer kunnskap om de negative effektene bunntråling har på karbonlagring i havet. Havforskningsinstituttet har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet sammenstilt tidligere publisert kunnskap om virkningene av bunnfiske i norske farvann.21 De finner at bunntråling er den menneskelige aktiviteten som i geografisk utstrekning har størst påvirkning på havbunnen. Bunntråling fanger, forflytter og skader livet på havbunnen i områdene som tråles. Fiske med bunntrål fører også til oppvirvling av sedimenter som frigir karbon til vannsøylen gjennom en prosess kalt remineralisering. Estimater av mengden frigitt karbon som følge av bunntråling varierer mye, noe som reflekterer den store usikkerheten på området. Det er nødvendig med mer stedsspesifikke og detaljerte undersøkelser av hvordan bunntråling påvirker karbondynamikken i bløtbunnsområder for å verifisere og kvantifisere frigivelsen av karbon til vannsøylen og videre til atmosfæren i norske farvann. Samtidig er bunntrål en effektiv og vanlig fangstmetode som står for en betydelig andel av matproduksjonen og verdiskapingen fra norske fiskerier. Et godt kunnskapsgrunnlag om bunntrålingens påvirkning på havets karbonkretsløp er derfor nødvendig for å kunne ta godt avveide og bærekraftige beslutninger om fortsatt bunntråling i Norge.

10.3.3 Bearbeiding, distribusjon, pakking og omsetning

Klimagassutslippene oppstår langs hele verdikjeden for mat. Det er komplekse sammenhenger mellom valg som tas i ulike ledd av verdikjeden og utslipp av klimagasser. Klimautvalget 2050 peker på at det er behov for å videreutvikle kunnskapen om hvordan organisering av primærproduksjon, distribusjon, grossistledd og bearbeiding påvirker konsum og utslipp av klimagasser i de ulike leddene i matsystemet. Regjeringen har satt ned et utvalg om framtidens matsystem som vil bidra til å belyse dette, se kapittel 10.1. Klimautvalget 2050 legger til grunn at de fossile utslippene fra matsystemet må fases helt ut i omstillingen til et lavutslippssamfunn.

Næringsmiddelindustrien er en felles betegnelse på bedrifter som produserer og bearbeider produkter fra jordbruk, fiskeoppdrett og fiske til matvarer. Næringsmiddelindustrien er Norges største fastlandsindustri målt i omsetning, verdiskapning og sysselsetting. Mesteparten av varene fra næringsmiddelindustrien går til hjemmemarkedet, som møter lite konkurranse fra utlandet. Unntaket er sjømatindustrien som eksporterer store mengder sjømat til utlandet. Regjeringen skal lage et veikart for en robust, innovativ og markedsrettet utvikling av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Veikartet skal lages i tett dialog med organisasjoner og bedrifter i næringen, og legges fram i etterkant av at regjeringen har lagt fram sin industrimelding våren 2025.

En mindre andel klimagassutslipp fra matsystemet tilskrives transportutslipp fra distribusjon, import og eksport av matvarer. Mesteparten av mat og fôr som importeres til Norge kommer med skip eller lastebil. Matvarer som importeres eller eksporteres med fly har betydelig høyere klimagassutslipp enn andre transportformer. Et sentralt tiltak for å redusere utslipp fra distribusjon er effektiv logistikk som gir færre kjørte kilometer med vare- og lastebiler. Det handler om å øke fyllingsgraden i hvert enkelt kjøretøy/fartøy og gjennom det kunne redusere antallet kjøretøy/fartøy og antallet turer. Færre kjørte kilometer med vare- og lastebil vil også ha andre fordeler, som redusert kø og lokale miljøproblemer, særlig i byer og bynære strøk. Regjeringen har forpliktet seg til å jobbe for å nå stortingsflertallets langsiktige mål om at nye tunge kjøretøy skal være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2030. Regjeringens tidslinjer for utfasing av bruk av fossile brensler er omtalt i kapittel 7.

Dagligvarehandelens største direkte utslipp er knyttet til transport og energibruk. I tillegg har dagligvarehandelen stor påvirkning på hva kundene handler, gjennom for eksempel plassering av varer i butikk, merking av mat og kampanjer. Forbrukernes valg av matvarer påvirker utslippene i andre deler av matsystemet, se kapittel 10.4 for omtale av forbruk, kosthold og helse. Dagligvarehandelen har mulighet til å bruke plassering av matvarer, merking, kampanjer eller andre informasjonstiltak for å påvirke hva folk handler i butikken, såkalt dulting, eller nudging.22 Slike tiltak kan for eksempel brukes i arbeidet med å redusere matsvinn og fremme et sunnere og mer klimavennlig kosthold. Nedprising av matvarer som er i ferd med å gå ut på dato har vært et av de viktigste tiltakene for å redusere matsvinn i dagligvarehandelen. Dagligvarebransjen bestemmer selv utsalgsprisen på sine varer, men bør være bevisste på hvilke konsekvenser for eksempel priskampanjer kan ha.

Som en del av innsatsen for å redusere presset på tropiske skogarealer, arbeider Klima- og skoginitiativet med aktører innenfor produksjon, bearbeiding og omsetning av mat i det globale markedet. Formålet er å bidra til at aktørene setter seg mål om ikke å bidra til avskoging av tropisk skog, og å legge til rette for at de kan nå disse målene. Dette er til dels store aktører med betydelig markedsmakt i global sammenheng. Arbeidet er derfor også viktig med tanke på normdannelse i matsystemet, og kan bidra til å berede grunnen for videre arbeid med standarder, krav og reguleringer for bærekraft og reduserte utslipp av klimagasser. Framover vil Klima- og skoginitiativet styrke arbeidet med verdikjeder. Særlig viktig er systemer for sporing av varer og forventninger knyttet til offentlig rapportering. Klima- og skoginitiativet er forklart nærmere i kapittel 10.2.

10.4 Forbruk, kosthold og helse

Gode kostvaner og et sunt kosthold bidrar til god helse i befolkningen. Et kosthold i tråd med kostrådene vil også føre til reduserte klimagassutslipp fra matsystemet, gitt at produksjonen tilpasser seg den endrede etterspørselen.

Nye norske kostråd ble publisert i august 2024, og bygger på de nordiske ernæringsanbefalingene23 fra 2023. I de nye kostrådene er mengdeanbefalingen om rødt og bearbeidet kjøtt redusert, mens mengdeanbefalingen for inntaket av frukt, bær og grønnsaker er økt. Mengdeanbefalingen på fisk og sjømat er oppretthold.

Selv om de norske kostrådene, se boks 10.6, er basert på sammenhengen mellom kosthold og helse, vil et kosthold i tråd med anbefalingene indirekte kunne redusere klimagassutslippene. På nettsidene sine omtaler Helsedirektoratet hvordan hver enkelt kan ta klima- og miljøvalg innenfor kostrådene.24 Gitt at produksjonen tilpasser seg den endrede etterspørselen har, ifølge Miljødirektoratet, et kosthold i tråd med kostrådene muligheten til å redusere utslippene med 12,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden fram til 2035.25

Hva folk velger å spise bestemmes av en rekke faktorer, som preferanser, vaner, tradisjoner, tilgjengelighet, pris, markedsføring og kunnskap om kosthold. Å endre befolkningens vaner, holdninger og preferanser er vanskelig. Det er ikke et mål at flere skal slutte helt å spise kjøtt, men rapporten Utvikling i norsk kosthold26 viser at enkelte grupper i befolkningen spiser for mye kjøtt og for lite grove kornvarer, grønnsaker, frukt og bær, fisk og sjømat. Videre er kostens innhold av mettet fett og salt for høyt.27

Gjeldende kostholdspolitikk har ikke vært tilstrekkelig til å få befolkningen til å spise i tråd med kostrådene. Regjeringen oppnevnte derfor sommeren 2023 et ekspertutvalg som fikk i oppgave å finne de mest kostnadseffektive tiltakene for å bedre kostholdet og utjevne sosiale forskjeller. Ekspertutvalget konkluderte med at systematiske tiltak som endrer matomgivelsene kan være mer effektive enn tiltak på individnivå, og har foreslått fem hovedtiltak, se boks 10.7. Matomgivelser er definert som alle steder der forbruker møter matsystemet. Dagens matomgivelser er ansett å være fedmefremmende og i mindre grad stimulere til sunnere valg. Ved å endre elementer i matomgivelsene vil det kunne bli enklere for forbruker å ta de sunne valgene.

Ekspertgruppens anbefalinger vil, sammen med sluttrapport fra Handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021/23), danne grunnlaget for det videre kostholdsarbeidet. Ett av tiltakene ekspertgruppen anbefalte var forbud mot markedsføring av usunn mat og drikke rettet mot barn. Regjeringen hadde høsten 2024 forslag til ny forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn og unge på høring. Det tas sikte på at dette iverksettes i 2025.

Mange forbrukere oppgir at det er vanskelig å vite hva som er klimavennlige matvalg. Klimautvalget 2050 peker på at det er en utfordring både for forbrukere og for dagligvarebransjen at tilgangen på informasjon om klimaeffekten av ulike matvarer ikke er spesielt god. Per i dag finnes det ingen standardisert klimamerking for matvarer. Bedre informasjon, for eksempel gjennom merking av matvarer, vil kunne bidra til at flere velger matvarer med lave klimagassutslipp. Det er tatt initiativ til å vurdere ulike typer klima- og miljømerking av mat i EU, men om og eventuelt når dette er på plass, er usikkert. I Norge pågår et forskningsprosjekt, NewTools, der ett av målene er å utarbeide et rammeverk for matvarers miljømessige og sosiale påvirkning. Et slik system kan for eksempel danne grunnlaget for å utvikle en merkeordning som omfatter disse faktorene. Norske myndigheter vil følge med på, og bidra aktivt i, arbeidet som gjøres i EU på dette området.

Klima- og miljøhensyn skal vektes med minst 30 prosent i offentlige anskaffelser, se kapittel 5.5. Staten og kommunene er store innkjøpere av mat og drikkevarer. Kriterieveiviser for klimakrav til mat og måltidstjenester fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) og Helsedirektoratets veileder om ernæringshensyn i offentlige anskaffelser av mat- og drikkeprodukter og måltider, gir mulighet for innkjøper å stille miljø- og klimakrav, i tillegg til krav om at mat- og drikkevarer skal være i tråd med kostrådene.

Siden matvaner etableres tidlig i livet, er det viktig å legge til rette for at barn og unge kan spise i tråd med kostrådene. Å lære om mat og å lage mat i barnehage og skole kan bidra til økt råvarekunnskap, kunnskap om hva som er bærekraftig produksjon av mat og gode kostvaner. I barnehagen er kropp, bevegelse, mat og helse ett av syv fagområder. I skolen er faget mat og helse sentralt for å utvikle forståelse av sammenhenger mellom kosthold og helse. Kostholdsprogrammer, slik som Matjungelen og Fiskesprell, bidrar også til å lære barn og ungdom om bærekraftige matsystemer.

Rapporten Updated Analysis of the Carbon Footprint of the Economic Activity of Norway fra Miljødirektoratet (2024) viser at forbruk av mat og drikke står for en relativt stor andel av de forbruksbaserte utslippene i Norge. Nesten 40 prosent av de forbruksbaserte utslippene fra mat og drikke kommer fra utslipp på norsk jord, mens i overkant av 60 prosent av utslippene skjer i utlandet, fra produksjon og transport av importert mat. Se kapittel 11 for omtale av Norges klimafotavtrykk.

10.5 Matsvinn og avfallshåndtering

FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) anslår at 1/3 av maten som produseres globalt går tapt. Matsvinn innebærer unødvendig bruk av ressurser og utslipp av klimagasser i alle delene av matsystemet. Det globale matsvinnet er beregnet til rundt 1,3 milliarder tonn mat årlig. Mye av tapet kunne vært forhindret. I en verden med sult og feilernæring er dette et etisk og moralsk problem.28

Også i Norge forekommer matsvinn i alle deler av matsystemet. Gjennom FNs bærekraftsmål er Norge forpliktet til å halvere matsvinnet fra 2015 til 2030. I 2020 var det kartlagte matsvinnet 453 650 tonn. Nesten halvparten av denne mengden oppstod hos husholdningene. Maten har ofte vært gjennom en lang reise og flere bearbeidingsledd før den når husholdningene. Dette er en av grunnene til at Miljødirektoratet i rapporten Klimatiltak i Norge: kunnskapsgrunnlag 2025 trekker fram reduksjon av matsvinn som et effektivt klimatiltak i Norge. Redusert matsvinn kan bidra til utslippsreduksjoner ved at jordbruket tilpasser produksjonen til endringene i etterspørselen og gjennom lavere behov for transport og eventuell forbrenning av varer og avfall.

Siden 2017 har hovedvirkemiddelet for å redusere matsvinn vært en bransjeavtale mellom myndighetene og aktører i hele matverdikjeden. Målet er å halvere matsvinnet innen 2030, sammenlignet med 2015. Rapportering fra 2020 viste at delmålet om 15 prosent reduksjon ikke ble nådd, så flere tiltak er nødvendige. Matsystemet er komplekst, og vi trenger en helhetlig tilnærming for å redusere matsvinnet i alle ledd av verdikjeden. Det er viktig å unngå tiltak som flytter matsvinnet fra ett ledd til et annet. Derfor nedsatte regjeringen i 2023 et utvalg, Matsvinnutvalget, for å utrede helhetlig tiltaks- og virkemiddelbruk for å nå målet om halvering av matsvinnet innen 2030, inkludert forslag til en matkastelovgivning. Utvalget anbefalte 35 tiltak for å kutte matsvinnet betydelig fram mot 2030.29 Blant tiltakene som ble foreslått, var ny matkastelovgivning med krav til aktsomhetsvurderinger, donasjon og nedprising. Matsvinnutvalget foreslo også en omfattende revisjon av bransjeavtalen, blant annet gjennom å invitere offentlige virksomheter med i avtalen.

Våren 2025 vil regjeringen legge fram forslag til en matsvinnlov basert på utvalgets forslag, og det vil bli igangsatt et arbeid med å utforme nødvendige forskrifter. Myndighetene vil også ta initiativ til å revidere og styrke bransjeavtalen. Det er viktig at lovgivningen og avtalen virker gjensidig understøttende, og at samarbeidet om avtalen benyttes til å støtte oppunder de nye, lovpålagte kravene. Det ble i Klimastatus og -plan for 2025 estimert at regjeringens oppfølging av matsvinnutvalgets anbefalinger vil bidra til å redusere klimagassutslippene med 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over perioden fram til 2030.

Matsvinn er en utfordring i alle land, men i hvilken del av verdikjeden svinnet skjer, varierer mellom land. I fattige land er en større andel av svinnet knyttet til transport og lagring av mat, mens i rikere land skjer en større andel av svinnet etter innkjøp hos den enkelte forbruker. Uansett representerer matsvinn et tap av ressurser uavhengig av hvor det skjer. Norge gjør en internasjonal innsats for å begrense matsvinn. Gjennom Klima- og skoginitiativet har Norge bistått flere land, som Colombia, Indonesia og Etiopia med å utarbeide politikk for å redusere matsvinn. Se omtale av Klima- og skoginitiativet i kapittel 2.5.3. Gjennom arbeid i andre land kan Norge bidra til å dele kunnskap om virkningsfull politikk for å begrense matsvinnet. Norge deltar i det internasjonale arbeidet med å redusere matsvinn i FN, OECD, EU og Nordisk ministerråd. Norge er en aktiv bidragsyter både i EUs matsvinnplattform og i det nordiske matsvinn-nettverket. Videre deltar Norge i FNs matsikkerhetskomité og i en arbeidsgruppe i FAO som laget en veileder om reduksjon av matsvinn til FAOs landbrukskomitemøte i 2020.

Når den spiselige delen av planten, fisken eller dyret er brukt i matproduksjon, er det ofte rester igjen, som stilker, skrell, bein, hinner og innvoller. Dette kalles restråstoff. Det er stort potensial for å utnytte restråstoff fra bionæringene, som del i en mer sirkulær bioøkonomi. Det oppstår omtrent 1 million tonn restråstoff fra norsk sjømatnæring (fiskeri og havbruk) årlig.30 Utnyttelsesgraden er høy (87 prosent i 2022), og restråstoffet brukes hovedsakelig til fôringredienser, men også til humankonsum og biogass. I 2022 ble omtrent 100 000 tonn restråstoff fra hvitfisksektoren ikke utnyttet. Dette er primært rester fra sløying om bord på fartøyene som kastes på havet. Store mengder restråstoff forlater også Norge gjennom eksport av hel fisk. Økt bearbeiding i Norge vil derfor tilgjengeliggjøre mer restråstoff. I jordbruket jobber blant annet Norilia med å ta vare på og utnytte restråstoff fra kjøtt- og eggindustrien, se boks 10.9.

Også behandling av maten når den har blitt avfall, er forbundet med klimagassutslipp. Det er derfor viktig å sikre at matavfallet behandles på en måte som best mulig utnytter ressursene, gjennom at matavfallet går til dyrefôr eller materialgjenvinning i form av biogass eller kompost. Matavfall, sammen med husdyrgjødsel og fiskeslam, er viktige innsatsfaktorer i produksjon av biogass. For mer informasjon om regjeringens satsing på biogass, se kapittel 3.1.2.

Et viktig grep for å øke materialgjenvinningen av matavfall er å sikre at mest mulig sorteres ut fra restavfallet. I avfallsforskriften stilles det krav til kommunene om at henholdsvis 55 prosent, 60 prosent og 70 prosent av matavfallet skal sorteres ut innen henholdsvis 2025, 2030 og 2035. Matavfall som sorteres ut skal som hovedregel ikke sendes til forbrenning.

Regjeringen vil:

• legge fram en matsvinnlov for Stortinget våren 2025. Det vil utarbeides utfyllende forskrifter til loven, med sikte på at disse skal tre i kraft i løpet av 2026. Regjeringen tar sikte på at krav mv. i første omgang bare skal gjelde for større aktører. Det vil bli vurdert å utvide til flere aktører på bakgrunn av de erfaringer som gjøres.