9 Kommunene som viktige aktører i klimaomstillingen over hele landet

For å nå målet om å omstille samfunnet til et lavutslippssamfunn må alle sektorer bidra. Kommunene og fylkeskommunene har flere roller og oppgaver som er viktige for omstillingen, både på kort og lang sikt. Kommunene legger føringer for samfunnsutviklingen gjennom sine roller som planmyndighet, offentlig tjenesteyter, innkjøper og eier og drifter av eiendom. Kommunene er også viktige for å sikre medvirkning og demokrati i lokalsamfunnet, som er sentralt for en rettferdig omstilling. I sine ulike roller har kommunen et stort handlingsrom og potensial for å drive med klimaarbeid.

Fylkeskommunene er ansvarlige for regional planlegging og utvikling, herunder å legge til rette for kollektivtransport og transportinfrastruktur. Fylkeskommunene kan bidra med ressurser og kompetanse til kommunene, og sikre en mer enhetlig tilnærming til klimaomstilling på tvers av regionen. Kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver, påvirkningskraft og nærhet til innbyggerne gjør dem til viktige aktører i omstillingen til lavutslippssamfunnet.

Hovedvirkemidlene i klimapolitikken er sektorovergripende og bestemmes nasjonalt. Dette gir en helhetlig og effektiv klimapolitikk og bidrar til mest mulig likebehandling av utslipp. De nasjonale virkemidlene, som prising av utslipp, krav og støtteordninger, stimulerer bedrifter, den enkelte innbygger og kommunesektoren selv til utslippskutt og omstilling. Det er dermed et samspill mellom nasjonale virkemidler og kommunalt klimaarbeid.

En rekke kommuner og fylkeskommuner jobber i dag aktivt for å kutte klimagassutslipp og tilrettelegge for omstilling lokalt. Flere setter seg ambisiøse klimamål, og jobber systematisk gjennom egne klimabudsjetter, planer og strategier for å nå målene. For eksempel har Oslo kommune et mål om å kutte klimagassutslippene med 95 prosent innen 2030, sammenlignet med 2009. Oslo kommune har vedtatt en egen klimastrategi som består av fem overordnede klimamål med 16 tilhørende satsingsområder.1 Tilsvarende har Bergen kommune satt mål om å kutte klimagassutslippene med 85 prosent innen 2030, sammenlignet med 2009. Bergen kommune har også en egen klimastrategi med mål og satsingsområder.2 Oslo, Stavanger og Trondheim er foregangskommuner og deltar i EUs samfunnsoppdrag om klimanøytrale og smarte byer, se boks 9.2. Både små og store kommuner gjennomfører inspirerende klimatiltak. Hvert år deles prisen «Årets lokale klimatiltak» ut, se boks 9.3. Dette viser at flere kommuner er ambisiøse. Det er særlig kommunenes kunnskap om lokalmiljøet, og nærhet til innbyggere og lokale bedrifter som gjør dem godt egnet til å være pådrivere og koordinatorer for ulike klimatiltak i lokalmiljøet.

Klimagassutslippene gikk ned i over 80 prosent av norske kommuner fra 2022 til 2023. I nesten tre av fire kommuner har utslippene gått ned sammenlignet med 2009.3 Det er særlig utslippene fra veitrafikk, oppvarming, avfall og avløp som er redusert. I årene framover vil det være behov for å øke omstillingstakten og redusere utslippene i hele landet. For å oppnå dette vil kommunenes innsats og egne virkemidler være et viktig supplement til nasjonale sektorovergripende virkemidler. Kommunene er mangfoldige, og forutsetningene og barrierene for lokalt klimaarbeid vil variere. For eksempel vil det være ulike utslippskilder i de forskjellige kommunene, noe som påvirker hvilke tiltak som er nødvendige og effektive for å redusere utslipp. Videre vil kommunenes erfaring med og kompetansen om klimaarbeid variere. Noen kommuner har kommet langt med sitt klimaarbeid og etterspør økt handlingsrom, mens andre er i en tidligere fase og trenger støtte og tilrettelegging for å ta klimaarbeidet videre. Regjeringen legger til rette for at alle kommuner kan kutte klimagassutslipp og bidra til omstillingen til lavutslippssamfunnet.

9.1 Oversikt over klimagassutslipp i kommunene

Oversikt over klimagassutslippene i egen kommune er nyttig når kommunen skal sette seg konkrete og ambisiøse klimamål, planlegge klimatiltak og vurdere egen måloppnåelse. Beslutninger som er godt begrunnet og bygger på fakta fra en pålitelig kilde, kan bidra til å skape større aksept og forståelse for lokale klimatiltak. Oversikt over lokale utslipp kan også være viktig for å skape engasjement om klimaarbeid i kommunene.

9.1.1 Klimagassregnskap for kommunene

Miljødirektoratets klimagassregnskap for kommuner gir oversikt over klimagassutslippene i kommuner og fylker.4 Regnskapet oppdateres årlig, og gir informasjon om klimagassutslippene fra 45 ulike kilder fordelt på ni sektorer. Søylediagrammet i figur 9.2 viser klimagassregnskapet for alle landets fylker i 2023. Regnskapet viser at det er store forskjeller både i totalutslipp og utslippskilder mellom de ulike regionene i Norge. Miljødirektoratets klimagassregnskap for kommuner beregner totalutslippene innenfor den geografiske enheten fylkeskommune og kommune. Det betyr at utslipp fra all aktivitet og næring i kommunen vises, ikke bare utslipp fra kommunesektorens egen virksomhet. I regnskapet inngår imidlertid ikke utslipp fra nedbygging av arealer, da dette framgår av et eget klimagassregnskap for skog- og arealbrukssektoren. Miljødirektoratet har i samarbeid med Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) publisert statistikk for utslipp og opptak fra skog- og arealbrukssektoren for kommuner, som er tilgjengelig på Miljødirektoratets nettsider.5

Kilde: Miljødirektoratets klimagassregnskap for kommuner, 2024

Flere kommuner oppgir at de bruker klimagassregnskapet til å innhente informasjon om klimagassutslippene i kommunen, og at de bruker denne informasjonen som grunnlag for å fastsette klimamål og iverksette tiltak for å redusere klimagassutslipp. En utfordring med klimagassregnskapet kan være at den beregner utslipp innenfor den geografiske enheten kommune, som også inkluderer utslipp kommunen i liten grad kan påvirke.

Søylediagrammet i figur 9.3 viser klimagassregnskapet for kommunene Rana og Bergen fra 2009 til 2023. Kommunene ligger i ulike deler av landet og er valgt ut for å illustrere forskjell i utslipp og utslippskilder. Figur 9.3 viser at klimagassutslippene i Bergen har gått jevnt nedover, mens utslippene i Rana har vært mer variable fra år til år, og gått litt opp siden 2009. Utslippskildene påvirker hvilke tiltak og virkemidler som er effektive for å redusere utslippene i fylket eller kommunen. I Rana kommune er den største utslippskilden industri, olje og gass, som er en kilde kommunen har liten eller ingen mulighet til å påvirke. Her vil nasjonale virkemidler være mest effektive og virkningsfulle for å redusere utslipp i kommunen. I Bergen kommune er veitrafikk den største utslippskilden. Regnskapet for Bergen viser at utslippene fra veitrafikk, oppvarming, avfall og avløp er redusert fra 2009 til 2023. For disse kildene vil både nasjonale og lokale virkemidler bidra til å redusere utslipp i kommunen.

Kilde: Miljødirektoratets klimagassregnskap for kommuner, 2024

9.1.2 Klimabudsjett

Flere kommuner og fylkeskommuner utvikler årlige klimabudsjetter, se boks 9.4. Et klimabudsjett er et styringsverktøy for å nå mål om klimagassreduksjon og andre klimamål kommunen setter seg. I budsjettet presenteres ulike lokale og nasjonale tiltak for å redusere utslippene i kommunen, og anslått effekt av tiltakene. Miljødirektoratets klimagassregnskap gir et godt grunnlag for kommunenes arbeid med referansebaner og klimabudsjett. Gjennom et prosjekt støttet av tilskuddsordningen Klimasats har Klimaetaten i Oslo kommune sammen med Hamar og Trondheim kommune laget en veileder for klimabudsjett som styringsverktøy. Veilederen er publisert på Kommunesektorens organisasjon (KS) sine nettsider.6 Gjennom god veiledning og tilrettelegging for erfaringsutveksling ønsker regjeringen å stimulere til bruk av klimabudsjetter i enda flere kommuner.

9.2 Samfunns- og arealplanlegging som bidrar til klimaomstilling

I rollen som planmyndighet er kommunen ansvarlig for samfunns- og arealplanlegging. Kommunen utarbeider kommuneplaner og reguleringsplaner som styrer arealbruken og samfunnsutviklingen i kommunen. Omstilling til lavutslippssamfunnet og det økte behovet for klimatilpasning innebærer at kompleksiteten for hva kommunene skal løse i samfunns- og arealplanleggingen øker. Det er for eksempel behov for areal- og energieffektivitet, samtidig som løsningene skal vær sosialt og økonomisk bærekraftige. Lavutslippssamfunnet får lokale uttrykk og avtrykk – i en region, i en kommune og i folks nabolag. Se til eksempel figur 9.4 som illustrerer ulike klimatiltak i et lokalmiljø.

Kommuneplanen består av en samfunns- og en arealdel. I kommuneplanens samfunnsdel skal kommunen ta stilling til langsiktige utfordringer, sette seg mål og utarbeide strategier for å møte utfordringene. Kommuneplanens arealdel skal vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Planen skal angi hovedtrekkene i arealdisponeringen, rammer og betingelser for nye tiltak og arealbruk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene.

9.2.1 Statlige føringer for kommunal planlegging

Staten gir i dag flere føringer for hvordan kommunene skal hensynta klima ved utarbeidelse av både samfunns- og arealdelen av kommuneplanen. Dette gjøres særlig gjennom statlige planretningslinjer og nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging, vedtatt i medhold av plan- og bygningsloven. Regjeringen forventer at kommunene prioriterer omstillingen til lavutslippssamfunnet og bidrar til å oppnå klima- og miljømålene gjennom arealplanlegging som reduserer utslipp, arealbeslag og transportbehov.7

Siden statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning ble vedtatt i 2009, har staten gitt kommunene føringer om å sette seg klimamål og utarbeide klimatiltak og virkemidler. De aller fleste kommunene har fulgt opp disse retningslinjene. Regjeringen har revidert retningslinjene, og vedtok nye statlige planretningslinjer for klima og energi 20. desember 2024. De nye retningslinjene tydeliggjør statens forventninger til kommunenes klimaarbeid, og skal sikre bedre samhandling og ansvarsdeling mellom stat, kommune og fylkeskommune i klimaarbeidet.

Formålet med statlige planretningslinjer for klima og energi er å sikre at klima og energi vektlegges i planleggingen etter plan- og bygningsloven, og øvrig myndighetsutøvelse og virksomhet i staten, kommunene og fylkeskommunene. Planretningslinjene gir føringer om at kommunene i sin samfunnsplanlegging skal innarbeide ambisiøse og konkrete mål, tiltak og virkemidler for klimaomstilling, i egen virksomhet og innen sitt geografiske område. Kommunene skal innarbeide dette i styringsdokumenter som revideres jevnlig, og evaluere egen måloppnåelse på klimaområdet.8 Det gis også retningslinjer for hvordan kommunene skal ivareta klima og energi i arealplanlegging. Blant annet skal reduksjoner av klimagassutslipp vektlegges, og kommunen skal vurdere om tiltak som har negativ klimaeffekt kan unngås, flyttes eller forbedres.9 Videre skal kommunene ha oversikt over betydelige karbonlagre på land og i sjø, og omdisponering og nedbygging av karbonrike arealer unngås så langt som mulig.10 Regionale og kommunale organer skal også i sin planlegging og enkeltvedtak legge til rette for en sirkulær økonomi.11

Kommunene har etter statlige planretningslinjer for klima- og energi12, og plan- og bygningsloven13, ansvar for at konsekvensene av framtidig klima blir vurdert og tatt hensyn til i forvaltning og utvikling av arealer. Kommunene skal i sitt arbeid med klimatilpasning unngå eller begrense risiko, sårbarhet og ulemper, og dra nytte av eventuelle fordeler som følge av endringer i klimaet.

Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet ble fastsatt 24. januar 2025, og erstatter statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Formålet med de nye retningslinjene er å sikre en samordnet og bærekraftig bolig-, areal- og transportplanlegging og bidra til mer effektive planprosesser. Planretningslinjene skal sikre at kommunene bidrar til å nå viktige samfunnsmål i sin planlegging, særlig innenfor miljø, klima og natur. I planretningslinjene videreføres prinsippet om at utbyggingsmønster og transportsystem må samordnes for å oppnå løsninger som er arealeffektive, begrenser transportbehovet og legger til rette for kollektivtransport, sykkel og gange og fortetting rundt knutepunkter. Kommunene skal også ta hensyn til viktige arealer for friluftsliv og naturmangfold, samt karbonrike arealer, slik at disse arealenes kvalitet og evne til økosystemtjenester, karbonlagring og klimatilpasning opprettholdes. Muligheten for å bygge innenfor eller i tilknytning til eksisterende byggeområde skal derfor kartlegges og utnyttes før kommunene vurderer å ta i bruk områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål, samt reindrift.

Det følger videre av de statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet at kommunene ved fortetting, transformasjon og gjenbruk skal legge vekt på stedstilpasning og arkitektonisk kvalitet. De lokale løsningene som velges for å sikre bærekraftig arealbruk og arkitektur skal samtidig bidra til at lokalsamfunnene utvikles som gode steder å bo og leve – de skal være sosialt bærekraftige. Videre innebærer et økt fokus på gjenbruk og transformasjon av arealer, og eksisterende bygninger og anlegg at forholdet mellom nytt og eksisterende er i endring. Nye og mer klimavennlige løsninger i det bygde miljø må være varige. Det er hverken bærekraftig eller kostnadseffektivt å bygge rimelige løsninger som ikke står seg over tid, og dermed fører med seg store utgifter til vedlikehold eller ombygging. Som hovedprinsipp bør bygg, infrastruktur og anlegg bygges for å kunne stå i lang tid, og de bør bygges slik at de er fleksible og kan tilpasses bruks- og behovsendringer.

9.2.2 Klimahensyn i plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven er kommunenes viktigste virkemiddel i arbeidet med samfunns- og arealplanlegging. Loven gir kommunene et vidt handlingsrom til å ivareta klimahensyn når de tar stilling til arealbruken, men klima er i liten grad direkte omtalt i de ulike bestemmelsene i loven. Flere kommuner jobber mer ambisiøst med klima, og etterlyser derfor avklaringer på hvilket handlingsrom de har til å ta klimahensyn i planleggingen. Som varslet i Klimastatus og -plan for 2024 utreder regjeringen hvordan klimahensynet kan styrkes i plandelen av plan- og bygningsloven. Forslagene skal vurderes i lys av de samlede hensynene loven ivaretar. Arbeidet ses i sammenheng med utredningen om å styrke hensynet til natur i loven, som ble varslet i Naturmeldingen14. Utredningsarbeidet bygger på et omfattende kunnskapsgrunnlag fra en rekke ulike rapporter, utredninger og anbefalinger som har blitt utarbeidet de senere årene om dette temaet. Grunnlaget omfatter blant annet en rapport fra Civitas og Holth & Winge (2024)15 om handlingsrommet for å stille klima- og energikrav i planer etter plan- og bygningsloven, og Klimautvalgets utredning.16 Kommunal- og distriktsdepartementet forventer å være ferdig med utredningen primo 2026. Regjeringen tar sikte på å sende et forslag på høring.

9.3 Medvirkning og demokrati i kommunene

Kommunen spiller en viktig rolle som demokratisk arena, der innbyggerne, gjennom deltakelse i lokaldemokratiet har mulighet til å påvirke omstillingstakten og samfunnsutviklingen i sin kommune. Kommunenes nærhet til befolkningen og rolle i lokalsamfunnet, gjør dem egnet til å skape engasjement og øke forståelsen for omstillingen samfunnet skal gjennom.

Kommunen skal etter kommuneloven opprette egne råd for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne og ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom.17 Disse rådene vil være viktige organ for å få den ønskede forankringen av klimaomstilling. Kommunen kan også understøtte engasjement og initiativer fra innbyggerne selv, gjennom å tilrettelegge for og gi sin støtte til klimatiltak og klimavennlig adferd.

Innbyggermedvirkning fungerer komplementært til valgdemokratiet, og kan bidra til å opplyse saker bedre og gi kommunestyrets beslutninger økt legitimitet.18 I 2020 hadde 66 prosent av alle kommuner samarbeids- og kontaktutvalg og forum for næringslivet, mens 54 prosent av kommunene hadde et kontaktutvalg for frivillige organisasjoner.19 Noen kommuner benytter bruker- eller borgerpaneler og for å konsultere innbyggerne regelmessig i ulike saker. Andre kommuner benytter også elektroniske høringer og plattformer for å sikre medvirkning. Det er viktig at medvirkningstiltak formelt og reelt er koblet til politiske beslutningsprosesser i kommunene på en god måte. En slik kobling er viktig for å bidra til at innspillene blir vurdert når de folkevalgte skal ta beslutninger, og for å sikre legitimiteten til beslutningene.20 Det å koble medvirkningstiltak til beslutningsprosesser er for mange kommuner en utfordring. Flere kommuner har derfor arbeidet med dette i regjeringens utviklingsprosjekt Lokaldemokratiet i foregangskommuner. Kommunene som deltok i prosjektet har arbeidet med å knytte innspill fra ulike typer medvirkningstiltak til politiske beslutninger, og mange kommuner har gjort seg gode erfaringer, se boks 9.5.

9.3.1 Medvirkning i samfunns- og arealplanlegging

Det kan være utfordrende for kommunene å gjennomføre gode medvirkningsprosesser i planlegging og byggesaker etter plan- og bygningsloven. En utfordring er å sikre reell involvering og engasjement fra et mangfold av ulike befolkningsgrupper. Konsekvensene av manglende medvirkning kan være at viktig lokal informasjon ikke blir kjent, og behov som kunne vært hensyntatt ikke blir møtt fordi de ikke var kjent tidlig nok i prosessen. Kommunene har etter plan- og bygningsloven et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra dem som trenger særlig tilrettelegging, for eksempel barn og unge. Ved å jobbe aktivt med medvirkning i utformingen av klima- og energiplaner i kommunene, kan de skape aksept og engasjement for klimaomstillingen lokalt og nasjonalt. Det følger av statlige planretningslinjer for klima og energi at kommunene i sitt arbeid med mål, tiltak og virkemidler skal legge til rette for innspill og medvirkning fra innbyggere, næringsliv og sivilsamfunn.

Kommunene og fylkeskommunene skal i sin rolle som samfunnsutvikler, aktivt legge til rette for at næringslivet og innbyggerne kutter sine utslipp, sin energibruk, og omstiller seg til lavutslippssamfunnet og en sirkulær økonomi. Dette bør skje i dialog med relevante aktører innenfor blant annet renovasjon og ombruk.21

Klimapolitikken vil både direkte og indirekte sette sitt preg på hvordan vi bygger og former omgivelsene våre. Arealbruk, bygninger og landskap skal gjennom betydelige endringer i tiden som kommer, for blant annet å bidra til utslippsreduksjoner, redusere energibehov og gjøre lokalsamfunnene mer robuste for klimaendringer. Muligheter for livsutfoldelse påvirkes i stor grad av rammene som de fysiske omgivelsene gir. Det er derfor behov for medvirkning, dialog og involverende prosesser, slik at den grønne omstillingen, med blant annet krav til bedre ressursbruk og økt fortetting, skjer på en måte som også gir verdi for menneskene og lokalsamfunnene de lever i. Regjeringen har gitt stiftelsen Design og Arkitektur Norge (DOGA) i oppdrag å styrke innsatsen som et nasjonalt kompetanse- og kunnskapsmiljø for arkitektur som verktøy for samfunnsutvikling, og videreutvikle sin rolle som pådriver for økt kvalitet på de bygde omgivelsene. Arbeidet skal bidra til bærekraftig arealbruk og at klimaomstillingen gir varig verdi til befolkning og lokalsamfunn. Internasjonalt jobbes det også med å koble klimaomstilling tettere til omgivelsene og opplevelser i utvikling av byer og tettsteder, blant annet gjennom det tverrfaglige EU initiativet New European Bauhaus, der Stavanger kommune er valgt ut som fyrtårn, se boks 9.6.

9.4 Økt kompetanse og bedre verktøy for å ta klimahensyn

For at kommunene skal kunne fatte beslutninger som støtter opp om klimamålene og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet, må de vite hvilke konsekvenser beslutninger kan få for klima, natur og andre miljøhensyn. Det krever at kommunene har tilgang på oppdaterte kart- og geodata, kunnskap og kompetanse om klima og natur, og ikke minst kapasitet til å løse oppgavene. For mange kommuner er det en barriere for klimaarbeidet at de ikke har nok kunnskap om klima og natur i for eksempel arealplanlegging, og heller ikke en realistisk mulighet til å prioritere dette på grunn av ressurshensyn. Se mer om barrierer for kommunalt klimaarbeid i boks 9.7.

Det finnes flere veiledningstilbud om klima og miljø, rettet mot kommunene som tilbys av Miljødirektoratet, fylkeskommunene og statsforvalterne. For eksempel arrangerer Miljødirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet webinarserien «Kunnskapsarena for klima og natur i planlegging». Miljødirektoratet veileder også kommuner i planlegging og gjennomføring av konkrete klimatiltak, gjennom veiledere på nett, beregningsmaler for effekt av klimatiltak og ved å dele erfaringer fra klimasatsprosjekter. I Naturmeldingen22 framhever regjeringen viktigheten av god kommunal arealplanlegging for å sikre effektiv arealbruk og ivaretakelse av naturområder, og foreslår flere tiltak for å styrke det kommunale natur- og klimaarbeidet. Regjeringen vil blant annet legge til rette for bruk av arealregnskap og naturregnskap på lokalt og regionalt nivå, som en del av kunnskapsgrunnlaget for arealplanlegging, og som verktøy for å vurdere konsekvenser av framtidig arealbruk.

Det framgår også av Naturmeldingen at regjeringen ønsker å utrede regionale oppgaveavlastende team i fylkeskommunene, eller interkommunale løsninger som dekker samme behov, for å tilby fagkompetanse til kommunene med vekt på natur, klima, miljø, jordvern og andre temaer i planleggingen. Videre vil regjeringen jobbe for at statsforvaltere, fylkeskommuner og statlige etater tilbyr tidlig, helhetlig og samordnet veiledning om miljøtema og andre nasjonale mål innen areal og plan til kommunene. Det er særlig behov for juridisk veiledning til kommunene om hvordan klima og miljø kan ivaretas i planlegging etter plan- og bygningsloven. I Naturmeldingen sier regjeringen også at den i samarbeid med KS, fylkeskommunene og statsforvalterne vil tilrettelegge for kommunenettverk innenfor natur, klima, jordvern og planlegging. Tiltakene i Naturmeldingen må ses i sammenheng med tiltakene i denne stortingsmeldingen, som sammen vil kunne bidra til økt kapasitet og styrket kompetanse i kommunene om klima- og naturhensyn i arealplanlegging.

Regionale nettverk kan være nyttige arenaer der kommunene kan møtes og dele førstehåndserfaring med ulike klimatiltak. Nettverk er viktige fordi eksempler til inspirasjon kan få i gang klimaarbeidet i en kommune, og forskning viser at mangel på eksempler kan være en barriere for klimaarbeid.23 Miljødirektoratet har, som ledd i oppfølgingen av Klimasats, lagt til rette for at kommuner som har vært tidlig ute kan formidle erfaringer til andre kommunene som skal gjennomføre samme type tiltak. Erfaring viser at kommuner har nytte av å jobbe sammen i nettverk, og i perioden 2016 til 2022 var det mange klimanettverk for kompetansebygging og erfaringsdeling som fikk Klimasats-støtte. Selv om nettverksstøtten ble avviklet i 2022, driftes en del av nettverkene videre.

Det finnes i dag flere ulike dataverktøy for å ta klimahensyn i kommunal arealplanlegging og for å beregne effekten av ulike klimatiltak. For eksempel har Miljødirektoratet et Excel-regneark som er særlig rettet mot kommunal arealplanlegging, der brukeren kan beregne utslipp forbundet med endringer mellom ulike arealtyper. I tillegg finnes det en kartbasert klimagasskalkulator, utviklet av NIBIO, som bygger på Miljødirektoratets regneark. I kalkulatoren kan brukere beregne utslipps- og opptakseffekter fra nåværende arealbruk og planlagte arealbruksendringer. Det finnes også et arealdataverktøy for den regionale transportmodellen (ADV RTM). Verktøyet kan brukes for å beregne hvordan ny eller endret lokalisering av tjenester og boliger kan gi endringer i transportomfang og valg av transportmiddel, eller hvordan tiltak på vegnettet og endret kollektivtilbud påvirker hvilke områder utbyggere finner mest attraktive. ADV RTM brukes nå i byutredningene, se mer om byutredningene i kapittel 6.8.1 Flere fylkeskommuner har også utviklet statistikk og kart i form av areal- og naturregnskap til bruk i kommunene.

Utfordringen med flere av verktøyene som er tilgjengelige i dag er at de ikke er tilstrekkelig utviklet eller utbredt slik at alle kommuner kan nyttiggjøre seg av dem. Miljødirektoratet leder en gruppe som arbeider med verktøy og veiledning om klima i planlegging. Arbeidsgruppen har skrevet en rapport, der de konkluderer med at eksisterende verktøy for å ta klimahensyn i arealplanlegging bør videreføres, men videreutvikles, forenkles og tilpasses dagens behov.24 Miljødirektoratet har i 2025 fått i oppdrag å lede gruppen videre. Et mål med arbeidet er å sørge for at alle kommuner i løpet av 2025 har tilgang til verktøy for å beregne klimagassutslipp ved foreslåtte arealbruksendringer.

Regjeringen vil:

• styrke arbeidet med å utvikle verktøy og veiledning for kommunalt klimaarbeid, tilpasset kommunenes behov

• styrke den juridiske veiledningen om hvordan ivareta hensyn til klima og miljø i planleggingen etter plan- og bygningsloven

• gi kommunene hjemmel til å stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser

9.5 Lokalt tilpassede virkemidler for utslippskutt

Lokale virkemidler kan gi kommunene mulighet til å tilpasse krav og tiltak til lokale forhold. Fordelen med lokale virkemidler er at det blir opp til kommunene, som kjenner best de lokale forholdene, å avgjøre om det er hensiktsmessig å innføre klimatiltaket. Det er ikke nødvendigvis mulig eller ønskelig å gjennomføre de samme klimatiltakene alle steder og i alle kommuner. Kommunene som ikke velger å ta i bruk lokale virkemidler kan høste erfaringer og inspirasjon fra foregangskommunene. Lokale virkemidler kan også på sikt bidra til å bane vei for nasjonale klimatiltak, se for eksempel forbudet mot bruk av mineralolje til byggvarme i kapittel 9.7.

I mange kommuner er utslippene fra veitrafikk store, og det er flere tiltak kommunene kan gjøre for å redusere disse utslippene lokalt. For eksempel har Oslo kommune etterlyst en mulighet for å kunne innføre nullutslippssoner i deler av kommunen for å redusere utslipp fra transport, bedre luftkvaliteten og redusere støy. I en nullutslippssone blir tilgangen til et avgrenset område reservert for kjøretøy uten utslipp. Det vil si kjøretøy som går på elektrisitet, hydrogen og eventuelt biogass. En slik sone må tilpasses lokale forhold, og kan ha ulik utforming basert på lokale prioriteringer. Statens vegvesen har fått i oppdrag å igangsette et lov- og forskriftsarbeid om nullutslippssoner med sikte på at kommunene kan opprette og håndheve slike soner. Det tas sikte på at et forslag til lov- og forskriftsendringer kan sendes på offentlig høring så raskt som mulig. Regjeringen vil også vurdere å tilrettelegge ytterligere med standardiserte skilt for at kommuner med skiltmyndighet kan prioritere varelevering og parkering for næringskjøretøy som benytter nullutslippsteknologi. Enkelte kommuner gjør dette allerede i dag, men det kan være behov for å vurdere nye skilt som tydeliggjør denne muligheten.

Statens vegvesen har også sendt på høring et forslag om endring av reglene for bruk av kollektivfelt25, der det foreslås at lette og tunge varebiler som benytter nullutslippsteknologi får tilgang. Dette kan bidra til å kutte utslipp og øke innfasingen av varebiler i tråd med målsetningene, se mer om målsetningene i kapittel 7.2.2.

For mange kommuner, særlig de store byene, utgjør utslipp fra bygge- og anleggssektoren en betydelig andel av utslippene. Mange av storbykommunene har også ambisjoner om at alle bygge- og anleggsplasser etter hvert skal bli utslippsfrie. Noen kommuner, som for eksempel Oslo, Bergen og Stavanger, har derfor premiert og/eller stilt krav om nullutslippsløsninger i egne anskaffelser. Dette har, sammen med nasjonale virkemidler som CO₂-avgift og tilskuddsordninger gjennom blant annet Enova, bidratt til å øke andelen aktører som tilbyr nullutslippsmaskiner og andre nullutslippsløsninger i disse områdene.

Flere av storbykommunene har etterspurt hjemmel til å stille klimakrav til bygge- og anleggsvirksomhet i kommunen. Klima- og miljødepartementet har nå vedtatt en forskrift som gir kommunene en slik hjemmel. Det betyr at kommunene kan velge å lage en forskrift der de pålegger både private og offentlige byggherrer å bruke nullutslippsløsninger eller biogass inne på bygge- og anleggsplasser. Kommuner som velger å ta i bruk hjemmelen skal tilpasse kravene til lokale forhold og forutsetninger. Dette kan blant annet innebærer å innføre kravene gradvis, bestemme at kun en prosentandel av løsningene må være nullutslipp, eller at kravene skal gjelde for nærmere angitte deler av kommunen, enkelteiendommer eller visse typer bygge- og anleggsplasser. Kommunen kan ikke stille krav til anleggsprosjekter som strekker seg ut over kommunegrensene, eller tiltak som er unntatt kommunens byggesaksbehandling. Kommunens lokale forskrift skal åpne for unntak i tilfeller der kravene ikke er teknisk mulig å nå, eller blir uforholdsmessig kostbare.

Den kommunale hjemmelen vil fungere som et supplement til nasjonale virkemidler, som for eksempel krav i offentlige anskaffelser, og gir kommunene et etterspurt verktøy som kan bidra til å nå klimamål. Ordningen vil bli evaluert.

Regjeringen vil:

• vurdere å tilrettelegge ytterligere med standardiserte skilt for at kommuner med skiltmyndighet kan prioritere varelevering og parkering for næringskjøretøy som benytter nullutslippsteknologi

9.6 Støtte for å stimulere til flere klimatiltak i kommunene

For å hjelpe flere kommuner i gang med klimaarbeid ble tilskuddsordningen Klimasats etablert i 2016. Formålet med ordningen er å fremme klimatiltak i kommuner og fylkeskommuner gjennom tilskudd til prosjekter som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser og omstilling til lavutslippssamfunnet. Tilskudd kan være viktig fordi en barriere for klimatiltak i kommunen er en presset økonomi, se boks 9.7.

Kilde: Miljødirektoratet

Over 2200 Klimasatsprosjekter har fått tilsagn om støtte. Figur 9.5 viser et norgeskart, der alle kommuner som har fått tilsagn om støtte fra Klimasats siden oppstarten i 2016 er farget lysegrønne. Kommunene som fikk tilsagn om støtte i 2024 er farget mørkegrønne. Kartet viser at tilskuddsordningen treffer bredt, og at små og store kommuner over hele landet har satt i gang med ulike klimatiltak. Kommunene som ikke har fått tilsagn om støtte er fargeløse i kartet, og dette gjelder kun for et fåtall kommuner. At en kommune ikke har fått klimasatsstøtte kan skyldes at de ikke har søkt, eller at prosjektet deres ikke har blitt prioritert i konkurransen om midlene. Klimasats er en populær ordning, der søknadsbeløpet som oftest er flere ganger høyere enn tilskuddet som kan deles ut.26 I tillegg til kommunene som er farget grønne i norgeskartet, har alle fylkeskommunene fått støtte en eller flere ganger. Klimasats har vært viktig for å kutte kommunens egne utslipp og styrke kommunene i rollen som samfunnsutvikler og som pådriver for klimatiltak. Prosjektene har hjulpet kommuner i gang med klimaarbeidet og konkretisert og synliggjort for kommunene hva klimaarbeid innebærer. Flere prosjekter har fått oppmerksomhet i lokalsamfunnet, noe som har bidratt til debatt og engasjement om lokale klimatiltak. Nye klimatiltak er testet ut, og dette har bidratt til innovasjon i kommunalt klimaarbeid.

På sikt må bærekraftige og grønne valg være en integrert del av kommunenes arbeid, og flere av klimatiltakene som i dag får støtte gjennom Klimasats vil i framtiden være lønnsomme valg. En kryssanalyse gjennomført av Miljødirektoratet viser imidlertid at Klimasats også framover vil være et viktig virkemiddel for å utløse nødvendige tiltak for å nå nasjonale klimamål i 2030.27 Regjeringen vil derfor videreføre tilskuddsordningen Klimasats fram til 2030. Dette legger til rette for at kommunene får støtte til å prøve ut nye tilnærminger til klimaarbeidet og får dekket merkostnader ved viktige omstillingsløp. Samtidig er det naturlig å vurdere alternative løsninger for finansielle virkemidler som kan bidra til å stimulere til klimatiltak i kommunene på lengre sikt.

Innenfor EU-systemet finnes det også en rekke ulike prosjekter og støtteordninger der norske kommuner kan søke om midler til å gjennomføre ulike typer klimatiltak. Eksempler på dette er New European Bauhaus og samfunnsoppdraget om «Klimanøytrale og smarte byer», se boks 9.2 og 9.6. Regjeringen oppfordrer kommuner til å nyttiggjøre seg av disse mulighetene.

Regjeringen vil:

• videreføre tilskuddsordningen Klimasats fram til 2030

9.7 Utslippskutt og omstilling i egen virksomhet

Kommuner og fylkeskommuner har stor handlefrihet og gode muligheter for å kutte utslipp fra egen virksomhet. Kommunesektoren utfører en rekke offentlige tjenester og er eier og drifter av betydelige eiendomsmasser. I 2023 gjorde kommuner og fylkeskommuner innkjøp for omkring 307 milliarder kroner.28

Ved å sette krav til klimaavtrykk og miljøbelastning, kan kommunene både redusere egne utslipp og bidra til at null- og lavutslippsløsninger utvikles og tas i bruk. Kommunene kan benytte innkjøpsmakten sin til å velge lav- og nullutslippsløsninger, sirkulære varer og tjenester, håndtere overskuddsmasser fra bygg- og anleggsprosjekter og fremme delingsøkonomi, reparasjon, ombruk og materialgjenvinning.

Gjennom å teste nye løsninger og vise hva som er mulig, bidrar kommunesektoren ikke bare til nødvendig innovasjon og etterspørsel etter ny teknologi, men også til å øke aksepten for nye tiltak. Et eksempel er innovasjonsprogrammet FutureBuilt, der flere kommuner deltar. Målet med programmet er å utvikle enkeltbygg og byområder som kan være forbildeprosjekter for andre, se boks 9.10. Kommuner som går foran og tar i bruk klimavennlige løsninger har også vært viktige for innføring av nasjonale krav som igjen sørger for at løsningene rulles ut i hele landet. Ett eksempel på dette er forbudet mot å bruke mineralolje til oppvarming på bygge- og anleggsplasser fra 2022. Det hadde stor betydning for vedtaket at flere kommuner i årene før hadde testet og tatt i bruk mer klimavennlige teknologi, som elektriske varmepumper, fjernvarme og bioenergi – og demonstrert at de klimavennlige alternativene fungerte godt i praksis. Kommuners overgang til nullutslipp i kjøretøyparken er et annet eksempel, som har bidratt til at det i dag er forskriftsfestede krav til nullutslipp i alle offentlige anskaffelser av både personbiler, varebiler, busser og busstjenester.29

Økonomisk støtte gjennom tilskuddsordninger fra Enova og Klimasats har vært viktig for å redusere den økonomiske risikoen for kommunene forbundet med å ta i bruk nye løsninger og teknologi.

I januar 2025 lanserte Helse- og omsorgsdepartementet Veikart mot en bærekraftig, lavutslipps og klimatilpasset helse- og omsorgstjeneste. Veikartet gir forslag til konkrete tiltak for utslippsreduksjoner og skal være til inspirasjon for ledere og ansatte i spesialisthelsetjenesten og de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Tiltakene er sortert under seks ulike innsatsområder: Helsehjelp og forebygging, innkjøp, transport og reiser, sirkulærøkonomi og avfall, bygg og energi og digitalisering. Innsatsområde innkjøp er særlig viktig, da de indirekte utslippene knyttet til varer og tjenester utgjør fra 64 til 97 prosent av klimafotavtrykket til helsetjenesten.

Det er viktig at kommunene fortsetter å gå foran og bruker egne anskaffelser som virkemiddel for å kutte utslipp og bidra til omstilling. Dette krever, i tillegg til gode støtteordninger, et tydelig og godt regelverk. Tilsvarende er god veiledning og tilrettelegging viktig. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) bistår i dag offentlige innkjøpere med en rekke konkrete verktøy og råd. Klimasats har også gitt støtte til prosjektene der kommuner systematisk arbeider med klimakrav i anskaffelser, se mer om grønne anskaffelser i boks 9.9. Se kapittel 5.5 for nærmere omtale regjeringens arbeid med offentlige anskaffelser.

Mange kommuner har i dag betydelig energibruk i egen drift og virksomhet, og stort potensial for å redusere energibruken og kostnadene. De siste årene har høyere strømpriser ført til at flere kommuner har blitt mer bevisste på eget energibruk, og igangsatt flere langsiktige energisparingstiltak for å redusere energiutgifter. Regjeringen er opptatt av at kommunene fortsetter å redusere egen energibruk gjennom energisparing og lønnsomme langsiktige effektiviseringstiltak. I 2022 lanserte regjeringen en egen tilskuddsordning rettet mot kommunalt eide utleieboliger, sykehjem og omsorgsboliger. Her kan kommunene søke om støtte til tiltak som etterisolering av yttervegg og tak, bergvarmepumpe og utskiftning av vinduer. I 2025 er det bevilget 450 millioner kroner til ordningen, som administreres av Husbanken.

Regjeringen arbeider med flere virkemidler som gjør kommuner og fylkeskommuner bedre i stand til å følge opp utviklingen i energibruk innenfor sine ansvarsområder. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er i gang med et kompetanseforum for energieffektivisering i kommunene på oppdrag fra Energidepartementet. Formålet med kompetanseforumet er at kommunene skal kunne utveksle erfaring og kunnskap om energieffektivisering seg imellom. NVE benytter etablerte nettverk i Kommunesektorens organisasjon (KS) og Norsk kommunalteknisk forening i oppfølgingen av forumet. NVE har også etablert et kommunalt energiregnskap på oppdrag fra Energidepartementet, og NVE arbeider med å videreutvikle regnskapet slik at flere energibærere kan inngå. Regnskapet skal bidra til at kommunene får bedre oversikt over energibruken i kommunen, og vil være nyttig i kommunenes rolle som for eksempel planmyndighet og byggherre.