12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Om Norges bidrag til oppnåelse av Parisavtalen

FNs klimapanels sjette hovedrapport peker på at de globale kostnadene ved å redusere utslippene i tråd med Parisavtalens temperaturmål vil være lavere enn kostnadene for verden ved ikke å redusere utslippene.

Virkningene, og dermed også de globale kostnadene, av 2 grader global oppvarming er betydelig mer alvorlig enn virkningene av en oppvarming på 1,5 grader. For hver tidels økning i global oppvarming øker risiko og negative virkninger for mennesker og natur, samt relaterte tap og skader fra klimaendringer. En temperaturøkning på 2 grader innebærer mer ekstremvær og høyere havnivåstigning, større reduksjoner i avlinger og opptil 50 prosent flere mennesker vil oppleve vannmangel enn hvis økningen begrenses til 1,5 grader. I tillegg øker risikoen for brå og irreversible endringer og risikoen for at virkninger med de aller mest negative konsekvensene inntreffer. Global innsats mot klimaendringene er dermed både en investering i å unngå forventede ulemper ved temperaturøkning og en forsikring mot de mest alvorlige utfallene.

EU-kommisjonens konsekvensutredning av unionens foreslåtte klimamål for 2040 vurderer at de globale økonomiske kostnadene av manglende klimahandling langt overstiger de globale kostnadene ved å kutte utslipp. Utredningen peker på at eksisterende estimater, som viser at globale skader grunnet klimaendringer kan nå 10–12 prosent av BNP i løpet av århundret, er for lave fordi det ikke tas hensyn til blant annet effekten av klimavippepunkter og endret geopolisk stabilitet. I tillegg kommer de økonomiske kostnadene ved et endret klima som allerede påløper i dag uten at det eksisterer en god oversikt over disse, ved for eksempel oversvømmelser, hetebølger og tørke. Andre kostnader, som tap av liv, sikkerhet og biologisk mangfold, kommer også i tillegg.

Ingen land eller regioner kan i tilstrekkelig grad begrense utslippene av klimagasser og konsekvensene av global oppvarming alene. Det kan bare skje gjennom felles innsats der alle bidrar, både store og små land. Bare gjennom global innsats vil utviklingen av de nødvendige løsningene og teknologiene kunne gå raskt nok til at verden og Norge kan lykkes med omstillingen.

Parallelt med denne stortingsmeldingen legger regjeringen fram forslag til et nytt klimamål for 2035 for Norge. Regjeringen foreslår i lovproposisjonen at Norges nye klimamål for 2035 er å redusere utslippene med minst 70–75 prosent, sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Dette ambisjonsnivået vurderes å være i tråd med Parisavtalens prinsipper om progresjon fra forrige mål og høyeste mulige ambisjon. Klimamålet som foreslås lovfestet vil ligge godt over snittet for globale milepæler som framkommer av funnene i FNs klimapanels rapporter, og vurderes å være et rettferdig og ambisiøst bidrag i tråd med å begrense global oppvarming til 1,5 grader.

Norge bidrar også til Parisavtalen gjennom å støtte utviklingsland i deres klimaarbeid. Regjeringen vil arbeide for at Norge leverer på løftet om dobling av norsk klimafinansiering innen 2026 sammenlignet med 2020, herunder minst en tredobling av finansiering til klimatilpasning. Målet inkluderer både offentlig finansiering og privat kapital utløst av offentlige midler, det vil si kapital utløst av Norfund og Klimainvesteringsfondet.

Beslutningen fra FNs klimakonferanse i Baku for 2035 innebærer at alle land som kan bidra, vil måtte vurdere en opptrapping av egen klimafinansiering. I lys av dette vil regjeringen starte et arbeid med å vurdere hvordan også norsk klimafinansiering kan innrettes og økes fram mot 2035, blant annet gjennom dialog med andre nåværende og mulige nye bidragsytere om hvordan en sammen kan nå det nye globale klimafinansieringsmålet for 2035. Regjeringen tar stilling til et nytt mål for norsk klimafinansiering før dagens mål går ut i 2026.

12.2 Om regjeringens politikk for å nå klimamålene

Regjeringen har en ambisiøs klimapolitikk med omfattende virkemidler som bidrar til at utslippene avtar og vil fortsette å falle videre framover. Denne stortingsmeldingen legger rammene for de lange linjene i klimapolitikken mot 2035. Politikken for å oppfylle 2035-målet vil måtte utredes og besluttes i ulike prosesser framover.

Kostnader og nytte for Norge ved å nå et utslippsmål er usikre og er avhengige av politikk og teknologiutvikling globalt. Å nå klimamålet for 2035 vil innebære kostnader for samfunnet som helhet og de enkelte aktørene. Å nå målet vil ha nytte for samfunnet gjennom at Norge bidrar til å bekjempe klimaendringene. I tillegg kan overgangen på lang sikt gi nye muligheter for økonomisk utvikling. De virksomhetene som lykkes med å redusere utslipp, kan få fortrinn i en global lavutslippsøkonomi, mens bedrifter som ikke utvikler seg i en klimavennlig retning, risikerer å bli utkonkurrert.

For å kunne nå det nye klimamålet som regjeringen foreslår, legger regjeringen opp til å bruke en kombinasjon av nasjonale utslippsreduksjoner, samarbeid med EU og kjøp av utslippsreduksjoner utenfor EU/EØS. Målet skal i hovedsak nås gjennom nasjonale tiltak og gjennom samarbeid med EU. Basert på framskrivningene og effekten av regjeringens vedtatte og planlagte politikk slik det framgår av Klimastatus og -plan for 2025, er det anslått at over 90 prosent av utslippskuttene for å nå målet kan skje gjennom nasjonale tiltak og gjennom samarbeidet med EU. Anslagene for utslippseffekt er usikre og basert på forutsetninger og antagelser som vil kunne endre seg over tid. Regjeringens vedtatte og planlagte politikk er omtalt i Klimastatus og -plan, som årlig fremmes som vedlegg til statsbudsjettet. Politikken må besluttes og gjennomføres og vil ha nyttevirkninger og kostnader som er omtalt i Klimastatus og -plan.

Virkemidlene og konsekvensene av dem har nytte for samfunnet ved at Norge bidrar til lavere globale utslipp. I tillegg innebærer virkemidlene kostnader for husholdninger og bedrifter, og påvirker andre forhold i ulik grad.

Regjeringen har en bred politikk for å redusere klimagassutslipp i hele økonomien, basert på at omstillingen vil kreve en kombinasjon av virkemidler. Prising av utslipp gjennom klimaavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem (EU ETS) skal også framover være et hovedvirkemiddel i norsk klimapolitikk. En riktig fastsatt pris skal reflektere samfunnets kostnader av utslippene, og prisingen gjør det relativt sett mindre lønnsomt å forurense. Avgift og kvoter bidrar dermed til å vri forbruket mot varer og tjenester med lavere utslipp. Med en felles pris står alle aktører overfor like insentiver til å redusere utslippene av klimagasser eller øke opptaket av CO₂, men det overlates til aktørene å finne de løsningene som egner seg best. Det arbeides kontinuerlig med utvidelse av avgiftsgrunnlaget.

I tillegg til prising av utslipp, har både Norge og EU gjennom mange år iverksatt øvrig politikk rettet mot utslipp fra hele økonomien. Støtte til forskning og teknologiutvikling er viktig for å få fram nødvendige nye løsninger for utslippskutt, og prising og regulering kan være avgjørende for å sikre at slike løsninger faktisk blir tatt i bruk. Regjeringen har for eksempel stilt krav om utslippsreduksjoner gjennom CO₂-kompensasjonsordningen og forsterket støtten gjennom Enova. Regjeringen vil også framover bidra betydelig til teknologiutvikling, i hele norsk økonomi og internasjonalt.

Mange av virkemidlene i dagens klimapolitikk vil ha økende effekt over tid. Det skyldes i hovedsak at allerede sterke virkemidler gjør det attraktivt å forbedre og ta i bruk mer miljøvennlig teknologi og annen energi- og utslippseffektivisering. Olje- og gassvirksomheten er ventet å stå for den største reduksjonen i utslipp fram mot 2040. I tillegg ventes nedgangen i utslippene fra veitrafikk å fortsette, og i 2040 anslås utslippene å være redusert med om lag to tredjedeler sammenlignet med 2022. Også utslippene i andre sektorer er anslått å falle.

Gjennom denne stortingsmeldingen foreslår regjeringen å systematisere arbeidet med å kutte de norske forbrenningsutslippene gjennom å lage tidslinjer for å fase ut bruk av fossile brensler mot 2050. Tidslinjene er et verktøy for systematisk å vurdere teknologiutvikling og virkemiddelbruk framover, og etter hvert sette årstall for når klimagassutslippene kan nærme seg null. Regjeringen vil i den årlige Klimastatus og -plan oppdatere tidslinjene, og vurdere nye virkemidler for arbeidet med å fase ut bruk av fossile brensler.

Skog og andre økosystemer er viktige karbonlagre og del av klimaløsningen. Å unngå nedbygging av karbonrike arealer er avgjørende for å opprettholde karbonlagre i økosystemene og sikre mulighet for framtidig opptak. Regjeringen vil oppdatere kunnskapsgrunnlaget for tiltak for å øke det langsiktige opptaket, og redusere utslippene fra skog og andre arealer som vil danne grunnlag for videre vurdering av virkemidler.

Måten vi planlegger og gjennomfører klimapolitikken på bør være effektiv, helhetlig og samordnet. Det er nødvendig for å nå klimamålene med lavest mulig kostnader og størst mulig gevinster. Klimastyringssystemet bidrar til mer systematikk i arbeidet. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utvikle metoder og kunnskapsgrunnlag for klimapolitikken, og arbeide for bedre og mer helhetlige vurderinger av klimaeffekter i viktige politiske beslutninger.

I lovproposisjonen om Norges nye klimamål for 2035 gis et kostnadsanslag for å oppnå målet på minst 70–75 prosent utslippsreduksjoner, sammenlignet med 1990. Merkostnaden utover framskrivningene som følge av vedtatt politikk og Klimastatus og -plan for 2025 og godskriving av Norges deltakelse i EUs kvotesystem, er anslått til mellom 10 og 21 milliarder kroner samlet for femårsperioden 2030–2035. Det tilsvarer om lag 2 til 4,2 milliarder kroner i året i gjennomsnitt. Anslagene er svært usikre.

Overgangen til et lavutslippssamfunn i 2050 vil påvirke alle samfunnsområder i større eller mindre grad. Alle treffes ikke likt av endringene vi står foran. Noen påvirkes direkte av virkemidlene som innføres for å nå klimamålene, og noen påvirkes indirekte av endringene omstillingen vil skape i Norge og verden. I kapittel 3 redegjøres det for fordelingsvirkninger av klimapolitikken. Regjeringen ønsker å legge til rette for en rettferdig klimaomstilling, sosialt og geografisk, og styrker arbeidet med rettferdig omstilling.

Med knappe ressurser er det viktig å oppnå størst mulig utslippsreduksjoner og maksimere opptaket av CO₂ for å få mest mulig ut av innsatsen, unngå feilinvesteringer og legge til rette for riktige valg for at framtidens miljø og økonomi skal være bærekraftig. Hvordan klimapolitikken kan støtte opp under god ressursutnyttelse av blant annet energi, areal, bioressurser og kompetanse er derfor vektlagt i stortingsmeldingen.

Denne stortingsmeldingen legger rammene for klimapolitikken mot 2035. Samtidig er regjeringens Klimastatus og -plan det sentrale verktøyet for å følge opp planer og gjøre justeringer i politikken, dersom det er nødvendig for å nå de lovfestede klimamålene. Politikken for å oppfylle 2035-målet vil måtte utredes og besluttes på vanlig måte framover. Konkrete analyser av de økonomiske og administrative konsekvensene ved ny politikk presenteres når de enkelte sakene fremmes for Stortinget på ordinær måte.