Meld. St. 41 (2016–2017)

Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid

Til innholdsfortegnelse

4 EUs rammeverk og betydning for Norge

4.1 Innledning

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge allerede i det europeiske kvotesystemet (EU Emissions Trading System (EU ETS)). Ved avtale om en felles oppfyllelse av klimaforpliktelsene for 2030 vil Norge og EU fra 1. januar 2021 også samarbeide om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene. Et slikt samarbeid vil gjøre at både EUs innsatsfordelingsforordning og EUs regelverk for bokføring av utslipp og opptak i skog og andre arealer blir relevante for Norge. Samarbeid om utslippsreduksjoner mellom EU-land er en viktig del av regelverket for oppfyllelse av 2030-målet.

4.2 Det europeiske kvotesystemet

Det europeiske kvotesystemet gir fleksibilitet for bedriftene som deltar, en kostnadseffektiv gjennomføring av utslippsreduksjonene innenfor fastsatt kvotetak, og lavere risiko for at bedrifter flytter sin produksjon til utlandet for å unngå reguleringer og skatter på utslipp av klimagasser. Om lag halvparten av norske utslipp er omfattet av systemet. Utslippene innenfor dette systemet skal reduseres med 43 prosent innen 2030 sammenlignet med nivået i 2005. Norske kvotepliktige virksomheter bidrar på linje med kvotepliktige virksomheter i de andre europeiske landene til at målet nås. Vår deltakelse i det europeiske kvotesystemet er en viktig del av norsk klimapolitikk og strategien for å oppfylle 2030-forpliktelsen.

Det europeiske kvotesystemet dekker utslipp fra over 11 000 virksomheter som står for noe under halvparten av EUs samlede utslipp. Mesteparten av klimagassutslippene fra energiforsyning, industri og petroleumsvirksomhet er omfattet. I tillegg reguleres utslipp fra luftfart innad i EØS-området. Om lag halvparten av norske utslipp er inkludert i dette kvotesystemet.

Kvotesystemet fungerer slik at en utslippsøkning i Norge over tid vil motsvares av en tilsvarende reduksjon et annet sted i Europa. Motsatt vil en utslippsreduksjon i Norge åpne for økte utslipp innenfor andre deler av systemet over tid.

Europakommisjonens direktivforslag som skal gjelde for perioden 2021–2030 videreutvikler reglene for det eksisterende kvotesystemet for perioden 2013–2020. Forslaget innebærer ingen store endringer i strukturen i systemet, og omfanget av systemet (kvotepliktige sektorer og gasser) er foreslått uendret.

En sentral mekanisme i kvotesystemet er den årlige nedjusteringen i samlet antall kvoter som utstedes. Den årlige reduksjonen i kvotemengden utgjør et fast antall kvoter, for inneværende periode 1,74 prosent av en beregnet kvotemengde for 2010. Med en nedskaleringsfaktor på 1,74 prosent vil antall kvoter som utstedes være knapt 40 millioner kvoter lavere enn året før. I 2013 ble det utstedt om lag 2 milliarder kvoter som virksomhetene i det europeiske kvotesystemet kunne bruke til oppfyllelse av kvoteplikten. Innen år 2020 vil antall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige være redusert til om lag 1,8 milliarder kvoter.

I Kommisjonens forslag til regelverk som skal gjelde etter 2020, er det lagt inn en raskere nedskalering av kvotemengden, med en årlig reduksjonen i kvotemengden på 2,2 prosent per år. Antall kvoter som utstedes vil da kuttes med knapt 50 millioner kvoter per år, om lag på linje med Norges samlede utslipp. Gjennom de årlige reduksjonene i kvotemengden vil utstedte kvoter i 2030 være 43 prosent lavere enn utslippene fra de kvotepliktige sektorene i 2005. Hvis den årlige reduksjonen av kvotemengden fortsetter uendret etter 2030, vil antallet kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige virksomhetene ha falt til 365 millioner kvoter i 2050. Dette er om lag 86 prosent lavere enn utslippene fra de kvotepliktige sektorene i 1990.

Kommisjonens forslag til regelverk har vært til behandling i Rådet og Europaparlamentet, og de tre EU-institusjonene arbeider nå med å komme til enighet om den endelige utformingen av regelverket gjennom såkalte trilogforhandlinger. Regelverket forventes vedtatt høsten 2017.

4.3 Innsatsfordelingsforordningen

4.3.1 Innledning

Utslipp av klimagasser i EU som ikke omfattes av kvotesystemet reguleres i dag gjennom innsatsfordelingsbeslutningen. Dette regelverket er foreslått som en forordning for perioden 2021–2030. Innsatsfordelingen omfatter i hovedsak utslipp fra transport og jordbruk, men også utslipp fra bygg, avfall, deler av petroleumssektoren og deler av industrien. Innsatsen som er nødvendig for å redusere utslippene skal fordeles mellom EU-landene. Europakommisjonen la 20. juli 2016 frem forslag til regelverk for perioden 2021–2030, herunder forslag til utslippsmål for hvert enkelt land. Målene til hvert land skal være mellom 0 og 40 prosent. Kommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning for perioden 2021–2030 inneholder flere former for fleksibilitet for å sikre en mer kostnadseffektiv gjennomføring av de nasjonale utslippsmålene for 2030. Alle utslippsreduksjoner vil skje innenfor EUs felles rammeverk for innsatsfordelingen for å nå et felles EU-mål om 30 prosent reduksjon i utslippene som omfattes av forordningen. Rammeverket sikrer et felles tak på utslipp under innsatsfordelingen for hele perioden 2021–2030. Kommisjonens forslag til regelverk er til behandling i Råd og Parlament, og forventes tidligst vedtatt mot slutten av 2017.

4.3.2 Nasjonale mål

Fordelingen av innsatsen, det vil si fastsettelse av måltall for det enkelte land, er gjort ut fra bruttonasjonalprodukt (BNP) per innbygger. Landene med høyest BNP per innbygger må også ta de største kuttene i utslipp av klimagasser. Ikke noe land kan pålegges større kutt enn 40 prosent. For i noen grad å ivareta hensynet til kostnadseffektivitet, har Kommisjonen gjort en innbyrdes omfordeling av målene mellom landene med høyest BNP per innbygger. For å kunne nedjustere målet til landene med høyest kostnader, er det fra Kommisjonens side foreslått å øke Tysklands, Frankrikes og Storbritannias mål med ett prosentpoeng hver.

Norge er i Kommisjonens forslag omtalt med et foreløpig mål om å redusere utslippene som omfattes av innsatsfordelingen med 40 prosent.

Tabell 4.1 Fordeling av mål for utslippsreduksjoner i EU

Land (utvalg)

Forslag til 2030-mål

Luxembourg

-40 %

Sverige

-40 %

Finland

-39 %

Danmark

-39 %

Tyskland

-38 %

Frankrike

-37 %

Storbritannia

-37 %

Nederland

-36 %

Østerrike

-36 %

Belgia

-35 %

Irland

-30 %

EU 28

-30 %

Norge

-40 %

Kilde: Kommisjonens Impact Assessment tilknyttet forslaget til innsatsfordelingsforordning for perioden 2021–2030, jf. SWD (2016)247final, datert 20. juli 2016.

4.3.3 Nytt regelverk med årlige mål fra og med 2021

I EUs klimarammeverk er det ikke tilstrekkelig for måloppnåelse at landene oppfyller utslippsmålet for målåret 2030; det er utslippene i hele perioden 2021–2030 som er relevante. Landenes utslippsmål skal derfor gjøres om til utslippsbudsjetter for perioden 2021–2030. Under innsatsfordelingsforordningen vil hvert land vederlagsfritt få utstedt utslippsenheter (Annual Emissions Allocations (AEA)) for hvert år i perioden 2021–2030. For hvert tonn utslipp et land har hatt innenfor sektorene som omfattes av innsatsfordelingsforordningen, må landet innlevere én utslippsenhet til oppgjør i et register. Antall utslippsenheter landene får utstedt avhenger av utslippsmålet.

For målåret 2030 ligger Norge an til få utstedt et antall utslippsenheter tilsvarende 60 prosent av 2005-utslippene fra utslippskildene som omfattes av innsatsfordelingsforordningen. I henhold til Kommisjonens forslag skal startpunktet for beregning av utslippsbudsjettet være 2020, og skal tilsvare landenes gjennomsnittlige årlige utslippsnivå i perioden 2016–2018. Mellom startpunktet i 2020 og sluttpunktet i 2030 skal det være en lineær utvikling. Tildelingen for perioden 2021–2030 nedskaleres dermed jevnt fra 2021 til 2030, slik at det blir gradvis færre utslippsenheter for hvert år gjennom perioden. Siden beregningen av nedskaleringen begynner i 2020, ville Norge for år 2021 få utstedt et antall utslippsenheter som er litt under gjennomsnittlig årlig utslippsnivå i perioden 2016–2018.

Kravet for å oppfylle forpliktelsen er at det er samsvar mellom utslipp og antall utslippsenheter som innleveres. Landene velger selv om de vil oppfylle målet ved å redusere de innenlandske utslippene eller ved å skaffe flere utslippsenheter gjennom utnyttelse av fleksibiliteten i regelverket. I kapittel 4.3.4 og 4.5.1 er muligheten for bruk av fleksibilitetsmekanismene nærmere gjennomgått.

Landene er ansvarlige for å sikre at de har tilstrekkelig med utslippsenheter for å møte sine årlige forpliktelser. Dette kontrolleres i Kommisjonens forslag gjennom to generaloppgjør der landene leverer inn utslippsenheter tilsvarende sine utslipp, i henhold til de nasjonale utslippsbudsjettene. Det første generaloppgjøret finner sted i 2027, og omfatter utslippene i hvert av årene i perioden 2021–2025. Det andre generaloppgjøret finner sted i 2032, og omfatter utslippene i hvert av årene i perioden 2026–2030.

Ved felles oppfyllelse med EU vil EUs klimarapporteringskrav også gjelde for Norge. I samsvar med våre forpliktelser under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen rapporterer Norge, på lik linje med EU-landene, i dag til FNs klimasekretariat årlig, blant annet om utslippsutvikling. Med EUs klimarapporteringskrav vil Norge måtte etablere et formelt nasjonalt rammeverk for denne rapporteringen. Det arbeides med å vurdere om deler av EUs foreslåtte styringssystem kan gjøre seg gjeldende for Norge som følge av en avtale med EU om felles oppfyllelse av klimamålene. Det er en forutsetning at Norge ikke uten videre vil bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalen og avtalen om felles oppfyllelse med EU.

4.3.4 Regelverk for fleksibilitet

For å øke kostnadseffektiviteten i måloppnåelsen foreslår Kommisjonen fem former for fleksibilitet under innsatsfordelingen, hvorav mye er en videreføring av gjeldende regelverk:

  1. Konvertering av kvoter fra det europeiske kvotesystemet

    Til sammen ni EU-land, og trolig også Norge, kvalifiserer til en ny form for fleksibilitet, der landene til sammen over perioden 2021–2030 får anledning til å konvertere inntil 100 millioner klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet til utslippsenheter innenfor innsatsfordelingsforordningen. Den samlede adgangen fordeles mellom landene. Landene med høyest kostnader får størst adgang til denne fleksibiliteten. I henhold til Kommisjonens forslag får Luxembourg og Irland en årlig adgang til å levere EU-kvoter tilsvarende 4 prosent av sine ikke-kvotepliktige 2005-utslipp. Øvrige land som kvalifiserer til denne fleksibiliteten, herunder Sverige, Danmark og Finland, har fått en årlig adgang tilsvarende 2 prosent av sine 2005-utslipp. Landene må innen utgangen av 2019 melde til Kommisjonen om og i hvor stor grad de ønsker å utnytte adgangen til å konvertere kvoter fra det europeiske kvotesystemet.

  2. Handel med utslippsenheter

    Land kan kjøpe og selge utslippsenheter seg imellom. Handelen skjer innenfor et overordnet rammeverk som sikrer et samlet kutt på 30 prosent for utslippene som omfattes av innsatsfordelingen, og som gir grunnlag for at kuttene kan gjøres på en kostnadseffektiv måte.

    Det er begrensninger på hvor mange utslippsenheter en medlemsstat vil kunne overføre til andre medlemsstater før generaloppgjørene. Før oppgjøret for en femårsperiode kan landene kun overføre inntil 5 prosent av sin tildelte utslippsmengde for hvert av årene i femårsperioden. Landene står imidlertid fritt til å inngå avtaler om fremtidig levering av utslippsenheter. I henhold til dagens regelverk er det satt av fire måneder mellom tidspunktet for konstatering av landenes utslipp og fristen for generaloppgjør. Dette innebærer at landene vil få konstatert nøyaktig hvordan de ligger an i oppfyllelsen av utslippsforpliktelsene sine fire måneder før oppgjørsdato. I denne perioden legges det opp til at landene skal kunne handle med utslippsenheter. Handel med utslippsenheter er fullt mulig mellom EU-land også i perioden 2013-2020. Hittil er denne muligheten bare benyttet én gang, da Bulgaria overførte utslippsenheter til Malta for oppgjøret under innsatsfordelingen for 2013. Kommisjonen vil komme tilbake med forslag til utdypende regelverk for perioden 2021-2030 på et senere tidspunkt.

  3. Sparing innad i perioden

    Det er ubegrenset adgang for landene til å spare overskudd av utslippsenheter innad i perioden 2021–2030. Utslippsenheter som skriver seg fra et bestemt år kan altså benyttes til oppgjør i det aktuelle året og alle senere år i perioden. I forslaget fra Kommisjonen er det ikke bestemmelser som åpner for å spare ubrukte utslippsenheter inn i en senere periode, etter 2030.

  4. Låning innad i perioden

    Det er foreslått en adgang til låning av utslippsenheter som er utstedt for påfølgende år i perioden, begrenset til 5 prosent av tildelingen for det påfølgende året. Hvis et land for eksempel ikke har nok utslippsenheter til å gjøre opp for utslippene i 2021, så kan det bruke inntil 5 prosent av tildelingen for 2022.

  5. Kreditter fra skog- og arealbrukssektoren

    Kommisjonens forslag til innsatsfordeling åpner for at landene kan benytte CO2-opptak i skog og andre arealer (skog- og arealbrukskreditter) tilsvarende til sammen 280 millioner tonn CO2-ekvivalenter for å oppfylle landenes mål under innsatsfordelingen. Denne muligheten fordeles mellom landene basert på landenes andel av jordbruksutslipp under innsatsfordelingsforordningen. Bruk av denne formen for fleksibilitet forutsetter at landene kan dokumentere et overskudd av opptak i skog- og arealbrukssektoren i henhold til EU-kommisjonens forslag til regneregler. Bruk av skog- og arealbrukskreditter under innsatsfordelingsforordningen er nærmere omtalt under 4.4.3.

4.4 Regelverk for skog og annen arealbruk

4.4.1 Innledning

Skog- og arealbrukssektoren har svært stor betydning for det globale klimaregnskapet: Opptil en tredel av svaret på klimautfordringen ligger i skog og arealbruk, særlig gjennom redusert avskoging og økt påskoging. En aktiv og bærekraftig skogforvaltning er derfor en sentral del av klimapolitikken globalt, på europeisk nivå og i Norge. Europakommisjonen har foreslått et eget regelverk for skog- og arealbrukssektoren. Forslaget innebærer en forpliktelse for landene til å sikre at CO2-utslippene fra sektoren ikke overstiger opptaket som kan telle med etter forslagets regneregler.

Forslaget gir regler for hvor mye av det faktiske opptaket og utslippene fra skog- og annen arealbruk som skal telle med i vurderingen av om utslippsforpliktelsen for sektoren er oppfylt (bokføring). Det er også foreslått egne regler for rapportering og kontroll.

Skog- og arealbrukssektoren inndeles i følgende kategorier: avskoging, påskoging, forvaltet skog, dyrket mark og beite, i tillegg til myr og våtmark, som er frivillig å inkludere. Det er også gitt regler for «harvested wood products» (HWP eller karbon lagret i varige treprodukter).

Det er nødvendig å ha et utgangspunkt for å beregne endring i opptak og utslipp fra skog- og annen arealbruk. Det er endringene fra et gitt referansenivå som skal telle med og regnes mot forpliktelsen for sektoren. Det er foreslått ulike referansenivåer for de ulike kategoriene.

For forvaltet skog skal det fastsettes en framoverskuende referansebane for netto opptak i skogen. Referansebanen tar etter Kommisjonens forslag utgangspunkt i historisk intensitet i skogforvaltningen i perioden 1990–2009. Samtidig vil referansebanen også bli justert for endringer i opptak som følge av aldersstrukturen i skogen.1 Det er kun endringer utover «business as usual», for eksempel gjennom redusert hogst, tettere skogplanting eller gjødsling som vil kunne regnes som opptak i bokføringen av forvaltet skog. Det er i tillegg foreslått en begrensning på hvor mye av dette opptaket som kan avregnes mot forpliktelsen om «netto null» utslipp fra sektoren: 3,5 prosent av landets totale utslipp fra andre sektorer i referanseåret 1990. Bokføring av forvaltet skog på bakgrunn av en framoverskuende referansebane er nytt sammenlignet med Norges bokføring under Kyotoprotokollen, hvor det årlige nettoopptaket i forvaltet skog beregnes i forhold til nettoopptaket i 1990 som referansenivå.

Regelverket under Kyotoprotokollen setter også et tak på hvor mye av opptaket som kan benyttes til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse, tilsvarende 3,5 prosent av de totale nasjonale utslippene i referanseåret.2 Med denne bokføringsregelen kan Norge bokføre et årlig opptak på ca. 1,8 millioner tonn CO2 under kategorien skogforvaltning under Kyotoprotokollen. Etter Europakommisjonens forslag til regneregler, vil et lavere nettoopptak enn det som er forutsatt i den framoverskuende referansebanen bli bokført som et utslipp, selv om kategorien forvaltet skog utgjør et netto opptak. EU-landene benytter også under Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode en framoverskuende referansebane for forvaltet skog. En forskjell for Norge er at man etter Kyotoregelverket kan øke avvirkningen betydelig uten at det fremkommer som utslipp i regnskapet.

Foreløpige beregninger viser at Norge med Europakommisjonens forslag til regelverk for skog og annen arealbruk ligger an til å måtte bokføre et netto utslipp på 15 millioner tonn over perioden 2021–2030, før kategorien forvaltet skog er regnet med, selv om Norge har et stort nettoopptak i skog. Beregningene er svært usikre. Endelige regneregler for bokføring kan påvirke dette tallet. Årsaken til at Norge kan få et netto utslipp fra denne sektoren har sammenheng med at det høye norske opptaket på forvaltede skogarealer for en stor del vil bokføres mot en framoverskuende referansebane. Dersom avvirkningen blir som forutsatt i den framoverskuende referansebanen, blir denne kategorien satt til null. Utslippene fra andre bokføringskategorier i sektoren, særlig fra avskoging, kan dermed ikke utlignes av det store opptaket i norsk skog (som ikke skyldes nye tiltak).3 Opptaket fra påskoging vil også kun telle med i 30 år. Siden norsk skog vokser sent, er det derfor begrenset hvor mye påskoging vil kunne bidra i et 2030-perspektiv.

Det bør påregnes at kategorien forvaltet skog også vil kunne bli bokført med utslipp med Kommisjonens forslag. Dette vil i så fall komme i tillegg til det foreløpige beregnede utslippstallet på 15 millioner tonn. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til dette. Dersom intensiteten i avvirkningen øker utover referansebanens historiske nivå (1990–2009), vil et redusert netto-opptak framkomme som et utslipp i regnskapet. Etter Kommisjonens forslag skal også endringen i karbonbeholdningen i lagrede treprodukter (harvested wood products – HWP), inngå i referansenivået for forvaltet skog. I referanseperioden som Kommisjonen foreslår (1990–2009) hadde norsk treforedlingsindustri vesentlig innenlands produksjon. Dette bidro til en lagerøkning for karbon i treprodukter (HWP), noe som regnes som opptak. Etter 2009 har en større del av tømmeret blitt foredlet i utlandet som følge av omstrukturering av norsk skogindustri. Utenlands foredling vil ikke telle med som opptak. Med referanseperioden som Kommisjonen foreslår (1990–2009), måles vi mot en periode hvor lageret økte og utgjorde netto opptak. Dette betyr at Norges årlige opptak i perioden 2021–2030 må være større enn dette for at man skal kunne bokføre endringen som opptak. Karbonlageret i treprodukter (HWP) som er produsert i Norge er imidlertid redusert etter 2009, noe som regnes som utslipp.

Forslaget blir for tiden (juni 2017) drøftet i Europaparlamentet og Rådet, og en rekke skogland har tatt til orde for alternative modeller til Kommisjonens forslag. Det har også Norge gjort. Norge vil arbeide med andre europeiske skogland for å fremme en alternativ modell for EU. Det endelig vedtatte regelverket kan avvike på flere punkter sammenlignet med Kommisjonens forslag, noe som også vil påvirke beregningene av konsekvenser for Norge.

4.4.2 Nærmere om netto null utslipp

Forpliktelsen om «netto null utslipp» gjelder i sum for alle kategoriene i sektoren. Forpliktelsen kan for det første oppfylles gjennom nasjonale tiltak for utslippsreduksjoner, eller økt opptak, dvs. nye klimatiltak i forvaltet skog, i forhold til referansebanen. For den andre femårsperioden (2026–2030) kan man også benytte eventuelle oppsparte skog- og arealbrukskreditter fra forrige femårsperiode (2021–2025).

Kjøp av skog- og arealbrukskreditter fra andre land kan også brukes til å oppfylle forpliktelsen. Slike kreditter kan kun benyttes til å oppfylle forpliktelsen for skog- og arealbrukssektoren, ikke utslippsmålet under innsatsfordelingsforordningen, se kapittel 4.4.3 for nærmere omtale.

Forslaget til regelverk er rettet mot nasjonale myndigheter og ikke mot den enkelte skogeier.

Dersom et land ikke oppfyller forpliktelsen om netto null utslipp fra skog- og arealbrukssektoren, vil utslippet måtte dekkes opp gjennom ytterligere tiltak under innsatsfordelingsforordningen, og dermed komme i tillegg til forpliktelsen for ikke-kvotepliktige utslipp under denne forordningen.

Det er foreslått begrensninger på hvor mye en kan regne inn av netto opptak i eksisterende, forvaltet skog for å oppfylle forpliktelsen om netto null utslipp, dersom netto opptak blir høyere enn referansebanen. Dette er satt til en mengde tilsvarende 3,5 prosent av de samlede norske utslippene i 1990, og tilsvarer ca. 1,8 millioner tonn CO2. Dersom opptaket i forvaltet skog blir lavere enn referansebanen, for eksempel som følge av økt hogst, vil et redusert netto opptak måtte bokføres uavkortet som et utslipp etter Kommisjonens forslag.

4.4.3 Bruk av skog og arealbrukskreditter under innsatsfordelingsforordningen

Dersom landene har et overskudd av opptak fra skog- og arealbrukssektoren, kan landene på visse vilkår benytte opptaket til å oppfylle sine nasjonale mål under innsatsfordelingsforordningen. EU-landene har etter Kommisjonens forslag, samlet sett en ramme for å kunne bokføre 280 millioner tonn CO2-ekvivalenter fra opptak i skog- og arealbrukssektoren i løpet av perioden 2021–2030. Denne muligheten fordeles på landene basert på landenes andel av jordbruksutslipp under innsatsfordelingsforordningen.

Europakommisjonen har foreslått en rekke kriterier som må være oppfylt for at opptak fra skog- og arealbrukssektoren kan godskrives mot egne utslipp under innsatsfordelingsforordningen:

  • Forpliktelsen om «netto null utslipp» må være oppfylt. Forpliktelsen gjelder alle arealkategoriene i sektoren, inkludert forvaltet skog.

  • Det er kun et netto opptak fra kategoriene påskoging, avskoging, dyrket mark og beite som kan benyttes til å oppfylle forpliktelsen under innsatsfordelingsforordningen. Opptak som skriver seg fra tiltak utover referansebanen for forvaltet skog, for eksempel økt CO2-opptak fra gjødsling eller tettere planting, kan altså ikke godskrives mot utslipp under innsatsfordelingsforordningen.

Ettersom Norge etter foreløpige beregninger kan komme ut med et netto utslipp fra sektoren, bør det påregnes at Norge med Kommisjonens forslag ikke vil få tilgang til denne fleksibiliteten.4 Se nærmere omtale i kapittel 4.4.1 om årsakene til at Norge kan komme ut med et utslipp fra sektoren. Reglene for beregning av en referansebane for forvaltet skog og bruk av skog- og arealbrukskreditter under innsatsfordelingen, er gjenstand for diskusjon i EU i forbindelse med behandlingen av forslagene i Europaparlamentet og Rådet.

4.5 Fleksibilitet sikrer måloppfyllelse

4.5.1 Norsk tilgang til fleksibilitet under innsatsfordelingen

4.5.1.1 Innledning

Fleksibilitetsmekanismene under innsatsfordelingen gir sikkerhet for at Norge kan oppfylle det forpliktende utslippsbudsjettet, og åpner for en kostnadseffektiv gjennomføring av det norske utslippsmålet for 2030. Som vist i kapittel 4.3.4 gjør fleksibilitetsmekanismene det mulig for land å samarbeide om utslippsreduksjoner. Det fremgår av Kommisjonens forslag at Norge vil få tilgang til fleksibel gjennomføring på linje med EU-landene. De viktigste formene for fleksibilitet for Norge er muligheten til å konvertere et begrenset antall kvoter fra det europeiske kvotesystemet og samarbeid med andre land gjennom handel med utslippsenheter.

4.5.1.2 Konvertering av kvoter fra det europeiske kvotesystemet

Ved en felles oppfyllelse kan Norge sannsynligvis bli likestilt med de ni EU-landene5 som får adgang til å dekke noe av sitt behov for utslippsenheter ved at klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet konverteres til utslippsenheter. De aktuelle EU-landene får anledning til å bruke klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet tilsvarende 2 til 4 prosent av landenes ikke-kvotepliktige 2005-utslipp. Gitt at vår adgang blir i samme størrelsesorden, vil Norges adgang trolig bli 5,5 til 11 millioner tonn over hele perioden 2021–2030. For å sikre oppfyllelse av utslippsbudsjettet vil Regjeringen benytte seg fullt ut av den fleksibiliteten Norge kan oppnå ved bruk av kvoter fra det europeiske kvotesystemet.

Dersom Norge får adgang til å konvertere kvoter fra kvotesystemet kan dette skje uavhengig av avtaler med andre land under innsatsfordelingen. Kvotene fra det europeiske kvotesystemet som konverteres til utslippsenheter tas fra landets auksjoneringspott, som hvert år vil bli redusert med et antall kvoter som tilsvarer en tiendedel av landets samlede utnyttelse av adgangen til å konvertere kvoter fra det europeiske kvotesystemet. Kostnaden ved å benytte denne formen for fleksibilitet vil da bli i form av tapte auksjonsinntekter gjennom hele perioden 2021–2030. Kostnadene vil dermed være avhengig av prisutviklingen i det europeiske kvotesystemet. Her spriker prognosene sterkt per kvote. Prisen på kvoter levert i desember 2020 har i den senere tid svingt rundt 5 euro.

4.5.1.3 Handel med utslippsenheter

Foreløpige og svært usikre beregninger gjort av Miljødirektoratet viser at en gruppe på rundt 15 EU-land ligger an til å få et overskudd på rundt 420 millioner utslippsenheter samlet for perioden 2021–2030. Beregningene er gjort med utgangspunkt i Kommisjonens referansescenario. Denne framskrivningen avviker noe fra landenes egne framskrivninger av utslipp. Et flertall av disse landene kan forventes å ønske å selge sine utslippsenheter. Det er også grunn til å regne med at disse landene vil iverksette tiltak som reduserer utslippene ytterligere dersom enheter kan selges til en pris som er høyere enn de tiltakskostnadene de står overfor. På den andre siden er det rundt 13 EU-land som har et samlet forventet underskudd på rundt 608 millioner utslippsenheter. Disse landene må skaffe seg utslippsenheter fra andre EU-land og/eller gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Beregningene er basert på vedtatt politikk sommeren 2016. Virkningen av politikk som er vedtatt eller under behandling i EU i tiden etter juli 2016, er ikke innarbeidet i analysen. Virkningen av unilaterale tiltak som enkelte land har varslet er heller ikke analysert. Prisutviklingen på kjøp av utslippsenheter fra andre land er svært usikker.

Selv om nasjonale virkemidler forsterkes vil det kunne være et behov for fleksibilitet som er større enn forventet maksimal tilgang til å konvertere kvoter fra det europeiske kvotesystemet. Dersom det blir nødvendig og det viser seg å være kostnadseffektivt, legger regjeringen derfor opp til at Norge også skal kunne benytte fleksibilitet i form av direkte kjøp av utslippsenheter fra andre land. Selv om det gjennom prosessen i EU skulle bli vedtatt et strammere opplegg enn det som ligger i Kommisjonens forslag, er det stor sannsynlighet for at Norge kan dekke sitt behov for fleksibilitet også hvis det viser seg å være nødvendig å benytte fleksibilitet ut over 11 millioner tonn.

4.5.1.4 Sparing og låning innad i perioden

Slik det er beskrevet i kapittel 4.3.4 er det begrensninger på bruk av utslippsenheter som overføres mellom ulike år innad i perioden 2021–2030. Med Kommisjonens forslag vil Norge få tilgang til sparing og låning av utslippsenheter innad i perioden på lik linje med EU-landene. Dette gir større fleksibilitet i gjennomføringen av det norske utslippsmålet.

4.5.1.5 Kreditter fra skog- og arealsektoren

Antallet skog- og arealbrukskreditter som kan godskrives mot forpliktelsen under innsatsfordelingsforordningen er begrenset oppad til 280 millioner kreditter samlet sett på EU-nivå. Kredittene fordeles mellom EU-landene på basis av landenes jordbruksutslipp. Basert på jordbruksutslippene ville Norge etter foreløpige beregninger fra Miljødirektoratet kunne få om lag 3,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter over hele tiårsperioden (2021-2030). Det er knyttet usikkerhet til dette tallet. Det avhenger også om taket på 280 millioner tonn vil oppjusteres som følge av Norges inntreden, eller om taket omfordeles mellom landene. Bruk av slike kreditter forutsetter imidlertid at landene har et bokført netto opptak i skog- og arealsektoren når opptak i forvaltet skog ikke medregnes. Siden Norge etter foreløpige beregninger vil kunne få et utslipp fra sektoren, bør det påregnes at Norge ikke vil kunne utnytte slik fleksibilitet.

4.5.2 Norsk tilgang til fleksible mekanismer under skog- og arealbruksektoren

Foreløpige beregninger for skog- og arealbrukssektoren

Forpliktelsen for skog- og arealbrukssektoren om at utslippene i sektoren ikke skal overstige opptaket («netto null utslipp») kan oppfylles enten gjennom nasjonale tiltak eller ved at utslippene dekkes opp ved å kjøpe skog- og arealbrukskreditter fra andre land. Alternativt vil det gjøres fratrekk i tildelte utslippsenheter under innsatsfordelingsforordningen tilsvarende utslippene fra skog- og arealbrukssektoren. Sistnevnte innebærer i så fall at forpliktelsen under innsatsfordelingsforordningen øker tilsvarende utslippene fra skog- og arealbrukssektoren. Skulle resultatet for Norge bli et netto utslipp, vil Norge, uten kjøp av skog- og arealbrukskreditter, måtte redusere utslippene i de andre ikke-kvotepliktige sektorene utover foreløpig tildelt mål på 40 prosent. Kjøp av skog- og arealbrukskreditter fra andre land forutsetter at andre land vil ha et overskudd av kreditter som de ønsker å selge. Ifølge Kommisjonens konsekvensvurdering av forslaget til skog- og arealbruksforordning vil det være et overskuddsopptak i skog- og arealbrukssektoren i Europa som helhet, også etter at landene har fylt hele rammen for overføring av overskuddsopptak fra skog- og arealbrukssektoren til innsatsfordelingsforordningen. Det er imidlertid knyttet usikkerhet til disse beregningene. Det er også knyttet stor usikkerhet til den endelige utformingen av regelverket, noe som kan påvirke hvor stort overskuddsopptaket blir, og hvor mye av dette som blir tilgjengelig for kjøp. Overskudd av skog- og arealbrukskreditter som er oppnådd gjennom kjøp av kreditter fra et annet land kan ikke nyttes til å godskrive utslipp under innsatsfordelingsforordningen.

Fotnoter

1.

Hvor mye skogen tar opp av CO2 avhenger av en rekke forhold, blant annet skogens alder, skogstype og klimatiske forhold. Systemet med framoverskuende referansebane skal blant annet reflektere at skog i ulike land har ulik aldersstruktur, noe som påvirker hogstnivå og opptak.

2.

Europakommisjonen har også foreslått et tilsvarende tak på hvor mye av netto opptaket fra forvaltet skog som kan avregnes mot forpliktelsen om «netto null» utslipp for sektoren.

3.

Opptaket i forvaltet skog telles som null dersom den faktiske utviklingen i netto-opptak følger referansebanen. Dersom en større andel skog blir hogstmoden, enn i den historiske referanseperioden, kan tilsvarende økning i hogsten modelleres inn i referansebanen.

4.

Etter foreløpige beregninger fra Miljødirektoratet vil det for Norges del være snakk om ca. 3,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter over hele tiårsperioden (2021–2030). Det er knyttet usikkerhet til dette tallet, blant annet avhenger det av om taket på 280 millioner tonn vil oppjusteres som følge av Norges inntreden, eller om taket omfordeles mellom landene. Dette er foreløpig ikke avklart. Det er også diskusjon om størrelsen på taket i EU.

5.

Belgia, Danmark, Irland, Luxemburg, Malta, Nederland, Østerrike, Finland og Sverige.

Til dokumentets forside