13 Økonomiske og administrative konsekvenser
13.1 Innledning
Utvalget har foreslått tiltak og prosesser knyttet til en rekke samfunnsområder, og implementering forutsetter en tverrfaglig tilnærming. Tiltakene knytter seg til en rekke offentlige tjenester, men også til frivillige organisasjoners arbeid med sikte på å styrke stillingen til voldsutsatte kvinner og barn. Å styrke behandlingstilbudet til voldsutøvende menn, samt iverksette holdningskampanjer, er foreslått som viktige forebyggende tiltak. Utvalget har også anbefalt flere tiltak i form av utredninger, kompetanseheving og etablering av bedre samarbeidsstrukturer. Dette innebærer at en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser vil knytte seg til prosesser og tiltak på mange ulike samfunnsområder og på flere forvaltningsnivåer.
En klar begrensning når det gjelder muligheten av å beregne økonomiske konsekvenser av tiltak knyttet til menns vold mot kvinner og barn i nære relasjoner er at det mangler landsrepresentative tall på hvor mange kvinner og barn som utsettes for menns vold i nære relasjoner. Utvalget har imidlertid valgt å se på noen hovedområder/sektorer i fremstillingen av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag, jf. nærmere om dette nedenfor under pkt. 13.2 flg.
Med sikte på en helhetlig og samordnet implementering av utvalgets forslag, er det anbefalt en utviklingsplan med varighet over 5 år. Planen berører mange sektorer og departementer, og utvalget har foreslått at Barne- og familiedepartementet gis en koordinerende rolle og pådriverfunksjon i forhold til dette arbeidet.
På en del områder pågår allerede relevante prosesser for arbeidet med å bekjempe vold mot kvinner og barn. Disse bør kunne knyttes opp mot arbeidet med å implementere utvalgets anbefalinger. Utvalget vil understreke betydningen av å se ulike prosesser i sammenheng, da dette er nødvendig for å sikre en samlet og helhetlig innsats på feltet. Dette kan videre sikre gode faglige synergieffekter og dessuten ha en kostnadsbesparende effekt.
Utvalgets anbefalinger kan deles inn i enkelte mer overordnede prosesser og mer konkrete tiltak knyttet til de ulike fagsektorene. Nedenfor presenteres de administrative og økonomiske konsekvensene av de overordnede prosessene, før det redegjøres for konsekvenser knyttet til de konkrete tiltakområdene på de enkelte fagfelt.
13.2 Tverrdepartementale prosesser og tiltak på nasjonalt plan
13.2.1 Utviklingsplan
Utviklingsplanen utvalget har anbefalt utarbeidet, er foreslått forankret mot regjeringen med en funksjonstid på 5 år. Det er videre foreslått at det nedsettes en tverrdepartemental gruppe. Denne gruppen er også tenkt å skulle gjennomføre utadrettede aktiviteter slik som konferanser, kampanjer og informasjonsarbeid, samt å kvalitetssikre prosessene innen de ulike sektorene. Det er videre foreslått at det opprettes en rådgivingsgruppe av eksterne representanter for å sikre at arbeidet er forankret ut mot ressurspersoner og organisasjoner som arbeider på feltet.
Utvalget anslår at den administrative strukturen som er beskrevet ovenfor for det tverrdepartementale arbeidet, vil kunne opprettes innenfor dagens økonomiske og administrative rammer. Å gjennomføre utadrettede aktiviteter og holdningsskapende arbeid i tilknytning til planen, vil forutsette bemanning og aktivitetskostnader. Til dette anslår utvalget en økonomisk ramme på ca. 3–5 millioner kroner pr. år over 5 år, avhengig av kampanjeaktivitetenes omfang. Utvalget baserer denne beregningen på kostnader til skriftlig og audiovisuelt kampanjemateriell, konferanser, annonser og annen utadrettet virksomhet knyttet til offensivt holdningsskapende arbeid. Ettersom arbeidet berører ansvarsområder for ulike departementer, ser en for seg delfinansiering mellom flere departementer som en aktuell mulighet.
13.2.2 Nasjonalt kompetansesenter
Utvalget har foreslått at det opprettes et nasjonalt kompetansesenter om vold i nære relasjoner. Prosessen mot opprettelse av et slikt senter forutsetter en utredning som bør gjennomføres over 12–18 måneder, og må vurderes opp mot de utredninger og vurderinger som er gjort i forbindelse med opprettelse av Nasjonalt kompetansesenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Kostnader ved en slik utredning estimeres til ca. 1 million kroner, herunder utarbeidelse av en plan for etablering av et slikt senter. Kostnader knyttet til selve etableringen av senteret vil blant annet avhenge av dimensjoneringen av senteret. Ansvaret for å sikre gjennomføring av et slikt utredningsarbeid foreslås ivaretatt av Barne- og familiedepartementet.
13.2.3 Nasjonal telefontjeneste – grønt nummer
Utvalget har anbefalt at det opprettes en nasjonal hotline (grønt nummer) blant annet med sikte på å gjøre hjelpetilbudet mer oversiktlig for den enkelte bruker. En slik ordning vil kreve nye øremerkede bevilgninger over offentlige budsjetter. Fordi denne tjenesten foreslås å være døgnkontinuerlig, anslår utvalget at det er behov for fra 8 til 10 årsverk for å betjene en slik linje. De økonomiske kostnadene anslås å bli ca. 4–5 millioner kroner årlig. Utvalget har foreslått at tjenesten samlokaliseres med det nasjonale kompetansesenteret, som også gis det administrative ansvaret for dette tilbudet. Utvalget mener imidlertid at denne tjenesten bør opprettes så snart som mulig. Dette forutsetter en midlertidig administrativ forankring inntil et eventuelt kompetansesenter er opprettet.
13.3 Kompetanse og forskning
Utvalget har foreslått en rekke tiltak knyttet til kompetanse og forskning på tvers av sektorer og fagområder. Behovet for å heve kompetansen blant de som arbeider på feltet er en sentral forutsetning for måloppnåelse på en rekke av områdene utvalget har knyttet forslag til. Dette vil også ha en resultateffekt knyttet til samordning og koordinering av tjenester. Det er derfor særlig viktig at arbeidet med å implementere utvalgets anbefalinger på dette området iverksettes raskt.
Utdannings- og forskningsdepartementet er som ansvarlig departement foreslått å skulle ha det overordnede ansvaret for å sette i gang utredning om basis- og spesialistutdanning . Dette vil forutsette et utredningsarbeid som utvalget mener kan gjennomføres over ett år, innenfor rammen av ca. 1 million kroner. Utredningen er ment å kartlegge eksisterende kompetanse, fremtidig kompetansebehov, samt behov for utvikling av undervisningsmateriell. Departementet forslås også å sikre implementering gjennom de ulike sektorenes fagutdanninger. Gjennom det nevnte utredningsarbeidet bør det også skisseres en implementeringsplan, samt foretas en kostnadsberegning knyttet til utvidelse av de fremtidige utdanningstilbudene.
Utvalget har pekt på behov for forskning på en rekke områder. Det er blant annet foreslått en større omfangsundersøkelse, beregning av samfunnsøkonomiske kostnader, forskning på voldens skadevirkninger hos voldsutsatte kvinner og barn eksponert for vold, samt på behandlingstilbud til menn. I denne forbindelse har utvalget anbefalt at det etableres et forskningsprogram som skal strekke seg over en femårsperiode. Utvalget foreslår at det i femårsperioden bevilges 20 millioner årlig til Norges Forskningsråd, totalt 100 millioner kroner, til dette programmet. Den beløpsmessige rammen er foreslått med utgangspunkt i at forskningsprogrammet vil ha et bredt tematisk nedslagfelt. Et annet program som har en bred tematisk tilnærming er Velferdsprogrammet – samfunn, familie, oppvekst i regi av Norges Forskningsråd. Dette programmet har en samlet årlig budsjettramme på 25–30 millioner årlig og løper over 6 år.
13.4 Likestillings- og familieområdet
En del av utvalgets anbefalinger berører likestillings- og familieområdet, og hvor ivaretakelse av kjønnsperspektivet er sentralt. Flere av disse anbefalingene vil ha både økonomiske og administrative konsekvenser.
Utvalget har blant annet anbefalt at funksjonene til Statens Barnevern og Familievern (SBF) utredes med sikte på utvidelse av ansvarsområde , der både krisesentrene og visse deler av hjelpe- og behandlingstilbudet til voldsutøvende menn foreslås innlemmet. Dette forutsetter blant annet styrket regional bemanning og hvor ansvaret knyttet til stillingene er foreslått å ha et bredt og samlende nedslagfelt også i forhold til barnevernet og familievernet. Utvalget foreslår derfor at bemanningen ved SBF økes med 2 stillinger pr. region knyttet til denne utvidelsen av ansvarsområdet, 10 stillinger totalt. Dette anslås å medføre en merkostnad på ca. 5 millioner kroner årlig.
Utvalget har videre pekt på en rekke forbedringsområder knyttet til krisesentrene. I denne forbindelse er det foreslått at det utarbeides en utviklingsplan som omfatter bemanning og kompetanseutvikling av sentrenes personale, utvikling av brukertilbud, samt utbedring av lokaler. Økonomiske og administrative konsekvenser som følge av utvalgets anbefalinger på dette punktet må utredes i forbindelse med en slik utviklingsplan. Utvalget har likevel gjort noen vurderinger knyttet til dette:
Utvalget registrerer at Vista Utredning i sin rapport påpeker flere forhold rundt bygningsmassen; dels at den mange steder ikke tilfredsstiller de krav som bør stilles, dels at lokalene er for små, og også at tilgjengeligheten for funksjonshemmede er for dårlig. Beregninger gjort av Vista Utredning for Barne- og familiedepartementet i 2001 anslo behovet for bevilgninger knyttet til drift og utbygging til å omfatte 120–140 millioner kroner (Vista Utredning 2001). Vista Utrednings beregningsmodell gjelder både drifts- og bygningsmessig standard. Utvalget har foreslått at det etableres en egen låneordning gjennom Husbanken der det kan gis lån til etablering av nye sentre, samt til bedring av bygningsmassen, slik at den tilfredsstiller de krav som må stilles.
Utvalget har videre pekt på en rekke forbedringsområder knyttet til kvaliteten på krisesentrene som vil få konsekvenser for driftsutgiftene til sentrene. Etter utvalgets syn vil kompetansebehov og andre forbedringer av tilbudet til brukerne som foreslås i innstillingen innebære noe høyere utgifter enn Vista Utrednings anslag. Det er foreslått at det utarbeides en utviklingsplan som omfatter kompetanseutvikling av personale og bedring av brukertilbudet. Økonomiske og administrative konsekvenser som følge av utvalgets anbefalinger på dette punktet må utredes i forbindelse med en slik utviklingsplan. Utvalget påpeker samtidig at økt kompetanse ved sentrene, samt sterkere styring av virksomheten, vil kunne innebære en økonomisk og administrativ effektiviseringsgevinst.
Utvalget har videre foreslått utredning av en egen lov for krisesentrene . Et slikt arbeid vil kunne gjennomføres innenfor de eksisterende strukturer, men vil binde ressurser innenfor disse.
Utvalget har foreslått utbygging av et landsdekkende tilbud til voldsutøvende menn som også kan omfatte tilbud til kvinner og barn. En slik utbygging bør etter utvalgets syn implementeres i løpet av en periode på fem år. Utvalget har foreslått at Barne- og familiedepartementet utreder et landsdekkende tilbud. En slik utredning anslås å kunne gjennomføres innen en ettårsperiode, og ha en kostnadsramme på ca. 1 million kroner. Utvalget har ikke det nødvendige datagrunnlaget for å beregne de konkrete kostnadene knyttet til selve utbyggingen og drifting av et landsdekkende tilbud. Dette har sammenheng med manglende kunnskap om voldens omfang, samt hvor mange voldsutøvere som kan ha behov for et tilbud. Det anbefales derfor gjennomført en vurdering både knyttet til kostnader og administrative konsekvenser gjennom utredningen som er foreslått ovenfor.
I tillegg har utvalget foreslått økte rammer til arbeidet for voldsutsatte og voldsutøvere som gjennomføres gjennom frivillige organisasjoner og private instanser, noe som vil kreve økte offentlige bevilgninger.
Økt fokus mot barn som vokser opp i familier med vold, samt at meldepliktsreglene praktiseres i større grad enn det som er tilfelle i dag, vil kunne medføre en større saksmengde for barnevernet . Dette krever både bemanningsøkning og kompetanseuvikling, noe som tilsier økte økonomiske rammer til barnevernet.
13.5 Justisområdet
Utvalget har på justisområdet fremmet anbefalinger som vil omfatte lovendringer. På dette feltet har utvalget blant annet foreslått innføring av en ny straffebestemmelse, endring av reglene knyttet til bistandsadvokat, foreldelsesreglene, samt i ordningen knyttet til voldsoffererstatning. Utredning av en ny straffebestemmelse forutsetter et større arbeid som vil kunne innebære økning i de offentlige kostnadene. Lovutredning knyttet til de øvrige spørsmålene forutsettes i stor grad å kunne gjennomføres innenfor eksisterende rammer.
Det er foreslått tildels betydelige omlegginger av politiets rutiner for arbeid med saker om vold mot kvinner. Disse endringene kan ikke skje uten at det utarbeides instrukser, retningslinjer, samt kurstilbud og nytt materiell for intern opplæring. Slik opplæring bør skje innenfor allerede eksisterende strukturer, men man må påregne økte utgifter til kurs og informasjonsmateriell. Utvalget legger til grunn at man minimum kan påregne 1 million kroner årlig i 5 år.
Det er foreslått flere omfattende endringer i ordningen med bistandsadvokat og fri rettshjelp . Det finnes per i dag ikke noen samlet oversikt over hvor stor andel av utgiftene til bistandsadvokatordningen og ordningen med fri rettshjelp som er knyttet til saker om vold mot kvinner. I budsjettet for 2004 foreslås bevilget 925 millioner kroner til ordingen med fri rettshjelp (jf. stortingsproposisjon nr. 1 (2003–2004) for Justisdepartementet). Det finnes ikke noe fullstendig oversikt over utgiftene til bistandsadvokat i saker om vold mot kvinner (per i dag har kvinner rett til bistandsadvokat ved seksuell vold, samt grovere fysisk vold). Det lar seg derfor ikke gjøre å anslå hvor mye en utvidelse av ordningen vil beløpe seg til. Det kan imidlertid vises til at for 2004 er foreslått bevilget i alt 560 millioner kroner til særskilte straffesaksutgifter m.m. Det er antatt at i alle fall 90 % av disse utgiftene er knyttet til siktedes rett til forsvarer i straffesaker. Fornærmedes rett til bistandsadvokat vil utgjøre en del av de gjenstående 10 %. Fornærmedes rett til bistandsadvokat i saker om vold mot kvinner vil igjen utgjøre en marginal del av dette. Ettersom det nødvendige datagrunnlaget mangler for å tallfeste hva utvidelsene av bistandsadvokatordningen kan innebære økonomisk, nøyer utvalget seg med å påpeke at kostnadene må påregnes å bli betydelige.
Utvalget har videre foreslått at familievoldskoordinatorene skal arbeide med vold mot kvinner i 100 % stillinger. For å sikre dette foreslås det at politidistriktene tilføres 27 nye stillingshjemler (én til hvert distrikt). De nye stillingene vil medføre en utgift på ca. 13,5 millioner dersom man kun ser på utgifter knyttet direkte til stillingene (lønn og sosiale utgifter). Deretter vil det påløpe ca. 8 millioner kroner årlig.
I tillegg er det foreslått at voldsoffererstatningsordningen utvides og at erstatningsbeløpene heves betydelig. Per i dag finnes det ikke eksakte tall over hvor stor andel av de samlede utbetalingene til voldsofre som er knyttet til vold mot kvinner. I 2001 fikk 1150 personer ca. 50 millioner kroner i voldsoffererstatning. De fleste av disse utbetalingene gjaldt ikke vold mot kvinner, men man må likevel påregne en økning av erstatningsutbetalingene dersom forslagene til endring tas til følge. Utover dette er det vanskelig å tallfeste de økonomiske konsekvensene av forslaget.
13.6 Helsesektoren
Forslagene til forbedring av helsetjenesten som utvalget har fremsatt, krever en detaljert plan for gjennomføring og oppfølging (jf. utvalgets foreslåtte handlingsplan for helsevesenet i kapittel 8). Utvalget har anbefalt at utviklingsområder knyttet til helsevesenets oppfølging av voldsutsatte kvinner kartlegges ytterligere. Ansvaret for dette arbeidet foreslås forankret i Helsedepartementet. Ansvar for iverksetting og oppfølging vil samtidig kunne vurderes lagt til underliggende etater eller institusjoner, for eksempel Sosial- og helsedirektoratet.
Flere av de tiltakene utvalget har foreslått innen helsesektoren, må påregnes å ha omfattende økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget har anbefalt at det opprettes et spesialisert høykompetent behandlingstilbud til kvinner og barn utsatt for vold i nære relasjoner. Tilbudet forslås opprettet med regional forankring. I denne forbindelse har utvalget understreket behovet for at det avsettes øremerkede midler til etablering og drift av tilbudet. Disse midlene foreslås overført til de nasjonale helseforetakene, slik at et tverrfaglig spesialisert tilbud etableres med et team av personell som omfatter lege, sykepleier, psykiater/psykolog, sosialarbeider, samt administrativt personale. Utvalget antar at en minimumskostnad forbundet med de 5 regionale sentrene vil være ca. 3–4 millioner årlig pr. senter. Utvalgets forslag om utbygging av det psykiske helsetilbudet til voldsutsatte kvinner bør også utredes som ledd i handlingsplanen som er nevnt ovenfor.
Prøveprosjekt til screening : Det foreslås at det knyttes 1–2 forskerstillinger til dette, samt en administrativ stilling. Totalt vil dette utgjøre kostnader til lønnsmidler i størrelsesorden 1–1,5 millioner kroner. I tillegg er det behov for midler til undervisning og opplæring som anslås å beløpe seg til ca. 500 000 kroner i løpet av en treårsperiode.
Det er også anbefalt økt prioritering av barn som eksponeres for vold i nære relasjoner i helsevesenet, blant annet gjennom å styrke tilbudet til barn innen psykisk helsevern . Utvalget har ikke grunnlag for å tallfeste de økonomiske konsekvensene av dette, men anslår at de økonomiske konsekvensene vil kunne være betydelige. Dette arbeidet bør imidlertid knyttes opp mot strategiplanen for barn og unges psykiske helse. I denne forbindelse bør muligheter for omprioriteringer innenfor eksisterende ressursrammer vurderes.
En målsetting for utvalget er at økt fokus mot menns vold mot kvinner og barn i nære relasjoner, samt et bedre behandlingstilbud, vil føre til at flere tar kontakt med helsevesenet enn det som skjer i dag. Dette vil medføre større pågang i helsevesenet som kan ha både økonomiske og administrative konsekvenser. Samtidig vil økt avdekking kunne forebygge omfattende skader hos voldsutsatte kvinner og kan dermed redusere pågangen i helsevesenet på lengre sikt.
13.7 Sosial- og trygdeområdet
Utvalget har understreket behovet for å styrke sosialtjenestens arbeid. Dette forutsetter at denne sektoren tilføres økte økonomiske ressurser. Det er videre foreslått en økning i stønadsnivået til volds- og trusselutsatte kvinner, herunder en utvidelse av sosialtjenesteloven § 5–2 med sikte på å dekke ekstrautgiftene som disse gruppene påføres som følge av volden. De økonomiske og administrative konsekvensene av disse anbefalingene må kartlegges nærmere av Sosialdepartementet.
Utvalget har anbefalt at rettigheter på sosial- og trygdeområdet for voldsutsatte kvinner avklares og presiseres. Det er forslått tiltak for å gjøre rettighetene mer oversiktlige og sikre mer ensartet praksis gjennom å utarbeide en veileder . Dette vil etter utvalgets syn kunne gjennomføres innenfor eksisterende strukturer. Administrative tilrettelegginger vil imidlertid innebære merkostnader for det offentlige.
Innenfor trygdesektoren har utvalget anbefalt en gjennomgang av stønadsnivået for enslige forsørgere som har gjennomlevd vold i nære relasjoner med sikte på å bedre deres økonomiske situasjon. Ansvaret for en slik gjennomgang må forankres i Sosialdepartementet. Økonomiske og administrative konsekvenser av endringer i stønadsnivået vil måtte inngå i en slik gjennomgang.
13.8 Kommunal- og regionalsektoren
Utvalget har fremmet flere forslag som knytter seg til kommunal- og regionalsektoren. Når det gjelder administrative konsekvenser av disse, vil det være lokale rammer og forutsetninger i de ulike kommunene som bestemmer hvilke konsekvenser forslagene vil ha, og må derfor vurderes lokalt.
Utvikling av policydokumenter som styringsverktøy i kommunene må inngå i prosesser kommunene allerede har i forhold til å styre virksomheten i egen kommune. For eksempel gjelder dette utvalgets forslag om å innlemme området vold mot kvinner og barn i nære relasjoner i kommunenes helse- og sosialplaner . Dette vil medføre økte kostnader, samt omprioriteringer innenfor kommunenes økonomiske rammer, i tillegg til endring av rutiner.
Utvalget vil også påpeke at ansvaret for samordning av hjelpetilbudet skal påhvile den enkelte kommune. Det må gis tilstrekkelige rammer for gjennomføring av en slik funksjon, blant annet for å sikre tilførsel av kompetanse til samordningsorganene, samt muligheten til å avsette menneskelige ressurser for å ivareta arbeidet på en forsvarlig måte. Utvalget mener at det bør gis sentrale føringer til kommunene for denne prosessen.
Utvalget har videre foreslått lovendringer av betydning for kommunal sektor. Det er foreslått å presisere kommunenes plikt til å gi voldsutsatte kvinner, barn og voldsutøvende menn et tilfredsstillende hjelpetilbud gjennom relevant lovverk.