Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2004: 12

Bedre skatteoppkreving

Til innholdsfortegnelse

2 Felles skatteoppkrever for kommunene Øvre Eiker og Nedre Eiker

Av kommunekasserer John Ingar Danielsen

Viser til Deres henvendelse av 23.02.2004 vedr. mitt innlegg for Skatteoppkreverutvalget i Hurdal 18. februar 2004. Iht. Deres forespørsel, følger nedenfor en redegjørelse for sammenslåingen av skatteoppkreverfunksjonen for kommunene Øvre og Nedre Eiker, med bakgrunn i mitt innlegg.

Ta gjerne kontakt ved spørsmål eller synspunkter.

2.1 Innledning

Jf. kommunestyrevedtak i kommunene Øvre og Nedre Eiker hhv. 6. november og 30. oktober 2002, ble skatteoppkreverfunksjonene slått sammen. Rådhuset i Hokksund huser det nye kontoret med Øvre Eiker kommune som arbeidsgiver og vertskommune. Skatteoppkreveren i Eiker har ingen egen selskapsform, men har eget budsjett hvor kommunene faktureres etter gitt fordelingsnøkkel. Faglig er det nye kontoret objektivt og behandler i tillegg til de øvrige skattekreditorene, kommunene likt. Det rapporteres til kommunene og staten hver for seg. Det føres også særskilte regnskap for kommunene.

Kommunene betjener i dag en innbyggermasse på nærmere 37.000 og 1.400 arbeidsgivere. Hver for seg representerer kommunene i dag mht. størrelse, mellomstore kommuner.

Konklusjon

Skatteoppkreveren i Eiker er definitivt en suksess og nedenfor følger flere positive effekter ved sammenslåingen:

  • Høyere innfordringsaktivitet.

  • Gode resultater på nyere skattekrav.

  • Bedre utnyttelse av personalressurser.

  • Høyere kompetanse.

  • Bedre rettssikkerhet og likebehandling.

  • Formidabel opprydding og bedret situasjon for kommunenes

  • arbeidsgivere.

  • Arbeidsgiverkontroll på full gli.

  • Bedret og godt arbeidsmiljø med positive arbeidstakere.

  • Offensiv og kreativ satsning.

  • Bedret kompetanse og saksbehandling knyttet til kommunenes skatteutvalg.

  • «Selvfinansierende» virksomhet.

Andre samarbeidskonstellasjoner

Skatteoppkreveren i Eiker er det første kontoret i landet som betjener 2 kommuner mht. skatteinnfordring, arbeidsgiverkontroll og kommunale årsavgifter. Sammenslåingen har vekket stor oppmerksomhet og prosjektrapporter og annet materiale er formidlet til mer enn 50 kommuner. I tillegg er det holdt foredrag og annen veiledning til andre kommuner og fylker. Arbeidet som ble utført i forkant av sammenslåingen og den praktiske tilnærmingen, blir omtalt som «Eiker-modellen», og er/har vært brukt som mal for en rekke prosjekter som er påstartet. Kontoret har siden oppstart bidratt med nyttig veiledning til andre og sammenslåingen har vært en direkte utløsende faktor for at flere prosjekter er iverksatt i store deler av landet.

2.2 Utgangspunkt for iverksetting

Nedenfor fremkommer en skjematisk fremstilling over hvilke utfordringer kommunene sto overfor tidligere. Disse dannet grunnlag for politisk og administrativ interesse for å vurdere nye tiltak og eventuelt ny organisasjonsform.

Begge Eiker-kommunene har over lengre tid slitt med store skatterestanser og fravær. Dette medførte at revisjon, administrasjon og politikerne har uttrykt bekymring overfor utviklingen. I tillegg var arbeidsgiverkontrollen vært svekket eller helt fraværende i perioder.

Tabell 2.1 

Nedre Eiker Øvre Eiker
Store skatterestanser Store skatterestanser
Stort langtidsfravær Sårbar ved fravær
Manglende ledelse
Svekket arbeidsgiverkontroll Manglende arbeidsgiverkontroll
Stort politisk engasjement Stort politisk engasjement
Vilje og engasjement fra rådmenn og skattefogd Vilje og engasjement fra rådmenn og skattefogd
Bekymringer fra kommunerevisjon og kontrollutvalg Bekymringer fra kommunerevisjon og kontrollutvalg

2.3 Forprosjekt

Med bakgrunn i ovennevnte ga rådmennene i kommunene følgende mandat til en arbeidsgruppe bestående av ansatte fra de respektive skatteavdelingene:

«Formålet med arbeidet er å diskutere mulige områder hvor kommunene kan samarbeide innenfor skatteområdet, og hvor samarbeidet kan gi fordeler for begge kommunene (vinn-vinn). Arbeidsgruppa skal arbeide som et kollegium (likeverdige deltakere)».

Arbeidsgruppa arbeidet høsten 2001 med å vurdere ulike organisasjonsformer. Ut fra skatteavdelingenes ståsted og utgangspunkt, ble følgende modeller vurdert:

– Delt ledelse

Da Øvre Eiker hadde skatteoppkrever og avdelingsleder var det naturlig å vurdere om det var hensiktsmessig å dele på lederressursene. Nedre Eiker hadde på det tidspunktet en konstituert leder. Modellen ble forkastet utfra ledernes arbeidsvilkår og kontinuitet i forhold til oppfølging av de ansatte og de faglige behov for oppdatering og veiledning.

– Forpliktende samarbeid på enkeltområder

Det ble vurdert om det var fagområder som egnet seg godt til et forpliktende samarbeid. Arbeidsgruppa konkluderte med at det finnes flere områder som er velegnet for samarbeid, men personalsituasjonen i kommunene tillot ikke det.

– Full sammenslåing

Det ble her vurdert en radikal modell som innebar sammenslåing og dermed samlokalisering av de to skatteoppkreverfunksjonene. Arbeidsgruppa konkluderte med at dette var den beste modellen for å få full uttelling av personalsituasjonen, fagmiljø og andre synergieffekter. Konklusjonene dannet grunnlag for det videre prosjektarbeidet.

Viser for øvrig til egen utarbeidet rapport etter forprosjektet.

2.4 Prosjekt

Rådmennene i Eiker-kommunene og skattefogden i Buskerud ble våren 2002 enig i å utrede videre modellen for full sammenslåing. Følgende 2-delt mandat ble gitt:

1: «Utrede spørsmålet om felles skatteoppkreverkontor og fremskaffe beslutningsgrunnlag.

2: Iverksette de praktiske tiltakene som skal til for å få til et felles skatteoppkreverkontor dersom ikke utredningen tilsier andre organisasjonsformer.».

Etter at mandatet ble gitt, ble følgende grupperinger dannet:

Prosjektgruppe

Skatteoppkreveren i Øvre Eiker (leder).

Skatteoppkreveren i Nedre Eiker.

1 saksbehandler fra hver av kommunene.

1 tillitsvalgt fra hver av kommunene.

Arbeidsform

Prosjektgruppa gjennomførte ukentlige møter for å håndtere ovennevnte mandat. Parallelt med utredning ble det skrevet prosjektrapport. Arbeidet ble delegert til medlemmene som innhentet informasjon fra kommunene og eksterne leverandører, for deretter sammenstilling i prosjektgruppa. De øvrige ansatte ble løpende orientert i avdelingsmøter og det ble innhentet informasjon som ble bearbeidet videre.

For nødvendige avklaringer ble det jevnlig rapportert til styringsgruppa samt informert om arbeidet som pågikk. Samtlige ansatte ble informert på informasjonsmøter om status i utredningsjobben.

Styringsgruppe

Rådmannen i Nedre Eiker (leder).

Rådmannen i Øvre Eiker.

Skattefogden i Buskerud.

Arbeidsform

Styringsgruppa hadde månedlige møter hvor foreløpige rapporter ble fremlagt av prosjektgruppa. Styringsgruppa gjorde vedtak, kom med anbefalinger og godkjente/forkastet anbefalinger fra prosjektgruppa. Den endelige prosjektrapporten ble godkjent i styringsgruppa 8. august 2002 og dannet grunnlag for videre politisk behandling.

Prosjektgruppa la til grunn noen forutsetninger for et vellykket interkommunalt samarbeid. Disse forutsetningene (rammebetingelsene) har vært til stede med unntak av pkt. 5 som er et mer langsiktig arbeid.

Rammebetingelser

  1. Service og kvalitet overfor brukerne

  2. Samarbeidet må ikke gå på tvers av den enkelte kommunes verdier og målsettinger.

  3. Arbeidstakernes interesser skal ivaretas.

  4. Bedre resultater og mer effektiv ressursutnyttelse for begge kommuner.

  5. Det må ikke være for stor avstand på restanse- og personalsiden.

  6. Tilstrekkelig og kompetente lederressurser for planlegging og samordning.

  7. Nødvendige godkjenninger/tillatelser gis.

2.5 Kritiske momenter

Tidlig i prosjektperioden ble det klart at det forelå ingen formelle hindringer for en sammenslåing av skatteoppkreverkontorene. Sammenslåingen kom snarere til å bli en praktisk gjennomføring. I tillegg til utfordring knyttet til de ansatte og arbeidsgiveransvaret, var det 3 områder som ble helt avgjørende; lokalisering, organisering og infrastruktur. Viser for øvrig til prosjektrapporten for vurderinger og konklusjoner.

1) Lokalisering

Et viktig spørsmål var hvor det nye kontoret skulle lokaliseres, hvorfor man konkluderte med rådhuset i Hokksund og endelig hvordan skulle samlokaliseringen praktisk gjennomføres.

Prosjektgruppa hentet inn anbud og informasjon om ulike lokasjoner, men ut fra et økonomisk perspektiv ble lokaliteter utenfor kommunenes rådhus utelukket. Av faglige hensyn ble rådhuset i Hokksund valgt grunnet nærheten til likningskontor og tingrett som deler tilsvarende region.

2) Organisering

Kontorene var fra tidligere avdelinger som var knyttet til en større etat/seksjon, økonomi. Det ble tidlig i prosessen klart at en sammenslåing fikk organisatoriske konsekvenser for flere avdelinger utenfor skatteområdet grunnet hensyn til kontorets objektivitet i forhold til vertskommunen. Skatteoppkreveren i Eiker er i dag organisert som eget kontor med rådmannen som nærmeste overordnede og disponerer egne budsjetter.

Videre var det nødvendig å foreta nødvendige omorganiseringer internt på kontoret. Det ble dannet 3 fagområder med høy grad av spesialisering.

3) Infrastruktur

Etter en grundig gjennomgang av alle praktiske sider ved kontorene, ble følgende områder fornyet; arkiv, post, IT, systemer samt telefoni/telefaks. Det var nødvendig å investere i nytt arkivsystem som tilfredsstiller arkivlovens bestemmelser som var brukervennlig og arealoptimaliserende. Skattekontoret må som tidligere føre atskilte skatteregnskap og tilhørende støttesystemer. PC parken har vært i gjennom en oppgradering for å minske tidsbruken på lite hensiktsmessige IT-løsninger.

2.6 Ansatte

Informasjon:

Ved store omstillinger brer det seg usikkerhet blant de ansatte mht. arbeidsgiverforhold, lønn og øvrige plikter og rettigheter. Det har for prosjektgruppa vært viktig å ivareta de ansatte så godt som mulig gjennom hele prosjektfasen. Det er spilt med åpne kort slik at alle parter har kunne kommet med tilbakemeldinger og innspill.

Seminarer:

Det er avholdt 3 seminarer hvor de ansatte fra begge kommunene jobbet sammen for å løse konkrete utfordringer. Samlingene har vært verdifulle og helt avgjørende for hvordan det nye kontoret skulle bli organisert og dermed hvordan arbeidsoppgavene skulle fordeles.

Kompetansekartlegging:

Det ble i forkant av sammenslåingen foretatt en «grov» kompetansekartlegging basert på hva den enkelte ansatte jobbet med i det daglige og hva de kan/ikke kan. Det ble her anledning til å legge inn ønsker for hvilke arbeidsoppgaver den enkelte ville ha og dermed synliggjøre eventuelle behov for økt kompetanse.

Medarbeidersamtaler:

Gjennom samtaler kunne de ansatte komme med ønsker om nye oppgaver samt mulighet for å frasi seg enkeltoppgaver. Alle ansatte jobber i dag med fagområder som de fra tidligere har behersket/jobbet med, men mange har fått store endringer i sine ansvarsområder. Dette har vært en nødvendighet for å sikre kontorets fagområder på en tilfredsstillende og forsvarlig måte.

Arbeidsgiveransvar:

Uavhengig av valg av vertskommune, ville valget medføre endring av arbeidsgiverforhold for en større andel av de ansatte. Det har vært svært viktig å avklare flere ting knyttet til nyansettelse og avvikling fra arbeidsgiver; jobbtilbud, rettigheter/plikter, lønn, arbeidstid/ fleksitid, ferie, m.v.

2.7 Praktisk tilnærming

Selv om den teoretiske prosjektperioden har vært arbeids- og tidskrevende, har den praktiske tilretteleggingen vært vel så omfattende

Da kontoret har gjennomført en endring som er det første i sitt slag, var det også for oss overraskende mange «kort som skulle falle på plass». Mye ble løst etter hvert som problemene eller utfordringene oppsto. Den praktiske gjennomføringen ble svært vellykket og pågikk i en begrenset periode på ca. 1 måned (inkl. ombygging av lokaler). Dette kan forklares med grundig arbeid av prosjektgruppa hvor alle detaljer var belyst i forkant av gjennomføringen.

2.8 Suksessfaktorer

Vedtak om sammenslåing av skatteoppkreverfunksjonene for Eiker-kommunene har utvilsomt vært en vellykket beslutning. Selv om det gjenstår flere uavklarte problemstillinger og praktiske begrensninger, er det på det rene at det nye kontoret fungerer langt bedre enn hva kontorene ville ha gjort hver for seg. Nedenfor følger en oppsummering over hvilke faktorer som har bidratt til en vellykket prosjektperiode:

Bruk av egne ressurser

Det ble tidlig konkludert med at de ansatte skulle lede prosjektet uten hjelp fra eksterne. Dette med bakgrunn i at vi kjenner fagområdet best, de lokale forholdene og mulighet for innvirkning på beslutningene. Prosjektgruppa hadde i perioden mai-juni 2002 ukentlige møter hvor det ble fordelt arbeidsoppgaver og evaluering av innhentede opplysninger. Prosjektgruppa rapporterte til styringsgruppa månedlig og informerte de øvrige ansatte på ukentlige avdelingsmøter.

Videre ble det vektlagt medvirkning fra de øvrige ansatte. Det ble tidlig planlagt 3 prosjektsamlinger hvor formålet var å integrere de ansatte fra kontorene slik at vi kunne bli bedre kjent med hverandre og utveksle fagkunnskap. Samtlige ansatte arbeidet med overordnet og intern organisering samt detaljer vedrørende rutiner og ansvar. Samlingene har vært en forutsetning for et vellykket gjennomført prosjekt og har dannet grunnlag for senere organisering og fordeling av arbeidsoppgaver. Vi fikk samlet kontorene og jobbet konsentrert over 3 x 2 dager.

Klart mandat

Prosjektarbeid som pågår over en gitt tidsperiode med store inngripende konsekvenser for så vel ansatte som deler av den øvrige kommunale forvaltningen, er avhengig av klare mandater. Dette har vært avgjørende for prosjektgruppa for styring og korrigering av arbeidet. Uten et klart mandat kan det synes vanskelig å peke ut en kurs og vite hva en skal jobbe for.

Stram tidsplan

Styringsgruppa hadde gitt prosjektgruppa mandat å forberede en sammenslåing innen 1. januar 2003. Den stramme tidsplanen ser vi ettertid var veldig fornuftig. På den måten klarte man holde oppe et høyt trykk og holde fokus.

Ansettelse av skatteoppkrever før lokalisering

Det var viktig å få tilsatt en skatteoppkrever før selve lokaliseringen påbegynte. Dette for oppfølging av de ansatte samt de praktiske utfordringene. Det var en fordel at den nye skatteoppkreveren kjente de ansatte og hvilke prosesser som var igangsatt.

Forutsetningene var til stede

Forutsetningene lå til rette for at sammenslåingen skulle bli en suksess. I prosjektperioden ble det ikke ansatt nye medarbeidere i vakante stillinger. Dette har medført at kommunene har spart inn flere årsverk. Denne effektiviseringseffekten blir umiddelbart hentet ut i første driftsår.

Videre er kommunene relativt like med hensyn til infrastruktur og administrativ styring. Forutsetningene var også til stede vedr. uløste arbeidsoppgaver og utfordringer.

Vilje fra rådmennene

Det har vært helt avgjørende for prosjektet at rådmennene og skattefogden har vært engasjert og vist vilje for å løse problemstillinger som har oppstått. Sammenslåingen av skatteområdet har medført konsekvenser for andre deler kommunene (regnskapsavdeling, økonomi, IT, arkiv, m.fl.).

Engasjement fra skattefogden

Skattefogden i Buskerud har vært medlem i prosjektgruppa og representert så vel kommunenes og statens interesser. Som vår faglige overordnede har det vært viktig for prosjektmedlemmene å vite at skatteområdets interesser ble ivaretatt. Skattefogdkontoret har for øvrig også bidratt betydelig med informasjon og veiledning.

Omstillingsdyktige medarbeidere

Gjennom hele prosjektperioden har de ansatte bidratt med informasjon og veiledning. Til tross for bekymringer og frustrasjon i perioder, har de vært konstruktive og bidratt til en god overgang. Medarbeiderne har vært positive for nødvendige endringer og vist at de takler hurtige omstillinger med inngripende virkninger i hverdagen. Frem til i dag har kontoret hatt et lavt korttidsfravær (0,8 %), men høyt lagtidsfravær (11,5 %).

2.9 Effekter

Etter ca. 1 års drift er det mulig å se flere positive effekter og trender etter sammenslåingen, men det er noe tidlig å trekke bastante slutninger. Eksempelvis ser vi at kontoret er mindre sårbart ved ferie og sykdom da vi samlet sett har en bemanning som gjør det mulig å overlappe hverandre over kort tid. Videre kan nevnes;

Bedret kvalitet i saksbehandling og regnskapsføring

Kvaliteten på arbeidet er betydelig bedre da de ansatte har utvekslet erfaringer og rutiner. Foreldede rutiner er forkastet og nye er etablert.

Bedret effektivitet (større volum)

Gjennom et mer spesialisert kontor hvor de ansatte har større fokus på et noe mer begrenset område, har kontoret oppnådd en dobling av innfordringsaktiviteten i forhold til tidligere år.

Likebehandling av skattytere og dermed bedret rettssikkerhet

Gjennom høyere kompetanse, bedre kvalitet og mindre sårbarhet ved fravær, har kontoret sikret at skattytere i så vel Øvre som Nedre Eiker behandles likt. Sammen med en mer regelorientert saksbehandling og høyere faglig bevissthet, blir skattytere og arbeidsgivere i dag behandlet på en mer profesjonell måte.

Høyere kompetanse

Ett større fagmiljø har bidratt til at mer kunnskap og erfaring er samlet under samme tak. Gjennom et mer spesialisert miljø er det rom for mer dyptgående kunnskaper for enkeltansatte. Et høyere kompetansenivå samlet sett er profiterende både for de ansatte og for skattytere.

Det ble i juni 2003 gjennomført en detaljert kompetansekartlegging på kontoret. Samtlige ansatte vektet sine ferdigheter på kontorets samlede oppgaver. Det er ikke avdekket vesentlige avvik i forhold til nødvendig og nåværende kunnskaper, men det er påfallende lite kunnskap på tvers av fagområdene. Det vil bli laget en kompetanseplan hvor en skal sikre de ansatte «minimumskunnskaper» knyttet til det samlede kontoret.

Riktig og bedre bruk av teknologi

Gjennom en fornying av PC’er, printere, fax, m.m. og gjennomgang av programmer, har teknologien bidratt til en riktigere bruk av data, bevissthet rundt effektiv saksbehandling og ressursbesparelse mht. tid.

Redusert bruk av administrative ressurser

Etter samlokaliseringen ble de administrative ressursene redusert fra samlet 2,25 årsverk til 1. I tillegg ble vakante stillinger ikke besatt. Kommunene tjente derfor umiddelbart ca. 1 mill. kr. i lønnsmidler.

Effektivisering og organisering av nytt arkivsystem og rutiner

Som et resultat av sammenslåingen ble det laget en ny arkivrutine og fysisk arkiv. Skatteoppkreveren i Eiker er blant få, om ikke det eneste, kontoret i Norge som tilfredsstiller arkivlovens bestemmelser. Også denne løsningen har vekket nasjonal interesse og det er økt fokus på arkivproblematikk hos kommunekassererne. Også denne «Eiker-modellen» har dannet grunnlag for store endringer for andre kommune, på godt og vont. Flere interkommunale arkivtjenester har etterspurt informasjon og materiell fra kontoret.

Bedre samarbeid med likningskontoret

I den grad det har vært noe samarbeid med likningskontoret tidligere, har det føltes noe vanskelig. Gjennom et samordnet kontor for Eiker-kommunene, utgjør vi et stort kontor sammenlignet med andre kommuner i samme likningsdistrikt og opplever å bli tatt mer alvorlig. Det er opprettet en positiv dialog med likningskontoret som vil i løpet av høsten 2004 bli styrket.

Bedrede resultater

Kontoret har siden sammenslåingen hatt mulighet til å drive mer effektiv innkreving hvor det bl.a. er praktisert aksjonsformer. Dette har resultert i en dobling av aktiviteten og en betydelig resultatforbedring. Strategi og målarbeid er et viktig område som særlig vil fremkomme i virksomhetsplan for 2004. Kontoret har foretatt endringer og tilpassninger og gjennomført «uortodokse» metoder for innfordring av skatter og avgifter. Allerede etter års drift oppnådde Nedre Eiker en resultatforbedring på 5 % noe som er det beste på mer enn 10 år. Ett år etter er det fremgang på nær alle måleindikatorer.

Dette er gevinster som hentes ut ved at kontoret har doblet antall ansatte og ved at 2 fagmiljøer har kommet sammen på felles arena. Kontoret har utviklet egne rutiner og bedret forståelsen for fagområdet, og sammen er det utvekslet mye kunnskap.

I tillegg til synergier knyttet til fagkunnskap, er det investert i nytt datautstyr, programmer og arkivløsninger. Dette har sikret en mer effektiv organisasjon og bedret kvalitet i jobben. Rettssikkerheten er bedre ivaretatt ved en god arkivløsning (sammen med arkivrutine) og generell bedre sikring av saksbehandlingen.

Under prosessen både før og etter sammenslåingen, ble det fremsatt både bekymringer og negative innspill. Vi kan nå i ettertid fastslå følgende:

  • Sammenslåingen har ikke fått konsekvenser for kommunenes skattytere og arbeidsgivere selv om sammenslåingen innebar en viss «sentralisering». For å motvirke dette ble det i forkant sendt ut informasjonsbrev og annonsering i lokalpressen. Vi kan i dag yte bedre service overfor kommunenes innbyggere og arbeidsgivere enn tidligere gjennom kompetanse og tilstedeværelse.

  • Det var fryktet at 2 svake innkrevingsmiljø preget av fravær og sykdom, ikke skulle kunne yte mer etter en samlokalisering. Det motsatte inntrådte og de ansatte ble inspirert av nye kolleger og et større fagmiljø . Høyere kompetanse og mindre sårbarhet har bidratt til bedre løsningsgrad på så vel eldre saker som nye.

  • Det var fryktet at kommunene ville lide ved at fagmiljøer ble splittet og at bånd med øvrig kommunal forvaltning ble kuttet. I vårt tilfelle har dette gått tilnærmet smertefritt ved at kommunene har endret sin organisasjon som en konsekvens ved at et tjenestested ble skilt ut. Kontoret har imidlertid bidratt til at omorganiseringen ikke har fått store følger.

Skatteoppkreveren i Eiker kan allerede nå fastslå at vedtak om sammenslåing av skatteoppkreverfunksjonen for kommunene Øvre og Nedre Eiker, var en riktig beslutning. De ansatte setter pris på et større fagmiljø, jobber mer effektivt og positive resultater har allerede begynt å komme. I 2004 vil en ytterligere utvidelse av skatteområdet bli vurdert og en ser for seg en større enhet med lignende region som likningskontoret og tingretten. Ut fra egene vurderinger, ser vi for oss det som optimal løsning mht. innfordring av skatter og avgifter.

Til dokumentets forside