NOU 2004: 12

Bedre skatteoppkreving

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag

2.1 Generelt

Utredningen inneholder 10 hovedkapitler. Noen av disse kapitlene er korte beskrivelser og sammendrag som er nærmere utdypet i vedlegg til utredningen. For disse kapitlene er det ikke utarbeidet spesielle sammendrag. Vi henviser i stedet til kortversjonene.

2.2 Kapittel 1 Oppnevning og mandat mv.

I kapittel 1 gjøres det rede for utvalgets oppnevning, mandat og arbeid.

2.3 Kapittel 3 Skatteoppkreving – historikk

I dette kapitlet gis det en historisk gjennomgang av skatteoppkrevingen.

2.4 Kapittel 4 Skatteoppkreverfunksjonen

I kapittel 4 beskrives innholdet i og organiseringen av skatteoppkrevingen.

2.5 Kapittel 5 Skatteoppkrevingen i Danmark

Kapittel 5 inneholder en kort gjennomgang av skatteoppkrevingen i Danmark. Dette er nærmere beskrevet i vedlegg 6 til utredningen.

2.6 Kapittel 6 Skatteoppkrevingen i Sverige

Kapittel 6 inneholder en kort gjennomgang av skatteoppkrevingen i Sverige. Dette er nærmere beskrevet i vedlegg 7 til utredningen.

2.7 Kapittel 7 Kvalitet og effektivitet i skatteoppkrevingen

Kvaliteten og effektiviteten i skatteoppkrevingen har vært gjenstand for en rekke analyser de senere år. Analysene er blitt kritisert for å være mangelfulle, og resultatene har vært omstridte. Utvalget har derfor gjennomført undersøkelser i egen regi.

Den ene undersøkelsen er en spørreundersøkelse som utvalget har gjennomført mot alle skatteoppkreverkontorene. Den andre undersøkelsen er utarbeidet av stipendiat Eivind Bernhardsen ved Universitetet i Oslo. Bernhardsens undersøkelse bygger på data som samles inn og sammenstilles av Skattedirektoratet, komplettert med resultatene av spørreundersøkelsen og offentlig statistikk.

Undersøkelsene omfatter hovedsakelig innkrevingsfunksjonen og arbeidsgiverkontrollfunksjonen. Det tredje hovedfunksjonsområdet – skatteregnskapsføring – er i liten grad behandlet i undersøkelsene.

2.8 Kapittel 8 Ikke-organisatoriske tiltak

Utvalget har vurdert ulike forbedringstiltak for skatteoppkreveringen både innenfor en fortsatt kommunal organisering og innenfor en statlig organisering. Utvalget har vurdert tiltak knyttet direkte til skatteoppkrevingen og har også vurdert og diskutert tiltak på andre virksomhetsområder med grensesnitt mot skatteoppkrevingen. Videre har utvalget vurdert tiltak eller endringer som kan innebære en forenkling eller en forbedring sett fra arbeidsgivers eller skattyters ståsted. Utvalget har imidlertid ikke vurdert overføring av oppgaver fra staten til kommunene, slik som eksempelvis å legge innkrevingen av merverdiavgiften til skatteoppkreveren, idet det er avgrenset mot dette i mandatet. Utvalget har lagt et forholdsvis vidt perspektiv til grunn for sin definisjon av forbedringstiltak.

Utvalget har delt sine vurderinger av forbedringstiltakene i to deler: Områder der utvalget anbefaler konkrete forbedringstiltak, er redegjort for i punkt 8.2, «Forslag til forbedringstiltak». I punkt 8.3, «Andre forbedringstiltak», redegjør utvalget for sine vurderinger av områder som kan være av betydning for forbedring av skatteoppkrevingen, men der det av ulike årsaker ikke fremmes konkrete forslag.

2.8.1 Forslag til forbedringstiltak

Hyppigere rapportering og betaling av arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk : Det bør etter skatteoppkreverutvalgets vurdering nedsettes et prosjekt med representanter fra ulike berørte aktører for å utrede eventuell innføring av månedlig innrapportering og betaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. I Sverige og Danmark har man en slik ordning – i Danmark med rapportering helt ned på arbeidstakernivå. Dersom en ordning med månedlig innberetning og innbetaling innebærer merarbeid og merkostnader for arbeidsgiverne, bør det gjøres en grundig vurdering av nytteeffekten av et slikt tiltak. Man kan eventuelt starte med en frivillig ordning. Egen skattetrekkskonto vil da ikke være nødvendig. Forslaget kan eventuelt vurderes i sammenheng med det pågående AltInn-prosjektet.

Innføring av gebyr ved betalingsmislighold og ved påleggs-/utleggstrekk : Skatteoppkreverutvalget foreslår at man innfører gebyr ved purring av skattekrav – når forfallsfristen oversittes eller ved betalingsvarsel. Det vil kunne gi større grad av rettidig betaling, og vil kunne være virkningsfullt særlig i forhold til mindre krav. Gebyr ved purring av skattekrav brukes for eksempel i Danmark. Utvalget mener videre at det bør påløpe gebyr når skatteoppkreveren nedlegger påleggstrekk slik det gjør når den ordinære namsmann nedlegger utleggsstrekk. Dette er i tråd med Finansdepartementets uttalelse i forbindelse med forslag til ny innkrevingslov. Innføring av gebyr er av betydning for skatteinnkrevingen, og problemstillingen bør derfor tas opp med Justisdepartementet.

Effektive sanksjoner : Arbeidsgiverne har viktige funksjoner og plikter i forbindelse med innberetning og innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Overtredelse må føre til sanksjoner som har følbare negative konsekvenser og som står i rimelig forhold til overtredelsens alvorlighetsgrad. Gjeldende sanksjonssystem på skattebetalingsområdet bygger i det vesentlige på straffesanksjoner som må ilegges av påtalemyndighet eller ved dom. I sanksjonsutvalgets innstilling, NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, fremmes forslag til en omlegging til et mer fleksibelt sanksjonssystem, blant annet ved at mindre alvorlige overtredelser kan sanksjoneres ved et administrativt ilagt overtredelsesgebyr. En slik ordning med administrative sanksjoner synes hensiktsmessig for skattebetalingsområdet, og det anbefales at dette blir nærmere utredet. Man bør dessuten vurdere å justere enkelte straffebestemmelser i skattebetalingsloven i forhold til tilsvarende straffebestemmelser i annen lovgivning.

Elektronisk tilgang til registre : Tilgang til opplysninger om skyldner og dennes inntekts- og formuesforhold er av vesentlig betydning for å kunne drive god skatteinnkreving. Videre er tilgang til opplysninger om arbeidsgiver og hans virksomhet viktig for å kunne drive god arbeidsgiverkontroll. Andre offentlige myndigheter har slik informasjon i sine registre – det gjelder for eksempel ligningsregistre, merverdiavgiftssystemet og i trygderegistre. Det er dessuten foreslått opprettet et nytt valutaregister, der man kan finne opplysninger om pengestrømmen mellom Norge og utlandet. Gjeldende bestemmelser om taushetsplikt har ikke vært ansett for å være til hinder for at skatteoppkreveren gis slike opplysninger, og det skjer allerede en utstrakt utlevering av utskrifter eller kopier. Skatteoppkreverne bør på denne bakgrunn gis elektronisk tilgang til ligningsregistrene, merverdiavgiftssystemet og trygderegistrene, og man bør vurdere om skatteoppkreverne også bør gis elektronisk tilgang til valutaregisteret.

Registrering av utleggsforretninger med intet til utlegg i Løsøreregisteret : Det antas å ha forebyggende effekt at det blir offentlighet om et betalingsmislighold når et utlegg som tas for kravet, blir registrert enten i et realregister eller i Løsøreregisteret. I saker der det ikke blir funnet eiendeler å ta utlegg i, skjer det ingen registrering. Utvalget ser det som uheldig at ufallet av utleggsforretningen er avgjørende for at skyldforholdet blir offentlig kjent. Fordi registrering av utleggsforretninger med intet til utlegg vil kunne ha en forebyggende effekt i forhold til mislighold av skatte- og avgiftskrav, og under henvisning til at dagens ordning rent faktisk kan medføre et tilleggsmotiv for skyldnere til å skjule sine formuesgoder, anmoder skatteoppkreverutvalget Justisdepartementet om å videreføre arbeidet med å legge til rette for slik registrering.

Styrking av kommunenes økonomiske incitamenter : Skatteoppkreverutvalget har ikke vurdert om styrking av kommunenes økonomiske interesser av skatteoppkrevingen vil ha betydning for resultatene. Utvalget er imidlertid kjent med at man i Danmark har en incitamentsordning. Spørsmålet om muligheten for et tilsvarende system i Norge må ses i sammenheng med både kommunenes inntektssystem og med systemet for fordeling av innbetalt skatt. Det er uvanlig i norsk offentlig sektor at forvaltningsorganer har økonomiske incitamenter, og det bør derfor vurderes grundig om det er et hensiktsmessig tiltak. Eventuelle incitamentsordninger kan vurderes i forbindelse med arbeidet i det utvalget som gjennomgår inntektssystemet for kommunal sektor og må ses i sammenheng med forslaget om å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene.

2.8.2 Andre forbedringstiltak

Skattekontoordning : I Sverige har man en skattekonto for hver fysisk og juridisk person som skal betale skatt eller avgift. Krav som er omfattet av skattekontoordningen, behandles under ett, og skyldneren kan ikke bestemme at et innbetalt beløp skal gå til dekning av et bestemt krav. Skattemyndighetene foretar regelmessig avregning av skattekontoen, og sender ut betalingsoppfordring hvis det er underskudd. En lignende ordning kan tenkes realisert i Norge uavhengig av valg av organisasjonsløsning, men antall typer krav som kan omfattes – og derved også forenklingseffekten – vil trolig avhenge av organisasjonsløsningen. Utvalget har ikke foretatt nærmere vurderinger av eventuelle fordeler eller ulemper ved en skattekontoordning, men viser til at en arbeidsgruppe i Skattedirektoratet skal vurdere mulighetene for å etablere en norsk skattekontoordning for næringsdrivende, herunder hva som er mulig innenfor dagens organisering.

Overføring av restskatt til neste års forskudd : I Danmark har man en ordning der restskatt på inntil kr 15 600 som ikke er betalt innen 1. juli, automatisk blir innregnet i neste års forskudd. Utvalget har ikke vurdert dette nærmere, men viser til et prosjekt i Skattedirektoratet som skal utrede fordeler og ulemper ved eventuelt å innføre en slik ordning, og om ordningen lar seg tilpasse vårt forskuddssystem samt dekningslovens regler om beslagsfrihet. Etter utvalgets vurdering bør man vurdere om ordningen kan etableres som et tiltak skatteoppkrever kan benytte i tilfeller der det fremstår som hensiktsmessig – istedenfor en obligatorisk ordning.

Adgang til å innhente kontrollopplysninger fra tredjemann i forbindelse med utførelse av arbeidsgiverkontrollen : I forbindelse med arbeidsgiverkontroll kan skatteoppkreveren kreve fremlagt arbeidsgivers regnskap med bilag og andre dokumenter av betydning for kontrollen. Dersom arbeidsgiver ikke vil eller kan fremskaffe de opplysninger skatteoppkrever etterspør i forbindelse med kontrollen, mangler det i dag hjemmel for å innhente kontrollopplysninger fra tredjemenn. Det anses for å være en klar svakhet ved dagens regelverk. Nevnte svakhet forventes imidlertid avhjulpet gjennom forslaget til nye bestemmelser i Ot.prp. nr. 34 (2003–2004) Om lov om endringar i skattelovgivinga mv. Utvalget går derfor ikke videre med denne problemstillingen, men forutsetter at det fremlagte forslaget vedtas.

Videreutvikling av styringsparametrene på området for arbeidsgiverkontroll : Det er av stor betydning at man ser på flere dimensjoner ved arbeidsgiverkontrollen ved fastleggingen av styringsparametre og resultatkrav. En ensidig eller for stor vektlegging av eksempelvis stedlig kontroll, kan medføre risiko for at innsatsen blir innrettet kun mot dette, også i tilfeller der andre kontrollformer eller kanskje også informasjonstiltak kunne ha vært like effektivt. Videre ligger det en utfordring i å utvikle indikatorer som i større grad måler effekten – herunder den forebyggende effekten – av de ulike kontrolltiltakene. Utvalget har ikke konkrete forslag til forbedringer eller endringer, men anmoder om at ovennevnte blir tatt hensyn til i direktoratets løpende arbeid med utvikling av styringsparametre.

Styrking av faglig overordnede myndigheters styringsfullmakter : Skattefogdenes faglige styring av skatteoppkreverne skjer ved mål- og resultatstyring ved ettersyn og restansekontroll og ved veiledning og bistand i faglige spørsmål. Skatteoppkreveren skal påse at kontoret har tilstrekkelig ressurser og er organisert slik at skatteoppkrevingen kan utføres på en forsvarlig, hensiktsmessig og rasjonell måte, og skal ta saken opp med vedkommende kommunale organer dersom dette ikke er tilfelle. Skattefogdkontorene kan gi anbefalinger eller pålegg, men savner reelle sanksjoner hvis oppgavene ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte. Ordninger som styrker den faglige styringen for skattefogdkontorene og Skattedirektoratet, kan være økonomiske sanksjoner, overtakelse av oppgaver eller øremerking av ressurser, men dette reiser en rekke problemstillinger, både av prinsipiell og praktisk art. Utvalget går derfor ikke videre med forslag om styrking av faglig overordnede myndigheters styringsfullmakter.

Sikkerhetsstillelse for skatte- og avgiftsforpliktelser : Ulike former for sikkerhetsstillelse kan tenkes som effektive forebyggingstiltak for å redusere faren for mislighold. Utvalget har ikke utredet hvilke muligheter man har på dette området, men vil vise til at det i Danmark er mulig å stille krav om sikkerhet ved registrering av en ny virksomhet. Videre er det i flere land innført regler rettet mot bygg- og anleggsbransjen som innebærer at hovedentreprenører må stille sikkerhet for underentreprenørens ansvar for skatter og avgifter. I Nederland er ordningen med skatteavsetning frivillig, men alternativet er solidaransvar for underentreprenørens skatte- og avgiftsforpliktelser og man mener der å ha fått bukt med useriøse aktører innen bygg- og anleggsbransjen. Lignende virkemidler kan tenkes å være aktuelle også i Norge.

Forbedring av funksjonene for innrapportering av oppgaver til skatteoppkreveren : AltInn-portalen ble åpnet i desember 2003. Terminoppgaver for forskuddstrekk og beregningsoppgave for arbeidsgiveravgift er blant de skjemaer som skal være med i ordningen, og det kjøres nå (mars 2004) pilotdrift for disse oppgavenes vedkommende. Lønns- og trekkoppgave og Årsoppgave for arbeidsgiveravgift står på listen over de oppgaver som skal omfattes etter hvert. Utvalget har ikke grunnlag for å gjøre konkrete vurderinger av AltInn-prosjektet, men vil påpeke at den automatiserings- og forenklingsfilosofi som ligger til grunn for prosjektet er positiv. Ikke minst er det viktig å forenkle det arbeid som arbeidsgiverne er pålagt å utføre, tatt i betraktning hvilke viktige aktører dette er i det norske skattebetalingssystemet. Utvalget viser dessuten til sitt forslag om at det nedsettes en arbeidsgruppe for å utrede eventuelle innføring av månedlig innrapportering og innbetaling av arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk.

Forskuddsutskriving : Kvalitet på forskuddsutskrivingen er av betydning for resultatoppnåelse i skatteoppkrevingen. Målet med forskuddsutskrivingen er å få inn et beløp i løpet av inntektsåret som i størst mulig grad samsvarer med utlignet skatt. Utskriving av forskudd skjer i praksis ved en sentralisert maskinell rutine og det er store regionale variasjoner og forskjeller mellom fylkene i forholdet mellom forskudd og utlignet skatt. Skatteoppkreverutvalget mener at en kombinasjon av nasjonale og regionale/lokale parametere for forventet økonomisk utvikling, ville gjøre forskuddssystemet mer treffsikkert. Ved nystartede enkeltmannsforetak burde man ideelt sett ha fastsatt forskuddskatten manuelt og ha en kobling mellom fastsettelse av forskudd og registrering i merverdiavgiftsmanntallet. Det kan her vises til det danske systemet for forebyggende restansearbeid. Rutiner for endring av forskudd bør legges opp slik at ligningskontoret kan kontrollere opplysninger og få stanset nedsettelser for «gjengangere».

Fastsettelse og innkreving: Ligningskontorene og skatteoppkreverkontorene er organisatorisk adskilte kontorer med hver sine ansvarsområder og arbeidsoppgaver, men med mange felles berøringspunkter, i den forstand at det ene området påvirkes av det arbeid og de prioriteringer som gjøres på det andre området. Av hensyn til skattyters rettssikkerhet skal man ikke ta innkrevingsmessige hensyn under ligningsarbeidet og vice versa; dette er slått fast som et grunnleggende prinsipp i den norske skattebetalingsordningen. Innenfor disse rammer er det viktig med god kommunikasjon og godt samarbeid mellom ligningskontorene og skatteoppkreverkontorene. På kontrollområdet er det av stor betydning at ligningskontorene raskt behandler feil som skatteoppkreverne avdekker i sine kontroller, og at det etableres en entydig praksis mellom ligningskontorene. Skatteoppkreverkontorene må på sin side skrive konsise og konkrete rapporter med god dokumentasjon av avdekkede feil. Ligningsmyndighetenes arbeid med skjønnsligninger er et annet område av betydning for skatteoppkreverkontorene. Innen begge disse områder er det viktig at Skattedirektoratet gir klare styringssignaler, som også må angi at arbeidet må gis høy prioritet. Utvalget foreslår ikke konkrete tiltak her, da dette allerede er et høyt prioritert område innen skatteetaten, der direktoratet allerede har iverksatt en rekke forbedringstiltak.

Gjennomskjæring i proforma eierforhold – utvidet beslagsrett : En skyldner kan overføre sine formuesgoder til familiemedlemmer eller andre nærstående for å unngå at kreditor kan ta beslag i formuesgodene. Reglene om dette beskytter både den legitime og den illojale overdragelse. Skatteoppkreverne har erfaring for at tilpasninger som må kunne karakteriseres som illojale og spekulative forekommer relativt ofte, og at store beløp på den måten unndras fra innfordring. Det er bakgrunnen for at skatteoppkreverutvalget mener at bedre muligheter for å kunne skjære igjennom proforma-arrangementer er ønskelig sett fra et kreditorståsted generelt, og ut fra et skattekreditorsted spesielt. Utvalget har imidlertid ikke gått nærmere inn på en vurdering av hvordan en eventuell gjennomskjæringsregel burde utformes, og om en slik regel burde gjelde generelt eller være forbeholdt skatte- og avgiftskrav.

2.9 Kapittel 9 Organisatoriske modeller

Utvalget presenterer tre organisasjonsløsninger; dagens kommunale organisering, en statlig modell og en mellomløsning med forskjøvet oppgavefordeling. Dagens kommunale modell beskrives i utgangspunktet ut fra den organiseringen man har i dag, men på bakgrunn av utviklingstrekk i kommunal sektor har utvalget også vurdert virkningen av mulige endringer i strukturen i denne modellen. De to andre løsningene er tenkte modeller, men utvalget har valgt å knytte sin analyse opp til den konkrete løsningen som er skissert.

2.9.1 Kriterier for vurdering av organisering

Utvalget har kommet frem til følgende kriterier man mener er av betydning for skatteoppkrevingen og vurderer de ulike modellene ut fra disse:

Kvalitet og effektivitet i skatteoppkrevingen . Kvalitet i skatteoppkreveringen innebærer blant annet at man så langt som mulig sørger for at fastsatt skatt blir betalt. Effektivitet innebærer at dette oppnås med en ressursinnsats som ikke er større enn nødvendig. Følgende egenskaper er brukt for å belyse modellens egnethet i forhold til dette kriteriet:

  • resultatoppnåelse/løsningsgrad

  • styring og samordning

  • bruk av administrative og andre ressurser

  • utnyttelse av teknologi

  • kompetanse

  • nærhet

Hensynet til brukerne . Her vurderes modellenes egenskaper i forhold til brukernes behov, og utvalget har sett på følgende elementer:

  • tilgjengelighet og servicegrad

  • rettssikkerhet, herunder likebehandling

Andre hensyn . Utvalget belyser her enkelte hensyn som ikke primært har relevans for skatteoppkrevingen isolert sett, men som kan være relevante i forhold til en vurdering av eventuelle konsekvenser for kommunene eller for andre deler av samfunnet. Disse hensynene er:

  • synergieffekter i forhold til annen virksomhet

  • bekjempelse av økonomisk kriminalitet

  • distriktspolitiske hensyn

  • folkevalgt kontroll og innsyn

  • kommunalt økonomisk selvstyre

  • overgangskostnader

Innholdet i kriteriene er nærmere utdypet i punkt 9.2.

Vurderingene av modellenes egenskaper baserer seg på skjønn da det i liten utstrekning finnes erfaringsdata som kan nyttes til en konkret analyse av effekten av de ulike organisasjonsmodeller og av endret organisering. Beskrivelsene er gjort av utvalget under ett. Flertallets og mindretallets vurderinger og anbefalinger med hensyn til organisering fremgår av henholdsvis punkt 10.1 og 10.2.

2.9.2 Dagens kommunale modell

I dagens modell er det en skatteoppkrever i hver kommune. For arbeidsgiverkontroll er det mange steder etablert interkommunalt samarbeid og pr. 31. mars 2004 er det etablert 3 felles skatteoppkreverkontor for til sammen 9 kommuner (det vil si 428 kontor totalt). Det faglige ansvaret for skatteoppkrevingen ligger til staten, og det administrative ansvaret ligger til kommunen.

Man kan registrere tendenser i retning av færre kommuner og færre skatteoppkreverkontor. Hele kommunesektoren er under utvikling og det er stort fokus på strukturelle endringer i form av kommunesammenslåing og interkommunalt samarbeid. Disse utviklingstendensene og deres konsekvenser for skatteoppkrevingen er beskrevet i punkt 9.3.5.

2.9.3 Modell med forskjøvet oppgavefordeling

I denne modellen er arbeidsoppgaver forskjøvet i forhold til dagens statlige og kommunale skattemyndigheter. Modellen er en mellomløsning mellom dagens ordning og en ren statlig løsning. Modellen innebærer at oppgavene med skatteregnskap, veiledning/informasjon, arbeidsgiverkontroll og frivillige betalinger overføres til fastsettelsessiden (ligningskontoret) og at kun tvangsinnfordring utføres av skatteoppkrever.

2.9.4 Statlig modell

Denne modellen innebærer at skatteoppkrevingen overtas av staten og regionaliseres. Det kan tenkes mange løsninger for en statlig modell. Skatteoppkreverutvalget tar utgangspunkt i en mulig modell der funksjonene skatteregnskap, frivillig betaling, arbeidsgiverkontroll og informasjonsvirksomhet overføres til ligningskontorene, og der det etableres egne regionkontor for tvangsinnfordring.

2.10 Kapittel 10 Utvalgets vurderinger og konklusjoner vedrørende organisering og tilknytning

2.10.1 Flertallets vurderinger og konklusjon

Medlemmene Detlie, von der Fehr, Fimreite, Magnus og Riise anser en statlig organisering av skatteoppkrevingen som mest naturlig, oppgavenes innhold og karakter tatt i betraktning. Dette vil gi bedre ressursutnyttelse og bedre resultater, samt legge til rette for en mer brukerorientert innretning av hele skatteforvaltningen.

Flere evalueringer, blant annet i regi av Riksrevisjonen, har vist stor variasjon i innsats og resultater mellom skatteoppkreverkontorene. Analyser utført for utvalget viser dessuten at det er en systematisk tendens til at små og mellomstore kontorer er mindre effektive og oppnår dårligere resultater enn de større. Størrelse er derfor et forhold som må tillegges vekt når man vurderer organiseringen.

Sammenslåinger av skatteoppkreverkontorer i kommunal regi vil ikke nødvendigvis finne sted der de skattefaglige argumentene for dette er tyngst. Slike sammenslåinger vil dessuten undergrave noe av begrunnelsen for kommunal tilknytning. Virksomheten vil løsrives fra den øvrige forvaltning, direkte folkevalgte kontroll vil svekkes, og eventuelle synergieffekter mellom skatteoppkrevingen og kommuneforvaltningen for øvrig vil forsvinne. Dessuten forsterkes konsekvensene av dagens oppsplitting med det faglige ansvaret hos staten og det ressursmessige hos kommunene.

Større kommuner vil bidra til å løse noen av disse dilemmaene. Fra et rent oppkrevingsmessig synspunkt synes det imidlertid klart at en statliggjøring er mest hensiktsmessig. Problemene som følge av dagens fragmenterte struktur vil elimineres, og det vil legges til rette for en enhetlig organisering av det faglige og ressursmessige ansvar. Økende grad av elektronisk rapportering og kommunikasjon gir dessuten mindre behov for kontakt med det lokale nivå. Samordning med ligningsforvaltningen representerer videre en forenkling for brukerne og legger til rette for ytterligere forbedringer i brukervennligheten.

Skillet mellom fastsettelse og innkreving av skatt er et viktig rettssikkerhetsprinsipp. Dette skillet kan, og må opprettholdes med en statlig organisering. Også i dag har vi eksempler på skatter som både fastsettes og innkreves av statlige organer, for eksempel merverdiavgiften. Videre fastsetter og innkrever norske kommuner både eiendomsskatt og kommunale avgifter. I Danmark fastsettes og innkreves personskatter av kommunene, mens disse oppgavene er statlige i Sverige. Ikke i noen av disse tilfellene synes det som man har vanskeligheter med å håndtere hensynet til rettssikkerheten.

Mot de skattefaglige argumenter står det faktum at skatteoppkreving har dype røtter som kommunal oppgave. At kommunene fikk oppgaven, skyldes imidlertid blant annet at det ikke fantes andre som kunne forestå den. Begrunnelsen for å desentralisere ansvaret for en oppgave til kommunalt nivå, er vanligvis at man skal kunne tilpasse oppgaveløsningen til lokale behov og utøve nødvendig lokalt skjønn. Skatteoppkreving kan ikke sies å ha særlig behov for lokal tilpasning eller lokal skjønnsutøvelse. Tvert imot kjennetegnes oppgaven av stram regulering, behov for rettsikkerhet og likhet på tvers av kommuner – hvorvidt man betaler skatten sin, skal ikke avhenge av hvilken kommune man bor i. Det er derfor lite ved oppgavens karakter som tilsier kommunal tilknytning. Tvert imot er det bekymringsfullt at skatteoppkrevingen i betydelig grad synes å være påvirket av lokale forhold, i form av ressursdisposisjoner og prioriteringer:

  • Resultatvariasjonen kommunene imellom forklares blant annet av at kommunene i ulik grad avsetter ressurser til skatteoppkreving. Mange skatteoppkrevere oppgir at sen eller mangelfull iverksettelse av tiltak skyldes en generell mangel på ressurser.

  • 1 av 5 skatteoppkrevere oppgir at lokalpolitisk press og/eller næringsøkonomiske forhold kan ha betydning for valg av innfordrings- eller kontrollstrategi.

Dette korresponderer dårlig med uttalte krav til rettsikkerhet og likhet på tvers av kommuner.

Mot de oppkrevingsmessige hensyn og vurderinger gjort med utgangspunkt i oppgavefordelingsprinsipper, står ytterligere to hensyn. For det første kan en flytting av skatteoppkreverfunksjonen få negative virkninger for andre deler av den kommunale administrasjon. I Øvre Eiker og Nedre Eiker – det foreløpig eneste eksempel på en utskillelse av skatteoppkreverfunksjonen som har fungert lenge nok til at det er mulig å trekke erfaringer – var det på forhånd fryktet at kommunene ville lide ved at fagmiljøer ble splittet, og at bånd med øvrig kommunal forvaltning ble kuttet. Erfaringen har imidlertid vært at dette gikk tilnærmet smertefritt. Kommunene har endret sin organisasjon som en konsekvens av at et tjenestested ble utskilt.

Det andre hensynet som kan tale for en fortsatt kommunal tilknytning, er av mer politisk karakter og gjelder behovet for å styrke lokalforvaltningen. Som vi har vært inne på, er ikke skatteoppkreving av de oppgaver som egner seg for desentralisering. At skatt i stadig større grad er blitt et statlig anliggende, svekker også begrunnelsen for kommunal forankring av oppkrevingsoppgavene. I forhold til det kommunale økonomiske selvstyre, er det friheten til å kunne påvirke eget inntektsgrunnlag (skatteobjekter og skattesatser) som først og fremst er av betydning, ikke hvem som står for oppkrevingen. En statliggjøring av skatteoppkrevingen er derfor ikke til hinder for en mer direkte sammenheng mellom den økonomiske utviklingen i lokalsamfunnet og kommunenes inntekter. I Sverige, der skatteoppkrevingen er helstatlig, varierer for eksempel skattesatsene betydelig som følge av at kommunene utnytter sin adgang til å fastsette skattenivået. I Danmark – der den kommunale beskatningsfriheten også er større enn i Norge – har regjeringen nylig fremlagt et forslag om å samle all oppkreving på statens hånd.

En statliggjøring vil medføre administrative omstillingskostnader. Disse behøver ikke bli særlig store, gitt at det i stor grad er mulig å bygge på den eksisterende organisasjon. Det er heller ikke grunn til å tro at omorganisering vil gi uheldige provenyeffekter. Ved statliggjøringen av skatteoppkreverfunksjonen for Sentralskattekontoret for utenlandssaker i 2002, da funksjonen ble overført fra Stavanger kemnerkontor til Rogaland skattefutkontor, økte provenyet. I Øvre Eiker og Nedre Eiker medførte omorganiseringen også en umiddelbar provenyøkning.

2.10.2 Mindretallets vurderinger og konklusjon

Medlemmene Fylken og Røse mener at de fleste argumenter taler for fortsatt kommunalt ansvar for skatteoppkrevingen. Det er dokumentert høy løsningsgrad, god rettssikkerhet, høy brukerservice og synergier med øvrig kommunal virksomhet. Og ikke minst: Kommunal organisering gir forbedringsmuligheter og er robust i forhold til forventede utviklingstrekk.

I og med skattebetalingslovens ikrafttreden i 1957 og den etterfølgende omorganisering av ligningsforvaltningen falt brikkene på plass i den norske skattebetalingsordningen. Fra dette tidspunkt har vi hatt en effektiv skattebetalingsordning i Norge med god løsningsgrad, brukervennlighet, effektivitet og rettssikkerhet, og med en entydig arbeidsdeling mellom de statlige ligningskontorene og de kommunale skatteoppkreverkontorene.

De aller fleste argumenter taler for fortsatt kommunalt ansvar for skatteinnkrevingen:

  • De kommunale skatteoppkrevere klarer å innkreve mellom 99 % og 100 % av all utlignet skatt. Små kommuner har like gode innkrevingsresultater som store kommuner. Dette skyldes at skatteinnkreving grunnleggende dreier seg om kommunikasjon mellom skatteoppkrever og skattyter. Således vil det ikke være noe å tjene på en statliggjøring av skatteinnkrevingen.

  • Det er dokumentert at de kommunale skatteoppkreverkontorene utøver god brukerservice. En landsomfattende undersøkelse gjennomført av Norsk Gallup i 2002 dokumenterer at de kommunale skatteoppkreverkontor scorer vesentlig bedre enn de statlige skattekontorene når det gjelder tilgjengelighet, kundebehandling, saksbehandlingstid, informasjon og forutsigbarhet i saksbehandlingen.

  • Kommunalt ansvar for skatteinnkrevingen medfører god rettssikkerhet for skattyterne, blant annet ved at det er etablert et klart organisatorisk og ansvarsmessig skille mellom på den ene siden fastsettelsen av skatten og på den annen side innkrevingen av skatten. Avstand mellom fastsettelse og innkreving av skatt er slått fast som et grunnleggende prinsipp i tidligere utredninger og Stortingsbehandlinger av skatteinnkrevingen.

  • Kommunalt ansvar for skatteinnkrevingen medfører effektiv drift og ressursbruk ved at skatteinnkreving gjennomføres i det samme miljø som ivaretar kommunenes innkreving av kommunale avgifter og annen kommunal fakturering. Dermed blir det også mulig å opprettholde levedyktige innkrevingsmiljøer i de små kommunene.

  • Fortsatt kommunalt ansvar for skatteinnkrevingen bidrar til å opprettholde det kommunale økonomiske selvstyre. Dersom ansvaret for innkrevingen overføres til staten, og innkrevingskompetansen i kommunene dermed faller bort, reduseres kommunenes muligheter for å kunne påvirke sitt inntektsfundament, og fremtidige inntektsreformer vil bli vanskeliggjort.

Eventuell statliggjøring av skatteinnkrevingen vil medføre negative effekter ikke bare for kommunal sektor, men på nasjonalt nivå.

  • Eventuell statliggjøring av skatteinnkrevingen vil medføre sentralisering og dårligere tilgang til offentlige tjenester i lokalmiljøene.

  • Statliggjøring og sentralisering vil redusere muligheten for folkevalgt innsyn i skatteinnkrevingen.

  • Statliggjøring av skatteinnkrevingen vil av brukerne oppfattes som økt stigmatisering ved at frivillig betaling og tvangsinnkreving skilles fra hverandre og plasseres i forskjellige organisasjoner. Henvendelser fra tvangsinnkrevingsdelen av skatteetaten vil «merke» adressaten, og i praksis vanskeliggjøre god kommunikasjon.

  • Statliggjøring av skatteinnkrevingen vil medføre store overgangskostnader. Det skal etableres nye kontorer med de etablerings-, drifts- og planleggingskostnader det medfører. Besparelsene på kommunal side ved å fjerne noen få ansatte i hver kommune, som normalt har kontorfellesskap med den øvrige kommunale administrasjon, blir minimale, og vil også bli møtt med reduserte statstilskudd. Ansettelse, opplæring og kompetanseoppbygging for nye skatteoppkrevere vil medføre en betydelig utfordring. Oppsummert vil statliggjøring av skatteinnkrevingen medføre provenytap i en periode som vil strekke seg over flere år. Et provenytap på bare 1/2 prosent pr. år vil medføre et tap på mer enn 5 mrd. kroner over en treårs periode.

Kvaliteten og effektiviteten i den norske skatteinnkrevingen er god. Det er imidlertid mer å gå på. Skatteoppkreverutvalget legger frem 15 forslag til ytterligere forbedring av skatteinnkrevingen.

  • Blant forbedringsforslagene peker Skatteoppkreverutvalget på behovet for å styrke fagmyndighetens/tilsynsmyndighetens mulighet til å gjennomføre korrektive tiltak for det tilfelle at en skatteoppkrever ikke utfører oppgaven på en tilfredsstillende måte. Vi som utgjør mindretallet i utvalget, og representerer kommunal sektor, er enig i at fagmyndigheten/tilsynsmyndigheten bør ha mulighet til å gjennomføre effektive korrektive tiltak dersom spesielle tilfeller inntreffer. Dette fordi skatteinnkrevingen er av så stor nasjonal betydning.

Til dokumentets forside