Del 1
Bakgrunnen for lovarbeidet

1 Innledning

1.1 Rammer for Banklovkommisjonens utredningsmandat

1.1.1 Banklovkommisjonens mandat fra 1990 med utdypninger og tillegg

1) I 1988 ble det samtidig vedtatt både en ny lov om forsikringsvirksomhet som erstattet forsikringsselskapsloven av 1911, og en generell lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven). Finansieringsvirksomhetsloven innebar en delvis felles kodifisering av en del sentrale regler for alle finansinstitusjoner, herunder forretnings- og sparebanker, samt forsikringsselskaper. Etter lovreformen av 1988 ble det klart at nye områder innenfor finanssektoren egnet seg for felles regulering, og Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 6. april 1990, blant annet for å foreta en mer fullstendig modernisering, samordning og revisjon av finansinstitusjons- og kredittlovgivningen. Banklovkommisjonen ble gitt følgende mandat:

«1

Banklovkommisjonen skal gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Oppgaven er å skape klare, lovregulerte rammebetingelser for finansinstitusjonene. Kommisjonen skal vurdere behovet for lovregler om betalingsformidling og for å beskytte forbrukernes interesser i avtaler om banktjenester, og foreslå slike lovregler som det finner behov for på området. Kommisjonen skal ikke behandle forsikringslovgivningen. Det vises til professor Carsten Smiths forstudie fra januar 1989.

2

Finansinstitusjons- og kredittlovgivningen foreligger i en oppsplittet og lite oversiktlig form. Det gjør lovverket vanskelig å finne frem i og vanskelig å anvende. Det er behov for en lovteknisk gjennomgåelse og revisjon med sikte på en samordning av lovgivningen.

Konkurransen på finansmarkedet og funksjonsdeling mellom finansinstitusjoner og krav til deres virksomhet ble utredet av Konkurranse-utvalget (NOU 1986: 5) som var grunnlaget for finansinstitusjonsloven 1988. Den nye loven ble vedtatt våren 1988. Kredittutvalget (NOU 1989:1) vurderte norsk penge- og kredittpolitikk og utvalgets konklusjoner fikk Stortingets tilslutning ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1989. I Strukturmeldingen (St. meld. nr. 31 for 1989-90 Strukturpolitikken på finansmarkedet) drøfter Regjeringen sentrale finansmarkedsspørsmål, og i Ot prp nr 42 for 1989-90 fremmes en rekke lovendringer som følge av forslag i Strukturmeldingen.

Det er behov for at lovgivningen gjennomgås i lys av den omlegging som har skjedd i den økonomiske politikken. Det er et mål at finansinstitusjons- og finansmarkedslovgivningen er langsiktig og generell av karakter. Den bør gi rom for nødvendige tilpasninger til endrede forhold. Den bør kunne anvendes uavhengig av utformingen av den økonomiske politikken og utviklingen i økonomien for øvrig.

3

Den tekniske utvikling og utviklingen av finansinstitusjoner og kredittmarkedet aktualiserer andre spørsmål. Informasjonsteknologien har f eks bidratt til utviklingen av nye typer banktjenester. Nye grupper av befolkningen er blitt brukere av banktjenester. Behovet for forbrukervern har meldt seg med voksende styrke.

Banklovkommisjonen skal fremlegge utkast til lovregler om betalingsformidling, herunder om betalings- og kredittkort. Kommisjonen skal dessuten fremlegge et utkast til generell lovgivning om bankavtaler slik at pålegget om rimelige kontraktsvilkår i avtaleloven blir fastlagt mer presist for de forskjellige banktjenester.

4

Lovgivningen skal vurderes i forhold til de relevante EF-direktivene. Banklovkommisjonen skal utrede de økonomisk-administrative konsekvensene av de forslag som fremmes, se Regelverksinstruksen.

5

Følgende frister gjelder for arbeidet:

• Finansinstitusjonslovgivningen, jf pkt 2, utgangen av 1991.

• Lovgivning om betalingsformidling, jf pkt 3, utgangen av 1992.

• Lovgivning om bankavtaler, jf pkt 3, utgangen av 1993.

6

Banklovkommisjonen skal etter avtale med Finansdepartementet avgi sine utredninger etter saksområde til Finansdepartementet og Justisdepartementet. Kommisjonen bør orientere Finansdepartementet og Justisdepartementet om arbeidets gang hvert halvår, første gang 1 juni 1990. Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet etter foreleggelse for Justisdepartementet.

Kommisjonen kan etter avtale med Finansdepartementet, eventuelt Justisdepartementet etter foreleggelse for Finansdepartementet, opprette undergrupper og innhente utredninger. Kommisjonen kan i noen grad suppleres med deltakere for å bistå medlemmene ved drøftelsene av enkelte spørsmål.»

Banklovkommisjonens mandat punkt 1 henviser til tidligere professor Carsten Smiths forstudie til mandatutkast av januar 1989. I forstudien, på side 17, uttaler Smith om banker og andre finansinstitusjoners virksomhet blant annet følgende:

«Bankers og andre finansinstitusjoners virksomhet er i stadig forandring.

En utredning bør vurdere en videreføring av 1988-lovens utarbeidelse av fellesregler for de ulike finansinstitusjoner med sikte på å lage stabile rammebetingelser for institusjonene.

Sparebanker og forretningsbanker har suksessivt utviklet seg mot større grad av ensartet virksomhet. Ved utarbeidelsen av lovgivningen av 1961 ble det vurdert om man allerede den gang burde ha gitt en felles lov for de to bankgrupper. De senere endringer i bankenes virkeområder og i lovgivningen har medført at det i økende grad er blitt naturlig med fellesregler for virksomheten. De større sparebanker har i dag et tjenestespektrum på linje med de større forretningsbankene.

Det som betinger eventuelle ulike regler for virksomheten, er ikke først og fremst hvorvidt en bank er en sparebank eller en forretningsbank, men hvorvidt vedkommende bank har tilstrekkelig økonomisk styrke og faglig/teknisk kompetanse til å påta seg ulike oppgaver.

Grensen mellom banker og andre finansinstitusjoner er også blitt nedbygget gjennom de senere års utvikling i penge- og kredittmarkedet. Forskjellen mellom innskudd og andre former for innlån – som danner den formelle grensen mellom banker og finansieringsforetak – er blitt vanskeligere å trekke. Enkelte banker sikter seg inn mot større innskuddskunder, mens enkelte finansieringsforetak er åpne for relativt begrensede beløp som innlån. Noen finansieringsforetak har også fått en omfattende virksomhet av andre banktjenester.»

2) Da det var en viss usikkerhet i Banklovkommisjonen om mandatets innhold, ønsket kommisjonen å få avklart enkelte spørsmål med Finansdepartementet. Dette gjaldt særlig hvilke emner Banklovkommisjonen skulle og kunne ta opp til realitetsvurdering. Usikkerhet omkring dette knyttet seg særlig til i hvilken grad Banklovkommisjonen skulle vurdere forhold som nylig hadde vært gjenstand for vurdering av Regjeringen og Stortinget. Banklovkommisjonens ledelse hadde et møte med Finansdepartementet den 20. juni 1991 for å avklare kommisjonens arbeidsoppgaver. Møtet ble fulgt opp med følgende brev av 16. august 1991 fra Finansdepartementet til Banklovkommisjonen:

«1

Det vises til Deres brev av 19. juni 1991 og møte 20. juni 1991.

2

De senere årene er det gjennomført omfattende endringer i finanslovgivningen. Det innebærer at en rekke spørsmål som berører finanslovgivningen er grundig vurdert. Finansdepartementet antar at det vil forsinke arbeidet med en lovrevisjon både i Kommisjonen og departementet dersom de spørsmål som nylig har vært avklart, gjøres til gjenstand for en omfattende fornyet behandling. Departementet finner det derfor naturlig at Kommisjonen ut fra dette foretar den nødvendige avgrensning i sitt arbeid i forhold til spørsmål som nylig har vært realitetsbehandlet, medmindre det skulle foreligge nye momenter som departementet ikke kunne ha noe oversikt over da saken sist ble behandlet. Det kan spesielt vises til at omdanningsreglene vedr. de konkrete spørsmål for kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper ble vedtatt så sent som våren 1990. Eierbegrensningsreglene, som ble fastlagt våren 1988 etter grundig vurdering, er vurdert på nytt av Stortinget så sent som i forbindelse med ovennevnte lovsak om omdannelser mv. For øvrig vises til departementets brev til Kommisjonen av 7. mai 1991.

3

Spørsmålet vedrørende investering i annen virksomhet er et spørsmål som ikke har vært spesielt vurdert i de senere år, og som derfor bør vurderes av Kommisjonen.

Når det gjelder lovutkast om finansmegling, som er på høring, vil departementet vurdere å overlate utformingen av et (revidert) lovutkast til Kommisjonen. Til grunn for Kommisjonens arbeid vil i så fall ligge høringsuttalelsene og et brev fra departementet om hvilke mulige justeringer som departementet er innstilt på å vurdere i lys av høringen. Dette vil altså da mer dreie seg om en teknisk innarbeiding i Kommisjonens samlede lovutkast.

Spørsmålene omkring en mer omfattende lovregulering av ulike former for finanskonserner vurderes fremmet som en egen sak fra departementet til Stortinget.

Når det gjelder nye lovbestemmelser om bankenes sikringsfond, vil en kontakte Kommisjonen. En har her ikke tatt endelig standpunkt til nærmere organisering av dette arbeidet, men dette hindrer ikke at Kommisjonen arbeider med aktuelle problemstillinger.

Når det gjelder kredittgivning til tillits- og tjenestemenn og regler om tvangsmulkt mv., vises til Ot.prp. nr. 73 (1990-91) som ble lagt frem fredag 21. juni 1991. I denne proposisjonen er for øvrig spørsmål om aksjelovens § 12-10 sjette ledd omtalt, jf. s. 18 i den stensilerte utgaven. Dette bes Kommisjonen om å vurdere.

4

I strukturpolitikken er det lagt til grunn at rammebetingelsene skal være mest mulig like for alle typer finansinstitusjoner. I tråd med dette mener departementet at det er hensiktsmessig at Kommisjonen utarbeider et lovforslag som i sterkest mulig grad gjelder for alle grupper av finansinstitusjoner, herunder også forsikring. For forsikring vil det altså være hensiktsmessig at Kommisjonen innarbeider mest mulig av lovbestemmelsene som angir felles rammebetingelser med de øvrige finansinstitusjoner i den generelle finansloven, mens de gjenværende spesifikke forsikringslovbestemmelser blir værende i en egen supplerende forsikringslov. Dette innebærer i det alt vesentlige en lovteknisk omredigering.»

Det følger av mandatet at Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg til mandatet, etter foreleggelse for Justisdepartementet. Dette er gjort ved flere anledninger. I det følgende gis det en fremstilling av de viktigste presiseringer og tillegg uavhengig av om det er foretatt lov- eller forskriftsendringer på bakgrunn av forslag fra Banklovkommisjonen eller andre offentlige instanser. En del av oppdragene og presiseringene inngår forøvrig i den utredning som fremmes her. Det vises for øvrig til Banklovkommisjonens øvrige mandater, som er angitt i avsnitt 1.1.2 nedenfor.

3) Ved brev av 10. oktober 1991 oversendte Finansdepartementet til Banklovkommisjonen utkast til lovbestemmelser om finansmeglerforetak av 3. mai 1991 og mottatte høringsuttalelser. I brevet heter det blant annet:

«Vi viser til tidligere kontakt, og ber Banklovkommisjonen utarbeide forslag til lovbestemmelser om finansmeglerforetak på bakgrunn av høringsnotatet og høringsuttalelsene.»

I Finansdepartementets brev av17. august 1994 til Banklovkommisjonen ble et brev fra Kredittilsynet (nå Finanstilsynet)1 av 6. mai 1994 til departementet oversendt til behandling. Brevet inneholder en vurdering av finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9 om konsolidering og forholdet til direktiv 92/30/EØF om tilsyn med kredittinstitusjoner på konsolidert grunnlag.

I brev av24. oktober 1994 ber Finansdepartementet om at «... Banklovkommisjonen medtar en vurdering av likviditetskravet i sin hovedutredning.» I tilknytning til dagjeldende finansieringsvirksomhetslov § 2-17 om tiltak mot hvitvasking av penger, skriver Finansdepartementet i brev av25. juli 1995 til Banklovkommisjonen blant annet følgende:

«Finansdepartementet har utarbeidet et utkast til odelstingsproposisjon om endringer i bl.a. finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 om tiltak mot hvitvasking av penger. Justisdepartementets Lovavdeling har i forbindelse med den lovtekniske gjennomgang anbefalt at reglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 skilles ut i et eget kapittel i loven. Finansdepartementet er i prinsippet enig i dette, men mener dette bør vurderes i forbindelse med en bredere gjennomgang av loven.

Departementet ber på denne bakgrunn om at Banklovkommisjonen ser nærmere på ovennevnte i forbindelse med vurderingen av finansieringsvirksomhetsloven.»

Finansdepartementet fastsatte 23. april 1997 flere forskrifter; forskrift om tilsyn og kontroll med kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer (nr. 376), forskrift om forsikringsselskapers kapitalforvaltning (nr. 377) og forskrift om endring av forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond (nr. 413). I oversendelsesbrevet av 23. april 1997 fra Finansdepartementet til høringsinstansene, opplyses det at:

«Banklovkommisjonen vil bli bedt om å vurdere nærmere reglene for store engasjementer og kapitalforvaltning på bakgrunn av våre internasjonale forpliktelser, hensynet til norske finansinstitusjoners konkurransesituasjon og hensynet til at forskjellige typer finansinstitusjoner bør reguleres mest mulig likt.»

4) I perioden 1994-1996 avga Banklovkommisjonen sine tre første utredninger: Utredning nr. 1, NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag, Utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner, og Utredning nr. 3, NOU 1996: 24 Betalingssystemer m.v. Forslagene ble behandlet i Ot.prp. nr. 41 (1998-1999) om lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven), Ot.prp. nr. 63 (1995-1996) om lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner og Ot.prp. nr. 96 (1998-1999) om lov om betalingssystemer m.v. Da arbeidet med finanslovgivningen for øvrig deretter ble gjenopptatt, var det behov for å få avklart om Finansdepartementet ønsket å gjøre endringer i mandatet. Dette var særlig begrunnet i den lange tiden som var gått siden mandatet ble gitt. På denne bakgrunn rettet Banklovkommisjonens leder i november 1996 en forespørsel til Finansdepartementet med spørsmål om departementet ønsket å gjøre endringer i mandatets retningslinjer med senere presiseringer. I brev av10. desember 1997 ga Finansdepartementet en presisering av Banklovkommisjonens mandat. Brevet lyder i sin helhet:

«Banklovkommisjonens mandat ble fastsatt ved kgl.res. 6. april 1990. Mandatet er senere presisert (16. august 1991) og utvidet på enkelte områder (senere brev vedrørende finansmeglerforetak, EØS-reglene om full konsolidering ved 50-100 pst. eie, bankenes likviditetskrav og finvl. § 2-17 om hvitvasking). Finansdepartementet legger til grunn at det nå er behov for å justere Kommisjonens mandat ytterligere for å reflektere de lovgivningsmessige behov utviklingen etter 1990 har medført.

Etter Finansdepartementets syn bør det legges vekt på å utforme et regelverk der den vesentlige del av regelverket fremgår i form av lovbestemmelser slik at behovet for å fastsette nærmere regler i forskrift begrenses. Det bør videre vurderes å fastsette færre krav til tillatelser fra myndighetene enn det som i dag følger av finansinstitusjonslovgivningen, ved at lovkravene gjøres mer eksplisitte. Departementet ber om at Banklovkommisjonen tar hensyn til de nevnte synspunkter i forbindelse med sin utredning om finansinstitusjonslovgivningen.

Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonen i tillegg til de temaer som inngår i Kommisjonens mandat pr. i dag, utreder følgende temaer:

1. Vurdering av styrings- og eierstruktur i finansinstitusjoner, jf. i denne forbindelse Innst. S. nr. 287 (1996-97) om eierforhold, opsjoner mv.

2. Organiseringen av styrende organer i finansinstitusjoner, samt kontrollkomitéens rolle, jf. Bankkrisemeldingen og henvisningen i Aksjelovproposisjonen.

3. Reglene for finanskonsern, jf. utviklingen i retning av større blandede konsern., herunder:

   • Spørsmålet om det bør være krav om samme/felles revisor for alle foretakene i et finanskonsern.

   • Spørsmålet om det er behov for konsesjonskrav ved avhendelse av vesentlige deler av virksomheten, dvs. om slik avhendelse skal likestilles med avvikling av foretaket.

   • Nærmere bestemmelser om konsernbidrag mv. mellom finansinstitusjoner, jf. § 2a-8 i finansvirksomhetsloven.

   • Adgang til å utdele konsernbidrag til konsernselskaper som ikke er finansinstitusjoner.

   • Klare regler om konsolidering av eierandeler, jf. § 2-6 i finansieringsvirksomhetsloven.

   • I hvilken grad ansatte i finansinstitusjoner skal ha et formelt ansettelsesforhold i den enkelte finansinstitusjon vedkommende utfører arbeid for.

   • Regler om tilsyn og kontroll med finansinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer, jf. departementets brev 23. april 1997.

4. Tvisteløsningsmekanismer (bankklagenemnd, forbrukernes forsikringskontor ol.).

5. Forholdet mellom forskjellige nasjonale tilsynsmyndigheter (Kredittilsynet/Konkurransetilsynet) og forholdet mellom nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter (ESA, EU-kommisjonen).

6. Organiseringen av kreditt, herunder evt. deltakelse fra finansinstitusjoner, når et næringsforetak yter selgerkreditt gjennom eget selskap til en kunde i tilknytning til salg av varer eller tjenester fra et annet eller flere selskaper i konsernet, jf. unntaket for selgerkreditt i gjeldende finansieringsvirksomhetslov.

7. Definisjonen av «innskudd» i lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner.

8. Tilsynsmyndighetenes kompetanse vis a vis finansinstitusjonene, herunder vurdering av ulike sanksjonsmekanismer, jf. forøvrig også prinsippene som er lagt til grunn i forhold til verdipapirforetak.»

5) I brev av18. mai 1998 fra Finansdepartementet til Banklovkommisjonen, skriver departementet følgende om krysseiebestemmelsene i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak:

«Det vises til vedlagte innstilling fra finanskomitéen, jf. Innst. S. nr. 166, vedrørende forslag fra stortingsrepresentant Siv Jensen i dokument 8:57 om å unnta forsikringsselskapene for §§ 7e og 7f (krysseiebestemmelsene) i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner (beregningsforskriften), slik at disse ikke får fradrag i sin egen ansvarlige kapital for investeringer i andre finansinstitusjoner. Dokumentet ble stortingsbehandlet 14. mai 1998 hvoretter Stortinget fattet følgende vedtak:

«Regjeringen bes snarest sette i gang en egen utredning av krysseiebestemmelsene for finansinstitusjoner og senest i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999 legge fram forslag om endringer i beregningsforskriften.»

Departementet har uttalt seg om problemstillinger knyttet til fradragsbestemmelsene om krysseie i beregningsforskriften §§ 7e og 7f, blant annet i brev av 4. mars og 23. april 1998 til finanskomiteen og i brev 28.april 1998 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe vedrørende forslaget i dokument 8:57 (1997-98). Kopi av brevene følger som vedlegg til finanskomitéens innstilling. Blant annet i brevet 4. mars 1998, jf. vedlegg 1 (s. 6), uttalte finansministeren:

«Jeg er gjort kjent med at dette spørsmålet drøftes i forbindelse med Banklovkommisjonens delinnstilling som er forventet å ville bli framlagt i løpet av mai/juni i år.»

Finansdepartementet imøteser Banklovkommisjonens vurdering, som vil inngå i det videre arbeid med spørsmålet, jf. ovenfor.»

Banklovkommisjonen avga sin Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v., 18. august 1998 med utkast til ny lov om finansforetak med hovedvekt på modernisering og samordning av bestemmelsene om de institusjonelle forhold for finansinstitusjonenene. Lovutkastet ville – hvis gjennomført – erstatte store deler av gjeldende lovverk på finansområdet og således føre til at meget vesentlige deler av gjeldende lovgivning kunne oppheves. Utredningen er i hovedtrekk gjennomgått i avsnitt 3.2 nedenfor.

6) Finansdepartementet ba ved brev av10. september 1998 Banklovkommisjonen om å vurdere om det skal legges til rette for innføring av obligasjoner med særskilt sikkerhet og/eller verdipapirisering, og i den forbindelse eventuelt vurdere om gjeldende investeringsgrenser for finansinstitusjoner bør endres. Videre ba Justisdepartementet ved brev av22. juni 1999 Banklovkommisjonen om å foreta en nærmere vurdering av spørsmål knyttet til oppkjøp av fordringer. Banklovkommisjonen avga sin Utredning nr. 5, NOU 1999: 31 Oppkjøp og inndriving av fordringer m.v., 18. november 1999.

I brev av13. juli 2000 ba Finansdepartementet Banklovkommisjonen om å foreta en bred gjennomgang av regelverket for livsforsikring. Bakgrunnen var Konkurranseflateutvalgets anbefalinger i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen, se nedenfor avsnitt 1.1.2 hvor oppdrag tilknyttet forsikrings- og pensjonsområdet er nærmerer omtalt. I avsnitt 4.1 nedenfor er NOU 2009: 9 gjennomgått i nærmere detalj. Finansdepartementet ba videre i brev av13. desember 2000 Banklovkommisjonen om å vurdere reglene om konsernbidrag for finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 tredje ledd.

Finansministeren ble i et møte 2. februar 2001 gitt en orientering om hvilke temaer Banklovkommisjonen hadde behandlet og hvilke temaer som gjensto å behandle. Det ble i møtet avklart at Banklovkommisjonen innen 1. juli 2001 skulle ferdigbehandle regler om verdipapirisering, pantesikrede obligasjoner og virksomhetsregler for kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen skulle deretter behandle virksomhetsregler for individuell livsforsikring og skadeforsikring, fremsette et samlet forslag til lov om finansforetak og behandle andre gjenstående temaer i henhold til kommisjonens mandat.

I brev av5. februar 2002 ba Finansdepartementet Banklovkommisjonen vurdere «[s]ærlig spørsmål knyttet til eierforhold og struktur i finanskonsern». Brevet lyder:

«Det vises til finansdepartementets vedtak i brev 7. desember 2001 (vedlegg 1) til kredittforeningen Landkreditt. Her fikk kredittforeningen Landkreditt midlertidig dispensasjon fra eierbegrensningsreglene etter finansvl. § 2-2 annet ledd nr. 11 til å eie Landkreditt Bank AS gjennom det heleide datterselskapet Centralkassen for Bøndernes Driftskreditt AS. Det ble i konsesjonen presisert at Landkreditt innen 1. august 2003 må ha søkt om å omstrukturere konsernet i tråd med de hovedregler for eierforhold og finanskonsern som gjelder på dette tidspunkt.

I brev 16. januar 2002 (vedlegg 2) ber Landkreditt om at Finansdepartementet fremmer et forslag med de nødvendige lovendringer til finansieringsvirksomhetsloven med sikte på at kredittforeninger kan være konsernspiss i finanskonsern på lik linje med bank og forsikringsselskap.

Banklovkommisjonen bes foreta en vurdering av det spørsmålet Landkreditt tar opp og omtale spørsmålet i neste utredning som legges frem.»

Banklovkommisjonens Utredning nr. 6, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet, og Banklovkommisjonens Utredning nr. 8, NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II, ble avgitt henholdsvis 29. juni 2001 og 27. juni 2002. Utredningene er kort gjennomgått nedenfor i henholdsvis avsnittene 3.3 og 3.4 nedenfor. Disse lovutkastene inneholdt forslag til generelle regler om finansieringsvirksomhet, og behandlet også en rekke av de enkeltspørsmål som Finansdepartementet hadde bedt Banklovkommisjonen om å utrede. Lovutkastene bygget videre på forslagene fremmet i Banklovkommisjonens Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v., og må sees i sammenheng med denne utredningen. I Utredning nr. 8, NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II, har Banklovkommisjonen sammenstilt forslagene som ble fremmet i Utredningene nr. 4, 6 og 8 med henblikk på å nå frem til en felles lovgivning på finansområdet, se vedlegg 2 i NOU 2002: 14 med et konsolidert utkast til lov om finansforetak. Deler av det konsoliderte utkastet er senere gjennomført ved visse lovendringer. Gjennomføringen av hele utkastet ble imidlertid stilt i bero da det fra Banklovkommisjonens side ble gitt uttrykk for at utviklingen på finansområdet hadde medført behov for en fornyet gjennomgang av enkelte deler av utkastet, se nedenfor avsnitt 1.1.3.

Det er i de senere år – uavhengig av Banklovkommisjonens arbeid – gjort endringer i blant annet i finansieringsvirksomhetslovens krav til ansvarlig kapital i kredittinstitusjoner, innført bestemmelser om eierkontroll, finanskonserner og omdanning av selveiende institusjoner til aksjeselskaper, samt gitt nye regler for å oppnå samordning av konsesjonssystemene i de institusjonsspesifikke lovene, se avsnitt 7.1.3 hvor det er gitt en oversikt over lovendringer etter 1988.

7) Finansdepartementet har i senere år gitt Banklovkommisjonen ytterligere arbeidsoppgaver med særskilt tilknytning til finansområdet. I brev av18. april 2006 til Banklovkommisjonen skriver Finansdepartementet følgende:

«Det vises til departementets tidligere henvendelse om regelverket for kredittforetaket Landkreditt datert 5. februar 2002 og Banklovkommisjonens utredning om «Finansforetakenes virksomhet II» (NOU 2002: 14), der blant annet konserngrupper på denne bakgrunn ble behandlet (utredningens kapittel 3).

Banklovkommisjonen bes utrede og vurdere spørsmål knyttet til kredittforetaket Landkreditt og en konserngruppe med konsernlignende tilknytning mellom foreningen Landkreditt og andre finansforetak (herunder bank), og i tilfelle utarbeide utkast til lovendringer som vil legge forholdene til rette for slik konserndannelse. En viser i denne sammenheng til finansieringsvirksomhetslovens regler om adgang for sparebanker og gjensidige forsikringsselskaper til å etablere tilsvarende konserngrupper.

Det bes om at en utredning om dette avgis så snart som mulig, og senest innen 31. oktober 2006.»

Banklovkommisjonens Utredning nr. 15, NOU 2006: 17 Kredittforening som konsernspiss, ble avgitt den 5. september 2006. Utredningen er kort gjennomgått i avsnitt 3.6 nedenfor. Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 42 (2006-2007) Om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kredittforening som konsernspiss mv.) og Innst. O. nr. 67 (2006-2007).

8) Banklovkommisjonen la opprinnelig til grunn at reglene om eierforhold i finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 til 2-6 kunne – uten materielle endringer – innarbeides rent redaksjonelt i utkastet til ny konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern mv. Det dreide seg her om lovregler som var utarbeidet på EU/EØS rettslig grunnlag, og som dessuten var vedtatt for få år siden ved lov av 20. juni 2003 nr. 42 på grunnlag av Ot.prp. nr. 50 (2002-2003) og NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner. Hovedbegrunnelsen for lovendringen var at en var kommet til at en i norsk rett burde gå over til det skjønnsbaserte system for eierkontroll som var gjennomført i EU/EØS direktiver på finansområdet. Dette regelverket ble imidlertid høsten 2007 vesentlig endret og bygget ut ved direktiv 2007/44/EF hvor det ble fastsatt nye saksbehandlingsregler og kriterier for den tilsynsmessige vurdering av erverv av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. Fristen for gjennomføring var 21. mars 2009.

EØS-komiteen vedtok 4. juli 2008 å endre vedlegg IX til EØS-avtalen til å omfatte dette direktivet, se EØS-komiteens beslutning nr. 79/2008. Ettersom gjennomføringen i norsk rett krever lovendring, ble beslutningen i EØS-komiteen tatt med forbehold om Stortingets samtykke i samsvar med Grunnloven § 26 annet ledd. St.prp. nr. 83 (2007-2008) om at Stortinget samtykker i godkjennelse av beslutningen til EØS-komiteen, ble enstemmig bifalt av Stortinget 3. november 2008.

Da Banklovkommisjonen drøftet det generelle opplegget i utkastet til en ny konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern mv., ble det på denne bakgrunn reist spørsmål om ikke Banklovkommisjonen burde gi særlig prioritet til arbeidet med de deler av lovutkastet som omfatter regelverket om eierforhold i finansforetak. En antok at en utredning avgrenset til behovet for endringer i bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven i forbindelse med norsk gjennomføring av bestemmelsene i direktiv 2007/44/EF, ville – utskilt som egen sak – i hovedsak kunne være sluttført over sommeren 2008 og i tilfelle gi grunnlag for nødvendige lovendringer innen utløpet av gjennomføringsfristen 21. mars 2009. Det ble pekt på at denne fristen neppe ville kunne overholdes dersom Banklovkommisjonen som planlagt på det tidspunktet sluttførte sitt arbeid med utkastet til ny lovgivning om finansforetak og finanskonsern mv. i løpet av 2009.

Ved brev av 29. april 2008 fra Finansdepartementet fikk Banklovkommisjonen i oppdrag å utarbeide utkast til de endringer i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 følgende som ville være påkrevd ved gjennomføringen av direktiv 2007/44/EF i finanslovgivningen. I brevet uttaler departementet følgende:

«EU vedtok 5. september 2007 direktiv 2007/44/EF om prosedyreregler og kriterier ved konsesjonsbehandling av erverv og forhøyelse av eierandeler i finansinstitusjoner innenfor EØS-området (eierkontrollregler). Direktivet er EØS-relevant og forventes innlemmet i EØS-avtalen. Fristen for å gjennomføre kommende EØS-regler som svarer til direktivet vil sannsynligvis bli 21. mars 2009.

Direktivet innebærer formelt endringer i direktivene 92/49/EØF (tredje skadeforsikringsdirektiv), 2002/82/EF (livsforsikringsdirektiv), 2004/39/EF (MiFID), 2005/68/EF (gjenforsikringsdirektiv) og 2006/48/EF (revidert bankdirektiv). Materielt innebærer direktivet endringer i forhold til den egnethetsvurderingen som kompetente myndigheter skal foreta ved oppkjøp og fusjoner i finanssektoren, herunder prosessuelle regler som tidsfrist for vurderingen, og de kriterier som myndighetene kan legge til grunn ved egnethetsvurderingen. Gjennomføringen av direktivet vil etter departementets vurdering kreve lovendring.

Banklovkommisjonen bes om å utarbeide høringsnotat med forslag til lov- og forskriftsendringer som er nødvendige for å gjennomføre de kommende EØS-reglene. Høringsnotatet skal inneholde en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser som reglene vil antas å medføre.

Det bes om at Banklovkommisjonen tar kontakt med departementet dersom det ligger an til at høringsnotatet ikke kan ferdigstilles til 15. september 2008.»

Banklovkommisjonen avga sin Utredning nr. 19, NOU 2008: 13 Eierkontroll i finansinstitusjoner, 6. august 2008 med forslag til endringer i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 følgende som ville være påkrevd ved gjennomføring av direktiv 2007/44/EF i finanslovgivningen. Utredningen er kort gjennomgått i avsnitt 3.7 nedenfor. Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 80 (2008-2009) om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven, børsloven, verdipapirregisterloven, verdipapirhandelloven mv. (eierskap i finansinstitusjoner og i infrastrukturforetak på verdipapirområdet) og Innst. O. nr. 108 (2008-2009). Ved Besl. O. nr. 134 (2008-2009) ble det gjennomført visse endringer i finansieringsvirksomhetsloven. Disse endringene var av Banklovkommisjonen forutsatt å bli innarbeidet i senere utkast til konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern mv. For øvrig nevnes at en arbeidsgruppe oppnevnt av Finansdepartementet 28. juni 2007, avga sin utredning 14. desember 2007 Eierbegrensningsreglene for infrastrukturforetak på verdipapirområdet (børs m.v.), med utkast til ny lovgivning om eierforholdene i børser, Verdipapirsentralen og annen finansiell infrastruktur.

9) Banklovkommisjonen mottok videre i løpet av 2007 og 2008 i alt fire oppdrag fra Finansdepartementet knyttet til lovgivningen for sparebanker. Det var en nær innbyrdes sammenheng mellom oppdragene, og Banklovkommisjonen valgte å behandle dem samlet i sin utredning av de aktuelle spørsmålene.

I brev av 6. mars 2007 uttalte Finansdepartementet følgende:

«Etter det departementet er kjent med, utreder Banklovkommisjonen nå utkast til regler for finansforetak på bakgrunn av tidligere utredninger av virksomhetsregler for finansforetak, med sikte på å legge frem et utkast til en samlet finanslov.

Sparebankforeningen har nylig selv utredet behovet for endringer i regelverket med sikte på at sparebankene skal ha tilfredsstillende handlingsrom til å foreta strukturelle tilpasninger, herunder forskjellige modeller for sammenslåing av banker. Det vises til innstillingen fra Sparebankforeningens rammevilkårsutvalg, som ble oversendt til Finansdepartementet 10. januar 2007, jf vedlagte kopi.

Finansdepartementet la i sin orientering til Stortinget om strukturspørsmål i sparebanknæringen vekt på at rammevilkårene for sparebankene gir frihet til å foreta en samfunnsmessig ønsket strukturell tilpasning, samtidig som sparebankenes egenart bør bevares og endring i sparebankstrukturen ikke bør gå på bekostning av sparebankvesenets positive sider, jf. Ot.prp. nr. 11 (2006-2007) s. 86.

Finanskomiteen tok i Innst. O. nr. 41 (2006-2007) redegjørelsen vedrørende spørsmål knyttet til sparebankstruktur til orientering. Komiteen uttalte videre følgende:

«Komiteen viser til at sparebankloven gir sparebankene andre rammevilkår enn forretningsbanker. Dette lovverket har vært med på å sikre sparebankenes eksistens og at de har forblitt på norske hender, noe som har vært viktig for næringslivet i hele landet, nyskaping og velfungerende konkurranse i næringslivet som helhet.

Komiteen peker på at vi i Norge nå har tre sparebankmodeller (tradisjonell sparebank, grunnfondsbevissparebank og aksjesparebank). Eventuelle endringer i lovverket må innebære at ingen av modellene blir diskriminert.

Komiteen understreker viktigheten av at reglene som utformes tar sikte på å behandle aktørene i bankmarkedet likt, slik at ingen kommer i en svekket stilling i forhold til oppkjøp fra andre aktører, men gis mulighet til å opptre på lik linje.

Komiteen viser videre til at Rammevilkårutvalget, nedsatt av Sparebankforeningen, nå har avgitt sin innstilling. En samlet sparebanknæring ser behov for noe mer fleksibilitet i regelverket, slik at bankene kan tilpasse seg markedssituasjonen og konkurransen fra utenlandske aktører. Samtidig er næringen delt i synet på viktige prinsipielle spørsmål som blant annet berører de konsesjonssøknadene som departementet skal avgjøre. Komiteen mener det må gjøres en helhetsvurdering i de aktuelle sakene ut fra hva som tjener strukturen i det norske bankmarkedet på sikt.»

(Innst. O. nr 41 (2006-2007) pkt. 8.2)

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn om at Banklovkommisjonen, i tilknytning til utredningen av regler for finansforetak, utreder og utarbeider utkast til regler om utkontraktering og regler om sammenslutning og annen strukturell tilpasning for sparebanker. Kommisjonen bes vurdere alternative modeller for omstrukturering av sparebanker, jf. de forslag som er behandlet i rammevilkårutvalgets innstilling pkt. 3.2. Kommisjonen bes videre utrede regler om anvendelse av formuen ved overdragelse / avvikling av sparebank, herunder om etablering av sparebankstiftelse, jf. de forslag som er behandlet i rammevilkårutvalgets innstilling pkt. 3.3 og 3.4, samt tiltak som sikrer at den eierløse kapitalen i sparebanker ikke overføres uten korrekt vederlag til eiere av aksjer eller grunnfondsbevis (riktig prising).

I den grad det foreslås å åpne for omdanning, må det også utarbeides utkast til regler som bidrar til langsiktig og stabilt eierskap i den omdannede banken. Det bes også om at Banklovkommisjonen utarbeider utkast til lovregler for stiftelsen som oppstår ved konvertering av en sparebank etter overdragelse av bankvirksomhet, inkludert regler om tilsyn med slik stiftelse.

Det bes om at Banklovkommisjonen utarbeider utkast til lovregler som legger til rette for en modell for sammenslutning av banker med en simulert «deling» av den sammensluttede sparebankens fond som tilsvarer størrelsesforholdet mellom fondene til de fusjonerte bankene (i Sparebankforeningens rammevilkårsutvalgs utredning kalt «Terra-modellen»).

Det er viktig at utkast til nye rammebetingelser for tilpasning av sparebankstruktur legger til rette for, og bidrar til, videreføring av grunnfondsbank og grunnfondsbevisbank som hovedmodeller.

Det bes om at også disse forslagene innarbeides i utkastet til samlet finanslov.»

Som det fremgår av Finansdepartementets brev, forutsatte departementet at Banklovkommisjonen i sitt utredningsarbeid også behandlet og vurderte de ulike forslag som var fremlagt i innstillingen avgitt av Sparebankforeningens rammevilkårutvalg (her betegnet Rammevilkårutvalget).

I brev av 24. mai 2007 oversendte Finansdepartementet et forslag til endring av finansieringsvirksomhetsloven § 2-22 fjerde ledd fremmet av Sparebankstiftelsen DnB NOR, og ba om Banklovkommisjonens vurdering av forslaget:

«Det vises til Finansdepartementets brev til Banklovkommisjonen 6. mars 2007 om utredning av strukturspørsmål og forslag til lovregler for sparebanker, herunder lovregler om etablering av sparebankstiftelse.

Finansdepartementet har i brev fra Sparebankstiftelsen DnBNOR 26. april 2007 mottatt forslag til endringer i finansieringsvirksomhetsloven § 2-22 fjerde ledd, vedrørende krav til vedtektsendringer for sparebankstiftelser.

Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonen i tilknytning til slik utredning som vist til i brev 6. mars 2007, vurderer forslagene som fremkommer i brevet fra Sparebankstiftelsen DnBNOR.»

På bakgrunn av flere konsesjonssaker om omdanning av sparebanker til bank i aksjeselskaps form, utdypet Finansdepartementet oppdraget til Banklovkommisjonen i brev av 19. oktober 2007:

«Det vises til Finansdepartementets brev til Banklovkommisjonen 6. mars 2007 vedrørende supplering av mandat med utredning av lovregler for sparebanker.

I Finansdepartementets brev 6. mars 2007 er det vist til departementets orientering til Stortinget om strukturspørsmål i sparebanknæringen, der det legges vekt på at rammevilkårene for sparebanker gir frihet til å foreta en samfunnsmessig ønsket strukturell tilpasning, samtidig som sparebankenes egenart bevares. Det er videre gitt uttrykk for at utkast til nye rammebetingelser for tilpasning av sparebankstruktur legger til rette for, og bidrar til, videreføring av grunnfondsbank og grunnfondsbevisbank som hovedmodeller. Stortingets finanskomité har gitt uttrykk for at eventuelle endringer i lovverket ikke må innebære at noen av dagens tre sparebankmodeller blir diskriminert, jf. Innst. O. nr. 41 (2006-2007) pkt. 8.2

Finansdepartementet har gitt to tillatelser til omdanning fra sparebank og aksjesparebank, hhv. tillatelse til omdanning av Gjensidige NOR Sparebank og tillatelse (1. oktober 2007) til omdanning av Sparebanken Bien. En søknad fra Sparebanken Sogn- og fjordane ble tidligere avslått.

Departementets skjønnsmyndighet er begrenset så lenge en søknad om omdanning er begrunnet i et behov for innhenting av kapital, oppfyller de materielle krav i loven, og gir uttrykk for at den sparebankstiftelse som etableres ved omdanningen, skal være stabil og langsiktig eier i den omdannede banken.

Finansdepartementet ber på bakgrunn av dette om at Banklovkommisjonen i forbindelse med sin utredning av lovregler for sparebanker nøye vurderer hvorvidt dagens regler for omdanning av sparebanker til aksjesparebanker i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre formålet og ønsket om å bevare sparebankenes egenart i det norske bankmarkedet. Departementet ber Banklovkommisjonen eventuelt foreslå endringer i reglene om omdanning som i større grad ivaretar en samfunnsmessig ønsket strukturell tilpasning for sparebanker. Det bør særskilt vurderes om det bør stilles strengere krav knyttet til innholdet i vedtakene for omdanning til aksjesparebank for de sparebankorganer som skal vedta omdanning. Videre bør det vurderes utvidet skjønnsmessig myndighet til ikke å innvilge en søknad om slik omdanning, og eventuelle kriterier i denne forbindelse.»

Som ledd i oppfølgningen av forslagene i Rammevilkårutvalgets utredning, sendte Finansdepartementet 20. desember 2007 et forslag om tiltak for å bedre og stabilisere rettighetsforholdet mellom selveid kapital og grunnfondsbeviseiernes kapital på høring. Forslaget omfattet endringer blant annet i sparebankloven og forskriften om grunnfondsbevis, herunder reglene om fordeling av overskudd i selveide og kundeeide institusjoner som har utstedt grunnfondsbevis. Flertallet av høringsinstansene, blant annet Sparebankforeningen, frarådet at forslagene ble gjennomført. I sin høringsuttalelse ga Sparebankforeningen uttrykk for ønske om fortgang i arbeidet med en stiftelsesmodell omtalt i Rammevilkårutvalgets utredning og som utvalget mente kunne løse det såkalte utvanningsproblemet. På denne bakgrunn ba Finansdepartementet i brev av 20. juni 2008 om at Banklovkommisjonen prioriterte dette arbeidet:

«I tilknytning til utredningen av regler for finansforetak, har Banklovkommisjonen i brev av hhv. 6. mars 2007 og 19. oktober 2007 (begge er vedlagt) også blitt bedt om å utrede og utarbeide nye lovregler for sparebanker, på bakgrunn av innstillingen fra Sparebankforeningens rammevilkårsutvalg.

Finansdepartementet har nylig hatt på høring et forslag til endring av gjeldende regler for sparebanker vedrørende fordeling av overskudd i selveide og kundeeide finansinstitusjoner som har utstedt grunnfondsbevis. I Finansdepartementets høringsnotat 20. desember 2007 foreslo departementet en pakke på tre tiltak for å bedre og stabilisere rettighetsforholdet mellom selveid kapital og grunnfondsbeviseiernes kapital, som er:

• ny utbyttebrøk som erstatter dagens grunnfondsbevisbrøk

• utvidet adgang til å gi gaver til allmennyttige formål

• adgang til opprettelse av reservefond

De tre tiltakene har, hver for seg, noe ulike virkninger og formål, men har samlet sett hatt som mål å gjøre regelverket mer fleksibelt og gi adgang til å motvirke overkapitalisering og utvanning av grunnfondsbeviskapital i sparebanker, kredittforeninger og forsikringsselskap som har utstedt grunnfondsbevis.

I høringsuttalelsene viser det seg at flertallet av høringsinstansene går i mot forslaget til ny utbyttebrøk som erstatter dagens grunnfondsbevisbrøk.

Sparebankforeningen har i sin høringsuttalelse vist til at de ønsker en fortgang i vurdering av en stiftelsesmodell (Hallingdalmodellen) som Rammevilkårutvalget har pekt på kan løse utvanningsproblematikken. Den såkalte «Hallingdalmodellen» krever imidlertid en nærmere utredning, slik det også er vist til i Finansdepartementets brev 3. mars 2007 til Banklovkommisjonen.

På bakgrunn av Sparebankforeningens ønske om fortgang i arbeidet med en stiftelsesmodell, bes Banklovkommisjonen, i et eget løp og løsrevet fra utredningen av regler for finansforetak, prioritere arbeidet med å utrede og utarbeide et utkast til regler om etablering av en stiftelsesmodell, jf. det forslag som er behandlet i rammevilkårsutvalgets innstilling pkt. 3.2 c. Kommisjonen bes herunder vurdere om en slik stiftelse skal utøve sin eierinnflytelse i banken via styret eller generalforsamlingen. Det bør videre legges til rette for at grunnfondsbeviseierne etter regler i vedtektene vil kunne være representert i forstanderskapet (generalforsamlingen) ved valgte representanter eller ved møte og utøvelse av egen stemmerett. Det bør også utarbeides lovregler som regulerer forvaltningen av stiftelseskapitalen, herunder forvaltningen av utbytte på kapitalen og de aktiva stiftelseskapitalen kan være plassert i.

Uavhengig av dette bes Banklovkommisjonen utrede et forslag om å gi godt kapitaliserte banker tillatelse til å kjøpe tilbake grunnfondsbevis som alternativ til å utdele gaver, eventuelt at Banklovkommisjonen også vurderer andre alternativer til å utdele gaver.

Det bes om at utredningen foreligger innen 15. desember 2008.»

Banklovkommisjonen avga sin Utredning nr. 22, NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv., 9. januar 2009. Utredningen er kort gjennomgått i avsnitt 3.8 nedenfor. Utredningen inneholder utkast til ny lovgivning for sparebanker og andre finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Dette inkluderer for det første forslag til alminnelige bestemmelser om de viktigste kapitalformer i finansinstitusjoner generelt, og i tillegg utkast til et modernisert regelverk for et kapitalinstrument med eierbeføyelser som skal kunne utstedes av finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. For det annet ble det foreslått regler om struktur- og foretaksendringer, herunder omdanning, for sparebanker og andre finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Som del av forslaget om struktur- og foretaksendringer, er det også foreslått særlige regler om finans- og sparebankstiftelser.

Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 75 (2008-2009) om lov om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.) og Innst. O. nr. 102 (2008-2009). Ved Besl. O. nr. 125 (2008-2009) ble det gjennomført en del endringer i finansieringsvirksomhetsloven. Disse endringene var også forutsatt å bli innarbeidet i senere utkast til konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern mv.

10) I brev av 26. juni 2009 mottok Banklovkommisjonen videre et mandat fra Finansdepartementet vedrørende revisjon av regelverket knyttet til Bankenes sikringsfond, samt et tilleggsmandat til utredningen om konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern mv. Finansdepartementet uttaler følgende:

«1.

Virksomheten til Bankenes sikringsfond er regulert i banksikringsloven av 6. desember 1996 med tilhørende forskrifter. Finansdepartementet ba i brev av 27. juni 2008 (kopi vedlagt) Kredittilsynet blant annet vurdere regelendringer som motvirker atferdsrisiko og situasjonsbestemt innmelding i fondet. Departementet har senere også oversendt tilsynet et brev av 12. september 2008 (kopi vedlagt) fra Norges Bank i sakens anledning.

I brev til departementet av 1. april 2009 (kopi vedlagt) gir Kredittilsynet uttrykk for at en bred lovrevisjon bør utsettes til det er mer avklart hvilke endringer som vil komme i EU’s innskytergarantidirektiv, og at det bør oppnevnes en arbeidsgruppe for å forberede endringer i lover og forskrifter som følge av EU’s reformforslag på området. Tilsynet har vedlagt flere foreløpige utredninger som bidrag for en slik vurdering.

Finansdepartemenetet er enig i at man ved en revisjon av gjeldende regelverk må hensynta endringer i EU-direktivene. Banksikringsloven av 6. desember 1996 og lovforslaget i Ot.prp.nr 63 (1995-1996), bygger på Banklovkommisjonens utredning (NOU 1995:25). Departementet ser en revisjon av banksikringsloven som en naturlig utvidelse av det arbeidet med en samlet finanslovgivning som Banklovkommisjonen nå er i gang med.

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen utrede en revisjon av gjeldende lov med forskrifter. Både i forhold til innhold og fremdrift bør Banklovkommisjonens arbeid tilpasses eventuelle endringer i relevante EU-direktiver.

Utredning av samlet finanslov – tilleggsmandat.

2.

Finansdepartementet er kjent med at Banklovkommisjonen nå arbeider med utredningen med utkast til samlet konsolidert lovgivning om finansinstitusjoner og deres virksomhet.

I forbindelse med arbeidet med nye regler om kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv. (NOU 2009:2 og Ot.prp. nr. 75 (2008-2009)) er det blitt reist spørsmål om forholdet mellom lovforslaget og reglene i samvirkeloven, herunder spørsmål om hvilke regler som skal gjelde for kredittforeninger / samvirkeforetak av låntakere.

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen vurdere forholdet mellom finanslovgivningen og samvirkeloven nærmere i forbindelse med arbeidet med ny samlet finanslov.»

Når det gjelder oppdraget tilknyttet revisjon av regelverket til Bankenes sikringsfond, (punkt 1 i brevet), nevnes det at lovutkastet kapittel 16 i den foreliggende utredningen viderefører banksikringslovens regler om slike sikringsfond, og at en revisjon av dette regelverket således vil berøre deler av det foreliggende lovutkastet. Banklovkommisjonen har imidlertid ikke sett det som hensiktsmessig å gjennomføre en slik revisjon i tilknytning til det nåværende arbeidet med en samlet finanslovgivning. Banklovkommisjonen viser i denne sammenheng til at revisjonen er forutsatt å være tilpasset endringer i relevante EU/EØS direktiv. Innskuddsgarantidirektivet 94/19/EF ble sist endret ved direktiv 2009/14/EF. Sikringsfondsregimet er imidlertid gjenstand for en mer helhetlig vurdering i EU-systemet. Det vises i denne forbindelse til følgende uttalelse fra Kredittilsynet i brev til Finansdepartementet av 1. april 2009 (vedlagt brevet sitert foran):

«Bl.a. som oppfølging av de Larosière-rapporten har [EU] kommisjonen igangsatt et antall øvrige arbeider som alle vil føre til endringer i innskytergarantidirektivet og/eller kapitaldekningsdirektivet, så som krav til ex ante finansiering av sikringsfondene, sammensetning av og informasjonsutveksling mellom medlemmer i s.k. Supervisory Colleges, fordeling av tilsynsansvar for filialer, tilsynsmyndigheters inngrepshjemler overfor filialer m.v. I sin «Communcation» av 4. mars 2009, har Kommisjonen varslet at pakken av forslag til ytterligere endringer i innskuddsgarantiordningen vil bli lagt frem høsten 2009»

EU Kommisjonen fremmet 12. juli 2010 forslag til ytterligere endringer av innskuddsgarantidirektivet.2 Endringene er per 1. april 2011 ikke vedtatt, og Banklovkommisjonen har sett det som hensiktsmessig å utskyte dette arbeidet til etter sluttføringen av denne utredningen. Det nevnes for øvrig at slike endringer forholdsvis enkelt vil kunne tilpasses utkastet til lov om finansforetak og finanskonsern mv., ettersom et eget kapittel (utkastet kapittel 16) er forbeholdt dette temaet.

Spørsmålet om forholdet mellom finanslovgivningen og samvirkelova har Banklovkommisjonen imidlertid sett som hensiktsmessig å ta opp i denne utredningen, jf. punkt 2 i det siterte brevet foran. Det vises til avsnitt 8.2 nedenfor, samt bemerkninger til særlig lovutkastet § 7-4 nedenfor (avsnitt 11.2.2).

11) Finanskriseutvalgets utredning, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, omhandler visse spørsmål og forslag som berører Banklovkommisjonens pågående og fremtidige utredningsarbeid på både bank-, forsikrings- og pensjonsområdet. I brev av 11. februar 2011 fra Finansdepartementet ble Banklovkommisjonen gitt i oppdrag å oppfølge en del av de ulike forslag fremsatt av finanskriseutvalget. Finansdepartementet uttaler følgende:

«Finansdepartementet sendte ved brev 2. februar 2011 (kopi vedlagt) finanskriseutvalgets utredning, NOU 2011: 1, på høring. I brevet viste departementet til at utvalgets forslag omfatter et bredt saksfelt, og at videre oppfølging i mange tilfelle kan passe inn i ulike pågående eller planlagte prosesser. Enkelte av forslagene passer inn i Banklovkommisjonens arbeid, og departementet viste i høringsbrevet i denne forbindelse særlig til utvalgets forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet, samt til forslag om innskuddsgaranti, krisehåndtering og finansinstitusjoners navnebruk.

1

Departementet ber om at Banklovkommisjonen vurderer finanskriseutvalgets forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet (avsnitt 18.4.1-3 i NOU 2011: 1) som en integrert del av det pågående arbeidet med forslag til endringer i lovgivningen om private pensjonsordninger mv., jf. bl.a. departementets brev til Banklovkommisjonen 7. juli 2009. Som departementet uttalte i høringsbrevet 2. februar 2011, er disse forslagene fra finanskriseutvalget ikke gjenstand for høring nå, men vil bli gjenstand for høring i forbindelse med at en senere utredning fra Banklovkommisjonen sendes på høring.

2

Finanskriseutvalgets forslag som omhandler medlemskap i og avgifter for innskuddsgarantien (avsnitt 16.4.4 i NOU 2011: 1) er etter departementets syn klart dekket av Banklovkommisjonens oppdrag på dette området, jf. departementets brev 26. juni 2009 til Banklovkommisjonen. Departementet vil oversende høringsmerknadene til NOU 2011: 1 til Banklovkommisjonen når høringen er avsluttet. Vi legger til grunn at Banklovkommisjonen vil vurdere utvalgets forslag om innskuddsgarantien (og høringsmerknader til disse), som en del av arbeidet med å se på behovet for endringer i banksikringsloven.

3

Når det gjelder utvalgets forslag om krisehåndtering (avsnitt 20.4.1-2 i NOU 2011: 1), viste departementet i høringsbrevet 2. februar 2011 til at det kan være naturlig at Banklovkommisjonen senere vurderer disse forslagene i lys av høringsmerknadene, da Banklovkommisjonen som nevnt allerede har fått i oppdrag å se på behovet for endringer i banksikringsloven. Departementet vil ta nærmere stilling til behovet for ev. tilleggsoppdrag til Banklovkommisjonen på dette området når høringen av 2011: 1 er avsluttet.

4

Utvalget foreslår at finansinstitusjoner ikke lenger skal ha anledning til å benytte navn eller betegnelser som tildekker hvilken institusjon som står for kundeforholdet (avsnitt 14.4.1 i NOU 2011: 1). Departementet hadde for om lag tre år siden et lignende forslag på høring, jf. departementets høringsbrev 15. februar 2008. Departementet vil ta opp denne saken på nytt etter høringen, i lys av Banklovkommisjonens arbeid med ny, samlet finanslov.»

Når det gjelder punkt 2 i brevet, vises det til Banklovkommisjonens tilnærmingsmåte til dette spørsmålet ovenfor i punkt 10). Når det gjelder punkt 4 i brevet, vises det til at slike spørsmål er vurdert i tilknytning til det lovutkast som fremmes i utredningen her, jf. lovutkastet § 2-28 og bemerkningene til denne bestemmelsen (nedenfor avsnitt 10.2.6).

Det vises for øvrig til avsnitt 7.4.5 nedenfor hvor øvrige spørsmål knyttet til finanskrisen, herunder finanskriseutvalgets utredning, er tatt opp.

1.1.2 Banklovkommisjonens øvrige mandater

I tillegg til de mandater fra Finansdepartementet som gjelder finanslovgivningen generelt, har departementet i årene etter 2000 gitt Banklovkommisjonen flere omfattende arbeidsoppgaver, særlig på forsikrings- og pensjonsområdet. På bakgrunn av de til dels stramme tidsfrister for disse utredningene, har kapasitetsbegrensninger ført til at arbeidet med en samlet lovgivning for finansforetak og finanskonsern mv. har måttet skyves ut i tid, se nedenfor avsnitt 1.1.3.

1) Banklovkommisjonens mangeårige arbeid på forsikringsområdet startet som ledd i oppfølgingen av Konkurranseflateutvalgets anbefalinger i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen, se også nedenfor kapittel 4. Finansdepartementets brev av13. juli 2000 til Banklovkommisjonen lyder:

«Konkurranseflateutvalget har i NOU 2000:9 utredet en rekke spørsmål knyttet til norsk finanssektors internasjonale konkurransekraft. Utvalget påpekte i sin utredning en del fordeler og ulemper som norsk finansnæring har, sammenlignet med utenlandske aktører. Utvalget har generelt ikke foretatt så omfattende gjennomgåelse av de ulike forhold som enkeltvis eller samlet sett kan skape konkurranseulemper, at det har gitt grunnlag for å komme med konkrete regelverksforslag. Dette var i samsvar med utvalgets mandat. Utvalget har gitt generelle anbefalinger om at visse forhold bør utredes nærmere, og at dette arbeidet gis høy prioritet med sikte på at norske aktører skal ha tilsvarende konkurransevilkår som utenlandske aktører har på finansmarkedet.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta de gjennomgåelser av regelverket for finansinstitusjonene som konkurranseflateutvalget anbefaler. Departementet ber kommisjonen foreta en slik gjennomgang, samt å fremsette forslag til regelverksendringer i tråd med konklusjonene som Banklovkommisjonen kommer til i gjennomgåelsen. Forslagene må ivareta hensynet både til konkurranse, soliditet og forbrukervern.

Et område konkurranseflateutvalget særskilt peker på, er reguleringen av livsforsikringsvirksomhet. Utvalget viser til at den samlede regulering av livsforsikringsvirksomhet er bygget på en rekke enkeltreguleringer som er blitt til over tid og som samvirker med hverandre på ulike måter. Gjeldende regelverk har etter utvalgets syn etterhvert blitt omfattende og til dels uoversiktlig, og oppfølgingen av regelverket legger beslag på store ressurser.

Finansdepartementet legger til grunn at det er behov for å foreta en bred gjennomgang av regelverket for livsforsikring. Formålet med en slik gjennomgang må være å etablere et tidsmessig, helhetlig regelverk for å sikre norske selskapers rammevilkår for å møte et større innslag av internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv drift og et best mulig tilbud til kundene. I gjennomgangen må det også sees hen til de parallelle behov for revisjon av regelverket for annen forsikringsvirksomhet som gjennomgangen måtte vise. Forholdet mellom offentligrettslig regulering og kontraktsregulering bør gjennomgås. I den utstrekning det er mulig og hensiktsmessig bør reguleringsforslaget kunne sammenlignes med hovedtrekk i gjeldende rammeregler i land det er naturlig å sammenligne seg med. Forholdet til den nye lovgivningen om foretakspensjon og innskuddspensjon må gjennomgås. Av hensynet bl.a. til et enhetlig regelverk må det legges vekt på å gjøre det mulig å konvertere eksisterende kontraktsmasse over til nytt regelverk.

Det skal legges vekt på å utarbeide et regelverk for livsforsikring som gir insentiver til en effektiv drift med god lønnsomhet og soliditet, som sikrer en klar fordeling av risiko og avkastning mellom kunder og eiere, gir muligheter til å utvikle nye produkter som kundene etterspør og som ivaretar viktige kundehensyn, herunder kontoføring og flytterett.

Finansdepartementet viser til at Banklovkommisjonen etter sitt mandat kan etter behov knytte til seg eksterne eksperter og/eller gjøre bruk av under- eller referansegrupper e.l., og departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig å gjøre bruk av slike muligheter under arbeidet. Dette forutsettes i tilfellet gjort i samråd med departementet.

Det bes om at Banklovkommisjonen oversender vurderinger og forslag i samsvar med ovenstående senest innen utgangen av første halvår 2001, og at forslagene inngår som en integrert del av Banklovkommisjonens samlede forslag i sjette utredning.»

Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, ble avgitt 29. juni 2001. I utredningen behandles virksomhetsreglene for kollektiv livsforsikring, med hovedvekt på kollektiv pensjonsforsikring, og et begrenset antall spørsmål som direkte angår individuell livsforsikring. Banklovkommisjonens forslag ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 74 (2003-2004) og Innst. O. nr. 4 (2004-2005). Ved Besl. O. nr. 5 (2004-2005) ble det foretatt vesentlige endringer i daværende forsikringsvirksomhetslov av 1988 vedrørende livsforsikring (nå videreført i forsikringsvirksomhetsloven av 10. juni 2005 nr. 44 kapittel 9).

2) I forlengelsen av arbeidet med ny lovgivning om livsforsikring ble Banklovkommisjonen i brev av15. mai 2002 fra Finansdepartementet bedt om å vurdere tiltak for å sikre effektiv konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Brevet lyder:

«1. Innledning

Forsikringsregelverket er utformet blant annet med sikte på å oppnå virksom konkurranse mellom ulike tilbydere av forsikringsprodukter. Det er blitt pekt på enkelte forhold i markedet for kommunale tjenestepensjoner som kan føre til at konkurransen her fungerer noe dårligere enn innenfor eksempelvis det private tjenestepensjonsmarkedet, jf. blant annet punkt 2 nedenfor.

2. Dokument nr. 8:76 (2001-2002)

I februar 2002 la stortingsrepresentantene Per Sandberg, Siv Jensen og Gjermund Hagesæter fram et dokument 8-forslag om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger, jf. vedlagte Dokument nr. 8:76 (2001-2002).

Forslagsstillerne mener at konkurransen i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger ikke fungerer tilfredsstillende, og de peker på ulike sider ved markedet som etter deres oppfatning medvirker til dette. Blant annet vises det til:

• KLPs dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6,

• flytteforskriftens bestemmelse i § 3-8 annet ledd annet punktum som innebærer at flytteadgangen fra KLP kan avgrenses til et årsskifte,

• Overføringsavtalen, samt

• bestemmelser i Hovedtariffavtalen knyttet til at en tjenestepensjonsordning skal være basert på et finansieringssystem som er kjønnsnøytralt og som ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere.

Forslagsstillerne mener at det er nødvendig å utrede og gjennomføre tiltak slik at aktørene i markedet konkurrerer på like vilkår og «for at intensjonene som lå til grunn for utformingen av forsikringsvirksomhetsloven § 7-8 også blir oppfylt i forhold til kommunale tjenestepensjonsordninger». Det heter blant annet på side 3 i Dokument nr. 8:76:

«En nærliggende måte å gjøre dette på vil være å lovfeste et forbud mot at bestemmelser om pensjon i tariffavtaler eller individuelle arbeidsavtaler utformes slik at de reelt er til hinder for at pensjonsordninger flyttes fra et forsikringsselskap til et annet.

Dette spørsmålet er av sentral betydning for finansinstitusjonenes generelle rammebetingelser, og kan ha tilknytning blant annet til det arbeid som for tiden pågår i Banklovkommisjonen om utredning av regler for finansinstitusjoners/finansforetaks virksomhet. Det kan derfor være et alternativ at Banklovkommisjonen bes vurdere også dette spørsmål. Forslagsstillerne mener Regjeringen på denne eller annen måte bør utrede tiltak for i sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger, og deretter fremme forslag om nødvendige lovendringer for Stortinget.»

Forslaget ble i mars oversendt finansministeren som ga sin uttalelse i brev av 21. mars 2002, jf. vedlegg. Finansministeren uttalte blant annet følgende:

«Jeg antar at det vil være hensiktsmessig å oversende problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP til Banklovkommisjonen for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak. Etter min vurdering kan dette være naturlig i lys av at Banklovkommisjonen har tatt sikte på å behandle beslektede problemstillinger som flytting av forsikringskontrakter, jf. NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning avsnitt 1.2. Jeg er kjent med at dette arbeidet nå pågår i Banklovkommisjonen.»

I finanskomiteens innstilling, jf. vedlagte Innst. S. nr. 136 (2001-2002), uttaler et flertall av finanskomiteens medlemmer, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, at de er enige med forslagsstillerne i at det er viktig å sikre at konkurransen fungerer i markedet for kommunale pensjonsordninger, og at det ikke legges unødige hindringer for dette. Flertallet viser blant annet til at finansministeren i brev til komiteen av 21. mars 2002 antar at det vil være hensiktsmessig å oversende problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP til Banklovkommisjonen for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak. Flertallet understreker «at det bør legges økt vekt på effektiv konkurranse om pensjonsforsikring i kommunal sektor, og på at KLP ikke lenger får fordeler vedrørende slike kontrakter». Flertallet er enig i at Banklovkommisjonen ser på disse spørsmålene.

3. Oppfølging

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP og å utarbeide forslag til eventuelle tiltak. Det bes om at det i vurderingen legges vekt på konkurransemessige forhold.

De problemstillinger som gjør seg gjeldende i forhold til markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger er komplekse og berører en rekke ulike parter. Det foregår også arbeid på området, jf. eksempelvis at NOU 200: 28 «Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor» er til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Banklovkommisjonen bes vurdere behovet for eventuell kontakt med berørte parter og andre organer som arbeider med beslektede problemstillinger. Vi forutsetter at Kommisjonen tar kontakt med departementet over sommeren med sikte på å avklare nærmere fremdriftsplan for arbeidet.»

Banklovkommisjonen hadde vinteren 2002 påbegynt arbeidet med ny lovgivning om flytting av livsforsikringskontrakter, herunder private og kommunale pensjonsordninger. Etter mottagelsen av oppdraget fra Finansdepartementet ble dette arbeidet utvidet til å omfatte de spørsmål knyttet til kommunale pensjonsordninger som det nye mandatet omfattet. Det hadde vist seg å være en nær sammenheng mellom de to områdene, blant annet fordi behovet for særlige regler om flytting av kommunale pensjonsordninger i stor grad ville bero på utformingen av reglene om livsforsikringsselskapenes virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger. Banklovkommisjonens Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, ble avgitt 5. mars 2003. Lovutkastet i utredningen ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 11 (2003-2004) og Innst. O. nr. 44 (2003-2004). Ved Besl.O. nr. 45 (2003-2004) ble det gjennomført flere endringer i daværende forsikringsvirksomhetslov av 1988 (nå videreført i forsikringsvirksomhetsloven av 10. juni 2005 nr. 44 kapitlene 10, 10A og 11).

3) I brev av21. mai 2002 ba Justisdepartementet Banklovkommisjonen om å vurdere reglene om forsikringstakeres adgang til å si opp forsikringsavtaler i forsikringstiden. Brevet lyder:

«Vi viser til samtale mellom Finansdepartementet og Banklovkommisjonens leder Erling Selvig om å gi Banklovkommisjonen i oppdrag å vurdere reglene i forsikringsavtaleloven om forsikringstakeres adgang til å si opp forsikringsavtaler i forsikringstiden. I samråd med Finansdepartementet gir Justisdepartementet følgende mandat for oppdraget:

Banklovkommisjonen bes utrede om det bør foretas en endring av reglene om forsikringstakeres adgang til å si opp forsikringsavtaler i forsikringsavtaleloven § 3-2 og § 12-3.

Forsikringsavtaleloven § 3-2 bestemmer for skadeforsikring at en forsikringstaker i forsikringstiden bare kan si opp et løpende forsikringsforhold dersom forsikringsbehovet faller bort eller det foreligger andre særlige grunner. Det samme gjelder for løpende ulykkes- eller sykeforsikring, jf. forsikringsavtaleloven § 12-3 tredje ledd. Når det gjelder livsforsikring, kan forsikringstakeren derimot når som helst avbryte forsikringsforholdet, jf. § 12-3 første ledd.

Banklovkommisjonen bes vurdere om forsikringstakere bør gis en videre adgang til å si opp forsikringsavtaler i forsikringstiden når det gjelder skadeforsikring og ulykkes- og sykeforsikring. Kommisjonen bes også vurdere oppsigelsesfristene etter de nåværende reglene. Dersom kommisjonen kommer til at reglene bør endres, bes det om at det utformes forslag til slike lovendringer. I utredningen bør det redegjøres for gjeldende regler, bakgrunnen for disse og om konkurransehensyn, forbrukerhensyn eller andre hensyn tilsier lovendringer. Det bes særskilt vurdert om det er grunn til å skille mellom ulike typer skadeforsikringer, og når det gjelder personforsikring, om det nåværende skillet mellom livsforsikringer på den ene siden og ulykkes- og sykeforsikringer på den andre siden bør videreføres. Det vises for øvrig til vedlagt utskrift fra spørretimen i Stortinget onsdag 20. mars 2002.

Det bes om at utredningen foreligger senest 1. november 2002.»

Banklovkommisjonens Utredning nr. 9, NOU 2002: 21 Oppsigelse m.v. av forsikringsavtaler, ble avgitt 18. desember 2002. Banklovkommisjonens forslag ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 29 (2004-2005) og Innst. O. nr. 64 (2004-2005). Ved Besl. O. nr. 60 (2004-2005) ble det blant annet gjennomført visse endringer i lov om forsikringsavtaler av 16. juni 1989 nr. 69 (forsikringsavtaleloven).

4) Banklovkommisjonens Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, inneholder en bred gjennomgang av virksomhetsreglene for livsforsikringsselskaper med særlig vekt på kollektiv livsforsikring og individuelle livsforsikringer i selskaper som driver kollektiv virksomhet. Det ble imidlertid ikke foretatt noen nærmere vurdering av hvorvidt forslagene i utredningen i tillegg burde gjøres gjeldende også for pensjonskasser, hvis virksomhet på samme måte er knyttet til kollektive pensjonsordninger.

I brev av27. januar 2004 utdypet Finansdepartementet Banklovkommisjonens mandat i forbindelse med gjennomgangen av regelverket for pensjonskasser. I brevet uttaler Finansdepartementet følgende:

«1. Innledning

Pensjonskasser og deres virksomhet er etter gjeldende regelverk blant annet regulert i forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond. I Banklovkommisjonens sjette utredning, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet, ble det lagt til grunn at kommisjonen i en senere utredning skulle behandle regelverket for pensjonskasser, jf. utredningen side 10. Finansdepartementet er kjent med at Banklovkommisjonen nå har tatt fatt på dette arbeidet, i lys av kommisjonens syvende og tiende utredning, jf. NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning og NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen bes i denne sammenheng vurdere regelstrukturen, herunder om hovedprinsippene i regelverket for pensjonskasser bør nedfelles i lov.

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen ved gjennomgangen om å legge vekt på at regelverket bør gi insentiver til at pensjonsmidler forvaltes på en best mulig måte, slik at de samlede kostnadene ved pensjonsytelser blir lavest mulig, samtidig som nødvendig soliditet i pensjonskassene sikres. Forvaltning av pensjonsordninger utgjør en vesentlig del av norske livsforsikringsselskapers virksomhet, og Banklovkommisjonen bes derfor om å ta utgangspunkt i at både pensjonskasser og livsforsikringsselskaper bør kunne forvalte pensjonsmidler på likeverdige vilkår. I de tilfeller Banklovkommisjonen foreslår andre regler for pensjonskasser enn for livsforsikringsselskaper, anmodes kommisjonen om å gi en begrunnelse for hvorfor dette er formålstjenlig.

Finansdepartementet ber også Banklovkommisjonen om å vurdere om det er hensiktsmessig å utforme særskilte regler for pensjonskasser som forvalter innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det bes videre om at Banklovkommisjonen utreder hvordan EU direktiv 2003/41/EC3, heretter pensjonskassedirektivet, bør gjennomføres i norsk lovgivning. Det bes også om at det utredes om det bør gis adgang til å opprette interkommunale pensjonskasser.

2. Gjennomføring av pensjonskassedirektivet i norsk lovgivning

EU vedtok sommeren 2003 et direktiv for institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger. Fristen for gjennomføring av direktivet er satt til 23. september 2005. Gjennomføring av direktivet i norsk lovgivning vil blant annet kreve endringer i det eksisterende regelverket for pensjonskasser. Dette er omtalt i brev til Finansdepartementet fra Kredittilsynet datert 14. juli 2003 der det er gitt en foreløpig vurdering av nødvendige lov- og forskriftsendringer.

Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere bestemmelsene i pensjonskassedirektivet og hvordan disse bør gjennomføres i norsk lovgivning. På bakgrunn av direktivets regler om grensekryssende virksomhet bes Banklovkommisjonen belyse hvilke effekter kommisjonens forslag til gjennomføring vil kunne ha for konkurransekraften til norske pensjonskasser og livsforsikringsselskaper i forhold til utenlandske institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger.

Banklovkommisjonen bes også drøfte prinsipielle problemstillinger som direktivet reiser, og de valgmuligheter som direktivet åpner for. Departementet vil eksempelvis be Banklovkommisjonen drøfte hvordan forsiktighetsprinsippet («prudent person rule») bør hensyntas – og konkretiseres – i relevant norsk lovgivning, samt vurdere eventuelle tilsynsmessige konsekvenser.

Videre åpnes det i pensjonskassedirektivets artikkel 4 for at enkelte av direktivets bestemmelser gjøres gjeldende for livsforsikringsselskapers virksomhet knyttet til tjenestepensjonsordninger. I forordet til direktivet heter det:

«Finansielle institutioner, der allerede er underlagt EF-lovgivning, bør som hovedregel ikke være omfattet af dette direktiv. Da disse institutioner imidlertid i visse tilfælde også kan tilbyde arbejdsmarkedsrelaterede pensionsordninger, er det vigtigt at sikre, at dette direktiv ikke fører til konkurrencefordrejninger. Sådanne fordrejninger kan undgås ved at anvende tilsynskravene i dette direktiv på livsforsikringsselskabers arbejdsmarkedsrelaterede pensionsaktiviteter.»

Banklovkommisjonen bes på dette grunnlag vurdere om enkelte bestemmelser i pensjonskassedirektivet også bør gjøres gjeldende for den aktuelle virksomhet i norske livsforsikringsselskaper.

3. Interkommunale pensjonskasser

I høringsrunden til Banklovkommisjonens utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, tok enkelte høringsinstanser til orde for at det skulle åpnes for å opprette interkommunale pensjonskasser. I Ot.prp. nr. 11 (2003–2004) pekte Finansdepartementet på at dette spørsmålet ikke var utredet av kommisjonen, og at kommisjonen ikke hadde foreslått en slik adgang. På denne bakgrunn fant ikke departementet det hensiktsmessig å foreslå eventuelle lovregler om interkommunale pensjonskasser i proposisjonen.

I brev til Finanskomiteen datert 27. november 2003 viste finansminister Per-Kristian Foss til at Banklovkommisjonen hadde påbegynt et arbeid med å utrede regelverket for pensjonskasser. Finansministeren skrev videre at departementet om kort tid ville sende et brev til Banklovkommisjonen «hvor en spesielt vil henlede Banklovkommisjonen på enkelte spørsmål i den forbindelse». Det het videre at departementet blant annet ville be kommisjonen om å utrede spørsmål vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser.

I Innst. O nr. 44 (2003–2004) skrev Finanskomiteen på side 10:

«Komiteen viser til brev fra departementet av 27. november 2003 hvor det opplyses at Banklovkommisjonen har påbegynt et arbeid med å utrede regelverket omkring pensjonskasser. Departementet opplyser videre at de vil be Kommisjonen om å utrede spørsmålet vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser. Komiteen er tilfreds med at Kommisjonen skal utrede spørsmålet og ber om at utredningen gis prioritet.»

Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen vurdere om det bør åpnes for interkommunale pensjonskasser.

Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende. Banklovkommisjonen bes om å drøfte også denne problemstillingen.

Banklovkommisjonen bes om å utforme utkast til eventuelle lovendringer samt å skissere behovet for forskriftsendringer.

4. Avsluttende merknader

Finansdepartementet legger til grunn at kommisjonen i sitt arbeid med disse spørsmål bruker nødvendig særskilt fagkompetanse i tillegg til kommisjonens egne medlemmer, der det er behov for dette.

Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonens utredning foreligger innen utgangen av september 2004, slik at det kan legges fram en odelstingsproposisjon før sommeren 2005.»

Finansdepartementet ga i ettertid en presisering av hva departementet mener med «å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende», som fremgår i punkt 3 i det siterte brevet av 27. januar 2004 ovenfor. Departementet uttaler i brev av 23. september 2004 blant annet at:

«Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»

I Banklovkommisjonenes Utredning nr. 12, NOU 2004: 24 Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov, avgitt 4. november 2004, fremmet kommisjonen forslag til endringer i forsikringsvirksomhetsloven som innebar at det ble tatt inn bestemmelser om pensjonskasser og pensjonskassers institusjonelle forhold og virksomhet i loven. Det ble også fremmet forslag til ny lovgivning om innskuddspensjonsforetak. Forslagene ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 68 (2004-2005) og Innst. O. nr. 92 (2004-2005), og ny forsikringslov ble vedtatt 10. juni 2005. Loven ble satt i kraft 1. juli 2006 med overgangsregler frem til 1. januar 2008, samtidig som det ved forskrift av 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsvirksomhetsloven ble fastsatt utfyllende regler for livsforsikring. Det vises for øvrig til avsnitt 3.5 nedenfor, hvor det er gitt en nærmere oversikt over innholdet i utredningen.

5) I brev av27. mai 2005 ba Finansdepartementet om at Banklovkommisjonen senest innen 1. juli 2005 la frem en utredning med utkast til lov om obligatorisk tjenestepensjon. I brevet viste Finansdepartementet til at etter

«gjeldende lovgivning er det opp til det enkelte foretak å avgjøre om det skal etableres tjenestepensjonsordning for foretaktes ansatte. Et betydelig antall foretak har tjenestepensjonsordning for sine ansatte, men det er fortsatt grupper av arbeidstakere, særlig i mindre foretak, som ikke omfattes av en pensjonsordning som gir alderspensjon i tillegg til ytelsene fra folketrygden.»

Finansdepartementet viste videre til at

«[k]ollektiv pensjonssparing i arbeidsforhold innebærer at arbeidsgiver tilbyr fremtidige pensjonsytelser som en del av godtgjørelsen for arbeidet. Pensjonskostnadene utgjør en del av den samlede godtgjørelse arbeidstakerne mottar for sitt arbeid for arbeidsgiveren. Kollektiv pensjonssparing kan innrettes på ulike måter. Kollektiv pensjonssparing som tilfredsstiller nærmere angitte krav i foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven er skattefavorisert, ved at arbeidsgiver får fradrag i skattepliktig inntekt for tilskudd til pensjonsordningen uten at tilskuddene beskattes som lønn for de enkelte arbeidstagere det året tilskuddet innbetales.»

Finansdepartementet trakk også frem at Statsministeren i brev 31. mars 2004 til TBL/BNL (Teknologibedriftenes Landsforening/Byggenæringens Landsforening) og Fellesforbundet uttalte at Regjeringen vil «fremme forslag om pensjoner i arbeidsforhold, herunder forslag som fyller visse minimumsstandarder og som gjelder alle lønnsmottakere som ikke allerede har bedre ordninger». Finansdepartementet viste dessuten til at stortingsflertallet hadde sluttet seg til den såkalte Modell II i Pensjonsmeldingen, som innbærer et krav om at alle arbeidsgivere etablerer en pensjonsordning for sine ansatte som tilfredsstiller kravene i enten foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven. Det ble videre vist til at pensjonslovene gir foretakene betydelig frihet når det gjelder utformingen av de deler av regelverket for pensjonsordninger som er av særlig betydning for nivået på de pensjonsytelser som sikres for arbeidstakerne, og at det i stortingsvedtaket er fastlagt at arbeidsgiver skal pålegges «å betale inn et innskudd på minst 2 prosent av lønnen over 1 G for den enkelte arbeidstaker». Finansdepartementet uttalte at lovreglene for obligatorisk tjenestepensjon må utformes med henblikk på at ordningene i noen tid skal virke sammen med gjeldende regelverk for folketrygden. Det ble videre vist til at det i stortingsvedtaket også er lagt opp til at det skal arbeides videre med endringer i pensjonslovene med sikte på å åpne for frivillig tilslutning til kollektive tjenestepensjonsordninger for selvstendig næringsdrivende og ansatte med eierinteresser i arbeidsgiverforetaket, og til at det skal vurderes eventuelle lovendringer for å legge til rette for såkalte «innkjøpsordninger». Finansdepartementet la til grunn at i den grad vurderingen av disse temaene ville reise spørsmål som ikke kunne utredes innenfor det stramme tidsskjema som var lagt til grunn for utredning av ny lov om obligatorisk tjenestepensjon, måtte man komme tilbake til disse temaene på annen måte.

Finansdepartementet ba på denne bakgrunn Banklovkommisjonen om å vurdere og utarbeide et lovutkast til gjennomføring av obligatorisk tjenestepensjon. Når det gjelder den nærmere beskrivelse av Banklovkommisjonens oppdrag skriver Finansdepartementet følgende:

«Banklovkommisjonen skal i sitt arbeid med utredningen og lovutkastet ta utgangspunkt i følgende prinsipper:

• Arbeidsgivere som ikke allerede har opprettet tilsvarende eller gunstigere ordninger for alderspensjon, skal ha plikt til å opprette pensjonsordning for sine arbeidstakere som tilfredsstiller regelverket i lov om innskuddspensjon eller lov om foretakspensjon (pensjonslovene), og som innenfor disse to lovene oppfyller visse nærmere angitte minimumskrav.

• Alle arbeidsgivere som har adgang til å opprette pensjonsordning etter pensjonslovene, skal ha plikt til å opprette pensjonsordning. Det skal vurderes om det bør fastsettes unntak fra en generell regel om at alle arbeidsgiverforetak som har adgang til å opprette skattefavorisert pensjonsordning etter reglene i pensjonslovene, skal ha plikt til å opprette slik pensjonsordning. I så fall skal det i utredningen også tas stilling til omfanget av slike eventuelle unntak, og det skal foreslås konkret utforming av unntakene.

• Det skal legges vekt på enkelhet og klarhet i det opplegg som foreslås. Pensjonslovenes regler om hvilke arbeidstakere som skal inkluderes (medlemsregler), skal så vidt mulig legges til grunn for hvem som skal omfattes av foretakets pensjonsordning.

• Tekniske tilpasninger i pensjonslovene kan om nødvendig vurderes.

• Det skal ikke være plikt til å tilby andre typer pensjonsytelser enn alderspensjon i

• ordningen. Kravene til varighet for pensjonsytelsene, eller andre krav, skal ikke gå utover minimumskravene i pensjonslovene.

• Forslaget skal utformes med henblikk på at ordningen med obligatorisk tjenestepensjon skal virke sammen med gjeldende regelverk for folketrygden. Etter at de nærmere detaljer i en ny folketrygd er klarlagt, vil det være aktuelt med en fornyet gjennomgang av reglene om supplerende pensjonsordninger, herunder regler om obligatorisk tjenestepensjon.

• Det skal utformes utkast til minstekrav både for innskuddsbaserte pensjonsordninger og for ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger. For innskuddsbaserte ordninger fastsettes minstekrav for innskudd til alderspensjon. Det bør vurderes om minstekrav til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger kan bygge på eller knyttes til minstekravene til innskuddsbaserte pensjonsordninger. Minstekravene skal gjelde for arbeidsgivers tilskudd til pensjonsordningen.

• Det bør videre, om mulig, vurderes om, og i tilfelle hvordan, minstekravene skal fastsettes for parallelle og kombinerte ordninger.

• Både hensiktsmessige kontrollordninger og hensiktsmessige sanksjoner skal vurderes. Ved vurderingen av, og utforming av utkast til, kontrollordninger og sanksjoner for brudd på en plikt til å tilby tjenestepensjonsordning skal det bl.a. legges vekt på hensynet til lovreglenes effektivitet, herunder at kontrollen skal kunne være enkel å foreta.

• Virkeområdet for og innholdet av lovregler om obligatorisk tjenestepensjon skal vurderes i forhold til Norges internasjonale forpliktelser. Om mulig bør eventuelle tilsvarende obligatoriske ordninger i aktuelle andre land beskrives.

• Det skal utarbeides utkast til ikrafttredelsesbestemmelser og overgangsregler. Forholdet til foretak som allerede har pensjonsordning, herunder foretak som har pensjonsordning som tilfredsstiller kravene i pensjonslovene, skal vurderes særskilt. I denne sammenheng må det legges vekt på løsninger som vil være enkle å kontrollere.

• Arbeidet skal ta hensyn til utredningsinstruksen, herunder gi en tilstrekkelig oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser. Det skal i utredningen bl.a. redegjøres for konsekvenser for foretak som i dag ikke har tjenestepensjon.»

Banklovkommisjonens Utredning nr. 13, NOU 2005: 15 Obligatorisk tjenestepensjon, med forslag til en egen lov om obligatorisk tjenestepensjon, ble avgitt 27. juni 2005. Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 10 (2005-2006) og Innst. O. nr. 17 (2005-2006). Ved Besl. O. nr.19 (2005-2006) ble det vedtatt en lov om obligatorisk tjenestepensjon (lov av 21. desember 2005 nr. 124). Nødvendige forskrifter ble satt i kraft fra 1. juli 2006.

6) I Finansdepartementets brev av26. august 2005 til Banklovkommisjonen uttales det:

«Stortinget fattet 10. juni 2005 følgende anmodningsvedtak til Regjeringen:

«Stortinget ber Regjeringa snarast fremje lovforslag om felles pensjonskasse for fleire private verksemder, utan fellesordning for premieutrekning, etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse.»

Anmodningsvedtaket ble truffet etter Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 68 (2004-2005), jf. Innst. O. nr. 92 (2004-2005). Finanskomitéen omtalte felles pensjonskasser for flere private foretak i Innst. O. nr. 92 (2004-2005), jf. punkt 3.5.2.

Komiteen delte seg i et flertall og et mindretall. Flertallet uttalte blant annet:

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at felles pensjonskasse for fleire føretak vil vere eit viktig forslag for å få kostnadane ned.

For å avgrense kostnadane ved å opprette tenestepensjonsordningar for mindre og mellomstore føretak, gikk difor òg eit mindretal i Banklovkommisjonen inn for at ei gruppe føretak kan gå saman om å opprette ei felles pensjonskasse.

(...)

Fleirtalet vil òg peike på at ei rekke høyringsinstansar støtta forslaget [om adgang til å etablere felles pensjonskasse] i høyringsrunda.

Fleirtalet vil understreke at vegen om eit livselskap har ein høgare etableringsterskel for mange små og mellomstore føretak, enn å opprette ei felles pensjonskasse. Felles pensjonskasse for fleire føretak vil kunne redusere administrasjonskostnadane ved ei tenestepensjonsordning for slike små og mellomstore føretak vesentleg.»

Mindretallet i komiteen uttaler blant annet:

Eit anna spørsmål som er reist i samband med lovforslaget er om ei einskild pensjonskasse skal kunne administrere fleire pensjonsordningar for fleire uavhengige føretak. Hovudproblemstillinga i så måte er kvar ein skal trekke skiljet mellom eit livsforsikringsselskap og ein pensjonskasse. Spørsmålet har òg samanheng med framlegget om at fleire kommunar skal ha tilgang til å etablere såkalla interkommunal pensjonskasse.

(...)

Desse medlemene kan slutte seg til ei oppmoding om at det vert utreda moglegheit for felles pensjonskasse for fleire private verksemder, utan fellesordning for premieutrekning, etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse, men finn likevel grunn til å peike på at eit eventuelt framlegg om regler som gjer pensjonskasse tilgang til å administrere mange ulike pensjonsordningar for fleire uavhengige føretak vil utfordre dei reguleringsmessige skilnadene ein nå har mellom pensjonskasser og livselskap.»

Under behandlingen av finanskomiteens innstilling i Odelstinget 24. mai 2005, uttalte finansministeren følgende om bl.a. oppfølgning av spørsmålet om felles pensjonskasser for flere private foretak:

«Både spørsmålet om det bør gis adgang for uavhengige foretak som har hver sin pensjonsordning, til å gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse, og spørsmålet om det bør gis adgang til at flere uavhengige foretak går sammen om å opprette én felles pensjonsordning, er etter departementets syn spørsmål som naturlig bør vurderes i forlengelsen av utredningen om og deretter Stortingets behandling av obligatoriske supplerende pensjonsordninger, altså tjenestepensjonsordninger. Vi tar altså først sikte på en utredning av dette.

I og med at det neppe vil være noen forskjell mellom et livselskap som bare tilbyr pensjonsforsikring til forskjellige uavhengige foretak, og en pensjonskasse som gjør det samme, vil et mulig svar på dette kunne være å foreslå at reglene for pensjonskasser som skal kunne administrere flere pensjonsordninger for flere uavhengige foretak, må gjøres identiske med lovreglene for livselskap, f.eks ved at det blir to konsesjonsklasser for pensjonskasser, henholdsvis konsesjon som vanlig kasse og konsesjon som det vi må kunne kalle livselskapskasse.

Det viktige ved disse reglene er at man sikrer innskyter. Den problemstillingen som er der når private foretak går sammen i én pensjonskasse, er jo at et foretak kan gå konkurs og sette pensjonskassen og andres innskudd i fare. Det må sikres bl.a gjennom et lovverk og et regelverk.

Banklovkommisjonen kommer for sin del nå til å være opptatt med utredningen av obligatorisk supplerende pensjon, slik jeg ser et mulig forslag til vedtak i finanskomiteens innstilling om pensjonsreformen nå på torsdag denne uken.

(...)

I kjølvannet av dette vil spørsmålet om bl.a felles pensjonskasser bli utredet av Banklovkommisjonen, men jeg gir uttrykk for at Banklovkommisjonen nå av hensyn til Stortingets ventede vedtak må prioritere tjenestepensjonsordninger og dernest felles pensjonskasseregler. Det kan jeg si om fremdriften. …»

Banklovkommisjonen bes på denne bakgrunn om å utrede spørsmålet, herunder lovforslag, om felles pensjonskasse for flere private foretak. Det bes om at Banklovkommisjonen foretar en særskilt vurdering av behovet for nærmere regulering av forholdet mellom de enkelte forsikringstakerne i en slik eventuell felles pensjonskasse, samt en vurdering av den nærmere avgrensningen mot regelverket for livsforsikringsselskaper, herunder om dette bør være en spesiell type livsforsikringsselskap.

Banklovkommisjonen bes særskilt vurdere hva som er en hensiktsmessig organisering av felles pensjonskasse, herunder på hvilken måte en skal sikre de ulike arbeidsgivere hensiktsmessige innflytelse over pensjonskassen. Banklovkommisjonen bes videre vurdere om det er behov for særskilte bestemmelser ved opphør av kundeforhold, og ved avvikling av pensjonskassen, herunder om det er behov for særskilte regler om de ulike arbeidsgiveres/ordningers rett til midler som er samlet opp i pensjonskassen. Kommisjonen bes for øvrig også vurdere om det er særskilte tilsynsbehov for felles pensjonskasser, herunder om slike pensjonskasser bør underlegges tilsyn også fra Stiftelsestilsynet.

Banklovkommisjonen bes om å oversende sin utredning til Finansdepartementet senest 1. mai 2006.»

Banklovkommisjonen hadde ut fra stortingsbehandlingen av den nye pensjonskasselovgivningen, herunder finansministerens uttalelse i Stortinget, drøftet om det var forutsatt at utredningen skulle omfatte spørsmål knyttet både til fellespensjonskasse for pensjonsordninger for flere foretak og til pensjonskasse med felles pensjonsordning for flere foretak. I brev av 2. mars 2006 presiserte Finansdepartementet at utredningen skulle avgrenses til spørsmålet vedrørende fellespensjonskasse for flere private foretak:

«Det vises til departementets brev av 26. august 2005. I brevet heter det blant annet: «Banklovkommisjonen bes på denne bakgrunn om å utrede spørsmålet, herunder lovforslag, om felles pensjonskasse for flere private foretak. (...)» På bakgrunn av diskusjonen i møtet 15. desember 2005, jf. utkast til referat utsendt 24. februar 2005, finner departementet grunn til å påpeke at kommisjonen ikke er bedt om å utrede spørsmål knyttet til felles pensjonsordning for flere uavhengige foretak.»

I samsvar med dette ble Banklovkommisjonens Utredning nr. 14, NOU 2006: 12 Fellespensjonskasser, begrenset til spørsmålet om hvilke lovendringer som er påkrevd for at fellespensjonskasse for pensjonsordningene for flere uavhengige foretak skal kunne etableres. Forslaget i denne utredningen ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 43 (2006-2007) og Innst. O. nr. 68 (2005-2006). Ved Besl. O. nr. 81 (2006-2007) ble det gjennomført visse endringer i forsikringsvirksomhetsloven.

7) I brev av 4. april 2006 ba Finansdepartementet Banklovkommisjonen om å utarbeide utkast til lovbestemmelser om forbud mot provisjoner fra forsikringsselskapene til forsikringsmeglere. I brevet uttaler departementet følgende:

«Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen om å utarbeide forslag til lovbestemmelser som setter forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjoner fra forsikringsselskapene. Departementet mener tilsvarende krav (når det gjelder slike provisjoner) bør gjelde for forsikringsmeglere som har meldt grenseoverskridende virksomhet eller etablert filial i Norge.

Bakgrunn for oppdraget

Kravet om meglers uavhengighet følger av lov om forsikringsformidling § 5-2, om regler for god meglerskikk:

«Et forsikringsmeglingsforetak skal drive virksomheten i henhold til god meglerskikk. Forsikringsmeglingsforetaket må ikke opptre på en måte som er egnet til å skape tvil om dets stilling som uavhengig mellomledd (...)

Forsikringsmeglingsforetaket kan ikke gjennom avtaler med forsikringsselskap eller på annen måte innrette seg slik at det kan påvirke forsikringsmeglingsforetakets uavhengighet som megler.»

I den siste tiden har det vært reist tvil om forsikringsmeglernes uavhengighet på grunn av at de kan motta provisjoner fra forsikringsselskapene. Marianne Agdestein (AP) i finanskomiteen har uttalt til Aftenposten 20. februar 2006 følgende om forsikringsmeglere:

«Det er et opplagt problem hvem som skal betale provisjon til megleren. Det som er sunt og rett er at kunden selv betaler, slik at megleren fremstår reelt som uavhengig når man anbefaler en leverandør av en forsikringsordning.»

I brev til statsråden 21. november 2006 skriver stortingsrepresentant Hagebakken:

«Ett forhold som fungerer lite tilfredsstillende er at kommunene i mange tilfeller bruker det samme firmaet som både rådgiver og megler i forbindelse med flytting av pensjoner. Systemet er slik at det ikke er kunden, men det selskap som blir valgt som betaler provisjon til megleren.»

For å hindre at det reises tvil om meglers uavhengige rolle (som utspillene fra Agdestein og Hagebakken er eksempler på) ber departementet Banklovkommisjonen om å utarbeide lovforslag som innebærer et absolutt forbud mot provisjoner fra forsikringsselskap til forsikringsmeglere.

Departementet gjør oppmerksom på at Danmark i desember 2005 hadde et lovforslag oppe til førstegangs behandling i Folketinget. Lovforslaget inneholder forbud mot at forsikringsmeglere kan motta provisjoner fra de danske forsikringsselskapene og filialer av utenlandske forsikringsselskaper. Kunden og forsikringsmegleren skal avtale kundens betaling for forsikringsmeglerens ytelser.

Departementet ber om at Banklovkommisjonens forslag til lovendring oversendes departementet innen 31. oktober 2006.»

Finansdepartementet ga i brev av 13. oktober 2006 Banklovkommisjonen utsettelse av fristen til å levere utredningen til den 31. desember 2006. I Banklovkommisjonens Utredning nr. 16, NOU 2007: 1 Meglerprovisjoner i forsikring, som ble avgitt 14. desember 2006, foreslår kommisjonen blant annet at det tas inn en bestemmelse i forsikringsformidlingsloven hvor det heter at forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket, ikke har adgang til å motta provisjon eller annet vederlag for forsikringsformidlingen fra forsikringsselskapet. Forslaget i denne utredningen ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 24 (2007-2008) og Innst. O. nr. 34 (2007-2008). Ved Besl. O. nr. 46 (2007-2008) ble det gjennomført visse endringer i blant annet innskuddspensjonsloven, forsikringsformidlingsloven og forsikringsvirksomhetsloven.

8) I samråd med Justisdepartementet ba Finansdepartementet ved brev av 18. oktober 2006 Banklovkommisjonen om å utrede spørsmålet om frarådingsplikt i kredittkjøp. I brevet uttaler Finansdepartementet følgende:

«På bakgrunn av dok 8: 66 (2003-2004) om tiltak for å hindre en ny gjeldskrise fattet Stortinget 2. desember 2004 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til lovendringer som pålegger utlåner frarådingsplikt etter mønster av finansavtaleloven § 47, også ved relevante former for utlån som reguleres av kredittkjøpsloven.»

Banklovkommisjonen bes utrede spørsmålet om frarådingsplikt i kredittkjøpsloven og utforme forslag til en bestemmelse om frarådingsplikt i samsvar med Stortingets vedtak.

Kommisjonen skal som bakgrunn for vurderingen av en frarådingsplikt i kredittkjøpsloven gjøre rede for finansavtaleloven § 47, herunder praksis knyttet til bestemmelsen. Kommisjonen skal også gi en oversikt over rettstilstanden i de øvrige nordiske land når det gjelder regulering av ansvarlig långivning i ulike kredittforhold, herunder gjøre rede for om disse landene har regler om frarådingsplikt.

I EU arbeides det for tiden med et nytt forbrukerkredittdirektiv. Direktivets regler vil etter det departementet kjenner til, ha en side til ansvarlig långivning. Etter de signaler departementet nylig har mottatt, kan direktivet ventes ferdigstilt tidligst ved utløpet av 2007 eller i løpet av første halvdel av 2008. Kommisjonen skal imidlertid fremsette et forslag til bestemmelse om frarådingsplikt så snart som mulig og uavhengig av tidsplanen for arbeidet med nytt forbrukerkredittdirektiv. Kommisjonen bør imidlertid uansett gjøre rede for forholdet mellom kommisjonens forslag til bestemmelse og direktivforslaget slik det lyder når utredningen avgis.

I utredningen skal det vurderes hvordan grensen bør trekkes for hvilke kredittsituasjoner som bør omfattes av en bestemmelse om frarådingsplikt i kredittkjøpsloven, og hvilke transaksjoner som bør omfattes. Kommisjonen skal i denne sammenheng gi en grundig faktisk beskrivelse av kredittsituasjonene som omfattes av lovens bestemmelser. Kommisjonen skal redegjøre for det særlige partsforholdet ved kredittytelser etter kredittkjøpsloven sammenliknet med kredittytelser etter finansavtaleloven. I lys av dette skal kommisjonen vurdere hvem plikten til fraråding bør påhvile i slike tilfeller, hvordan praktiseringen av frarådingsplikten skal skje samt hvilke konsekvenser et brudd på frarådingsplikten skal ha. Kommisjonen skal foreslå eventuelle tilpasninger i frarådingsplikten sammenliknet med frarådingsplikten etter finansavtaleloven § 47 i den grad partsforholdet eller andre forhold tilsier dette.

Kommisjonen bes om å avgi sin utredning innen 30. april 2007.»

Ved brev av 8. mai 2007 forlenget Finansdepartementet fristen for ferdigstillelse av utredningen til 1. juni 2007. Banklovkommisjonens Utredning nr. 17, NOU 2007: 5 Frarådningsplikt i kredittkjøp, ble avgitt 29. mai 2007. I utredningen foreslår Banklovkommisjonen at kredittyter og selger pålegges en frarådningsplikt i kredittsituasjoner som omfattes av kredittkjøploven. Frarådningsplikten innebærer at i tilfeller hvor kredittyter eller selger må anta at forbrukerens økonomiske evne eller andre forhold på dennes side, tilsier at forbrukeren bør overveie å avstå fra kredittkjøpet eller å gjennomføre kredittkjøpet, skal forbrukeren skriftlig underrettes om dette før kredittkjøp inngås eller salgstingen overgis forbrukeren. Forslaget i utredningen ble i det alt vesentligste fulgt opp i Ot.prp. nr. 22 (2007-2008) og Innst. O. nr. 43 (2007-2008). Ved Besl. O. nr. 81 (2007-2008) ble det gjennomført visse endringer i lov om kredittkjøp (nå opphevet).

9) Ved brev av13. mars 2007 fra Finansdepartementet ble Banklovkommisjonen bedt om å vurdere spørsmålet om sikkerhet ved bruk av nettbank og behovet for endringer i finansavtaleloven, herunder ansvarsbegrensning for bankkunder. I brev av 13. mars 2007 skriver Finansdepartementet følgende:

«Det har i den senere tid vært reist spørsmål om sikkerheten ved bruk av nettbank. Bankklagenemnda kom i sak 2007-015 og sak 2007-016 til at en kunde som overførte et beløp til gal mottaker, ikke kunne kreve tapet erstattet – verken av egen bank eller av mottakerens bank.

Bruk av betalingstjenester generelt – giro, telefonbank eller nettbank – kan innebære at kunden selv må fylle ut nødvendig informasjon (mottakerens kontonummer og det beløpet som ønskes overført). Kunden kan i den forbindelse fylle ut galt kontonummer eller galt beløp. Dette kan lede til at beløpet overføres til en annen mottaker enn den kunden hadde tenkt å overføre beløpet til, eller til at mottakeren mottar et for stort beløp. Dersom mottakeren ikke frivillig tilbakefører beløpet, kan dette medføre tap for kunden, jf. for så vidt situasjonen i de to nevnte sakene fra Bankklagenemnda.

Finansavtaleloven har i kapittel 2 avsnitt IV regler om føring av konto, herunder regler om retting av feilaktige godskrivninger og belastninger. Disse reglene retter seg mot feil på institusjonens side. Spørsmålet her gjelder feil som kunden selv begår. Banklovkommisjonen bes vurdere om det er behov for regler om at kunden ved egne feil helt eller delvis skal holdes skadesløs, det vil si om finansinstitusjonen bør bære hele eller deler av tapet i slike tilfeller.

Banklovkommisjonen bes beskrive og vurdere risikoen for at kunden selv gjør feil ved betalingsoverføring. Kommisjonen bes i den forbindelse beskrive hva feilen kan bestå i og om risikoen for feil er større ved enkelte former for betalingsoverføring enn ved andre. Kommisjonen bes på denne bakgrunn vurdere behovet for regulering, herunder om det er behov for særlig regulering for enkelte typer betalingsformidling. Når det gjelder risikoen for feil ved bruk av nettbank, bes kommisjonen særlig om å vurdere dette i forhold til de tiltakene som finansnæringen selv har iverksatt, det vil si om det i tillegg til næringens egne tiltak er behov for regulering. Finansnæringen skal innen utgangen av mars 2007 ha gjennomført disse tiltakene, og Kredittilsynet skal innen 20. april 2007 komme med en vurdering av disse. Kommisjonen skal på dette punktet avvente Kredittilsynets vurdering av tiltakene.

Banklovkommisjonen bes utrede hvordan en eventuell regulering av «tapsfordelingen» mellom kunden og institusjonen kan skje ved kundens egne feil. Kommisjonen skal i den forbindelse vurdere ulike mulige løsninger, herunder, men ikke begrenset til, følgende alternativer:

1. Finansinstitusjonen kan bli erstatningsansvarlig dersom den tilbyr betalingssystemer med manglende sikkerhet eller lignende. Kommisjonen bes vurdere om en slik regulering er hensiktsmessig. Kommisjonen bes vurdere hvordan en slik eventuell regulering forholder seg til alminnelige erstatningsregler, og på denne bakgrunn vurdere behovet for en lovregulering. Kommisjonen bes vurdere hvordan en eventuell regel om dette kan utformes – særlig om det er hensiktsmessig med en mer skjønnsmessig regel, eller om man bør stille mer konkrete krav til sikkerheten i systemet for betalingsoverføring. Kommisjonen bes om å gjøre rede for hvordan en slik regel vil fungere i praksis.

2. Kunden har en begrenset tapsrisiko (en egenandel) ved egne feil, det vil si at finansinstitusjonen må dekke tap over et gitt beløp. Kommisjonen bes vurdere om en slik regulering er hensiktsmessig. Kommisjonen bes vurdere hva slags dokumentasjon eller bevis som skal kreves for at institusjonen skal måtte foreta en tilbakeføring til kunden. Det skal videre vurderes om institusjonens plikt til å tilbakeføre beløpet skal inntre straks det har skjedd en feil, eller om institusjonen bare skal ha en slik plikt dersom kunden har lidd et tap. Kommisjonen bes vurdere om og i hvilken grad en slik regel innebærer fare for svindel. Kommisjonen bes vurdere hvordan en slik regel kan utformes. I den forbindelse bes kommisjonen særskilt vurdere om regelen kan avgrenses til feil som skyldes eventuell risiko ved systemet for betalingsformidling, eller om regelen også vil måtte omfatte andre feil, for eksempel feil som skyldes at kunden har misoppfattet et kontonummer. Kommisjonen bes i den forbindelse også om å gjøre rede for mulige bevis- og avgrensningsspørsmål som kan oppstå. Kommisjonen skal videre vurdere hva som eventuelt vil være en rimelig fordeling av tapet mellom kunden og institusjonen.

3. Finansinstitusjonen gis en rett til å korrigere feilbetalingen, jf. for så vidt finansavtaleloven § 31 om feil som skyldes institusjonens egne forhold. Kommisjonen bes vurdere om en slik regulering er hensiktsmessig. Kommisjonen bes vurdere om det bør være tidsmessige begrensninger eller andre former for skranker for institusjonens korreksjonsadgang. Kommisjonen bes videre vurdere hva slags dokumentasjon eller bevis som skal kreves for at banken skal kunne foreta en korreksjon. Kommisjonen bes i den forbindelse vurdere om det er hensiktsmessig at institusjonen ved å foreta en korreksjon, bringes inn i forholdet mellom betaleren og mottakeren, jf. for eksempel en situasjon der betaleren og mottakeren er uenig om beløpets størrelse er korrekt. Kommisjonen bes videre vurdere om og eventuelt i hvilken grad institusjonen løper en risiko dersom den foretar korreksjon på feilaktig grunnlag.

Uavhengig av hvordan Kommisjonen ser på behovet for lovregulering, skal den legge frem forslag til lovbestemmelser på bakgrunn av de tre mulige løsningene nevnt ovenfor og på bakgrunn av eventuelle andre mulige løsninger.

I EU arbeides det for tiden med et direktiv om betalingstjenester, jf. KOM(2005) 603. Direktivforslaget er til behandling i Europaparlamentet og Rådet, men det er ikke klart når et endelig direktiv vil bli vedtatt. Banklovkommisjonens utredning og vurdering skal ta hensyn til direktivforslaget, med de endringer som eventuelt er eller vil bli foreslått. Kommisjonen skal særlig vurdere forholdet til direktivforslaget artikkel 66, og hvordan de mulige alternative reguleringsforslagene forholder seg til denne bestemmelsen særskilt og direktivet generelt.

Kommisjonen skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser av de ulike forslagene.

Kommisjonen skal avgi sin utredning innen 31. desember 2007.»

Ved brev av 16. november 2007 forlenget Finansdepartementet leveringsfristen til 1. juli 2008. Som følge av andre utredningsarbeid knyttet til særlig eierkontroll og gjennomføring av direktiv 2007/44/EF (foran avsnitt 1.1.1 punkt 8)), samt individuelle pensjonsordninger (nedenfor punkt 10)), kunne imidlertid ikke Banklovkommisjonen sluttføre utredningsarbeidet vedrørende nettbankbasert betalingsoverføring innen den utsatte fristen. I brev av 15. august 2008 fra Finansdepartementet ble det lagt til grunn at utredningsarbeidet i stedet skulle sluttføres så snart som mulig. Banklovkommisjonens Utredning nr. 21, NOU 2008: 21 Nettbankbasert betalingsoverføring, ble avgitt til Justis- og politidepartementet 15. desember 2008.

Direktiv 2007/64/EF om betalingstjenester i det indre marked (betalingstjenestedirektivet) er innlemmet i EØS-avtalen, jf. EØS-komiteens beslutning nr. 114/2008 og Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning, se St.prp. nr. 33 (2008-2009) og Innst.S. nr. 153 (2008-2009). Finansdepartementet hadde oppnevnt en arbeidsgruppe med utredningsmandat om å foreslå hvordan direktivet skulle gjennomføres i norsk rett. Dette vedrørte i første omgang de privatrettslige bestemmelsene i direktivet. Arbeidsgruppens delrapport I ble avgitt til Finansdepartementet 16. februar 2009. Siden delrapport I i hovedsak gjaldt endringer i finansavtaleloven, ble den ved Finansdepartementets brev 18. februar 2009 oversendt Justisdepartementet for videre oppfølging. Justisdepartementet foretok en samlet behandling av utredningene til Banklovkommisjonen og arbeidsgruppen. Forslaget fra Banklovkommisjonens utredning ble delvis fulgt opp i Ot.prp. nr. 94 (2008-2009) om lov om endringer i finansavtaleloven mv. (gjennomføring av de privatrettslige bestemmelsene i direktiv 2007/64/EF) og Innst. O. nr. 124 (2008-2009). Ved Besl. O. nr. 130 (2008-2009) ble det gjennomført en del endringer i finansavtaleloven.

Forslag om regler til gjennomføring av den offentligrettslige delen av betalingstjenestedirektivet i finansieringsvirksomhetsloven, ble fremmet i arbeidsgruppens delrapport II. Forslaget ble fulgt opp i Prop. 84 L (2009-2010) om endringer i lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) mv. og enkelte andre lover (samleproposisjon) og Innst. 247 L (2009-2010). Ved lovvedtak 50 (2009-2010) ble det inntatt et eget kapittel i finansieringsvirksomhetsloven om betalingstjenestevirksomhet (kapittel 4b). Ettersom betalingsforetak er forutsatt omfattet av Banklovkommisjonens utkast til lov om finansforetak og finanskonsern mv., er de offentligrettslige reglene i direktivet av interesse for Banklovkommisjonens foreliggende utredningsarbeid. Banklovkommisjonen har således sett hen til kapittel 4b i finansieringsvirksomhetsloven, selv om bestemmelsene om betalingsforetakene i lovutkastet i utredningen her ikke fremstår som en ren videreføring av disse lovbestemmelsene. Det vises for øvrig til avsnitt 1.2 punkt 7) nedenfor.

10) I brev av 15. mai 2007 fra Finansdepartementet ble Banklovkommisjonen gitt i oppdrag å utarbeide utkast til lovgivning om ny skattebegunstiget individuell pensjonsordning. I brevet skriver Finansdepartementet følgende:

«I tilknytning til arbeidet med St.meld. nr. 5 (2006-2007) er Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre blitt enige om et pensjonsforlik, jf. avtale mellom disse partiene av 21. mars 2007, slik det er redegjort for i Innst.S.nr.168 (2006-2007). Det vises for øvrig til stortingsvedtak 23. april 2007 i samsvar med innstillingen.

I tilknytning til den del av avtalen som gjelder etablering av en ny individuell pensjonsordning, uttales det bl.a. i innstillingen:

«Flertallet viser videre til at regjeringspartiene som en del av det nye pensjonsforliket har forpliktet seg til å innføre en ny ordning med skattestimulert individuell pensjonssparing med årlig sparebeløp på inntil 15 000 kroner med virkning fra 2008, jf. pkt. 7 i avtale inngått 21. mars 2007. Flertallet vil understreke at det ved utformingen av den nye ordningen skal legges til grunn at skattereglene skal være de samme som for den tidligere IPA-ordningen. Videre skal alle [kunne] benytte seg av ordningen, uavhengig av arbeidsforhold. Flertallet vil også presisere at ordningen skal åpne for et mangfold av tilbydere.» (Banklovkommisjonens rettelse.)

Departementet ber Banklovkommisjonen utarbeide utkast til lovgivning om ny skattebegunstiget individuell pensjonsordning i tråd med uttalelsene i den ovennevnte innstilling. Ordningen skal kunne benyttes av alle, uavhengig av om de er i arbeid eller ikke.

Banklovkommisjonen skal ikke vurdere skattespørsmål.

Banklovkommisjonen skal ved utarbeidelsen av utkastet legge til grunn at alderspensjon skal være en obligatorisk ytelse i en slik ny, individuell skattebegunstiget pensjonsordning. Banklovkommisjonen bes vurdere om også premiefritak ved uførhet, uførepensjon og etterlattepensjon skal kunne inngå i en slik ordning, og i tilfellet foreslå nærmere bestemmelser om dette.

Ved utforming av utkast til lovbestemmelser bes Banklovkommisjonen i størst mulig utstrekning legge til grunn at vilkårene for utbetaling av ytelsene, herunder kravene til utbetalingsperiodens lengde, og utbetalingsperiodens start, skal være de samme som for de tilsvarende ytelsene etter foretaks- og innskuddspensjonsloven.

For å legge til rette for best mulig konkurranse om tegning av avtaler om ny, individuell skattebegunstiget pensjonsordning bes Banklovkommisjonen legge til grunn at avtale om slik ordning skal kunne tegnes i livsforsikringsselskap, i bank og i forvaltningsselskap for verdipapirfond, samt eventuelt også pensjonskasse i den grad en individuell kontrakt kan knyttes opp mot tjenestepensjonsordninger som tilfredsstiller kravene i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon, jf. nedenfor. Banklovkommisjonen bes videre vurdere om de generelle flyttebestemmelser er tilstrekkelig til å sikre rettighetshaver lett adgang til å flytte kontrakten mellom ulike tilbydere, for å sikre at konkurransen om avtalene vedvarer.

Det må særskilt vurderes om en individuell ordning må baseres på en egen separat kontrakt, eller om det kan åpnes for å knytte den individuelle kontrakten opp mot medlemskap i en fondsbasert kollektiv tjenestepensjonsordning, slik at kostnader til den individuelle ordningen kan begrenses.

Det skal ikke etableres premiefond eller innskuddsfond i tilknytning av ordningen.

Det bes vurdert om det skal gis adgang til, i den grad kontraktspartene ønsker det og privatrettslige bindinger, for eksempel i forhold til tredjeperson, i kontrakten ikke er til hinder, om innestående på nåværende IPA-kontrakter skal kunne konverteres over til innestående på en ny kontrakt som oppfyller reglene i den lovgivning som foreslås for ny individuell ordning.

For øvrig vises til nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2007, som er lagt fram i dag.

Det bes om at utredningen foreligger innen utgangen av februar 2008.»

Banklovkommisjonens Utredning nr. 18, NOU 2007: 17 Individuell pensjonsordning, ble avgitt 19. desember 2007. Forslaget i utredningen ble i fulgt opp i Ot.prp. nr. 50 (2007-2008) og Innst. O. nr. 71 (2007-2008). Ved Besl. O. nr. 105 (2007-2008) ble det vedtatt en lov om individuell pensjonsordning (lov av 27. juni 2008 nr. 62).

11) I Banklovkommisjonens Utredning nr. 8, NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II, la Banklovkommisjonen til grunn at den ville komme tilbake til spørsmålet om vurdering av regelverket for skadeforsikring. Det uttales der på side 9:

«Det gjenstår videre for kommisjonen å behandle:

• Krav til kapitalforvaltning for forsikringsselskaper.

• Solvenskrav for finansinstitusjoner.

• Mellommennenes stilling (lånemeglerforetak, forsikringsmeglerforetak, finansagenter, finansrådgivere).

• Virksomhetsregler for fondssparing og andre spareformer.

• Virksomhetsregler for skadeforsikring.

• Samlet lovforslag til ny lov om finansforetak, herunder hvilke bestemmelser som skal gjelde for pensjonskasser, statsbanker og utenlandske kredittforetak, og revisjon av lovutkastet fremmet i NOU 1988: 14 Finansforetak m.v.»

Forslag til endringer i forsikringsvirksomhetsloven på livs- og pensjonsforsikringssiden i Banklovkommisjonens Utredninger nr. 7, 10, 11 og 12, medførte at forsikringsvirksomhetsloven fremsto, og ville fremstå, som relativt uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. I Utredning nr. 12, NOU 2004: 24 Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov, valgte Banklovkommisjonen derfor å foreslå en redaksjonell opprydning av loven og et navn på loven som markerer at den, foruten forsikringsselskaper, også regulerer pensjonskasser og andre pensjonsforetak. Med bakgrunn i dette forslaget ble lov om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven) vedtatt 10. juni 2005 (nr. 44). Store deler av loven trådte i kraft 1. juli 2006, mens enkelte kapitler som gjaldt nye virksomhetsregler for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser, trådte i kraft 1. januar 2008. Når det gjelder skadeforsikring, var dagjeldende spesialbestemmelser om skadeforsikringsselskaper i forsikringsvirksomhetsloven tatt inn som et eget kapittel i loven (kapittel 12). Banklovkommisjonen la i denne forbindelse til grunn (NOU 2004: 24 Pensjonskasselovgivning. Konsolidert forsikringslov side 145):

«I tillegg til å sikre at bestemmelsene om skadeforsikring er lette å finne, gir dette rom for en eventuell senere revidering av reglene om skadeforsikring ved at det er reservert plass for dette tema i et eget kapittel. En gjennomgang av reglene om skadeforsikring står på Banklovkommisjonens arbeidsplan.

Etter Banklovkommisjonens mening kan det også være behov for en vurdering av om viktige bestemmelser om skadeforsikring som i dag fremgår av forskrifter, bør løftes inn i loven for å komplettere gjeldende lovbestemmelser om skadeforsikring. Banklovkommisjonen vil komme tilbake til dette i en senere utredning.»

På bakgrunn av flere tilleggsmandater – særlig innenfor livs- og pensjonsforsikring – hadde ikke Banklovkommisjonen anledning til å komme tilbake til spørsmålet om virksomhetsregler for skadeforsikring før 2007, jf. avsnittet straks nedenfor.

I brev av 2. mai 2005 ba Finansdepartementet om at Banklovkommisjonen, i tilknytning til arbeidet med utredningen av skadeforsikring, også vurderte de spørsmål som på en mer grunnleggende måte reises om kontoordninger. Departementet viste til at Kredittilsynet hadde registrert en økt interesse for etablering av kontoordning og at enkelte konsulentmiljøer innenfor forsikringsmarkedet var aktive når det gjaldt utviklingen av dette. Kontoordninger tilbys av enkelte skadeforsikringsselskaper som et alternativ til tradisjonell forsikring. En kontoordning er en avtale mellom et forsikringsselskap og en kunde hvor forsikringsselskapet på nærmere vilkår blant annet «administrerer» kundens selvassuranse mot et forhåndsavtalt administrasjonsgebyr. Blant de spørsmål som var ønsket belyst, var om kontoordninger og selvforsikringsløsninger var virksomhet som forsikringsselskap kunne drive i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 7-1 (forsikringsloven § 6-1). Departementet ba i den forbindelse også om at Banklovkommisjonen vurderte om kontoordninger burde forbys eller eventuelt om det burde fastsettes visse vilkår for at virksomheten skal anses forenlig med virksomhetsbegrensningsreglene.

Ved brev av 23. november 2006 ber Finansdepartementet om at Banklovkommisjonen i sin gjennomgang av regelverket for skadeforsikring også tar med en vurdering av de spørsmål som erstatningsordninger som dekker kundens ansvar for overtredelsesgebyr eller bøter som følge av smugling, fartsovertredelser, ulovlig nedlasting på Internett og andre lovbrudd reiser, inkludert en nærmere vurdering av behov for nærmere regler (presiseringer) om erstatningsordninger som nevnt. Departementet skriver i brevet at de imøteser Banklovkommisjonens utredning i løpet av 2007.

Banklovkommisjonen startet arbeidet med skadeforsikring i januar 2005, men som følge av en rekke hasteoppdrag fikk Banklovkommisjonen først ressurser til å jobbe med fullt fokus på dette temaet fra senhøsten 2007. Hasteoppdragene gjaldt obligatorisk tjenestepensjon (Utredning nr. 13, NOU 2005: 15 Obligatorisk tjenestepensjon), fellespensjonskasser og felles pensjonsordninger (Utredning nr. 14, NOU 2006: 12 Fellespensjonskasser), kredittforening som konsernspiss (Utredning nr. 15, NOU 2006: 17 Kredittforening som konsernspiss), meglerprovisjon i forsikring (Utredning nr. 16, NOU 2007: 1 Meglerprovisjon i forsikring), frarådningsplikt i kredittkjøp (Utredning nr. 17, NOU 2007: 5), individuell pensjonsordning (Utredning nr. 18, NOU 2007: 17 Frarådingsplikt i kredittkjøp) og eierkontroll i finansinstitusjoner (Utredning nr. 19, NOU 2008: 13 Eierkontroll i finansinstitusjoner).

Banklovkommisjonens Utredning nr. 20, NOU 2008: 20 Skadeforsikringsselskapenes virksomhet, ble avgitt 16. desember 2008. Forslaget i utredningen ble delvis fulgt opp i Prp. 134 L (2009-2010) og Innst. 41 L (2010-2011). Ved lovvedtak 2 (2010-2011) ble det gjennomført en del i endringer forsikringsvirksomhetsloven, særlig i loven kapittel 12.

12) Som følge av de endringer som ble vedtatt i folketrygdloven vedrørende ny alderspensjon i 2009, ble Banklovkommisjonen gitt i oppdrag å foreta konsekvenstilpasninger i tjenestepensjonsordningene. Fra Finansdepartementets brev av 7. juli 2009 siteres følgende:

«1. Bakgrunn

Stortinget vedtok 15. mai 2009 lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) på bakgrunn av forslaget i Ot.prp. nr. 37 (2008-2009), jf. Besl. O nr. 81 (2008-2009). Lovvedtaket ble sanksjonert 5. juni 2009, jf. lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon). De viktigste endringene er nye opptjeningsregler, levealdersjustering, fleksibelt uttak fra 62 år og nye regler for regulering av pensjon. Det er også foretatt nødvendige tilpasninger av reglene for dagens alderspensjon. Vedtaket bygger på forlikene fra 2005 og 2007 mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Loven trer i kraft 1. januar 2010, men mange av endringene gis virkning fra 1. januar 2011, jf. lovvedtaket romertall II.

Regelverket for skattebegunstigede tjenestepensjonsordninger i privat sektor er tilpasset regelverket for folketrygden slik det var før endringene. I Revidert nasjonalbudsjett 2007 (St.meld. nr. 2 (2006–2007)) opplyste Finansdepartementet at det legges opp til å gi Banklovkommisjonen i oppdrag å foreta konsekvenstilpasninger i lov om foretakspensjon, lov om innskuddspensjon, lov om obligatorisk tjenestepensjon og i lovgivningen om individuell pensjonsordning når alle lovendringer i folketrygden (alderspensjon, fleksibel pensjonsalder, uførepensjon og så videre) er vedtatt, og regelverket om særaldersgrenser med videre er på plass i de offentlige tjenestepensjonslovene, jf. Innst. O. nr. 67 (2008–2009).

I Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) ble det opplyst at en tar sikte på å utrede tilpasninger i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor etter at proposisjonen er lagt fram.

Nye lovregler om alderspensjon i tjenestepensjonsordningene bør kunne vedtas slik at de kan tre i kraft fra 1. januar 2011.

Departementet har nylig mottatt utredningen fra utvalget som utredet brede pensjonsordninger, jf. NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger. Utvalget har bl.a. drøftet enkelte spørsmål om hvordan tjenestepensjonsordningene i privat sektor kan tilpasses ny alderspensjon i folketrygden. Utvalget anbefaler at enkelte problemstillinger ved dagens regulering av tjenestepensjonsordningene i privat sektor utredes nærmere, med sikte på å åpne for nye tjenestepensjonsprodukter og å legge bedre til rette for å utvikle bredere pensjonsordninger. Finansdepartementet sendte 9. juni 2009 NOU 2009: 13 på høring med frist 11. september 2009. I høringsbrevet har departementet opplyst at Finansdepartementet vil gi Banklovkommisjonen i oppgave å utrede og foreslå nye lovregler som skal tilpasse private tjenestepensjoner til ny alderspensjon i folketrygden og ny AFP-ordning, og at «de forslag og innspill departementet har mottatt fra utvalget - og som knytter seg til tilpasning til ny alderspensjon i folketrygden - vil bli fulgt opp i mandatet til Banklovkommisjonen.» Departementet vil senere oversende alle høringsuttalelser til Banklovkommisjonen, ev. med supplerende merknader fra departementet.

2. Oppdrag til Banklovkommisjonen

Departementet ber Banklovkommisjonen utrede og foreslå endringer i lov om foretakspensjon, i lov om innskuddspensjon og i lov om obligatorisk tjenestepensjon, ev. også i lovgivningen om individuell pensjonsordning, for å tilpasse disse lovene til de endringer som er vedtatt i folketrygden, jf. lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), og ny AFP-ordning. Det legges til grunn at regelverket i hensiktsmessig grad utformes slik at det følger opp hovedprinsippene i den vedtatte folketrygden.

Departementet ber om at Banklovkommisjonen tar med følgende i sin utredning:

Alleårsopptjening

En vurdering av hvorvidt opptjening av pensjon i alle yrkesaktive år (alleårsopptjening) bør innføres som et generelt opptjeningsprinsipp i tjenestepensjonsordningene i privat sektor.

En vurdering av om gjeldende sluttlønnsbaserte ordninger bør avvikles med rimelige overgangsordninger for eksisterende ordninger, ev. om slike ordninger skal kunne videreføres, f. eks. for eksisterende medlemmer, dersom alleårsopptjening innføres som et generelt opptjeningsprinsipp, til erstatning for bl.a. sluttlønnsprinsippet slik dette nå praktiseres. Ev. hvordan sluttlønnsbaserte ordninger kan videreføres sammen med den vedtatte folketrygden.

Delingstall (levealdersjustering)

En vurdering av om det er hensyn som tilsier at delingstall skal innføres i tjenestepensjonsordningene i privat sektor, og om det er gjennomførbart å innføre delingstall, og i tilfelle hvordan.

Fleksibel pensjonsalder

En vurdering av om og ev. hvordan fleksibel pensjonsalder fra 62 år bør innføres i de private tjenestepensjonslovene. Både i forhold til hel eller delvis uttak av alderspensjon fra nevnte aldersgrense.

Sentrale problemstillinger for den nærmere vurdering av løsninger vil etter departementets syn være:

• Hvordan en skal omregne årlig alderspensjon for uttak i ulike aldre, herunder om retten til, eller vilkårene for, uttak bør påvirkes av den seleksjonsproblematikk som kan oppstå ved fleksibelt uttak.

• Om det bør innføres ulike regler for opptjening av alderspensjon før og etter fylte 62 år.

Beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon

En vurdering av og utkast til endringer i bestemmelsen om beregnet folketrygd i lov om foretakspensjon, samt en vurdering av om knekkpunkter, maksimale innskuddssatser m.v. i innskuddspensjonsloven bør endres.

Ved utforming av forslag bes Banklovkommisjonen om å bygge videre på de grunnleggende prinsipper som ivaretar hensyn til likebehandling av, og forholdmessighet mellom, ansatte når tjenestepensjonene ses sammen med folketrygd beregnet etter regler som vedtatt i lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygden (ny alderspensjon), jf. også de vurderinger som framkommer i NOU 2009: 13 om Brede pensjonsordninger kapittel 9.

Nytt opptjeningssystem

En vurdering av og utkast til lovregler om opptjening av alderspensjon etter en såkalt «hybridordning» som beskrevet i NOU 2009: 13 om Brede pensjonsordninger avsnitt 7.3.4, jf. at et slikt opptjeningsprinsipp etter utvalgets vurdering er godt tilpasset opptjeningsprinsippene for ny alderspensjon i folketrygden.

Alderspensjonens varighet

En vurdering av om minstekravet i pensjonslovene til alder[s]pensjonenes varighet bør økes, gjøres livsvarig eller om det alternativt bør stilles krav om at alder[s]pensjon minst må utbetales fram til medlemmet har fylt 77 år, uavhengig av når uttaket av alderspensjon tar til.

Regulering av løpende pensjoner

En vurdering av reglene om regulering av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling), jf. finansministerens brev til Stortinget 8. februar 2008 (Svar på spørsmål 568 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentanten Erna Solberg). Kommisjonen bes for øvrig legge opp til at reguleringen av løpende pensjoner følger opp det nye reguleringsprinsippet som er vedtatt for folketrygden og som vil legges til grunn også for offentlige tjenestepensjoner.

Overgangsordninger

Banklovkommisjonen bes vurdere i hvilken utstrekning nytt regelverk skal gjelde pensjon som er opptjent før endringene gis ikrafttredelse, og foreslå en hensiktsmessig tidsfrist for tilpassing av eksisterende ordninger til nytt regelverk.

Banklovkommisjonen bes også vurdere hvor lang tid selskapene bør få til å legge om sine systemer.

3. Arbeid og frist mv.

Finansdepartementet har som nevnt over sendt NOU 2009: 13 på høring med frist 11. september 2009. NOU 2009: 13 inneholder vurderinger som berører Banklovkommisjonens arbeid. Departementet vil oversende relevante høringsmerknader til Banklovkommisjonen etter hvert som de mottas.

Banklovkommisjonen skal i sitt arbeid følge utredningsinstruksen, herunder gi en tilstrekkelig oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser. Slik det er anført som hovedregel for offentlige utredninger, skal minst ett forslag baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område. Banklovkommisjonens forslag til endringer i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor bør i utgangspunktet være provenynøytrale for det offentlige.

Det bes om at Banklovkommisjonen avgir en utredning innen 30. april 2010. For å sikre framdrift på nødvendige tilpasninger til ny alderspensjon i folketrygden, kan Banklovkommisjonens vurderinger av det samlede saksområde nevnt ovenfor etter foreleggelse for Finansdepartementet fordeles – dersom det er hensiktsmessig - på to utredninger. Innhold og fremdrift i den første utredningen skal i tilfelle tilpasses med sikte på at nødvendige lovendringer for å tilpasse pensjonsordningene til fleksibel pensjonsalder, endret beregning av folketrygden og økte krav til utbetalingsperiodens lengde, samt nødvendige overgangsregler, kan settes i kraft 1. januar 2011.

Finansdepartementet kan gjøre tilføyelser i eller endre mandatet.»

Arbeidet med dette utredningsoppdraget ble igangsatt etter sommeren 2009. Banklovkommisjonens Utredning nr. 23, NOU 2010: 6 Pensjonslovene og pensjonsreformen I, ble avgitt 5. mai 2010. Forslaget i utredningen ble fulgt opp i Prop. 6 L (2010-2011) og Innst. nr. 120 L (2010-2011). Ved lovvedtak 29 (2010-2011) ble det foretatt endringer i foretakspensjonsloven av 24. mars 2000 nr. 16, innskuddspensjonsloven av 24. november 2000 nr. 81 og lov om individuell pensjonsordning av 27. juni 2008 nr. 62. For ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger er endringene en overgangsløsning i påvente av forslag til varig tilpasning av ytelsesordningene til ny folketrygd.

Dette har Banklovkommisjonen arbeidet med siden avgivelsen av NOU 2010: 6. Begge utredningsarbeid har pågått parallelt med utarbeidelsen av den foreliggende utredningen.

13) Under det videre arbeidet med en varig tilpasning av ytelsesordningene til ny folketrygd, har Banklovkommisjonen mottatt flere oppfølgende oppgaver fra Finansdepartementet. Dette knytter seg særlig til oppfølging av Finanskriseutvalgets utredning, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, hvor det er fremmet ulike forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet. Det vises for det første til Finansdepartementets brev av 11. februar 2011, særlig punkt 1, som er sitert foran avsnitt 1.1.1 punkt 11). For det annet har Banklovkommisjonen mottatt brev fra Finansdepartementet knyttet ytelsesbaserte pensjonsordninger med flerårig avkastningsgaranti. Fra Finansdepartementets brev av 28. februar 2011 siteres følgende:

«Finansdepartementet viser til sitt brev til Banklovkommisjonen 11. februar 2011, hvor kommisjonen bes om å vurdere finanskriseutvalgets forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet.

Finanskriseutvalget omtaler i NOU 2011: 1 punkt 18.4.1 rentegarantien i norske livsforsikringskontrakter, og uttaler blant annet:

«Utvalget foreslår at det raskt startes opp et arbeid for å gjennomgå regelverket, for å løse de særskilte norske soliditets- og kostnadsutfordringene knyttet til rentegarantien, samt bruk av tilleggsavsetninger og andre forhold i så vel kollektive tjenestepensjonsordninger som i fripolisebestanden.»

Finanstilsynet har i brev 13. september 2010 til departementet kommet med en nærmere vurdering av regelverket for ytelsesbaserte pensjonsordninger med flerårig avkastningsgaranti. Finanstilsynets brev oversendes med dette til Banklovkommisjonen i tilknytning til det arbeid kommisjonen utfører på livsforsikrings- og pensjonsområdet.»

For det tredje har Finansdepartementet bedt Banklovkommisjonen å vurdere spørsmål knyttet til virksomhetsregler i livsforsikring, med hensyntagen til Finanstilsynets vurdering av mulige endringer i virksomhetsreglene for norske livsforsikringsforetak av 8. mars 2011. Fra Finansdepartementet brev av 25. mars 2011 siteres følgende:

«I brev 11. februar 2011 ba Finansdepartementet Banklovkommisjonen vurdere finanskriseutvalgets forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet (avsnitt 18.4.1-3 i NOU 2011:1 - Finanskriseutvalgets utredning) som en integrert del av Banklovkommisjonens pågående arbeid med forslag til endringer i lovgivningen om private pensjonsordninger mv.

I brev 28. februar 2011 oversendte Finansdepartementet Finanstilsynets vurdering 13. september 2010 av regelverket for ytelsesbaserte pensjonsordninger med flerårig avkastningsgaranti til Banklovkommisjonen i tilknytning til det arbeid kommisjonen utfører på livsforsikrings- og pensjonsområdet.

Finanstilsynet har nå gitt en vurdering av mulige endringer i virksomhetsreglene for norske livsforsikringsselskaper, jf. vedlagte kopi av Finanstilsynets brev til Finansdepartementet 8. mars 2011. Vurderingen omhandler bl.a. spørsmål som finanskriseutvalget har reist. Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonen vurderer de spørsmålene som reises i Finanstilsynets vurdering 8. mars 2011 i sammenheng med de oppdrag departementet allerede har gitt til kommisjonen, herunder arbeidet med tilpasning av pensjonsordningene i privat sektor til folketrygdreformen.

Dersom Banklovkommisjonen kommer til at endringer i regelverket bør være på plass før innføring av nye solvenskrav for forsikringsselskaper (Solvens II), bes det om at utkast til slike regelendringer foreligger i god tid før fristen, hensyntatt eventuelle overgangsregler som EU innfører for gjennomføring av Solvens II-regelverket.»

1.1.3 Banklovkommisjonens arbeid

I Utredning nr. 8 sammenstilte Banklovkommisjonen lovutkastene i Utredning nr. 4 og 6, korrigert for de endringer og tillegg som foreslås i utredningen, se NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II vedlegg 2 hvor det er fremlagt et konsolidert utkast til lov om finansforetak. Deler av det konsoliderte utkastet er gjennomført ved lovendring, men det ble fra Banklovkommisjonens side tidlig gitt uttrykk for behov for en fornyet gjennomgang av enkelte deler av utkastet. Det ble blant annet vist til arbeidet i EU med revisjon av kapital- og soliditetskravene, og anført at arbeidet med ny finanslovgivning var kommet i en ny stilling grunnet Konkurranseflateutvalgets anbefalinger i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen. Arbeidet med en fornyet gjennomgang av det konsoliderte utkast til ny lovgivning om finansforetak og utarbeidelsen av utkast til ny lovgivning om finansforetak og finanskonsern mv. ble, som følge av kapasitetsbegrensninger, først gjenopptatt i 2005.

Som følge av en rekke hasteoppdrag som ble gitt til Banklovkommisjonen, ble det videre arbeidet med en lov om finansforetak og finanskonsern mv. igjen utsatt fra høsten 2007. En del av hasteoppdragene gjaldt temaer som var forutsatt å bli innlemmet i utkast til lov om finansforetak og finanskonsern mv. Dette gjelder først og fremst Utredning nr. 19, NOU 2008: 13 Eierkontroll i finansinstitusjoner, og Utredning nr. 22, NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv., se foran avsnitt 1.1.1 punktene 8) og 9). Visse deler i Banklovkommisjonens forslag i Utredning nr. 20, NOU 2008: 20 Skadeforsikringsselskapenes virksomhet, har også vært av interesse ved utarbeidelsen av en ny lovgivning om finansforetak og finanskonsern mv., se foran avsnitt 1.1.2 punkt 11). Arbeidet med det endelige lovutkastet om finansforetak og finanskonsern mv. ble gjenopptatt etter at Utredning nr. 22, NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv., ble avgitt i januar 2009. Dette videre utredningsarbeidet har for øvrig foregått parallelt med Banklovkommisjonens arbeid på pensjonsområdet, se foran avsnitt 1.1.2 punkt 12).

Ut fra praktiske hensyn og behovet for å sikre tilstrekkelig effektivitet og fremdrift i arbeidet, er et opplegg i to etapper lagt til grunn for det videre arbeidet. Det er nedenfor i kapittel 7 gjort nærmere rede for dette opplegget, hvor det blant annet fremgår at en har bygget videre på erfaringene fra gjennomføringen av lovrevisjonsarbeidet på forsikringsområdet og sluttføringen av dette ved utarbeidelsen av en ny, samlet lov på forsikringsområdet.

Første etappe i dette lovopplegget omfatter fire hoveddeler: konsesjonssystemet, foretaksrettslige bestemmelser, finansforetakenes virksomhet og sikringsordninger og soliditetssvikt, se nærmere nedenfor kapittel 7. Dette opplegget og det lovutkastet som nå fremlegges, innebærer dels en redaksjonell gjennomarbeiding av allerede gjeldende regelverk. Dette gjelder først og fremst de deler av regelverket som har vært gjenstand for vurdering og vedtagelse i de senere år. Samtidig er det klart nok at det på mange områder også foreligger behov for modernisering av lovverket, og at forholdene nå bør legges til rette for en vesentlig sanering av lovstoffet på finansområdet ut over de forslagene som Banklovkommisjonen har fremmet i forhold til eierkontroll og regler for foretak som ikke er organisert i aksjeselskaps form.

Ved utformingen av utkastet til ny lov om finansforetak og finanskonsern mv. er det lagt vesentlig vekt på behovet for forenkling av myndighetsfastsatt regelverk og på kravene til tilgjengelighet og oversiktlighet i finanslovgivningen. Forretningsbankloven, sparebankloven og banksikringsloven forutsettes i denne forbindelse blant annet opphevet. Det samme gjelder vesentlige deler av finansieringsvirksomhetsloven, samt store deler av forsikringsvirksomhetsloven. Det vises til utkastet § 20-3 nedenfor, samt bemerkninger til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 14.2.1. Utkast til de gjenværende deler av finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven er inntatt i Bind B henholdsvis vedleggene 1 og 2.

Annen etappe i lovopplegget vil omfatte en gjennomgang av regelverket for finansieringsvirksomhet, herunder en redaksjonell gjennomgang av resten av finansieringsvirksomhetsloven. De sentrale deler av lovgivning på finansområdet vil deretter – i første omgang – bestå av en finansforetakslov, en finansieringsvirksomhetslov og en lov om forsikringsvirksomhet basert på de gjenværende deler av forsikringsvirksomhetsloven, men forholdene legges til rette for å samle disse lovene i et samlet lovverk dersom dette anses hensiktmessig, se nedenfor avsnitt 7.3.4.

Banklovkommisjonen har i tilknytning til arbeidet med utredningen, organisert sitt arbeid på samme måte som ved utarbeidelsen av flere av sine tidligere utredninger. For at Banklovkommisjonen skal kunne få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av utkast til lovbestemmelser, er det forberedende arbeidet utført innenfor en arbeidsgruppe med deltakere fra berørte interesseorganisasjoner, ulike finansinstitusjoner, Finansdepartementet, Finanstilsynet og Banklovkommisjonens sekretariat.

1.2 Oversikt over lovgivningen på finansområdet

1) Lovgivningen om finansinstitusjoners etablering, virksomhet og styring går relativt langt tilbake i tid. Sparebankene har vært lovregulert siden 1824, forretningsbankene siden 1920-årene, forsikringsselskaper siden 1911 og finansieringsforetak siden 1976. Gjeldende lovgivning er blitt til over en periode på om lag 50 år. Sentralt står lov av 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker, lov av 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker, lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner, herunder finanskonsern (finansieringsvirksomhetsloven), og lov av 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven). I tillegg kommer lov av 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker, forsikringsselskapenes garantiordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner (banksikringsloven).

Lovgivningen om verdipapirhandel mv. vil også være av til dels stor betydning for ulike sider av finansinstitusjonenes virksomhet. Hos oss er det imidlertid vanlig å skille mellom finansinstitusjons- og verdipapirhandellovgivningen, og dette skillet ligger til grunn for utredningen her. Banklovkommisjonens arbeidsoppgaver omfatter i det hele ikke utredninger på verdipapirområdet. Banklovkommisjonens mandater har heller ikke vært knyttet opp til verdipapirhandellovgivningen som sådan, og er ikke forutsatt utredet av kommisjonen. Denne lovgivningen har vanligvis vært behandlet atskilt fra den øvrige lovgivningen på finansområdet, og har dessuten vært gjenstand for en omfattende revisjon og modernisering i 2007, jf. også nedenfor avsnitt 7.1.1. Det nevnes dessuten at forsikringsformidlingsforetak er unntatt fra dette lovarbeidet. Slike foretak er regulert i forsikringsformidlingsloven av 10. juni 2005 nr. 41. Slik virksomhet har begrenset tilknytning til den sentrale lovgivning på finansområdet og adresserer i stor grad spørsmål knyttet til særskilte former for formidling av finansielle tjenester, se også nedenfor avsnitt 7.4.2. Det vises for øvrig til utkastet §§ 1-1 tredje ledd og bemerkninger til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 9.2.

Reglene om det offentlige tilsyn på finansområdet er heller ikke innarbeidet i utkastet til lovgivning om finansforetak og finanskonsern mv. som Banklovkommisjonen foreslår. Visse spørsmål om tilsyn av finansforetak er for øvrig inntatt, men har ikke forutsatt en inngående gjennomgang og utredning av tilsynslovgivningen på dette tidspunktet. Det vises også her til avsnitt 7.1.1 nedenfor om rammer for lovarbeidet.

Karakteristisk for lovverket på finansområdet er at det i hovedsak bygger på et institusjonsrettet opplegg. Sparebanker og forretningsbanker er hovedsakelig regulert i henholdsvis sparebankloven og forretningsbankloven. Videre er finansieringsforetak regulert i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 3 og låneformidlingsforetak regulert i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4. Forsikringsselskaper og pensjonsforetak (pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak) er regulert i forsikringsvirksomhetsloven. I finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2 og 2a og i banksikringsloven, er derimot opplegget i stor grad tverrgående og i hovedsak knyttet til begrepene finansinstitusjon og finansieringsvirksomhet, samt finanskonsern. De ulike typer av finansinstitusjoner vil være undergitt reglene i disse lovene i tillegg til de institusjonsspesifikke lover og bestemmelser. Eksempelvis er sparebanker og andre institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, omfattet av visse regler i finansieringsvirksomhetsloven. Det vises her til Banklovkommisjonens forslag til nye regler i finansieringsvirksomhetsloven som ble fremmet i Utredning nr. 22, NOU 2009: 2 Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv. Disse reglene er nå i hovedsak inntatt i finansieringsvirksomhetsloven kapitlene 2b til 2c.

Karakteristisk for lovverket er også at de forskjellige lovene på finansområdet både inneholder regler om konsesjon og organisatoriske forhold og regler for institusjonenes virksomhet. Dette gjelder også finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2 og 2a, som inneholder fellesregler om organisatoriske forhold og en del felles virksomhetsregler.

Gjeldende regulering av finansinstitusjoner og deres virksomhet fremtrer således som nokså fragmentarisk; dels er det gitt regler i de særskilte lovene for de ulike typer institusjoner, og dels er det gitt fellesregler om institusjonenes soliditet, eierforhold, konkurranse- og strukturforhold, virksomhet mv. Bestemmelsene i de ulike lovene regulerer i mange tilfeller de samme forhold, og er i stor grad parallelle, men med mindre forskjeller når det gjelder enkelthetene. Disse forhold har ført til at lovverket nok er blitt vesentlig mer omfattende enn hva som kan synes nødvendig, noe som i seg selv gjør lovverket til dels uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Lovregler som skriver seg fra ulike tidsepoker er heller ikke i alle henseender avstemt i forhold til hverandre. En del av forklaringen er at lovverket de senere år er blitt endret fortløpende og etter hvert bygget ut i ulike sammenhenger for å oppfylle forpliktelsene etter EØS-avtalen når det gjelder å gjennomføre EUs sekundærlovgivning på finansområdet. EUs sekundærlovgivning er for øvrig også i det alt vesentlige institusjonsrettet, men det meste av EUs regelverk er utformet i samsvar med en lovgivningstradisjon som fremstår som ganske fremmed i forhold til norsk lovgivning.

Ut fra det ovennevnte har det lenge vært en alminnelig oppfatning at det foreligger behov for en gjennomgang av lovverket på finansområdet med henblikk på regelforenkling, modernisering og utforming ut fra et helhetlig systematisk opplegg. Uavhengig av behovet for en redaksjonell gjennomarbeiding av lovverket, foreligger det trolig også behov for en fornyet vurdering av det materielle innhold av reglene på en del områder i tillegg til at en del regler bør utbygges og inntas til gjennomføring av EU/EØS direktiver på finansområdet. En oversikt over viktige trekk ved utviklingen på finansområdet siden lovreformen i 1988 er gitt i avsnitt 7.1.3 nedenfor.

Nedenfor kapittel 2 er gjeldende regler på de sentrale områder i finansinstitusjonslovgivningen gjennomgått. Det er lagt vekt på å trekke frem fellestrekk i reguleringen. Noe av bakgrunnen for at bestemmelsene i de enkelte lover er parallelle, er at de ulike finansinstitusjonene konkurrerer i det samme markedet, for eksempel innenfor sparing og utlån. De sparealternativ forsikringsselskapene tilbyr, kan sammenlignes med innskudd i bankene, og forsikringsselskapene yter også kreditt i konkurranse med bankene. Forskjellene i de ulike lovene kan dels begrunnes i ulike tradisjoner innenfor de enkelte bransjer, og dels har forskjellene bakgrunn i generasjonsforskjeller, selv om også banklovene fra 1961 på flere områder er oppdatert ved senere endringer. Endringene har som nevnt foran, blant annet bakgrunn i tilpasninger til EU-direktiver omfattet av EØS-avtalen.

Som nevnt innledningsvis står sparebankloven, forretningsbankloven, finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven sentralt i dette utredningsarbeidet. Det samme gjelder deler av tilhørende forskriftsregelverk. En oversikt over, og gjennomgang av banksikringsloven, som også utgjør en viktig del av dette arbeidet, er gitt nedenfor avsnitt 2.14 om garantiordninger, soliditetssvikt mv. Oversikten og gjennomgangen av de aktuelle lover og forskrifter på finansområdet har som følge av ulike regelendringer – særlig som følge av endringer av EU/EØS rettslig karakter – blitt revidert og justert flere ganger. I den videre fremstillingen av den norske finanslovgivningen har Banklovkommisjonen – som følge av kapasitets- og fremdriftsmessige hensyn – som et utgangspunkt satt et skjæringstidspunkt til 1. januar 2011. På visse områder har imidlertid Banklovkommisjonen sett det som nødvendig å foreta nyere oppdateringer av både lov- og forskriftsbestemmelser.

2) Sparebankloven av 24. mai 1961 nr. 1 gjelder kun for sparebanker. Etter loven § 1 første ledd gjelder sparebankloven således for alle foretak som har til formål å fremme sparing ved å ta imot innskudd fra en ubestemt krets av innskytere og å forvalte de midler foretaket rår over.4 Etter loven § 1 annet ledd gjelder loven likevel ikke foretak som er opprettet i medhold av særskilt lov. Tredje ledd første punktum fastsetter at foretak som kommer inn under loven, har plikt og enerett til å bruke ordet «sparebank» eller liknende sammensetninger med ordet «spare» i sitt navn (foretaksnavn). Dette gjelder dersom ikke annet er bestemt ved særskilt lov.

3) Forretningsbankloven av 24. mai 1961 nr. 2 gjelder kun for forretningsbanker. Etter loven § 1 første ledd gjelder loven alle foretak som skaffer seg midler til sin virksomhet ved å ta mot innskudd fra en ubestemt krets av innskytere. Loven gjelder likevel ikke Norges Bank, sparebanker eller foretak som er opprettet i medhold av særskilt lov. Etter annet ledd gjelder loven også for banker som er omdannet fra sparebank til aksjebank etter bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven.5

Forretningsbankloven § 1 tredje ledd fastsetter at samvirkeforetak kan ta imot innskudd fra medlemmer uten å komme inn under loven. Forholdet mellom samvirkeforetak og finanslovgivningen er for øvrig vurdert nedenfor avsnitt 8.2, se også utkastet § 7-4 og bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 11.2.2. Med forretningsbank forstås i loven ethvert foretak som loven i sin helhet får anvendelse på, jf. loven § 1 fjerde ledd.

4) Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner av 10. juni 1988 nr. 40 (finansieringsvirksomhetsloven) § 1-1, fastsetter at loven gjelder finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner når annet ikke følger av bestemmelse i eller i medhold av loven. Loven har vært gjenstand for flere endringer gjennom årene. Av endringer de siste årene, vises det særlig til regler om struktur- og foretaksendringer for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form (loven kapitlene 2b til 2d), samt regler om betalingstjenestevirksomhet og betalingsforetak (loven kapittel 4b). Det vises i denne forbindelse til avsnittene 2.13 og 2.17 nedenfor.

Loven § 1-3 første ledd fastsetter at selskap, foretak eller annen institusjon som driver finansieringsvirksomhet, regnes som finansinstitusjon. Visse unntak er oppregnet i nr. 1 til 6. I loven § 1-4 er det videre fastsatt at finansieringsvirksomhet kan drives av sparebanker og forretningsbanker (nr. 1), selskap eller annen institusjon som omfattes av forsikringsloven (nr. 2), finansieringsforetak som er meddelt tillatelse etter loven kapittel 3 (nr. 3), og betalingsforetak som har rett til å drive betalingstjenestevirksomhet i Norge etter reglene i loven kapittel 4b (nr. 5).

Videre kan finansieringsvirksomhet drives av kredittinstitusjoner, herunder filial av slik institusjon etablert her i riket, som har hovedsete, er gitt tillatelse til å drive virksomhet som kredittinstitusjon og er underlagt myndighetstilsyn i annen stat som omfattes av Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), jf. loven § 1-4 nr. 4 første punktum. Slike kredittinstitusjoner kan, i tillegg til å drive finansieringsvirksomhet, ta imot innskudd fra en ubegrenset krets av innskytere og bruke ordet «bank», «sparebank» eller lignende i sitt navn eller ved omtale av sin virksomhet i Norge, dersom den har adgang til dette i den stat hvor den har fått tillatelse til å drive virksomhet som kredittinstitusjon, jf. loven § 1-4 nr. 4 annet punktum. Bestemmelsen er i samsvar med første bankdirektiv 77/780/EØF artikkel 5, jf. nå direktiv 2006/48/EF artikkel 18. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 85 (1991-1992) om lov om endringer i visse lover på Finansdepartementets område (EØS-tilpasning) avsnitt 3.1.1.

Finansieringsvirksomhet kan også drives av filialer av kredittinstitusjoner med hovedsete i stat som ikke omfattes av EØS, med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet her i riket, jf. loven § 1-4 nr. 6.

Finansieringsvirksomhetsloven er videre bygget opp slik at kapittel 2 om finansinstitusjonene gjelder for alle kategorier av finansinstitusjoner, det vil si bank, forsikringsselskap og pensjonsforetak, finansieringsforetak, utenlandsk kredittinstitusjon og forsikringsselskap med EØS-lisens, jf. loven § 2-1, sml. §§ 1-3 og 1-4.

Kapittel 2a i loven gjelder for finanskonsern, det vil si konsern der minst ett selskap, som ikke er morselskapet, er finansinstitusjon, jf. loven §§ 2a-1 og 2a-2 bokstav a). Banklovkommisjonen nevner at regler om etablering av konsern er gitt i aksjeloven § 1-3 og allmennaksjeloven § 1-3. Finansieringsvirksomhetsloven kapittel 3 gjelder for finansieringsforetak, jf. loven § 3-1. I kapittel 4 og 4a er det gitt spesialregler om formidling av lån og valutavirksomhet.

5) I henhold til lov om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. av 10. juni 2005 nr. 44 (forsikringsvirksomhetsloven) § 1-1 første ledd første punktum, gjelder loven forsikringsselskaper, pensjonsforetak og virksomhet som drives av slike foretak. Med pensjonsforetak menes pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak, jf. annet punktum. Bestemmelsen er endret i forhold til den tidligere forsikringsvirksomhetsloven av 1988, slik at også pensjonsforetak omfattes av loven. Det vises til Ot.prp. nr. 68 (2004-2005) A. Om lov om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsloven) B. Om lov om endringer i lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) og i andre lover, avsnittene 1.2 og 7.5. Loven kapittel 7 (pensjonskasser) og 8 (innskuddspensjonsforetak) gjør i stor grad reglene for forsikringsselskapene gjeldende for slike foretak.

Som følge av implementeringen av direktiv 2005/68/EF om gjenforsikring, herunder kravet om at utøvelse av gjenforsikringsvirksomhet gjøres avhengig av en forutgående administrativ tillatelse, jf. artikkel 3 i direktivet, ble det dessuten foretatt visse endringer i forsikringsvirksomhetsloven ved lovendring av 14. mars 2008 nr. 6. Slike forsikringsselskaper inngår således i lovutkastet her, se utkastet §§ 2-9 annet ledd bokstav i) og 2-15 første ledd. Regelen i forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 første ledd om at livsforsikringsselskap kan overta gjenforsikring i begrenset omfang, er også videreført her, se utkastet § 2-16, samt bemerkningene til denne bestemmelsen i avsnitt 10.2.4 nedenfor. Det samme gjelder for skadeforsikringsselskapene, se utkastet § 2-17. Det nevnes for øvrig at loven kapittel 11 om flytting av pensjonsordninger også gjelder for bank og forvaltningsselskap for verdipapirfond, jf. loven § 11-1 tredje ledd.

6) Ut over de ovennevnte foretakene på finansområdet («finansinstitusjoner» etter finansieringsvirksomhetslovens terminologi), bør også nevnes e-pengeforetakene. Innlemmelsen av e-pengeforetakene i den norske finanslovgivningen er en følge av implementeringen av direktiv 2000/46/EF om adgangen til å starte og utøve virksomhet som e-pengeinstitusjon og tilsyn med slik virksomhet (e-pengedirektivet).6 E-pengeforetakenes virksomhet regnes ikke som finansieringsvirksomhet, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1-2 første ledd nr. 7, og er således regulert i en egen lov om e-pengeforetak av 13. desember 2002 nr. 74, jf. også Ot.prp. nr. 92 (2001-2002) om lov om e-pengeforetak. Etter loven § 1 gjelder den foretak som utsteder betalingsmidler i form av elektroniske penger, med unntak av banker og andre kredittinstitusjoner, sml. e-pengedirektivet artikkel 1 nr. 3 bokstav a).

Selv om konsesjonssystemet og regler om eierforhold mv. i stor grad følger det generelle systemet for de øvrige foretak på finansområdet, er det fastsatt visse særskilte regler for slike foretak, som etter Banklovkommisjonens mening gjør det hensiktsmessig å atskille oversikten over reglene for disse foretakene fra den øvrige gjennomgangen av hovedelementer i reguleringen av finansforetak, jf. avsnittene 2.1 til 2.16. I lovutkastet er det også forutsatt at slike foretak vil kunne underlegges særlige bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven om finansforetak og finanskonsern mv., se utkastet § 1-4 annet ledd og bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 9.2. En gjennomgang av den norske lovgivningen for e-pengeforetak og e-pengevirksomhet er inntatt nedenfor avsnitt 2.18.

Det nevnes for øvrig at det er fastsatt et nytt e-pengedirektiv (2009/110/EF), jf. også avsnittene 2.18 punkt 8) og 5.7.1 punkt 1) nedenfor. Direktivet skal være implementert i medlemsstatenes lovgivning innen 30. april 2011, og det tidligere e-pengedirektivet oppheves på samme tidspunkt, se direktiv 2009/110/EF artikkel 22 nr. 1.7 Ettersom reglene i e-pengedirektivet 2000/46/EF er implementert i norsk rett ved e-pengeforetaksloven og gjennomgått nedenfor avsnitt 2.18 punktene 1) til 7), har ikke Banklovkommisjonen sett det som nødvendig å redegjøre for reglene i dette direktivet i oversikten over relevante EU/EØS direktiver på finansområdet (kapittel 5). I avsnitt 5.7 nedenfor gjennomgås derfor i stedet det nye e-pengedirektivet 2009/110/EF. Det nevnes her at utstedelse av e-penger ikke er forbeholdt én type foretak, det vil si e-pengeforetak, men at også banker, finansieringsforetak og betalingsforetak etter forholdene kan drive e-pengevirksomhet. Dette er reflektert i lovutkastet her, se utkastet § 2-6 og bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 10.2.3. Banklovkommisjonen har her i utredningen foreslått regler til gjennomføring av de vesentlige deler av e-pengedirektivet 2009/110/EF. Som følge av direktivets implementeringsfrist (30. april 2011), har Finansdepartementet imidlertid sett det som nødvendig å fastsette et lov- og forskriftsverk uavhengig av prosessen knyttet til Banklovkommisjonens forslag til ny lov om finansforetak og finanskonsern. Det vises i denne sammenheng til at Finansdepartementet har sendt forslag til lovregler og forskriftsbestemmelser på høring, henholdsvis 27. januar og 14. mars 2011.

7) Ved direktiv 2007/64/EF om betalingstjenester i det indre marked (betalingstjenestedirektivet) er det videre fastsatt både offentligrettslige og privatrettslige regler for foretak som vil drive betalingstjenestevirksomhet. Direktivet er implementert i norsk rett, slik at de privatrettslige reglene er inntatt i finansavtaleloven og de offentligrettslige reglene er inntatt i finansieringsvirksomhetsloven. Det vises her til henholdsvis Ot.prp. nr. 94 (2008-2009) om lov om endringer i finansavtaleloven mv. (gjennomføring av de privatrettslige bestemmelsene i direktiv 2007/64/EF) og Prop. 84 L (2009-2010) om endringer i lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) mv. og enkelte andre lover. I finansieringsvirksomhetsloven er det nå inntatt et nytt kapittel 4b om betalingstjenestevirksomhet, jf. også foran avsnitt 1.1.2 punkt 9). Betalingsforetakene er i stor grad underlagt de konsesjonsregler mv. som gjelder for finansieringsforetakene, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 4b-2. Av finansieringsvirksomhetsloven § 1-4 første ledd nr. 5 følger for så vidt at betalingsforetak som er gitt tillatelse etter loven kapittel 4b, kan drive finansieringsvirksomhet. De inngår likevel ikke i definisjonen av finansinstitusjon i finansieringsvirksomhetsloven, jf. loven § 1-3 nr. 6, og står således i en særstilling i forhold til de øvrige finansinstitusjonene. Det vises her til Prop. 84 L (2009-2010) side 93.

På samme vis som ved e-pengeforetakene, er reglene om betalingsforetak og betalingstjenestevirksomhet skilt ut og behandlet samlet i et eget avsnitt 2.17. Banklovkommisjonen har sett dette som en hensiktsmessig løsning, særlig med henblikk på at foretak som driver betalingstjenestevirksomhet er inntatt i et eget kapittel i finansieringsvirksomhetsloven (kapittel 4b), og at det i lovutkastet for øvrig er forutsatt at slike foretak – sammen med e-pengeforetakene – vil kunne underlegges særlige bestemmelser fastsatt i eller i medhold av lovutkastet § 1-4 annet ledd, se bemerkningene til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 9.2. Det er imidlertid viktig å understreke at betalingstjenestevirksomhet ikke er forbeholdt én type foretak, det vil si betalingsforetak, men at også banker, finansieringsforetak og e-pengeforetak etter forholdene kan drive slik virksomhet. Dette fremgår av blant annet finansieringsvirksomhetsloven § 4b-1. I gjennomgangen av finansforetakenes virksomhetsområder i avsnitt 2.2 nedenfor er derfor også deler av reglene i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4b gjennomgått. I lovutkastet her er dette for så vidt reflektert i lovutkastet § 2-5, se bemerkningen til denne bestemmelsen nedenfor avsnitt 10.2.3.

Nedenfor avsnitt 5.6 er det gitt en nærmere oversikt over betalingstjenestedirektivet. Som nevnt foran avsnitt 1.1.2 punkt 9), er ikke reglene i finansieringsvirksomhetsloven kapittel 4b videreført i det foreliggende lovutkastet. De offentligrettslige delene av direktivet skal likevel fullt ut anses som implementert i kraft av de lovbestemmelsene som er foreslått der. Det vises særlig til bemerkningene til utkastet §§ 2-6 og 2-13, se avsnittene 10.2.3 og 10.2.4 nedenfor.

1.3 Opplegget for utredningen

Det er nå gitt en oversikt over rammene for Banklovkommisjonens mandater og en oversikt over lovgivningen for de ulike finansforetakene. Som et videre grunnlag for Banklovkommisjonens utredning om en ny samlet lov for finansforetak og finanskonsern mv., har Banklovkommisjonen funnet det hensiktsmessig å redegjøre for hovedelementene i reguleringen av finansforetak etter norsk rett. Denne oversikten er inntatt i utredningens Del II om nasjonalt regelverk, og i kapittel 2 nedenfor gjennomgås etutdrag av relevante bestemmelser i lovene som er presentert foran avsnitt 1.2, nemlig sparebankloven, forretningsbankloven, finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven, banksikringsloven og e-pengeforetaksloven. Det er valgt en presentasjonsform hvor temaene står overordnet, slik at relevante bestemmelser i de aktuelle lovene inntas under de respektive temaene. Dette forenkler blant annet prosessen med å samordne lovene i en samlet lov om finansforetak og finanskonsern mv., særlig i forhold til de bestemmelser i lovutkastet som er ment å videreføre allerede gjeldende rett på finansområdet. Den strukturen som er valgt i avsnitt 2.1 følgende, er således i stor grad benyttet som modell under utarbeidelsen av lovutkastet.

Lovgivningen for betalingsforetakene og betalingstjenestevirksomhet, samt e-pengeforetakene og e-pengevirksomhet er for øvrig inntatt i særskilte avsnitter, se henholdsvis avsnittene 2.17 og 2.18. En nærmere begrunnelse for dette er gitt foran avsnitt 1.2 punktene 6) og 7).

I kapittel 3 nedenfor er det gitt en oversikt over Banklovkommisjonens tidligere utredninger om finansforetak mv. De aller fleste av forslagene som er fremmet i utredningene, er vedtatt som lov, særlig ved inkorporering i finansieringsvirksomhetsloven. Lovutkastet i denne utredningen bygger i stor grad på en videreføring av de forslag som allerede er fremmet i disse utredningene, som altså i stor grad er blitt vedtatt som lov. Gjennomgangen av de relevante utredningene i kapittel 3 nedenfor gir til dels en generell begrunnelse for flere av de aktuelle lovbestemmelsene som er videreført i lovutkastet her, og kan være en praktisk introduksjon til de alminnelige motiver og spesialmerknader til lovutkastet.

Banklovkommisjonen har videre gjennomgått Konkurranseflateutvalgets utredning i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i næringen, se nedenfor kapittel 4. Betydningen av dette arbeidet, har blant annet vist seg ved at Finansdepartementet – på bakgrunn av Konkurranseflateutvalgets vurderinger, særlig på livsforsikringsområdet – ba Banklovkommisjonen om å foreta en gjennomgang av regelverket for finansinstitusjonene som utvalget hadde anbefalt. Dette fulgte Banklovkommisjonen opp i blant annet Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, og Utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen har dessuten funnet det nødvendig og hensiktsmessig å følge opp dette i forhold til finansområdet generelt, se for så vidt nedenfor avsnitt 4.1. Utvalgets vurderinger er særlig knyttet opp mot den norske finanssektorens internasjonale konkurranseevne, og er plassert i utredningens Del III om internasjonale perspektiver.

Banklovkommisjonen har i tilknytning til denne gjennomgangen av Konkurranseflateutvalgets utredning, funnet det naturlig å gjennomgå EU/EØS regelverket på finansområdet, se nedenfor kapittel 5. Dette omfatter direktiver med ulike bestemmelser tilknyttet kredittinstitusjoner, forsikringsselskap og pensjonskasser, samt foretak som driver betalingstjenestevirksomhet og e-pengevirksomhet. Norge er forpliktet gjennom EØS-avtalen til å ta i betraktning og implementere dette regelverket i norsk rett. Den nærmere implementeringen av regelverket vil imidlertid kunne variere mellom medlemsstatene, og en oversikt over dette regelverket slik det direkte fremstår i de aktuelle EU/EØS direktivene er derfor en viktig og hensiktsmessig del av utredningen om en samlet lov for finansforetak og finanskonsern mv. Av hensyn til utredningens omfang, er imidlertid ikke samtlige bestemmelser i de ulike direktivene gjennomgått. De ulike EU/EØS direktivene har vært gjenstand for flere og til dels omfattende revisjoner og konsolideringer de siste årene. I fremstillingen av de ulike EU/EØS direktivene har Banklovkommisjonen – som ved gjennomgangen av den norske finanslovgivningen – som et utgangspunkt satt et skjæringstidspunkt til 1. januar 2011. Dette inkluderer for så vidt endringer som er vedtatt, men ennå ikke trådt i kraft, jf. eksempelvis det konsoliderte forsikringsdirektivet 2009/138/EF. På visse områder har imidlertid Banklovkommisjonen sett det som nødvendig å foreta nyere oppdateringer av EU/EØS regelverk, jf. særlig reglene tilknyttet kommisjonsfastsatte forskrifter (nedenfor avsnitt 5.1.16). Flere av de direktivene som gjennomgås i kapittel 5 er inntatt i avsnittene 5.9 til 5.12.

I tillegg til denne oversikt over relevante EU/EØS direktiver, har Banklovkommisjonen videre funnet det praktisk å gi en oversikt over gjeldende lovgivning for finansforetakene i de nærmeste nabolandene, nemlig Danmark og Sverige, se nedenfor kapittel 6. Finanslovgivningene i disse landene har også – som følge av EU/EØS rettslige endringer – vært gjenstand for en del endringer de siste årene. Av kapasitets- og fremdriftsmessige hensyn har Banklovkommisjonen ved gjennomgangen av svensk og dansk finanslovgivning, også her satt et skjæringstidspunkt til 1. januar 2011.

Kapitlene 1 til 6 i utredningen (Del I til III) er samlet i ett eget bind, Bind A.

I utredningens Del IV om hovedspørsmål i lovarbeidet er det videre redegjort for utgangspunkter og det nærmere opplegget for en ny konsolidert lov om finansforetak og finanskonsern mv., samt andre alminnelige motiver. Del V og Del VI inneholder henholdsvis merknader til lovutkastet og lovutkastet for finansforetak og finanskonsern mv. Disse delene av utredningen er inntatt i et separat bind, Bind B, og omfatter kapitlene 7 til 16 i utredningen.

Lovutkastet viderefører i stor grad gjeldende rett. I forhold til finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven, har dette medført at flere av bestemmelsene i disse lovene kan oppheves, jf. også lovutkastet § 20-3. På flere steder har det også vært nødvendig med visse redaksjonelle endringer og øvrige tilpasninger i disse lovene. Et utkast til de gjenværende bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven er derfor inntatt som vedlegg til utredningen, se henholdsvis vedleggene 1 og 2 til Bind B. Det er dessuten utarbeidet et lovspeil som er tilgjengelig for de brukere som mener de har behov for det, se vedlegg 3 til Bind B.