9 Overordnede styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme

9.1 Innledning

Etter kommuneloven kan kommunene velge mellom to overordnede styringsmodeller. Formannskapsmodellen er den modellen som har eksistert lengst, og som er ment å passe for alle kommuner. Etter en forsøksperiode ble parlamentarismemodellen innført som en alternativ styringsmodell i kommuneloven av 1992. Denne modellen er beregnet på, og mest egnet for, større kommuner. Med unntak av tre kommuner og fire fylkeskommuner som har innført parlamentarisme,1 blir samtlige kommuner og fylkeskommuner styrt etter formannskapsmodellen.

I formannskapsmodellen skal det etableres et formannskap som er det sentrale styringsorganet ved siden av kommunestyret. Formannskapet skal blant annet behandle økonomiplanen og årsbudsjettet og innstille til kommunestyret i disse sakene. Det er også et skarpt og prinsipielt skille mellom de folkevalgte og administrasjonen i kommuner styrt etter denne modellen. Administrasjonen blir ledet av en ansatt administrasjonssjef som ikke er folkevalgt. Formannskapet og andre folkevalgte organer blir forholdsmessig sammensatt etter partienes oppslutning i kommunestyret. Modellen har tradisjonelt blitt ansett for å være konsensusorientert fordi den legger til rette for dialog og kompromisser på tvers av partiene.

Bakgrunnen for parlamentarismemodellen er blant annet et ønske om å vitalisere lokaldemokratiet gjennom klarere politiske skiller mellom posisjon og opposisjon. I parlamentarisk styrte kommuner blir det etablert et nytt folkevalgt organ, kommunerådet, i stedet for formannskapet. Kommunerådet overtar formannskapets oppgaver og myndighet. Det politiske ansvaret tydeliggjøres ved at man har et kommuneråd med aktiv eller passiv støtte fra et flertall i kommunestyret. Modellen legger samtidig opp til mer folkevalgt kontroll over administrasjonen ved at ledelsen av administrasjonen legges til kommunerådet. Administrasjonssjefen i formannskapsmodellen blir erstattet av kommunerådet i en parlamentarisk modell.

Utvalget har sett nærmere på disse to modellene. Formannskapsmodellen beskrives i hovedsak i kapittel 8. Sentrale organer i parlamentarismemodellen er også omtalt kapittel 8. Mye er også felles for de to modellene og behandles således generelt i flere kapitler. I punkt 9.4.2 vurderer utvalget spørsmålet om parlamentarismemodellen bør videreføres. For øvrig vil utvalget i dette kapitlet se nærmere på enkelte problemstillinger av betydning for parlamentarismemodellen.

Utvalget mener at både formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen bør videreføres i den nye kommuneloven. Utvalget mener at formannskapsmodellen bør være hovedmodellen, og foreslår at det skal kreves 2/3 flertall blant de avgitte stemmene for å kunne innføre parlamentarisk styreform.

Utvalget foreslår to tiltak for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i kommuner med parlamentarisk styreform. Utvalget foreslår for det første at kommunerådet skal rapportere til kommunestyret om vedtak rådet har truffet. For det andre foreslår utvalget en rett for kommunestyrerepresentanter til å fremsette private forslag.

Utvalget forslår videre at kommunerådet skal kunne opprette politiske stillinger som er knyttet til rådet eller dets medlemmer. Det foreslås videre at slike ansatte må fratre sine øvrige folkevalgte verv så lenge de er ansatt i en slik stilling. Ansatte i politiske stillinger må forlate stillingen når rådet eller det medlemmet av rådet som stillingen er knyttet til, fratrer. Utvalget foreslår for øvrig å videreføre hovedtrekkene i parlamentarismemodellen.

9.2 Gjeldende rett

Innledning

Kommuneloven regulerer to hovedformer for politisk styring av kommunene.

Dette er styring ved formannskapet, som gjerne omtales som ordinær styreform, hvor formannskapet er det sentrale folkevalgte organet ved siden av kommunestyret, jf. § 8, og parlamentarisk styreform, hvor kommunerådet overtar formannskapets rolle, jf. §§ 18 til 21.

Det følger av kommuneloven § 18 at vedtak om å innføre parlamentarisk styreform må treffes med tilslutning fra minst halvparten av kommunestyrets medlemmer. Folkevalgte som velges som medlemmer av kommunerådet, plikter etter § 19 nr. 7 å fratre sine øvrige kommunale verv i perioden de er medlem av rådet. Det følger videre av kommuneloven § 21 at grupper av kommunestyremedlemmer som ikke deltar i kommunerådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig støtte.

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen etter begge modellene, jf. § 6. Kommunestyret kan tildele formannskapet og kommunerådet avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Begge modellene kan kombineres med faste utvalg med delegert beslutningsmyndighet og/eller kommunestyrekomiteer som kun innstiller overfor kommunestyret.

Kommunerådet har ikke avgjørelsesmyndighet direkte etter loven, men kan på samme måte som formannskapet få delegert myndighet av kommunestyret i alle saker hvor ikke noe annet følger av lov. Det enkelte medlemmet av rådet kan få ansvaret for å lede deler av administrasjonen på vegne av rådet, på lignende måte som statsråder i en regjering. Både kommunerådet som kollegium og de enkelte medlemmene av rådet er parlamentarisk ansvarlige overfor kommunestyret, jf. §§ 19 og 19 a. Dette innebærer at de er avhengige av kommunestyrets tillit og må gå av etter mistillitsforslag i kommunestyret, eller hvis de lider voteringsnederlag i en sak hvor det er stilt kabinettspørsmål.

Kommuneloven åpner for ulike varianter av både formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Den reelle forskjellen avhenger dermed av lokal utforming og praktisering. Det er for eksempel ikke slik at kommunerådet delegeres myndighet i saker av prinsipiell betydning. I så fall vil forskjellene mellom de to modellene reduseres.

Utvalget vil her ikke gjennomgå alle rettsreglene for de overordnede styringsmodellene, men redegjøre for gjeldende rett på de områder som utvalget har vurdert endringer for. Dette vil i hovedsak være regler som er særlig sentrale i parlamentarisk styrte kommuner.

Møteoffentlighet

Det gjelder egne regler for kommunerådets møter. Kommunerådet bestemmer selv om møtene skal være åpne, jf. § 31 a nr. 3, så fremt ikke møtene må gå for lukkede dører etter § 31. For andre folkevalgte organer er utgangspunktet at enhver har rett til å overvære møter i disse organene, jf. kommuneloven §§ 31 og 31 a. Reglene om møteoffentlighet er behandlet i kapittel 16 om saksbehandlingsregler for folkevalgte organer.

Dokumentoffentlighet

Dokumentoffentlighet blir regulert av reglene i offentlighetsloven og er således i utgangspunktet ikke tema for utvalgets utredning. Utvalget vil likevel under punktet om gjeldende rett redegjøre kort for reglene om dokumentoffentlighet, fordi de er viktige for innsyn i kommunene og dermed for mulighetene for demokratisk deltakelse.

Det følger av offentlighetsloven § 14 første ledd at et organ kan unnta fra innsyn dokumenter som det har utarbeidet for egen intern saksforberedelse. Tilsvarende gjelder etter § 15 for dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Etter § 16 første ledd bokstav a gjelder dette likevel ikke saksfremlegg med vedlegg til et kommunalt folkevalgt organ. Saksfremlegg omfatter ikke bare fremlagte forslag, men hele saksfremstillingen som legges frem for organet.2 Dette innebærer at dersom dokumenter administrasjonen har utarbeidet for egen saksforberedelse, eller har innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen, oversendes et folkevalgt organ som en del av saksfremlegget, så kan dokumentene ikke unntas fra innsyn med hjemmel i offentlighetsloven §§ 14 eller 15. Disse reglene er felles for alle kommuner enten de er styrt etter formannskapsmodellen eller parlamentarismemodellen. Offentlighetsloven § 16 første ledd tredje punktum inneholder likevel et unntak for kommuner med parlamentarisk styreform. I parlamentarisk styrte kommuner kan saksfremlegg med vedlegg og saksliste til forberedende møter i kommunerådet unntas offentlighet med hjemmel i §§ 14 eller 15 der kommunerådet ikke skal treffe vedtak eller legge frem en innstilling.

Et kommuneråd behandler i hovedsak to typer saker. For det første behandler det saker hvor kommunerådet innstiller, men hvor kommunestyret (eller et annet folkevalgt organ) treffer avgjørelse i saken. For det andre behandler det saker hvor kommunerådet har fått delegert avgjørelsesmyndighet fra kommunestyret og derfor treffer endelig avgjørelse i saken. Begge typer saker blir normalt drøftet av kommunerådet i forberedende møter før de blir endelig behandlet i et formelt kommunerådsmøte.

Det følger av kommuneloven § 32 nr. 2 og 3 at det skal settes opp en saksliste for møter i folkevalgte organer som skal være tilgjengelig for allmennheten. Det følger av offentlighetsloven § 16 første ledd bokstav b at det ikke kan gjøres unntak for innsyn i saksliste til møte i folkevalgte organer, jf. likevel unntaket fra dette i § 16 første ledd tredje punktum. Det skal videre føres møtebok over forhandlingene i folkevalgte organer, jf. kommuneloven § 30 nr. 3. Møteboken er i utgangspunktet offentlig, jf. offentlighetsloven § 3.

Saksutredninger

Kommunerådet har ansvaret for at saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, jf. § 20 nr. 2. Det samme har administrasjonssjefen i formannskapsmodellen, jf. § 23 nr. 2. Denne plikten er i utgangspunktet lik etter de to bestemmelsene. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjonen.

At en sak skal være forsvarlig utredet, innebærer at utredningen skal være faglig forsvarlig. Dette innebærer blant annet å utrede faktiske forhold på en objektiv måte. Videre må de rettslige sidene av sakene utredes, blant annet hvilket regelverk som gjelder, og hvordan det skal tolkes. I praksis vil det likevel kunne være vanskelig å avgjøre hva som skal til for at en utredning skal kunne sies å være forsvarlig. Det vil primært være opp til organet selv å vurdere dette. Et eksempel kan illustrere dette: I en sak kan det ha vært innhentet en rekke høringsuttalelser underveis i saksforberedelsen. I den endelige saksfremstillingen kan det av hensyn til omfanget være nødvendig å utelate noen av høringsuttalelsene. Det vil da måtte foretas en vurdering av relevansen til uttalelsene. I denne vurderingen kan det være ulike oppfatninger av hvilke uttalelser som er relevante.

9.3 Kartlegging av effektene av formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen

Universitetet i Nordland har i rapporten Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv (UiN-rapport nr. 4/2014) sammenlignet effektene av formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Utvalget gjengir her de viktigste funnene i rapporten.

Om innføring av parlamentarisme har levd opp til forventningene

Rapporten konkluderer med at virkningene av å innføre en parlamentarisk styreform generelt har blitt som forventet. Man har for det første fått mer folkevalgt styring. Dette har skjedd ved at kommunerådet har overtatt administrasjonssjefens rolle. For det andre har det skjedd en ansvarliggjøring ved at ansvaret for beslutningene klarere kan knyttes til kommunerådet og de partier som støtter rådet. Det har også blitt klarere politiske skillelinjer. Den siste effekten avhenger av om det er et flertall i kommunestyret som står bak kommunerådet.

I byene ønsker 2/3 av kommunestyrerepresentantene å videreføre parlamentarismeordningen. Også i fylkeskommunene er det klare flertall i fylkestingene for å videreføre ordningen. Dette kan tolkes som at innføring av parlamentarisme har vært en suksess. På den annen side er opposisjonen flere steder frustrert. Den mener at rådet har fått for mye makt.

En parlamentarisk styringsmodell er formelt sett mer lukket enn formannskapsmodellen, og erfaringene viser at den medfører økte kostnader, blant annet ved at det blir flere heltidspolitikere.

Politisk deltakelse

Rapporten sammenligner de folkevalgtes oppfatninger om aktivitet og innflytelse i kommuner og fylkeskommuner med henholdsvis formannskap/fylkesutvalg og parlamentarisme. I de parlamentarisk styrte kommunene opplever kommunestyrerepresentantene at de tar færre initiativ for å få saker på dagsordenen, og at de får mindre gjennomslag for egne forslag. I fylkeskommunene er det derimot ingen vesentlige forskjeller på dette området. Både kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene mener at kommunestyret og fylkestinget har mindre innflytelse i parlamentarismemodellen enn i formannskapsmodellen.

Forholdet mellom posisjon og opposisjon – politisk polarisering

En forventet effekt av å innføre parlamentarisme er et klarere skille mellom posisjon og opposisjon, det vil si et majoritetsstyre. Dette til forskjell fra formannskapsmodellen, som tradisjonelt blir beskrevet som et konsensusstyre. Praksis viser seg ikke å være helt slik. Rapporten peker på at man finner eksempler på både konsensusstyre og majoritetsstyre i begge modellene. Mindretallsparlamentarisme fører til en mer forhandlingspreget styreform enn flertallsparlamentarisme. Rapporten viser dessuten til tidligere undersøkelser3 som påviser en økende tendens til faste flertallskonstellasjoner innenfor formannskapsmodellen.

Tilrettelegging for opposisjonen

Rapporten viser at opposisjonen i varierende grad er fornøyd med støtten de får til kontorer og saksforberedelse, herunder egne utredninger. I Oslo er opposisjonen til dels meget godt fornøyd med tilretteleggingen. I den andre enden av skalaen ligger Tromsø, hvor opposisjonen er svært misfornøyd med arbeidsbetingelsene.

Innstillingsrett

Opposisjonen er gjennomgående kritisk til at innstillingsretten er delegert til kommunerådet. Dette bidrar etter deres oppfatning til å legge sterke føringer på sakene, slik at det blir svært vanskelig for opposisjonen å få gjennomslag for endringer i kommunerådets innstilling.

Betydningen av kommunestørrelse

Rapporten fremhever fire argumenter for at parlamentarisme passer bedre i store kommuner enn i små kommuner: kompetanse, polarisering, autonomi og kostnader.

Kompetanseargumentet har sammenheng med at det er lettere å rekruttere kompetente politiske ledere i store kommuner enn i små. I og med at kommunerådet overtar både formannskapets og administrasjonssjefens oppgaver, knytter det seg et stort lederansvar til det å være kommuneråd.

Det er videre større grad av politisk polarisering i store kommuner enn i små. Dette gjør at forholdene ligger bedre til rette for å innføre parlamentarismemodellen, med dens fokus på klarere politiske skillelinjer, i store kommuner enn i små kommuner.

Kommuner med store budsjetter og staber vil ofte ha større frihetsgrader enn mindre kommuner med mindre budsjetter. Autonomi er en viktig forutsetning for at opposisjonen skal kunne stille kommunerådet til ansvar for sine handlinger.

Til slutt kommer kostnadsargumentet. Å innføre parlamentarisme innebærer flere heltidspolitikere, både rådsmedlemmer og politiske rådgivere. I tillegg kommer støtte til partier som ikke deltar i rådet.

Rapporten konkluderer likevel med at kommunene selv bør få bestemme hvilken styringsmodell de ønsker å benytte.

Forslag til lovendringer

Rapporten peker på behovet for å se nærmere på reglene om møte- og dokumentoffentlighet. Forfatterne reiser spørsmålet om de samme regler som gjelder for regjeringens møter og dokumenter, bør gjelde for kommunerådets møter og dokumenter.

Rapporten foreslår også å gjeninnføre et krav til kvalifisert flertall (2/3) for å innføre parlamentarisme i kommunene. Det pekes på at det å innføre en slik modell har store konsekvenser både for forholdet mellom politikk og administrasjon og for de politiske prosessene. Å innføre et krav til kvalifisert flertall vil øke sjansene for en stabil styreform over tid.

9.4 Utvalgets vurderinger

9.4.1 Innledning

Utvalget mener at både formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen bør videreføres i den nye kommuneloven. Utvalget mener likevel at formannskapsmodellen bør være hovedmodellen, og foreslår at det skal kreves 2/3 flertall blant de avgitte stemmene for å kunne innføre parlamentarisk styreform. Utvalget drøfter i dette punktet disse spørsmålene og enkelte andre særskilte problemstillinger knyttet til parlamentarisme.

På nasjonalt nivå bygger parlamentarismemodellen på maktfordelingsprinsippet, hvor makten er delt mellom den lovgivende myndighet (Stortinget), den utøvende myndighet (regjeringen) og den dømmende myndighet (domstolene). I kommunene er all makten lagt til kommunestyret, som kan delegere myndighet til kommunerådet og andre organer, jf. kommuneloven § 6. Parlamentarisme på nasjonalt og kommunalt nivå har altså ulikt grunnlag. Selv om grunnlaget for parlamentarismemodellen er forskjellig, har regelverket om kommunal parlamentarisme i kommuneloven lagt seg tett opp til den nasjonale parlamentarismen. Dette gjelder både forholdet mellom folkevalgte og utøvende organer og organiseringen av kommunerådet. Utvalget har i sitt forslag til regelverk for kommunal parlamentarisme lagt vekt på å videreføre likhetene mellom regelverket på nasjonalt og kommunalt plan.

9.4.2 Videreføring av parlamentarismemodellen

Utvalget vurderer i dette punktet om parlamentarismemodellen bør videreføres i den nye kommuneloven.

De to styringsmodellene representerer ulike tilnærminger til demokratiidealet. Formannskapsmodellen bygger på at det sentrale med et demokrati er å skape enighet og kompromisser. Dette oppnås gjennom bred politisk deltakelse i de kommunale beslutningsprosessene. Partiene i kommunestyret får mulighet til å være med på å påvirke politikken gjennom deltakelse i formannskapet og andre folkevalgte organer, basert på sin forholdsmessige styrke i kommunestyret. Både flertallet og mindretallet deltar dermed i alle folkevalgte organer. De får tilgang til den samme informasjonen fra administrasjonen og har tale-, forslags- og stemmerett. Iverksettelsen av den vedtatte politikken er lagt til et administrativt organ som er faglig uavhengig av både flertallet og mindretallet i kommunestyret.

Parlamentarismemodellen bygger på et annet grunnlag. I denne modellen er demokrati i større grad sett på som en konkurranse mellom ulike politiske interesser, og mindretallet må i større grad finne seg i å spille en mer tilbaketrukket rolle. Opposisjonen må i stor grad innrette sin virksomhet på å vinne neste valg, slik at de kan komme i posisjon. Modellen er dermed forskjellig fra formannskapsmodellen ved at mye myndighet blir lagt til kommunerådet, hvor bare noen av partiene er med. Også utrednings- og iverksettelsesansvaret er lagt til kommunerådet, noe som skaper en ytterligere forskjell mellom de partier som er representert i kommunerådet, og de som ikke er det. Skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen blir dermed ikke like tydelig som i formannskapsmodellen. Kommunerådet er videre avhengig av tillit fra kommunestyret. Uten slik tillit må kommunerådet fratre.

Utvalget mener det er både fordeler og ulemper med begge modellene. Det som er fordelaktig med en modell, er ulempe i den andre modellen. Parlamentarismemodellen legger for det første opp til klarere overordnet styring. Det ligger i modellen at kommunerådet skal tenke strategisk og ha en samlet plan. Det er også i utgangspunktet lettere å vite hvem som er i posisjon, og hvem som er i opposisjon, i en parlamentarisk styrt kommune enn i en kommune med formannskapsmodellen, det vil si at det blir klarere politiske skillelinjer. Ved at kommunerådet overtar administrasjonssjefens rolle, får det folkevalgte nivået økt innflytelse på vedtakene som treffes i kommunen. I en parlamentarisk styrt kommune er det også lettere å vite hvilke partier som står politisk ansvarlig for vedtakene som treffes. Innbyggerne vet hvem som har ansvaret, og de kan derfor lettere stille politikerne til ansvar ved det neste valget. På den annen side blir mye makt samlet i kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner, noe som medfører at både kommunestyret og opposisjonen mister innflytelse. I tillegg er det mindre åpenhet i parlamentarisk styrte kommuner. Det bidrar til at blant annet allmenheten får mindre innsikt i beslutningsprosessene og dermed mindre mulighet til å påvirke beslutningene.

Det positive sidene underbygges av rapporten fra Universitetet i Nordland, som omtales i punkt 9.3. Rapporten viser at man for det første har fått mer folkevalgt styring i parlamentarisk styrte kommuner. For det andre har det skjedd en ansvarliggjøring av de folkevalgte ved at ansvaret for beslutningene klarere kan knyttes til kommunerådet og de partiene som støtter rådet. Det har også blitt klarere politiske skillelinjer.

Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) mener det bør være opp til kommunene selv å vurdere om de ønsker å styre kommunen etter formannskapsmodellen eller parlamentarismemodellen. Hensynet til det kommunale selvstyret tilsier dette. Det er det enkelte kommunestyre selv som må holde fordelene og ulempene ved modellene opp mot hverandre, og ta stilling til hvilke hensyn det mener skal veie tyngst. Mener kommunestyret at hensynet til åpenhet og bred politisk deltakelse er viktigst, eller er det viktigere med økt folkevalgt styring og klarere politiske skillelinjer?

Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens regler om mulighet for å velge parlamentarisk styreform. Samtidig foreslås nedenfor enkelte lovendringer som vil legge bedre til rette for bredere politisk deltakelse og innsyn i parlamentarisk styrte kommuner.

Utvalgets mindretall (Narud) mener prinsipalt at kapitlet om parlamentarisk styreform bør utgå fra loven, slik at det ikke lenger er adgang til å ha parlamentarisk styreform. Mindretallet mener at parlamentarisk styre av kommuner er prinsipielt uheldig. Det svekker betydningen av kommunestyret og undergraver tilliten til forvaltningen ved at tjenestemannsapparatets integritet og faglighet svekkes. Mindretallet mener at utfordringene med folkevalgt styring av de største kommunene bør utredes separat.

Utvalget har vurdert om det bør stilles krav til antall innbyggere i kommunen for å kunne innføre parlamentarisme. Universitetet i Nordland fremhever i rapporten Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv en del argumenter som taler for at parlamentarisme passer bedre for større kommuner enn for små kommuner. Rapporten konkluderer likevel med at det ikke bør stilles krav om at det må være et visst antall innbyggere i kommunen for å kunne innføre parlamentarisme. Utvalget støtter denne konklusjonen. Spørsmålet om parlamentarisme passer for den enkelte kommune, er et forhold som nasjonale myndigheter ikke bør regulere nærmere, men som bør være opp til den enkelte kommunene selv å avgjøre. Utvalget mener likevel at formannskapsmodellen er den modellen som passer best for de fleste kommuner, og at dette derfor fortsatt bør være hovedmodellen for styring av kommunene. Utvalget er enig i det som fremkommer i rapporten fra Universitetet i Nordland om at parlamentarismemodellen passer best for store kommuner.

9.4.3 Vilkår for innføring av parlamentarisme

Det gjaldt opprinnelig et krav om tilslutning fra 2/3 av kommunestyrets medlemmer for å innføre parlamentarisk styreform. Dette kravet ble endret fra 1. juli 1999. Det er nå tilstrekkelig med tilslutning fra minst halvparten av kommunestyrets medlemmer, jf. kommuneloven § 18 nr. 3. Begrunnelsen for dette var å gjøre det enklere å innføre parlamentarismemodellen. Universitetet i Nordland anbefaler å gjeninnføre kravet om kvalifisert flertall på 2/3 av stemmene for å innføre parlamentarisme. Dette fordi å endre styreform har store konsekvenser både for forholdet mellom politikk og administrasjon og for de politiske prosessene. Hyppige skifter av styreform vil derfor være uheldig. Å innføre et krav til kvalifisert flertall vil kunne bidra til en mer stabil styreform over tid.

Det å innføre parlamentarisme innebærer en overgang fra en styreform som tradisjonelt har vært preget av konsensustenkning, til en styreform hvor flertallet styrer. Dette fordi myndighet flyttes ut av folkevalgte organer som er forholdsmessig sammensatt over til organer som er utpekt av flertallet.

Utvalget mener det er behov for å beskytte mindretallet i kommunestyret ved at det bør gjelde strenge krav for å innføre en parlamentarisk styreform. Det er også av hensyn til modellens legitimitet viktig at et bredt flertall i kommunestyret slutter opp om denne. Det vil dessuten kunne være uheldig å innføre en parlamentarisk styreform med et svært knapt flertall. Kun små endringer i sammensetningen av kommunestyret vil da kunne være nok til stadige endringer. Disse momentene taler for å innføre et krav om kvalifisert flertall for å innføre en parlamentarisk styreform.

På den annen side kan et krav om kvalifisert flertall føre til at et mindretall i kommunestyret kan stoppe en omorganisering som er ønsket av et flertall. Det kan være betenkelig å gi så stor myndighet til et forholdsvis lite mindretall i kommunestyret. Dette vil være i strid med det grunnleggende prinsippet i kommuneloven om at avgjørelser treffes med alminnelig flertall av de stemmer som avgis. Et slikt krav vil også være et inngrep i det kommunale selvstyret.

Utvalget har i vurderingen av hvilket krav som bør gjelde for innføring av parlamentarisme, lagt størst vekt på hensynet til mindretallet. Dette fordi parlamentarismemodellen i stor grad legger opp til å rendyrke flertallsstyret. Det bør derfor være et klart flertall i kommunestyret for å kunne innføre modellen. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å innføre et krav om 2/3 flertall av de avgitte stemmene for å innføre parlamentarisme. Dette er et marginalt svakere flertallskrav enn det som gjaldt da kommuneloven av 1992 ble vedtatt (2/3 av kommunestyrets medlemmer).

Etter utvalgets vurdering bør det ikke gjelde et tilsvarende kvalifisert flertallskrav for å gå tilbake til formannskapsmodellen. Her bør det være tilstrekkelig med tilslutning fra et flertall av de avgitte stemmene. Dette fordi det i en slik situasjon ikke foreligger noe særskilt behov for å beskytte mindretallet.

9.4.4 Åpenhet

De folkevalgte i kommunestyret er avhengige av innsyn i kommunens virksomhet for å kunne utøve sitt ansvar som valgte representanter. I tillegg forutsetter aktiv innbyggerdeltakelse tilgang til informasjon om virksomheten og politiske prosesser. Det at møter i folkevalgte organer er åpne, og at saksfremstillinger er offentlige, er viktig for å sikre innbyggerne slik informasjon. Utvalget legger til grunn at innsyn i kommunens virksomhet er en forutsetning for et godt lokaldemokrati.

Møteoffentlighet

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at møter i folkevalgte organer skal gå for åpne dører. Som omtalt i kapittel 16 om saksbehandling mener utvalget at denne hovedregelen bør videreføres i den nye kommuneloven. For parlamentarisk styrte kommuner er det likevel noen særlige spørsmål som oppstår.

Kommunerådet er i tillegg til å være et folkevalgt organ øverste leder av administrasjonen i kommunen. I kommuner organisert etter formannskapsmodellen er det administrasjonssjefen som leder administrasjonen. En annen viktig forskjell mellom kommunerådet og formannskapet er at formannskapet blir valgt ved forholdsvalg eller avtalevalg, mens kommunerådet enten blir valgt ved flertallsvalg eller ved at ordføreren peker ut en person til å sette sammen et kommuneråd. Dette gjør at kommunerådet står i en spesiell stilling. Kommunerådet skal opptre som et kollegium. Rådet har et felles ansvar for å lede kommunens administrasjon og for å treffe vedtak i henhold til delegert myndighet fra kommunestyret. Dette forutsetter etter utvalgets vurdering at kommunerådet har mulighet til å ha en fri meningsutveksling blant medlemmene av rådet. Utvalget mener denne adgangen kan sammenlignes med den adgangen politiske partier har til å gjennomføre gruppemøter og andre sammenkomster uten at disse møtene omfattes av kommunelovens regler om møteoffentlighet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre bestemmelsen om at det er kommunerådet selv som bestemmer om møter i rådet skal være åpne.

Utvalget innser at adgang til å lukke kommunerådets møter kan vanskeliggjøre politisk deltakelse og innsyn. Utvalget foreslår blant annet derfor å innføre en plikt for kommunerådet til å rapportere til kommunestyret om vedtak rådet treffer i saker som har prinsipiell betydning, se nærmere om dette i punkt 9.4.7.

9.4.5 Saksutredninger

Kommunerådet skal påse at saker blir utredet på en forsvarlig måte. Det er likevel ikke slik at kommunerådet trenger å innstille på den løsningen som ut fra utredningen fortoner seg som den faglig beste løsningen. Kommunerådet er ikke bare et «faglig» administrativt organ. Det må som et politisk organ kunne utøve politikk i sine vurderinger og foreta de valg som er mest i samsvar med den politikken rådet står for. Kravet til forsvarlig saksbehandling gjelder imidlertid også i disse tilfellene.

Utvalget mener det må tas høyde for at det ikke alltid kan trekkes et klart skille mellom faglige og politiske vurderinger. Vurderingene vil i noen tilfeller flyte over i hverandre. I utgangspunktet vil det heller ikke være den enkelte kommuneråd som utreder sakene, det er ansatte i kommunens administrasjon som normalt gjør dette. Som leder av administrasjonen kan imidlertid kommunerådet eller den enkelte kommuneråd instruere de administrativt ansatte i arbeidet med saksfremlegget. Dette er potensielt egnet til å skape spekulasjoner – berettigede eller uberettigede – om at kommunerådet eller kommuneråden har påvirket saksutredningen for å fremme egne politiske interesser, eksempelvis ved å fjerne argumenter som taler mot rådets forslag eller vedtak.

Folkevalgte organer kan i ulik grad påvirke saksforberedelsen i de to styringsmodellene. Kommunerådet kan – innenfor kravet om at saken skal være forsvarlig utredet – instruere administrasjonen om hvordan saken skal utredes. Administrasjonssjefen har (i formannskapsmodellen) på sin side et selvstendig ansvar for at saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. I praksis kan det nok hende at også administrasjonssjefens utredning blir påvirket av de folkevalgte, ved at administrasjonssjefen i en del tilfeller tilpasser saksfremlegget til de styringssignaler han eller hun fanger opp. Administrasjonssjefen og øvrig del av administrasjonen kan også, bevisst eller ubevisst, la egne politiske preferanser påvirke saksfremstillingen, uten at den av den grunn bryter med forsvarlighetskravet.

Utvalget mener at gjeldende regelverk, som pålegger administrasjonssjefen og kommunerådet å sørge for at saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, i hovedsak er tilfredsstillende. Det er etter utvalgets vurdering hverken mulig eller hensiktsmessig å lage en lovbestemmelse som uttømmende og detaljert regulerer kravet til saksutredning. Kjernen i at en sak skal være forsvarlig utredet, er at fremstillingen skal inneholde de sentrale faktiske og juridiske forutsetningene for vurderingen av saken. Utvalget har i kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjonen foreslått å lovfeste et krav om at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe et vedtak. Dette foreslås å gjelde både for kommunedirektøren i kommuner med formannskap og for kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner. Kravet er en presisering av kravet om at sakene skal være forsvarlig utredet. Dette er avgjørende for at organet skal kunne treffe en best mulig informert avgjørelse. Ved vurderingen av hva som skal tas med i utredningen, må det legges vekt på saklighet, fullstendighet og bredde i fremstillingen. Det er særlig viktig at ulike hensyn og kjente motforestillinger fremgår av saksfremlegget. Se for øvrig kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjonen for nærmere beskrivelse av dette.

9.4.6 Polarisering – manglende gjennomslag for mindretallet

Det blir ofte anført at fordelen med parlamentarisme er at den tydeliggjør politiske skillelinjer og gir klar ansvarsplassering. Dette til forskjell fra den mer konsensusorienterte formannskapsmodellen. For stor grad av politisk polarisering kan imidlertid etter utvalgets vurdering være negativt. Det kan føre til ustabile forhold og skarpe politiske motsetninger som kan gjøre det vanskelig å samarbeide til beste for kommunen og kommunens innbyggere.

Det er prinsipielle forskjeller mellom modellene som gjør at man skulle forvente at de i ulik grad bidrar til polarisering og manglende gjennomslag for mindretallet. I formannskapsmodellen er partiene representert i de folkevalgte organene etter sin styrke i kommunestyret. Kommunerådet, derimot, styrer på vegne av et aktivt eller passivt flertall, og det utgår fra ett eller flere av partiene i kommunestyret. Kommunerådet tiltrer enten i kraft av tillit fra et flertall i kommunestyret, jf. § 19, eller i kraft av fravær av mistillit, jf. § 19 a, og avsettes ved mistillit. Det medfører at rådet må følge en politikk som gjør at det ikke risikerer å miste denne støtten. Det er etter utvalgets vurdering visse innebygde trekk i modellene som gjør at det er grunn til å forvente færre kompromisser med mindretallet og dermed større grad av polarisering i parlamentarismemodellen enn i formannskapsmodellen.

Utvalget mener likevel at det i praksis ikke behøver å være så stor forskjell mellom modellene. Utvalget finner støtte for dette synspunktet i rapporten Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv.4Rapporten viser at også andre faktorer enn modellvalg har betydning for opposisjonens muligheter for å få gjennomslag for egen politikk. Det er betydelige forskjeller mellom mindretalls- og flertallsparlamentarisme. Den politiske kulturen i kommunen spiller også inn. I tillegg synes det å være en trend at det også i formannskapsstyrte kommuner etablerer seg en fast posisjon og opposisjon.

Kommunal Rapports lokaldemokratiundersøkelse5 om forholdet mellom posisjons- og opposisjonspolitikere i lokaldemokratiet peker også i denne retningen. I undersøkelsen har 36 prosent av lokalpolitikerne svart på 52 spørsmål. Da nesten alle kommuner blir styrt etter formannskapsmodellen, må undersøkelsen antas å gi uttrykk for hvordan lokalpolitikere i denne type kommuner stiller seg til ulike spørsmål. Svarene viser at det er betydelige forskjeller mellom posisjons- og opposisjonspolitikerne. Tallene viser at bare 13 prosent av opposisjonspolitikerne mener de har stor eller meget stor innflytelse som folkevalgt. Tilsvarende tall for posisjonen er hele 41 prosent. Undersøkelsen viser også at det er store forskjeller mellom posisjonen og opposisjonen når det gjelder om de er fornøyde med måten lokaldemokratiet fungerer på i egen kommune. Også her er posisjonen mest fornøyd med 74 prosent, mens bare 58 prosent av opposisjonen er fornøyd.

Utvalget vil understreke at det å utøve politikk innebærer å kjempe for egne ideer og løsninger. Det er da naturlig at et flertall i kommunestyret, uavhengig av styringsmodell, benytter sin posisjon til å få gjennomslag for den politikken de er valgt på. Utvalget mener derfor at en viss grad av polarisering er å forvente i begge styringsmodellene, noe som synes å ha støtte i forskningen. Utvalget mener det likevel er grunn til å se nærmere på om opposisjonens situasjon kan styrkes i en parlamentarisk styrt kommune for å sikre en bredere politisk deltakelse, se punkt 9.4.7.

Det kan etter utvalgets vurdering også være behov for å styrke kommunestyrets rolle i parlamentarismemodellen. Undersøkelsen fra Universitetet i Nordland viser at både kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene mener at kommunestyret og fylkestinget har mindre innflytelse i parlamentarismemodellen enn i formannskapsmodellen. Utvalget mener dette tilsier at det også bør tas noen grep for å styrke kommunestyrets rolle. Også dette omtales nærmere i punkt 9.4.7.

En erfaring ved innføring av kommunal parlamentarisme er at det blir flere heltidspolitikere fra både posisjonen og opposisjonen i kommunen. Dette innebærer en styrking av det folkevalgte nivået, men kan medføre at de øvrige kommunestyrerepresentantene mister innflytelse.

9.4.7 Tiltak for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i parlamentarisk styrte kommuner

Etter utvalgets vurdering viser drøftelsene i punkt 9.4.4 og 9.4.6 at det er behov for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i kommuner med parlamentarisk styreform. Utvalget foreslår to tiltak for å bidra til dette. For det første foreslår utvalget en plikt for kommunerådet til å rapportere tilbake til kommunestyret om vedtak rådet har truffet. For det andre foreslår utvalget å institusjonalisere en rett for kommunestyrerepresentanter til å fremsette private forslag.

Rapporteringsplikt for kommunerådet

Kommunestyret kan tildele kommunerådet avgjørelsesmyndighet i alle saker så fremt annet ikke følger av lov. Kommunerådet utleder sin myndighet fra kommunestyret. Til forskjell fra andre folkevalgte organer, som er forholdsmessig sammensatt, er rådet valgt ved flertallsvalg eller utpeking. En annen forskjell er at rådet i praksis treffer de fleste beslutninger bak lukkede dører. Dette innebærer at de partier som ikke er representert i rådet, heller ikke har noen direkte tilgang til informasjon om den virksomheten som foregår i rådet. Dette er et brudd på likebehandlingsprinsippet som formannskapsmodellen bygger på. Møtebøkene fra kommunerådsmøtene er riktignok i utgangspunktet åpne for innsyn, og i praksis blir de også lagt ut på internett, men denne tilgangen til informasjon er svært indirekte og forutsetter at kommunestyremedlemmene aktivt søker informasjonen.

Etter utvalgets vurdering er det ut fra hensynet til likhet behov for en tettere og mer direkte kontakt mellom kommunerådet og kommunestyret. Særlig gjelder dette i saker som har prinsipiell betydning. Et tiltak for å styrke kontakten mellom kommunerådet og kommunestyret kan være at kommunerådet minst én gang i halvåret rapporterer tilbake til kommunestyret om avgjørelser det har truffet i saker som har prinsipiell betydning, som rådet har avgjort etter delegert myndighet fra kommunestyret. En slik ordning vil etter utvalgets vurdering blant annet øke kommunestyrets kunnskap om rådets virksomhet, understreke kommunestyrets overordningsforhold overfor rådet samt åpne for diskusjoner i kommunestyret om disse sakene. Utvalget mener at en slik rapporteringsadgang ikke bare er viktig for de partiene som ikke er representert i kommunerådet, men også for å bygge opp om kommunestyret som det viktigste folkevalgte organet i kommunen. Et slikt tiltak vil kunne være viktig i kommunestyrets kontroll med hvordan kommunerådet utøver sin delegerte myndighet. En slik rapporteringsplikt vil bidra til at også innbyggerne får bedre innsyn i kommunerådets arbeid og vedtak.

Et argument mot å innføre en slik rapporteringsplikt er at dette vil være å gripe inn i det kommunale selvstyret. Dette er imidlertid tiltak som også er ment å beskytte mindretallet i kommunestyret og å bidra til likebehandling av de politiske partiene samt å bidra til økt åpenhet om kommunerådets virksomhet. Et annet motargument er at når kommunestyret får kunnskap om sakene, vil det være for sent å endre avgjørelsen.

Hensikten med å innføre en slik plikt er imidlertid ikke først og fremst å åpne for at avgjørelsene kan endres. Viktigere er muligheten en slik rapportering gir for kontroll med kommunerådets virksomhet ved at kommunestyret, men også innbyggerne, får kjennskap til og kan drøfte prinsipielle avgjørelser, selv om avgjørelsesmyndigheten er delegert til kommunerådet. Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør innføres en plikt for kommunerådet til minst én gang i halvåret å rapportere tilbake til kommunestyret om avgjørelser det har truffet i saker som har prinsipiell betydning. Hvilke saker som har prinsipiell betydning, kan variere fra kommune til kommune. Det kan derfor være hensiktsmessig at kommunestyret gir retningslinjer for hvilke saker kommunerådet skal rapportere tilbake om.

Private forslag

Rapporten Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv6 avdekker at folkevalgte i kommuner som har innført parlamentarisme, tar færre initiativ til å få saker på dagsordenen og får mindre gjennomslag for egne forslag enn folkevalgte i kommuner som styres etter formannskapsmodellen. Rapporten viser også at både kommunestyre- og fylkestingsrepresentantene i undersøkelsen mener at kommunestyret og fylkestinget har mindre innflytelse i parlamentarismemodellen enn i formannskapsmodellen. Utvalget mener dette er uheldig.

Oslo kommune, som har lengst erfaring med parlamentarismemodellen i Norge, har innført en rett for medlemmer av bystyret til å fremsette private forslag for bystyret. Forslaget må omhandle saker som naturlig hører under bystyrets virkeområde. Forslaget kan videre ikke stilles til saker som ligger til behandling i bystyrets organer, eller ha samme innhold som et forslag som ennå ikke er behandlet, eller som tidligere er behandlet i en av bystyrets komiteer. Forslaget blir enten behandlet av bystyret eller oversendt til en av bystyrets komiteer, kontrollutvalget, forretningsutvalget eller byrådet til behandling. Denne ordningen kommer i tillegg til bestemmelsen i kommuneloven § 32 nr. 1 om at 1/3 av medlemmene i et folkevalgt organ kan kreve at det holdes møte i organet.

Etter utvalgets vurdering bør det lovfestes en tilsvarende ordning som den Oslo kommune har innført, for kommuner som går over til en parlamentarisk styreform. Utvalget mener dette vil styrke og vitalisere kommunestyret generelt, og særskilt opposisjonen i kommunestyret.

9.4.8 Politiske stillinger

Kommuneloven regulerer i dag ikke spørsmålet om det er adgang til å ansette personer i politiske stillinger knyttet til rådet eller dets medlemmer. Utvalget mener dette er uheldig da det blant annet medfører usikkerhet omkring hvilke regler som gjelder for disse stillingene. Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) foreslår derfor at kommunerådet selv skal kunne opprette politiske stillinger knyttet til rådet eller medlemmer av rådet. Utvalgets mindretall (Narud) er enig i at det skal kunne opprettes slike politiske stillinger. Mindretallet mener imidlertid at det vil kunne føre til stor vekst i antallet politiske rådgivere hvis byrådet selv skal kunne opprette slike stillinger. Dette medlemmet mener derfor at kommunestyret må godkjenne opprettelsen av slike stillinger.

Utvalget foreslår videre at ansettelsesforholdet for en person som ansettes i en slik politisk stilling, opphører når rådet eller det medlemmet av rådet som stillingen er knyttet til, fratrer.

Det følger av kommuneloven § 19 nr. 7 at medlemmer av kommunerådet skal fratre øvrige kommunale verv for den perioden de sitter i rådet. Plikten til å fratre øvrige kommunale verv gjelder ikke for personer som er ansatt i politiske stillinger, politiske rådgivere e.l. knyttet til rådet eller medlemmer av rådet.

Plikten til å fratre øvrige kommunale verv bidrar til klare ansvarsforhold. Den bidrar til å hindre problematikk med dobbeltroller, ved at medlemmene av kommunerådet som har deltatt i utredningsfasen av en sak, også er med på å avgjøre saken som medlem av et folkevalgt organ. En slik rollekombinasjon er også uheldig fordi kommunestyret fører tilsyn med rådet og kan overprøve dets virksomhet.

Utvalget mener at innehavere av eventuelle politiske stillinger knyttet til rådet eller medlemmene av rådet, for eksempel politiske rådgivere, også bør fratre sine øvrige folkevalgte verv. Innehavere av denne type stillinger vil arbeide så tett med rådet og dets medlemmer at utvalget mener de i stor grad må identifiseres med rådet. Også hensynet til balansen mellom kommunerådet på den ene siden og kommunestyret og dets folkevalgte organer på den andre siden taler for at innehavere av denne type politiske stillinger må fratre sine øvrige folkevalgte verv. Utvalget legger derfor frem et lovforslag i tråd med dette.

9.4.9 Støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet

Kommunerådet kan i sitt arbeid trekke på all den ekspertisen som finnes i administrasjonen. Dette gjør at de kan opptre med mye større faglig tyngde enn partiene som ikke sitter i rådet. For å veie opp for dette skal etter gjeldende rett grupper av kommunestyremedlemmer som ikke deltar i kommunerådet, sikres nødvendig utrednings- og kontorstøtte. Utvalget mener denne ordningen er svært viktig for at opposisjonen i kommunestyret skal kunne fungere som et korrektiv og en kontrollinstans overfor kommunerådet. Utvalget foreslår derfor at denne bestemmelsen blir videreført i ny kommunelov. Utvalget legger ikke opp til noen nærmere regulering av retten til slik støtte. Det er opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler.

Gruppene har likevel krav på nødvendig utrednings- og kontorstøtte. Dette innebærer at støtten minst må være på et slikt nivå at gruppene reelt får mulighet til å opptre som korrektiv og en kontrollinstans overfor kommunerådet. Det vil være en rettslig grense for hvor lite støtte kommunestyret kan bevilge til gruppene.

Det fremgår av forarbeidene til gjeldende bestemmelse at med grupper i denne bestemmelsen siktes det til de som er valgt inn i kommunestyret på samme valgliste. Utvalget vil understreke at vervet som kommunestyremedlem er et personlig verv som den folkevalgte beholder selv om vedkommende bryter med partiet sitt. Utvalgets forslag skal derfor forstås slik at også kommunestyremedlemmer som melder seg ut av et parti og opptrer som uavhengige medlemmer i kommunestyret, også skal ha rett til slik støtte.

Fotnoter

1.

Oslo, Bergen, Tromsø, Nordland, Troms, Nord-Trøndelag og Hedmark. Tromsø har vedtatt å gå tilbake til formannskapsmodellen.

2.

Offentleglova – med kommentarer, Jan Fridtjof Bernt og Harald Hove, 2009.

3.

P.E. Martinussen, «In search of the government in local government: Coalition agreements and office payoffs in Norway», Scandinavian Political Studies, 25(2), 2002 side 139–171 og Martinussen «Government performance and political accountability at sub national level: The electoral fate of local incumbents in Norway», Scandinavian Political Studies, 27(3), 2004, side 227–259.

4.

H.P. Saxi mfl., Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv, UiN-rapport nr. 4/2014.

5.

Kommunal Rapport 12. desember 2013.

6.

H.P. Saxi mfl., Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv, UiN-rapport nr. 4/2014.

Til dokumentets forside