16 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer

16.1 Innledning

Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer skal ivareta de særlige hensyn som er viktige for at folkevalgte organer og lokaldemokratiet skal fungere best mulig. For eksempel er det sentralt for en åpen og tillitsskapende kommune og for lokaldemokratiet at de folkevalgte behandler saker og treffer beslutninger i møter som er åpne, slik at innbyggere, opposisjonspartier, presse og andre skal kunne følge med på det som skjer.

Gjeldende kommunelov har i kapittel 6 slike særlige regler om saksbehandlingen i folkevalgte organer. Dette er regler som kommer i tillegg til de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Reglene gjelder for alle kommuner uavhengig av om de har valgt en parlamentarisk styreform eller har en ordinær styreform med formannskap. Enkelte særregler gjelder likevel for kommuner med parlamentarisk styreform.

Utvalget mener at disse saksbehandlingsreglene fortsatt er viktige, og foreslår derfor i hovedsak å videreføre dagens regler. Enkelte endringer, justeringer og språklige forenklinger foreslås imidlertid likevel. Saksbehandlingsreglenes virkeområde foreslås forenklet og noe utvidet ved at saksbehandlingsreglene i utgangspunktet skal gjelde for alle folkevalgte organer. Reglene skal også gjelde for de nye utvalgene, det vil si også for komiteer, se kapittel 8 om forslag til nye utvalg. Det vil således ikke lenger kunne oppnevnes komiteer, og det vil ikke kunne bestemmes at møtene i en type organ kan lukkes. Åpenhet skal være hovedregelen for alle organer. Det foreslås imidlertid at møter der organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, skal kunne lukkes for offentligheten. Slike saker kan også sladdes på sakslisten. Saker som gjelder en arbeidstakers tjenstlige forhold, skal ikke føres på den sakslisten eller fremgå av den møteprotokollen som er tilgjengelig for allmennheten.

Utvalget foreslår videre at folkevalgte organer skal kunne avholde fjernmøter i langt større grad enn i dag.

Også andre steder i kommuneloven enn i kapittel 6 er det bestemmelser som kan betegnes som saksbehandlingsregler. Dette er enkelte relativt omfattende temaer som utvalget behandler i egne kapitler i utredningen. Se blant annet inhabilitet (kapittel 17), valg av medlemmer til folkevalgte organer (inkludert kjønnsrepresentasjon) (kapittel 13) og utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte (kapittel 15).

16.2 Gjeldende rett

De saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer som her skal behandles, står i dagens kommunelov kapittel 6. Andre bestemmelser i kommuneloven og forvaltningsloven som berører de folkevalgtes saksbehandling, behandles ikke her. Heller ikke de bestemmelsene i kapittel 6 som gjelder valg av medlemmer til folkevalgte organer, behandles her. De er omtalt i kapittel 13.

16.2.1 Bestemmelsenes virkeområde

Saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6 gjelder for folkevalgte organer. I kommuneloven § 29 er det fastsatt nærmere hvilke folkevalgte organer kapitlet gjelder for. Bestemmelsene gjelder for kommunestyre, formannskap, faste utvalg, kommunestyrekomiteer, kommunedelsutvalg, kommuneråd og kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover.

Bestemmelsene gjelder også for kontrollutvalg med mindre noe annet fremgår i de særlige reglene for kontrollutvalg i § 77 og tilhørende forskrift. Disse behandles nærmere i kapittel 25 om kontrollutvalg.

For andre folkevalgte organer gjelder bestemmelsene med mindre kommunestyret eller oppnevningsorganet har bestemt noe annet. For disse organene er det altså opp til kommunestyret eller oppnevningsorganet som bestemmer om og eventuelt hvor langt saksbehandlingsreglene skal gjelde. Det følger likevel av § 29 at bestemmelsene i §§ 36 til 38 a om valg til folkevalgte organer ikke kan fravikes. Organer som kommer inn under denne bestemmelsen, er for eksempel styre for kommunal institusjon (§ 11), komite (§ 10 nr. 5) og styre for interkommunalt samarbeid etter § 27. Det er for øvrig antatt at flere av de grunnleggende saksbehandlingsreglene uansett skal følges.1 Det kan for eksempel ikke besluttes at møteprinsippet ikke skal overholdes. Kommunestyret kan imidlertid bestemme at for eksempel reglene om møteoffentlighet ikke skal gjelde for disse organene.

For kommunale foretak gjelder bare noen av bestemmelsene, og for interkommunale selskaper gjelder bestemmelsene ikke.

16.2.2 Møteprinsippet. Fjernmøte, hastemøte mv.

Møteprinsippet i § 30 nr. 1 er en sentral bestemmelse om saksbehandling i folkevalgte organer. Folkevalgte organer skal behandle sine saker og treffer sine vedtak i formelle møter. I dette ligger det at saksbehandlingen skal skje i møter, og at all saksbehandling skal foregå i disse møtene og ikke andre steder. Det skal derfor ikke holdes uformelle, lukkede møter med hele eller deler av organet der reell saksbehandling foregår. Møteprinsippet gjelder både saksforberedelsen og avgjørelsene som treffes. De folkevalgte får saksdokumenter til møtene fra administrasjonen, men selve diskusjonen og beslutningene skal skje i disse formelle møtene i organene. Dette for å sikre åpenhet og betryggende og kontrollerbare behandlingsformer.

I § 30 nr. 2 finnes enkelte særregler eller unntak fra møteprinsippet. I visse hastesituasjoner åpnes det for såkalte fjernmøter med kortere innkalling enn normalt eller skriftlig saksbehandling. Lederen for et folkevalgt organ gis etter denne bestemmelsen mulighet til å beslutte at en sak skal behandles ved fjernmøte eller ved skriftlig saksbehandling. Dette gjelder ikke for kommunestyret, men kun for andre folkevalgte organer. Forutsetningen for å kunne gjøre dette er både at det er påkrevd å få avgjort saken før neste møte, og at det enten ikke er tid til å kalle sammen til ekstraordinært møte, eller at saken ikke er så viktig at dette må anses som nødvendig. Det er i egen forskrift fastsatt nærmere bestemmelser om fjernmøter og skriftlig saksbehandling. Av denne fremgår blant annet at ved fjernmøter skal alle møtedeltakerne kunne høre og kommunisere med hverandre. Hvis det er åpne møter, skal det også være mulighet for tilhørere å overhøre dette.

I tillegg er det i § 13 en bestemmelse som åpner for hastevedtak i andre situasjoner. Slike situasjoner kan være der det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle det organet som har myndighet til å treffe vedtak. Hvis kommunestyret selv har bestemt det, vil formannskapet, et fast utvalg eller kommunerådet i slike situasjoner ha myndighet til å treffe vedtaket.

16.2.3 Innkalling til møter. Saksliste. Kunngjøring. Vedtak

I kommuneloven kapittel 6 er det også flere andre bestemmelser om møter.

I § 30 nr. 3 og 4 er det krav om at det skal føres møtebok over forhandlingene i alle folkevalgte organer. I loven sies uttrykkelig at avgjørelse om at møtet skal holdes for lukkede dører, eller om at inhabilitet foreligger, skal føres inn i møteboken med hjemmelen for avgjørelsen. For øvrig fastsetter kommunestyret selv nærmere regler for slik møtebok.

I § 32 fastslås det at møter skal holdes når organet selv eller kommunestyret beslutter det, når organets leder finner det påkrevd, eller når minst 1/3 av medlemmene krever det. Lederen av det folkevalgte organet skal sette opp saksliste for det enkelte møtet. Innkalling til møte skal sendes organets medlemmer med høvelig varsel og skal inneholde en oversikt over de saker som skal behandles. Både sakslisten til møtet og andre dokumenter som ikke er unntatt offentligheten, skal være tilgjengelig for allmennheten. Møter skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte (kunngjøres). Ordlyden i § 32 nr. 3 andre setning kan gi inntrykk av at denne kunngjøringsplikten kun gjelder åpne møter, og det har i praksis vært noe uklarhet om dette. Dette forholdet var tema i en uttalelse fra Sivilombudsmannen (SOM-2011-79), hvor han slo fast at kunngjøringsplikten også gjelder for møter som det er stor sannsynlighet for at vil gå for lukkede dører. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i høringsnotat av 10. juni 2015 foreslått å endre lovformuleringen for å klargjøre dette.

Møter ledes av organets leder eller nestleder. Ved forfall velges en annen møteleder ved flertallsvalg.

Behandlingen av en sak som er oppført på sakslisten, kan besluttes utsatt dersom det folkevalgte organet bestemmer det, jf. § 34. Organet kan også treffe vedtak i sak som ikke er oppført på saklisten, dersom hverken møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette.

Organet er vedtaksdyktig hvis minst halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene og har avgitt stemme i en sak, jf. § 33.

Av § 35 nr. 1 og 2 fremgår at vedtak normalt treffes med alminnelig flertall av de stemmer som avgis. Ved stemmelikhet er møteleders stemme avgjørende. For behandling av økonomiplan og årsbudsjett er det særregler.

16.2.4 Møteoffentlighet

Det følger av møteoffentlighetsprinsippet i kommuneloven § 31 nr. 1 at enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer. Møter i folkevalgte organer skal dermed som den klare hovedregel, holdes for åpne dører.

Reglene om at møter i folkevalgte organer skal gå for åpne dører, er en saksbehandlingsregel. Dette innebærer at reglene om møteoffentlighet ikke kommer til anvendelse dersom det folkevalgte organet ikke driver saksbehandling. Det er dermed adgang for medlemmer av folkevalgte organer til å møtes uten at reglene om blant annet møteoffentlighet kommer til anvendelse dersom møtet ikke må anses å være en del av kommunens beslutningsprosess. Det kan for eksempel være for å få opplæring om et tema. Det samme må antakelig gjelde for rene orienteringsmøter, det vil si hvor det kun foregår enveiskommunikasjon fra administrasjonen til de folkevalgte.2 I praksis vil det kunne være vanskelig å trekke grensene. Se nedenfor om avgjørelser fra sivilombudsmannen i denne type saker.

Utgangspunktet er at når det folkevalgte organet behandler saker eller treffer vedtak, så er det saksbehandling og dermed et møte i kommunelovens forstand, og bestemmelsen om møteoffentlighet gjelder. Kravet om møteoffentlighet gjelder hvis organets medlemmer diskuterer eller drøfter en sak som skal behandles eller er til behandling. I Prop. 152 L (2009–2010) Endringar i kommuneloven (møteoffentlegheit), side 44, presiseres det at begrepet møte skal tolkes i vid forstand. Det sies blant annet:

Eit samkome i eit folkevalt organ vil vere eit møte slik det er definert i lova, når det er fastsett på førehand at medlemmene skal tre saman som folkevalt organ for å forhandle, drøfte, gjere vedtak eller på annan måte handsame saker og spørsmål som det etter lov, forskrift eller delegert avgjerdsmakt har som oppgåve å handsame. Det vil også vere eit «møte», sjølv om det ikkje ligg føre ei formell innkalling, saksliste eller at representantar for administrasjonen og politikarar som ikkje er medlemmer av organet, er til stades og deltek, dersom det som går føre seg, er eit ledd i ei sakshandsaming som organet etter lov, forskrift eller delegert avgjerdsmakt har som oppgåve å handsame.

Også Sivilombudsmannen har flere ganger uttalt seg om møtebegrepet i kommuneloven. I sak 2008/1667 uttalte Sivilombudsmannen følgende:

Spørsmålet om hva som må karakteriseres som et møte i lovens forstand, må bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med lovens bestemmelse om åpne dører. En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen som folkevalgt organ for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle. Tilsvarende vil det etter kommuneloven § 30 foreligge plikt til å behandle slike saker i møter. Rent sosiale samvær eller andre uformelle sammenkomster med andre formål enn å gjennomføre saksbehandling, f.eks. selskapelige eller opplæringsmessige formål, vil ikke kunne karakteriseres som møter i forhold til §§ 30 og 31.

Sak 2010/2939 hos Sivilombudsmannen dreide seg om et todagers seminar om kommunebudsjettet for blant andre de folkevalgte. Kommunen mente at dette var et rent orienteringsmøte som ikke falt inn under møtebegrepet i kommuneloven. Sivilombudsmannen uttalte følgende:

I tråd med det jeg tidligere har sagt om denne typen møter, mener jeg det er mest naturlig å anse orienteringer for folkevalgte om forhold som ligger under dets arbeidsområde, og som de folkevalgte senere skal ta stilling til, som saksbehandling. Kommunen har karakterisert seminaret som «lesehjelp» for de folkevalgte. Slik hjelp for de folkevalgte vil nettopp kunne være av interesse for offentligheten og borgerne som de folkevalgte representerer. Lesehjelpen er derfor en hjelp for befolkningen og bør ses som ledd i budsjettprosessen. Det er også nærliggende å tenke seg at måten budsjettforslaget blir presentert på, og hvilke deler av forslaget som oppmerksomheten blir rettet mot, vil kunne få betydning for hvordan representantene vurderer forslaget. Behandlingen av budsjettet er kanskje den viktigste saken de folkevalgte behandler i løpet av året, noe som gjør at hensynene bak kommuneloven § 31 nr. 1 gjør seg sterkt gjeldende.

I sak 2013/2672, som også omhandlet budsjettseminarer, uttalte Sivilombudsmannen:

Det fremgår at hensikten med budsjettseminarene bl.a. var å informere de folkevalgte om den forestående budsjettprosessen og at de kunne komme med «uforpliktende signaler/ønsker til administrasjonen» om innholdet i kommunebudsjettet, et budsjett de folkevalgte på et senere tidspunkt skulle behandle og vedta. Det er videre opplyst at disse seminarene inneholdt både «gruppearbeider», mulighet til å spille inn hva administrasjonen «må ta hensyn til ved utarbeidelsen» av budsjettet samt en oppsummering fra rådmannen.

Ombudsmannen kom til at slike møter måtte anses som møter i kommunelovens forstand.

I de tilfeller hvor møteoffentlighetsprinsippet kommer til anvendelse, vil det likevel være situasjoner hvor det er behov for å lukke hele eller deler av et møte. § 31 nr. 2 til 5 gir organene en mulighet for dette. Når det foreligger lovbestemt taushetsplikt (nr. 2), og når møtet skal behandle en sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold (nr. 3), skal organet vedta å lukke møtet. Her foreligger det altså en plikt til å lukke møtet for allmennheten. Dersom hensynet til personvern krever det (nr. 4) eller tungtveiende offentlige interesser tilsier det (nr. 5), kan organet vedta at møtet skal holdes for lukkede dører. For at et møte skal kunne lukkes etter nr. 5, er det i tillegg et vilkår at det vil komme frem opplysninger som kunne vært unntatt etter bestemmelsene i offentlighetsloven dersom de hadde stått i et dokument. I motsetning til paragrafens nr. 2 og 3 er det ingen plikt til å lukke møtet etter disse to sistnevnte bestemmelsene.

Møteoffentlighetsprinsippet gjelder også som en hovedregel i parlamentarisk styrte kommuner. Det er imidlertid fastsatt egne regler om møteoffentlighet for kommunerådet i § 31 a nr. 3. Det følger av denne bestemmelsen at kommunerådet selv bestemmer om deres møter skal være åpne, med mindre dørene skal lukkes etter § 31. Dette behandles nærmere i kapittel 9.

Prosedyrene for å lukke et møte følger av lovens § 31 a. Dersom møtelederen eller vedkommende organ krever det, skal selve debatten om hvorvidt møtet skal lukkes eller ikke, behandles i lukket møte. Dette kan være nødvendig for at man skal få en tilstrekkelig behandling av spørsmålet. I motsatt fall vil medlemmene kunne føle seg bundet og være tilbakeholdne med argumenter for eller mot lukking. Avstemningen skal likevel alltid skje i åpent møte. Det følger videre av § 30 nr. 4 at avgjørelsen om å lukke et møte skal føres inn i møteboken. I møteboken skal det også fremgå hvilken hjemmel som er grunnlaget for lukkingen. Hjemmelshenvisningen bør vise til hvilket nummer i § 31 som er benyttet, og til bestemmelsen i offentlighetsloven dersom § 31 nr. 5 er hjemmelen.

Det følger videre av § 29 nr. 3 at kommunestyret eller oppnevningsorganet kan bestemme at reglene om møteoffentlighet (og andre saksbehandlingsregler i kommuneloven kapittel 6) ikke skal gjelde for møter i blant annet komiteer. Komiteer kan opprettes til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv. En komite kan også tildeles myndighet til å avgjøre enkeltsaker som har direkte tilknytning til komiteens oppdrag.

16.2.5 Reglement. Arkiv

Av kommuneloven § 39 følger at kommunestyret selv fastsetter reglement med nærmere bestemmelser for saksbehandlingen i de folkevalgte organene.

Det følger også av § 39 at kommunestyret skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet. Se nærmere i kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjon hvor også delegering er behandlet.

§ 39 inneholder også en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om behandling, oppbevaring av og tilsyn med kommunens arkiver.

16.2.6 Rettsvirkning av brudd på saksbehandlingsreglene

Kommuneloven regulerer ikke særskilt hva som skjer dersom saksbehandlingsreglene i kapittel 6 ikke er fulgt.

Dette vil måtte avgjøres av tolkning av de enkelte bestemmelsene sammenholdt med alminnelige forvaltningsrettslige regler. Forvaltningsloven § 41 har en bestemmelse om konsekvensene av brudd på saksbehandlingsreglene etter forvaltningsloven for enkeltvedtak. Det sies at vedtaket likevel er gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. I praksis innebærer dette at et enkeltvedtak ofte er gyldig selv om det er begått en saksbehandlingsfeil.

Forvaltningsloven § 41 vil ikke direkte gjelde for brudd på saksbehandlingsreglene i kommuneloven. Det er imidlertid antatt i juridisk teori og praksis at tilsvarende ulovfestede prinsipper gjelder for brudd på andre saksbehandlingsregler i andre typer avgjørelser.3

I juridisk teori er det antatt at den alminnelige forvaltningsrettslige ugyldighetslæren også åpner for at saksbehandlingsfeil som kan ha virket inn på vedtakets innhold, likevel ikke skal lede til at vedtaket blir ugyldig. Det gjelder særlig der en part i vedtaket har innrettet seg etter vedtaket.4

Der ikke annet følger av en tolkning av den enkelte bestemmelse, vil denne alminnelige ugyldighetslæren få anvendelse.5 Anvendt mot saksbehandlingsreglene i kommuneloven vil forvaltningsrettens alminnelige ugyldighetslære kunne gi visse presumsjoner. I og med at tilhørere ikke har noen talerett i et offentlig organ, kan manglende møteoffentlighet vanskelig hevdes å ha påvirket sakens utfall. Av den grunn er det antatt at brudd på disse reglene ikke kan medføre at vedtaket skal settes til side som ugyldig.6 Motsatt vil brudd på regler om et organs vedtaksførhet nærmest per definisjon kunne ha virket inn på vedtakets innhold. Slike feil vil derfor nærmest uten unntak lede til ugyldighet.7

16.3 Kort om nordisk rett

Hovedregelen i både Danmark, Sverige og Finland er at møtene i det øverste direkte folkevalgte organet i kommunen (kommunalbestyrelsen/fullmäktige) skal holdes for åpne dører.8

I Danmark kan kommunalbestyrelsen holde seminarer for lukkede dører for å drøfte årsbudsjettet og andre overordnede forhold. Teoretisk er det også adgang til dette i Sverige, men denne muligheten benyttes ikke. I Finland blir budsjettseminarer ikke regnet som møter i lovens forstand. Det er derfor ikke noe krav om at de skal være åpne.

Når det gjelder folkevalgte organer under kommunalbestyrelsen/fullmäktige, er hovedregelen i Danmark, Sverige og Finland at møter i slike organer går for lukkede dører. I Danmark er det ikke adgang til å åpne møtene i økonomiutvalget eller de stående utvalgene. Det blir i disse landene lagt stor vekt på at medlemmene av folkevalgte organer skal kunne ha fortrolige drøftelser om saker. Åpne dører blir sett på som et hinder for en slik fortrolig debatt.

Videre nevnes at når det gjelder fjernmøter, så er det i Sverige åpnet for «deltagande på distans». Den svenske kommuneloven har overordnede bestemmelser om dette, og så skal kommunestyret fastsette nærmere regler.

16.4 Utvalgets vurderinger

Saksbehandlingsreglene for de folkevalgte organene er en viktig del av hvordan disse organene fungerer, og dermed hvordan lokaldemokratiet fungerer. Etter utvalgets oppfatning bør hovedelementene i saksbehandlingsreglene videreføres. Det er imidlertid enkelte bestemmelser det er behov for å gjøre noen endringer i. I tillegg er det behov for en språklig og strukturell opprydding i og tydeliggjøring av bestemmelsene.

16.4.1 Bestemmelsenes virkeområde

Etter utvalgets vurdering bør i utgangspunktet saksbehandlingsreglene gjelde fullt ut for alle folkevalgte organer. Hensynet til åpenhet og ryddighet i behandling av saker er grunnleggende og viktig for alle folkevalgte organer. Etter utvalgets oppfatning bør det foreligge særlige grunner dersom noen organer skal være unntatt.

Dagens bestemmelse om virkeområde for saksbehandlingsreglene (§ 29) er litt lang og tung. Den ramser opp alle de ulike organene og sier om bestemmelsene gjelder helt, delvis eller ikke i det hele tatt. Utvalget foreslår å endre denne slik at utgangspunktet er at saksbehandlingsreglene gjelder for alle folkevalgte organer. Der saksbehandlingsreglene likevel ikke skal gjelde, vil dette fremgå i de aktuelle bestemmelser. Dette er en mer ryddig reguleringsform.

Som beskrevet i kapittel 8 om folkevalgte organer foreslår utvalget enkelte endringer i bestemmelsene om folkevalgte organer. Disse forslagene vil også påvirke virkeområdet for saksbehandlingsreglene. Dagens faste utvalg og komiteer foreslås slått sammen til ett organ som kalles utvalg. Disse utvalgene vil innenfor visse rammer kunne være noe ulike avhengig av hva opprettingsorganet bestemmer om det. Det foreslås imidlertid at saksbehandlingsreglene skal komme til anvendelse på alle slike utvalg. De tidligere særlige reglene for komiteer vil ikke lenger gjelde. Dette innebærer først og fremst at det ikke lenger blir mulig å opprette en særlig type organ hvor dørene kan lukkes. Utvalget mener at det ikke bør være organtypen som avgjør om dørene kan lukkes, men de sakene som skal behandles. Se nærmere om dette nedenfor, i punkt 16.4.4, og i kapittel 8 om folkevalgte organer.

Kontrollutvalg foreslås fortsatt omfattet av saksbehandlingsreglene så langt ikke annet er sagt i bestemmelsene om kontrollutvalg. Dette er imidlertid ikke lenger nødvendig å si uttrykkelig i loven, idet dette uansett fremgår av den generelle hovedregelen. Det vises for øvrig til kapittel 25 om kontrollutvalg.

For styrer for institusjoner og for de nye organene kommunalt oppgavefellesskap og regionråd, som begge erstatter dagens § 27-samarbeid, foreslår utvalget at saksbehandlingsreglene gjelder fullt ut. Dette er en utvidelse i forhold til dagens bestemmelse hvor det er åpnet for at kommunestyret kan beslutte at bestemmelsene ikke skal gjelde. Utvalget kan ikke se at det foreligger noen særlige grunner som tilsier at saksbehandlingsreglene ikke skal gjelde her. At saksbehandlingsreglene gjelder for disse organene, vil følge av hovedregelen om at saksbehandlingsreglene gjelder for alle folkevalgte organer uten at det sies noe uttrykkelig om det.

For styret i kommunale foretak gjelder kun enkelte bestemmelser om møteoffentlighet mv. Dette er i hovedsak en videreføring av dagens bestemmelse. For å styrke offentligheten er virkeområdet utvidet slik at også møter i styret i kommunale foretak skal kunngjøres, og at sakslisten for møtene skal være tilgjengelig for allmennheten. Disse endringer er gjort i tråd med og er nærmere omtalt i høring fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.9

Også folkevalgte organer som er opprettet etter særlovgivningen, skal omfattes av saksbehandlingsreglene i kommuneloven med mindre noe annet er uttrykkelig sagt i særlovgivningen. Virksomhet som er etablert i medhold av lov om interkommunale selskaper, er ikke å anse som folkevalgte organer i kommunelovens forstand, og bestemmelsene vil derfor ikke komme til anvendelse.

I tillegg til de forenklingene som følger av forslaget over, foreslår utvalget visse strukturelle og språklige forenklinger i bestemmelsen om virkeområdet for saksbehandlingsreglene.

16.4.2 Møteprinsippet

Etter utvalgets oppfatning er møteprinsippet et viktig og allment akseptert prinsipp som bør videreføres. Prinsippet innebærer at folkevalgte organer skal behandle sine saker og fatte sine avgjørelser i møter. Sammen med prinsippet om møteoffentlighet sikrer dette at innbyggere og presse kan følge med på hva de folkevalgte gjør. Dette sikrer informasjon som er viktig for å vite hva som skjer, og for å kunne ha en offentlig debatt og dermed et godt lokaldemokrati. I tillegg innebærer det en kontrollmulighet som kan både forebygge og avsløre at avgjørelser tas på feil premisser – enten det dreier seg om små misforståelser, feil i faktagrunnlaget eller mer alvorlige ulovligheter og korrupsjon.

Møteprinsippet ble tydeliggjort i forbindelse med lovendringen i 2011, da det ble tatt inn i loven at møteprinsippet også gjelder behandling av saker, og ikke bare det å treffe vedtak.

Det oppstår visse praktiske utfordringer med denne bestemmelsen. Grensene for hva som skal til for at noe anses som et møte, og dermed at saksbehandlingsreglene gjelder, er ikke alltid klare. Tolkning av bestemmelsen vil i praksis også kunne påvirkes av et ønske om å diskutere en sak utenfor det offentlige rom. Utvalget vil behandle dette spørsmålet nærmere nedenfor i forbindelse med prinsippet om møteoffentlighet.

Et annet spørsmål i forbindelse med møteprinsippet er spørsmålet om hvor møter kan avholdes, det vil si om møter kan holdes utenfor kommunens grenser. Dagens lov sier ikke noe eksplisitt om dette, og utvalget finner heller ikke grunn til å regulere dette nærmere. Her må det legges et fornuftig skjønn til grunn. Skal bestemmelsen om møteoffentlighet være reell i praksis, kan ikke møter avholdes langt unna der innbyggerne og lokalpressen holder til. Det naturlige og normale vil derfor være at møter holdes innenfor kommunens grenser. Dette er praktisk både for møtedeltakerne og for et eventuelt publikum. Dersom det foreligger grunner som gjør det mer hensiktsmessig å avholde det i egnede lokaler i nabokommunen, vil det normalt måtte være greit. Det sentrale er at tilgjengeligheten må være akseptabel for publikum, og at møter ikke avholdes på steder langt unna nettopp for å unngå publikum. Utvalget foreslår ingen nærmere regulering av dette spørsmålet.

16.4.3 Innkalling til møter. Saksliste. Kunngjøring. Møtebok. Vedtak

Etter utvalgets oppfatning er reglene om innkalling, saksliste, kunngjøring, møtebok og vedtak i kommuneloven §§ 30, 32, 33, 34 og 35 hensiktsmessige og fungerer greit. Utvalget foreslår derfor at det reelle innholdet i disse i hovedsak videreføres som før.

Når det gjelder kravet i dagens § 30 om at det skal føres møtebok for møter i folkevalgte organer, foreslås det imidlertid at det tas inn noen krav til innholdet i møteboken. Møteboken fra møter i folkevalgte organer bør inneholde opplysninger om tid og sted for møtet, hvem som var til stede, og hvem som ikke var det, hvilke saker som ble behandlet, hvilke avgjørelser som ble truffet, og avstemningsresultatet. Dette er innhold som i dag i hovedsak vil bli inkludert i slike møtebøker. Etter utvalgets vurdering er det en fordel at dette står i loven. Dette for å sikre at disse opplysningene er med, og for å gjøre det enklere for de involverte å vite hva som skal med. Det er selvsagt ingenting i veien for å ta med flere opplysninger i møteboken. Kommunene vil også fortsatt kunne fastsette nærmere regler om hva mer de ønsker å ha med i møteboken, men utvalget har ikke funnet det nødvendig å si dette uttrykkelig i loven.

Utvalget vil videre foreslå en justering i bestemmelsen om kunngjøring av møter i kommuneloven § 32 nr. 3 andre punktum. Der står det at møte som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte. Dette har ført til noe uklarhet ved om det er plikt til å kunngjøre møter som antas vil bli holdt for lukkede dører. Utvalget foreslår derfor å tydeliggjøre i lovbestemmelsen at kunngjøringsplikten gjelder alle møter, enten de holdes for åpne eller lukkede dører. Dette forslaget er i tråd med forslag i høringsnotat av 10. juni 2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.10

Utover dette mener utvalget at det kan være grunn til å gjøre enkelte strukturelle og språklige endringer i disse bestemmelsene. Dette for å gjøre bestemmelsene lettere tilgjengelig, ikke for å gjøre noen realitetsendring.

16.4.4 Møteoffentlighet

Utvalget vil understreke at prinsippet om møteoffentlighet er et grunnleggende prinsipp i norsk rett og i kommuneloven. Dette er så grunnleggende og viktig at det er tatt inn i Grunnloven § 100 femte ledd som slår fast at enhver har rett til å følge forhandlinger i folkevalgte organer. Etter utvalgets vurdering må prinsippet om møteoffentlighet videreføres. At det er fri adgang til å være til stede ved møter, sikrer åpenhet og transparens i kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Åpne møter sikrer også muligheten for å kunne føre kontroll med lokale myndigheter. I tillegg vil tilstedeværelse i åpne møter kunne stimulere interessen for lokalpolitikk.

Utvalget vil imidlertid også vise til at det i norsk rett anerkjennes at det også er noen hensyn som tilsier at møtene i enkelte tilfeller ikke er åpne, for eksempel ved behandling av taushetsbelagte opplysninger. Slike hensyn må avveies mot hovedprinsippet om åpenhet.

Utvalget har vurdert om det er grunn til å gjøre noen endringer i dagens regler om møteoffentlighet. I hovedsak mener utvalget at dagens regler fungerer bra, og avveier de ulike hensyn på en god måte. Utvalget foreslår likevel en lovhjemmel som tydeliggjør at ved møte med kommunens advokat kan dørene lukkes. Utvalget har for øvrig forsøkt å komme med klargjøringer og tydeliggjøringer i lovteksten og gjennom behandlingen av spørsmålet om møteoffentlighet nedenfor. Når det gjelder møteoffentlighet for kommunerådet i kommuner med parlamentarisk styreform, foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett om at kommunerådet selv bestemmer om møtet i rådet skal være åpent, jf. kapittel 9. Utvalget har også drøftet om det bør innføres hjemmel til å lukke dørene av hensyn til de folkevalgte i særskilte situasjoner. Utvalget foreslår ingen slik lovhjemmel, men det redegjøres for et forslag fra et mindretall i utvalget om en lovhjemmel som gir adgang til å lukke dørene dersom organet har behov for det i en innledende opplæringsfase før den reelle behandlingen av en sak.

16.4.4.1 Generelt om hensyn bak reglene om møteoffentlighet

Utvalget mener det er viktig å styrke folkestyret i kommunene. Helt sentralt for et sterkt folkestyre er at det er åpenhet om beslutninger som tas, og grunnlaget for dem. Det er derfor viktig at møter i folkevalgte organer er åpne. Det bør være åpenhet rundt både vedtak som fattes, og meningsdanningen i forkant av beslutningene.

Åpenhet er en helt sentral demokratisk verdi. Det er en verdi som gjør det mulig for innbyggere å holde seg politisk orientert og som gjør det mulig for innbyggere å holde sine representanter ansvarlige for de beslutninger som tas. Det er en verdi som forhindrer korrupsjon, og som forhindrer at egennytten settes foran fellesnytten. Derfor skal det etter utvalgets mening være åpenhet rundt det meste kommunestyret gjør. Utvalget mener at prinsippet i gjeldende kommunelov § 31 nr. 1 om at enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer, i hovedsak bør videreføres. At allmennheten har rett til å være til stede under møter i folkevalgte organer, åpner, som nevnt over, både for demokratisk deltakelse og kontroll med de folkevalgtes virksomhet. Åpne møter i folkevalgte organer bidrar videre til å gi innbyggerne i kommunen større innsikt i og forståelse av hva som skjer i kommunen. Det kan også bidra til å minske avstanden mellom de folkevalgte og innbyggerne og dermed bidra til økt interesse for politikk og større grad av innbyggerdeltakelse.

Samtidig vil utvalget peke på at det er enkelte situasjoner der det er et legitimt behov for å lukke møtene. Det finnes gode hensyn som kan begrunne at retten til å overvære møter i folkevalgte organer må begrenses, for eksempel hensynet til taushetsbelagt informasjon om enkeltpersoner eller virksomheter eller at offentlige interesser tilsier det. Dette er det også bestemmelser om i dagens kommunelov.

Også andre hensyn kan tenkes å peke i retning av å gi mulighet for å lukke møtene, for eksempel hensynet til de folkevalgte og muligheten for en god beslutningsprosess. De folkevalgte kan ha et behov for å sette seg inn i en sak før den behandles i åpent møte, og før man når den fasen som innebærer beslutningstaking. Mange saker er komplekse og dreier seg om områder som de folkevalgte ikke nødvendigvis har særlig kompetanse på. Det å virkelig kunne forstå saken og få mulighet til å stille spørsmål og avklare faktagrunnlag på en skikkelig måte før selve drøftelsen og behandlingen av en sak, kan være viktig for den folkevalgte og for å sikre at beslutninger tas på et godt fundert grunnlag. Som det fremkommer nedenfor, har utvalgsmedlemmene hatt ulike syn på betydningen av dette hensynet.

Et annet hensyn er at dersom reglene om åpenhet blir så strenge at de ikke legger til rette for å kunne føre fortrolige samtaler på tvers av partigrensene, vil det være fare for at saksbehandlingen flyttes ut av de folkevalgte organene og over i mer uformelle arenaer. En slik utvikling vil være uheldig da det vil føre til mindre transparens i den politiske beslutningsprosessen. Dette er en av grunnene til at de andre nordiske landene i større grad åpner for eller påbyr at møter i folkevalgte organer skal gå for lukkede dører. Som nevnt foran har de andre nordiske landene en langt mindre åpen kommunesektor enn Norge. Kommunestyremøtene skal i hovedsak være åpne, mens møter i andre folkevalgte organer i hovedsak går for lukkede dører. Den sentrale begrunnelsen er at disse organene skal kunne ha fortrolige drøftelser om saker.

Utvalget mener det er viktig å gjøre en avveining av alle disse hensynene ut fra et helhetlig perspektiv når reglene om møteoffentlighet skal vurderes. Stor grad av åpenhet er utgangspunktet. Utviklingen i kommunesektoren har også gått mot større åpenhet for møter i folkevalgte organer. Det vises her til at også møter i kontrollutvalget og styret for kommunale foretak nå som en hovedregel skal være åpne for allmennheten. Utvalget mener denne utviklingen er positiv. Samtidig blir stadig mer kommunal virksomhet lagt ut i kommunale selskaper eller utført av private for kommunen. Denne utviklingen reiser noen utfordringer. Utvalget mener det er viktig at regelverket om at møter i folkevalgte organer som en hovedregel skal være åpne, ikke blir så strengt at det blir en medvirkende årsak til at kommunene legger enda mer av virksomheten sin ut i selskaper eller til private som ikke er omfattet av kravene til åpenhet i beslutningsprosessen. En slik utvikling vil være svært uheldig fra et åpenhetsperspektiv og vil gjøre folkevalgt styring og demokratisk kontroll vanskeligere.

16.4.4.2 Møte i kommunelovens forstand

Som omtalt foran, i punkt 1.4.2, er det ikke alle sammenkomster av folkevalgte som er møter i kommunelovens forstand. Dersom det ikke anses som et møte, vil heller ikke saksbehandlingsreglene og dermed reglene om møteoffentlighet og rett og plikt til å lukke møtet komme til anvendelse. De som treffes i en slik sammenheng, kan dermed gjøre hva de vil med hensyn til presse og andre som er interessert. Utvalget mener dette er en naturlig avgrensning som bør videreføres i den nye kommuneloven. Det vil dermed være avgjørende for rekkevidden av reglene om møteoffentlighet om det dreier seg om et møte i et folkevalgt organ eller ikke. Hva som skal til for at noe anses som et møte i et folkevalgt organ, er imidlertid ikke alltid like klart.

Som referert foran, under punktet om gjeldende rett, fremkommer det tydelig i forarbeidene11 til § 31 at formålet med møtet og formålet med bestemmelsene om møteoffentlighet er helt sentralt for å avgjøre om en sammenkomst er et møte i lovens forstand eller ikke. En samling i et folkevalgt organ vil være et møte dersom det formelt er innkalt til dette etter saksbehandlingsreglene. Det vil imidlertid være et møte selv om disse reglene ikke er fulgt, og selv om andre enn medlemmer av organet deltar, dersom det som skjer i møtet, er et ledd i saksbehandling som organet etter lov, forskrift eller delegert myndighet har til oppgave å gjøre. Utvalget mener dette må være sentralt også ved anvendelsen av møteprinsippet og prinsippet om møteoffentlighet i den nye kommuneloven. Hensikten med disse er at for alle situasjoner hvor det faktisk skjer saksbehandling, så skal reglene om offentlighet og saksbehandling for øvrig følges. Hensikten er at diskusjoner og vurderinger skal frem i offentligheten selv om det kan føles ubehagelig for den enkelte folkevalgte. Rent faglige seminarer og samlinger hvor det ikke er saker som behandles, vil imidlertid ikke være et møte, og det er derfor ikke krav om å ha åpne dører. Avgjørende for om en samling er et slikt seminar utenfor reglene om møteoffentlighet, er at konkrete saker ikke er omfattet slik at det i realiteten blir saksbehandling. Se også nedenfor om utvalgets drøfting av spørsmålet om lovregulering av orienteringsmøter og saksforberedende opplæring.

En forutsetning for at det skal være snakk om møte etter kommuneloven, er at det gjelder møte i et folkevalgt organ. Møter i politiske partier vil etter gjeldende rett og etter utvalgets forslag derfor ikke falle inn under dette regelverket. Samarbeidende politiske partier eller enkeltstående partier i kommunen kan etter utvalgets forslag fortsatt møtes for å drøfte ulike saker som siden skal opp i et folkevalgt organ, uten at reglene om møteoffentlighet mv. dermed kommer til anvendelse. Utvalget mener det også fortsatt bør være slik at politiske partier kan ha gruppemøter eller gruppeledermøter for å behandle en sak både før og i tilknytning til folkevalgte møter uten at gruppemøtene anses som møter i folkevalgte organer. Det bør likevel ikke være adgang til å omgå møteoffentlighetsreglene ved at samtlige partier i organet avholder ett felles gruppemøte eller gruppeledermøte før det det formelle vedtaket treffes i et ordinært åpent møte. Et flertall av medlemmene i kommunestyret må likevel kunne avholde et felles gruppemøte uten at dette anses som et møte i kommunelovens forstand. De folkevalgte har dermed en forholdsvis vid adgang til å treffes og til å drøfte saker uten at møteoffentlighetsreglene i kommuneloven kommer til anvendelse. Dersom administrasjonen bistår ved gjennomføringen av slike møter, for eksempel ved å innkalle, skrive referat e.l., vil dette være et moment som taler for at dette likevel er å anse som et møte, og at reglene om møteoffentlighet dermed kommer til anvendelse.

Reglene om møteoffentlighet er ikke ment å innebære noe forbud mot politiske forhandlinger og kontakt mellom folkevalgte utenom møtene. Det skal være mulig å ha fortrolige samtaler for å drøfte kompliserte saker hvor det kan være nødvendig å ha foreløpige drøftelser i en innledende fase av saken for å kunne finne frem til en god løsning for kommunen. Utvalget understreker imidlertid at dersom alle medlemmene av et folkevalgt organ eller representanter for samtlige grupperinger i organet samles for å drøfte en sak, vil dette måtte anses som et møte i et folkevalgt organ. Møter hvor for eksempel alle gruppelederne for partiene i kommunestyret møtes for å behandle konkrete saker, vil derfor etter utvalgets forslag måtte følge reglene om møteoffentlighet.

Heller ikke et møte mellom eksterne og én eller noen få folkevalgte vil være et møte i kommunelovens forstand. Er det derimot hele det folkevalgte organet som har møte med eksterne, vil det være et møte etter loven.

Hvorvidt møtet dreier seg om en sak, vil være en viktig del av vurderingen av om sammenkomsten er et møte i kommunelovens forstand. Løs prat om et tema vil kunne falle utenfor. Det skal imidlertid ikke veldig mye til før en samtale e.l. anses som en sak dersom hele organet deltar og det dreier som om noe som er innenfor organets myndighetsområde.

Selv om avgrensningene kan by på visse praktiske utfordringer, mener utvalget at det er lite hensiktsmessig å regulere disse forholdene noe nærmere i loven. Det vil uansett ikke være mulig å regulere alle aktuelle problemstillinger og faktiske situasjoner. Ved praktiseringen av loven må det brukes skjønn og vurderinger ut fra hensynet bak møteoffentlighetsprinsippet for å avgjøre om sammenkomsten er et møte etter kommuneloven.

16.4.4.3 Lukkingsgrunner

Generelt

Etter utvalgets vurdering bør dagens lukkingsgrunner i kommuneloven §§ 31 og 31 a i hovedsak videreføres. Dette er særlige tilfeller hvor det er gode grunner for at det skal være lukkede møter. Reglene ble endret i 2011 etter en omfattende høringsrunde, og det er ingen grunner til å gjøre noen store endringer i de gjeldende reglene nå. Utvalget foreslår enkelte språklige og strukturelle endringer i bestemmelsene som ikke er ment å ha noen innholdsmessig realitet. Utvalget foreslår også enkelte endringer i lukkingsgrunnene. Utvalget har nedenfor også drøftet spørsmålet om flere nye lukkingsgrunner.

Saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold

Det følger av kommuneloven § 31 nr. 3 at et folkevalgt organ skal lukke møtet når det skal behandle en sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold. Dette innebærer at saker om tilsettinger, oppsigelser, lønnsvilkår, permisjoner og så videre skal behandles bak lukkede dører. Dersom kommunestyret skal drøfte om lederen av administrasjonen fortsatt har kommunestyrets tillit, eller om vedkommende skal sies opp skal derfor møtet lukkes.

Det er vanlig at kommunestyret eller formannskapet gjennomfører medarbeidersamtaler med lederen av administrasjonen i kommunen. Også slike møter skal lukkes med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 3.

Selv om møtet skal lukkes i slike tilfeller, gjelder de øvrige saksbehandlingsreglene også i slike tilfeller. Etter dagens regler innebærer dette blant annet at også saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold, skal føres opp på sakslisten for møtet. Der hvor saken dreier seg om lederen av administrasjonen, vil dette kunne føre til spekulasjoner i pressen om at kommunestyret ikke lenger har tillit til lederen. Dette vil kunne vanskeliggjøre arbeidet med å løse eventuelle konflikter samtidig som det vil være belastende for lederen. Utvalget foreslår derfor at det innføres en regel om at saker om en persons tjenstlige forhold ikke skal fremgå av sakslisten. Hensynet til at innbyggere og presse er informert om hvilke saker som blir behandlet i de folkevalgte organene, tilsier at det ikke innføres en slik regel. Dette gjelder særlig stillingen som kommunedirektør i en kommune. Dette er en stilling det er knyttet betydelig offentlig interesse til i de fleste kommuner. Hensynet til den enkelte arbeidstaker og muligheten for å løse en konflikt før den eskalerer for mye, tilsier imidlertid det motsatte. Utvalget mener dette må være avgjørende, og har derfor etter en samlet vurdering kommet til at disse sakene bør unntas den saksliste og møtebok som skal gjøres tilgjengelig for offentligheten. Det skal imidlertid fortsatt fremgå av den ordinære saksliste og møtebok. Dermed vil det kunne bli to versjoner av både saksliste og møtebok, én ordinær med all informasjon og én offentlig versjon dersom det er slike saker som skal unntas.

Advokat

Når det gjelder samtaler et folkevalgt organ i kommunen ønsker å gjennomføre med kommunens advokat, vil slike møter ofte kunne lukkes med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 5. Det er to vilkår som i så fall må være oppfylt. Det må for det første foreligge tungtveiende offentlige interesser som tilsier at møtet lukkes. For det andre må det komme frem opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter offentlighetsloven dersom de hadde stått i et dokument. De mest praktiske unntaksbestemmelsene vil være offentlighetsloven § 23, det vil si hensynet til kommunens forhandlingsposisjon, og § 18 om rettssaksdokumenter. § 23 verner om de privatøkonomiske interessene til kommunen i forhandlingssituasjoner. Den kan dermed benyttes i ulike typer avtaleforhandlinger, i saker som gjelder erstatningskrav mot kommunen, mv. Dette kan for eksempel dreie seg om råd om ulike forhandlingsstrategier.

Hvorvidt et møte som et folkevalgt organ skal ha med kommunens advokat, kan lukkes etter disse bestemmelsene, vil bero på en konkret tolkning som kan være vanskelig, og som kan ha en usikker konklusjon. Utvalget mener at slike saker alltid bør kunne behandles i lukkede møter dersom organet mener det er forhold ved saken som tilsier at det er grunn til det. Det foreslås derfor en egen bestemmelse som åpner for å bestemme at dørene skal lukkes der et folkevalgt organ skal motta informasjon fra kommunens advokat og hensynet til saken tilsier at møtet lukkes. Som en naturlig oppfølging av dette foreslås også å åpne for at saken sladdes på den sakslisten og i den møteboken som gjøres tilgjengelig for allmennheten. Dette fordi det vil kunne være tilfeller der selv det å informere om et konkret møte mellom kommunen og en advokat om et oppgitt tema, kan være uheldig for saken. Som eksempel kan nevnes en situasjon der kommunen har inngått kontrakt med en samarbeidspartner om et større prosjekt, og hvor kommunen på et tidspunkt er misfornøyd og vil vurdere å heve kontrakten. Kommunen vil da kunne ha behov for å drøfte de rettslige aspektene rundt dette med en advokat. Det vil imidlertid være sentralt at samarbeidspartneren ikke får noe kjennskap til dette før kommunen eventuelt har bestemt seg.

Ved slik sladding vil det således måtte være to versjoner av sakslisten og møteboken, én ordinær med all informasjon og én offentlig versjon.

Lukkingsadgang for enkelte organer

Kommunestyret eller oppnevningsorganet kan med hjemmel i dagens kommunelov § 29 nr. 3 bestemme at møter i blant annet komiteer skal gå for lukkede dører. Som beskrevet foran, i kapittel 8 om folkevalgte organer, foreslår ikke utvalget å videreføre dagens bestemmelse om komiteer. Dagens komiteer og faste utvalg blir nå utvalg, og alle saksbehandlingsreglene skal gjelde for disse utvalgene. Etter utvalgets vurdering tilsier ikke hensynene bak møteoffentlighet at det bør være generell adgang til å lukke dørene i enkelte særskilte organer. Utvalget mener derfor at den generelle adgangen til å gjøre unntak fra møteoffentlighetsprinsippet, som følger av § 29 nr. 3 og andre saksbehandlingsregler for enkelte folkevalgte organer, ikke bør videreføres i den nye kommuneloven. En slik regel innebærer at om en sak blir behandlet bak lukkede dører eller ikke, vil avhenge av hvilket organ som behandler saken. Etter utvalgets vurdering bør det som en hovedregel være forhold ved saken selv som avgjør om møtet skal/kan lukkes, ikke om saken blir behandlet av det ene eller andre folkevalgte organet.

Lukking av hensyn til den interne saksbehandlingen

Dagens kommunelov § 31 nr. 5 inneholdt inntil 2011 en regel om at kommunestyret selv kunne vedta å lukke møtene i andre folkevalgte organer når ikke organet selv skal treffe vedtak i saken, det vil si når organet bare skal innstille i saken eller behandle saken på annen måte. Vilkåret for å kunne lukke møtet var at det var nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold ved den særskilte saken eller sakstypen. Dette var et unntak begrunnet i hensynet til den interne saksbehandlingen i kommunen. Regelen ble opphevet i 2011. Bestemmelsen ble i hovedsak brukt til å lukke møtene i formannskapet under behandlingen av årsbudsjettet.

Utvalget har vurdert om en slik regel på nytt bør tas inn i kommuneloven for å ivareta behovet medlemmene i et folkevalgt organ kan ha for å kunne ha fortrolige og foreløpige drøftelser av saker i en innledende fase av saken.

Utvalget har imidlertid kommet til at en slik bestemmelse ikke bør gjeninnføres. Utvalget viser til departementets begrunnelse i Prop. 152 L (2009–2010) Endringar i kommuneloven (møteoffentlegheit) punkt 6.6. Departementet viste her blant annet til at åpenhet og offentlig innsyn i forvaltningen er grunnleggende demokratiske verdier, og at svært få høringsinstanser mente den gang at det var behov for å videreføre regelen. Det bør etter utvalgets vurdering foreligge tungtveiende grunner for å gjeninnføre et slikt omfattende unntak fra møteoffentlighetsprinsippet. Lovendringsprosessen i 2011 viste at høringsinstansene ikke mente at det var behov for en slik unntaksbestemmelse.

Utvalget kan etter dette ikke se at det er grunn til å gjeninnføre denne regelen. Utvalget vil også peke på at regler om at dørene kan lukkes av hensyn til den interne saksbehandlingen e.l., vil være svært vanskelig å utforme på en slik måte at de ikke kan misbrukes til å lukke dørene i flere tilfeller enn det faktisk er behov for.

Skille mellom å forberede og å behandle en sak

Administrasjonen forbereder normalt en sak før den skal behandles i et folkevalgt organ, jf. kommuneloven § 23 nr. 2. Saksforberedelse som skjer i administrasjonen, er ikke omfattet av reglene om møteoffentlighet.

I noen kommuner har det vært ønske om at de folkevalgte eller folkevalgte organer i enkelte saker kan ha en mer sentral rolle i å forberede saker som skal behandles i folkevalgte organer, det vil si å utrede ulike løsningsalternativer, redegjøre for fordeler og ulemper med de ulike alternativene, mv. Spørsmålet oppstår da om de folkevalgte eller folkevalgte organer skal kunne gjøre slik saksforberedelse utenfor offentligheten, eller om alt de folkevalgte gjør, bør gjøres i åpenhet. Kan man si at for den delen av behandling av en sak som er slik saksforberedelse som administrasjonen like gjerne kunne ha gjort, må det være greit at den gjøres utenfor offentlighet enten den skjer hos de folkevalgte, eller den skjer hos administrasjonen? Dette er dels et prinsipielt spørsmål, dels et spørsmål om det er praktisk mulig å skille mellom den forberedelse som er parallell med det administrasjonen gjør, og den saksbehandling og meningsdanning som er en ordinær del av den folkevalgte rollen, og som bør være offentlig.

Utvalget har vurdert om det er mulig å trekke et slikt skille, slik at det ene anses som å forberede en sak, og som noe som kan gjøres utenfor offentligheten, mens det andre anses som å behandle en sak i et folkevalgt organ, og som noe som må gjøres med åpne dører, som annen ordinær behandling i folkevalgte organer. Ved et slikt skille kunne møter i folkevalgte organer som kun skal forberede en sak, lukkes, mens møter hvor saken skal behandles, fortsatt kunne være åpne. En slik løsning vil kunne gi de folkevalgte muligheten til å foreta noen innledende avklaringer i fred og ro samtidig som den politiske behandlingen fortsatt skjer for åpne dører.

Utvalget ser at det prinsipielt går et slikt skille mellom å forberede en sak, det vil si arbeidet med å utrede en sak, og det å behandle en sak, det vil si å ha en politisk drøftelse og behandling av en sak med sikte på å treffe et vedtak. I praksis vil det imidlertid, etter utvalgets vurdering, være svært vanskelig å skille mellom disse to fasene. Hvor vanskelig dette kan være, kan vises ved et eksempel. Dersom et folkevalgt organ skal forberede eller utrede en sak om mulige innsparingstiltak på neste års budsjett, vil organet i praksis måtte ta stilling til både hvilke tiltak som skal utredes, og hvilke tiltak som ikke skal utredes. Selv om dette således var ment å være i den utredende eller forberedende fasen på linje med det administrasjonen gjør, vil organet allerede da foreta politiske valg som vil kunne legge omfattende føringer på hvilke tiltak som til slutt blir vedtatt. For at innbyggerne skal kunne stille de folkevalgte til ansvar for sine handlinger, er det viktig at de kjenner til de prioriteringer de folkevalgte foretar. Dette gjelder både i saksforberedelsen, for eksempel ved silingen av tiltakene, og når det gjelder hva de folkevalgte mener om de ulike innsparingsforslagene som er utredet. Dette eksemplet viser, etter utvalgets vurdering, at det i praksis er svært vanskelig å operere med et skille mellom å forberede og å behandle en sak.

Utvalget mener at et slikt skille ikke er egnet til å bruke som et skille på når møtene skal være offentlige eller ikke. I utgangspunktet bør all saksforberedelse de folkevalgte gjør, være offentlig. Administrasjonen er den som har rollen og ansvaret for å utrede saker før politisk behandling. I den grad folkevalgte eller folkevalgte organer også skal gjøre slik utredning eller saksforberedelse, bør det skje i offentlighet.

Utvalget mener at det på denne bakgrunn ikke bør innføres en regel om at folkevalgte organer skal kunne lukke dørene i møter hvor de kun skal forberede saker.

Orienteringsmøter – saksforberedende opplæring

Forberedelsen av en sak har mange faser og ulikt innhold. I saker som er store eller kompliserte, vil det kunne være behov for at et folkevalgt organ mottar orientering eller opplæring fra administrasjonen, og eventuelt andre, i en tidlig fase av saken.

Dagens kommunelov inneholder ingen bestemmelser som klart gir adgang til å lukke dørene i folkevalgte organer hvis det kun skal gis slik orientering eller opplæring i forbindelse med en sak. Ren opplæring eller kurs, som ikke er knyttet til en sak, vil falle utenfor reglene om møteoffentlighet fordi det ikke er saksbehandling og dermed heller ikke møte i kommunelovens forstand. Hvis opplæringen derimot er knyttet til en konkret sak eller går over i argumentasjonsutveksling og i realiteten en behandling av saker, vil imidlertid dette anses som møte og dermed være omfattet av kravet om møteoffentlighet. Grensene for når en slik orientering eller opplæring i forbindelse med en sak er et møte, og dermed er omfattet av reglene om møteoffentlighet, er imidlertid uklare etter dagens regler. Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å lovfeste dette nærmere. Utvalget tar ikke her stilling til hvor den nøyaktige grensen i dagens regler går, men drøfter spørsmålet om behovet for å lovfeste et unntak i kommuneloven om opplæringssituasjoner, inkludert orienteringssituasjoner, der det ikke skal være nødvendig med åpne dører.

Spørsmålet utvalget her har vurdert, er om det skal være mulig for de folkevalgte å i fellesskap sette seg inn i en sak før den behandles i møter med åpne dører, og før man når den fasen som innebærer behandling og beslutningstaking.

På den ene side kan man hevde at slik saksforberedende opplæring eller orientering er lite hensiktsmessig dersom man ønsker å bevare en stor grad av åpenhet i de folkevalgtes behandling av saker. Det er en risiko for at hvis de folkevalgte først møtes, så går opplæringen eller orienteringen over i en diskusjon og kanskje i realiteten også en konklusjon. I så fall vil det åpne møtet der saken egentlig skal behandles, kunne bli lite reelt og inneholde lite av de diskusjoner allmennheten er interessert i. En slik beslutningsprosess er ikke heldig. Det kan være en risiko for at en mulighet for å ha denne type møter blir misbrukt ved at opplæringen trekkes for langt og grenser mot behandling i form av reelle diskusjoner. Til det kan det sies at denne risikoen er begrenset da det vil være stor grad av selvjustis med mange møtedeltakere. Det er også mulig med tiltak for å sikre at reglene følges, for eksempel ved å innføre et krav om at det skal tas lydopptak av slike møter som igjen kan benyttes i sak for Sivilombudsmannen eller ved lovlighetskontroll. Dette vil kunne gi en kontroll med at unntaket ikke blir misbrukt. Det nevnes for øvrig at det også ellers kan forekomme beslutningsprosesser der realitetene i større eller mindre grad er diskutert før det ordinære møtet i det folkevalgte organet. Dette vil kunne være tilfellet i kommuner som styres av et flertallsparti som kan ta mange reelle diskusjoner i partiet i stedet for i det folkevalgte organet.

På den annen side kan det argumenteres med at en slik type lukkede opplærings- eller orienteringsmøter kan være nyttige. Det er viktig at de folkevalgte har kunnskap og informasjon om sakens realiteter, faktum og komplikasjoner. I mange saker vil de alminnelige saksdokumentene være tilstrekkelig for å oppnå dette. I større og kompliserte saker vil det imidlertid kunne være nyttig og nødvendig med et møte om saken for at de folkevalgte skal få opplæring og informasjon. Et slikt møte vil selvsagt kunne foregå i full offentlighet, men det vil også kunne være saker der det er behov for å lukke dørene. Det kan således argumenteres med at det er hensiktsmessig om et felleskap av medlemmer i et folkevalgt organ unntaksvis og legitimt kan avholde seminarer eller uforpliktende fellessamlinger som ikke må være offentlige. Dette i innledende faser av saker hvor gjensidig læring, informasjon og spørsmål vektlegges, og hvor et bredt utvalg av de folkevalgte kan få mulighet til å lære om saksfeltet, spørre, få motforestillinger og få avdekket konsekvenser og hva som står på spill, uten at de selv utkreves offentlige standpunkter. De folkevalgte vil dermed kunne ha bedre kunnskaper og forutsetninger for å føre en god debatt og ta gode beslutninger når selve behandlingen av saken begynner. Det kan hevdes at dette vil føre til bedre prosesser, større effektivitet og bedre beslutninger.

Utvalgets flertall (Flæte, Halvorsen, Haugland, Narud, Neset, Stokstad og Ytterdahl) mener at det ikke bør innføres denne type regler. Det vises til at de særlige kravene til åpenhet i kommunale folkevalgte organer er et bærende element for å sikre demokratiske rettigheter i norsk samfunnsliv. Det er viktig at reglene om møteoffentlighet er mest mulig entydige, slik at de ikke gir grunnlag for feiltolkninger. Flertallet tror at manglende møteoffentlighet ved saksforberedende opplæring kan føre til at grensen for når beslutningsprosessen starter, kan tolkes ulikt og gi rom for misbruk. Opplæring av folkevalgte som skal opptre i det offentlige rom, gir i beskjeden grad et særlig behov for lukkede dører. Flertallet mener derfor at det ikke bør være noen særlig regel med unntak fra kravet om møteoffentlighet ved saksforberedende opplæring.

Utvalgets mindretall (Bjørnå, Flåten, Hopsnes, Kaldheim, Nordby og Renslo) mener at en samlet vurdering av momentene foran tilsier at det åpnes for at denne type opplærings- og orienteringsmøter kan holdes for lukkede dører.

Mindretallet viser til at kommunene forvalter en stor andel av den offentlige økonomi og ivaretar mange omfattende og komplekse samfunnsoppgaver. Det er bærende for kommunesektorens legitimitet at dette ivaretas på en god, langsiktig og helhetlig måte. For nybegynnere og i saker som er store eller kompliserte, vil det være behov for kunnskap, opplæring og gode forutsetninger for meningsdanning.

Mindretallets utgangspunkt er at beslutninger skal være informerte og basert på kunnskap og fakta, og mindretallet foreslår derfor å ta inn en unntaksbestemmelse fra kravet om åpne møter for de situasjoner der det folkevalgte organet har behov for en innledende fase med opplæring. Mindretallet mener at det bør være mulig for de folkevalgte i fellesskap å sette seg inn i et saksområde før dette behandles i møter med åpne dører, og før man når den fasen som innebærer beslutningstaking.

Det bærende for mindretallets standpunkt er at det bør tilrettelegges for læring og gode beslutningsprosesser. Det bør legges opp til at et bredt utvalg av de folkevalgte skal kunne spørre og få motforestillinger, og at de kan få avdekket konsekvenser og hva som står på spill, før de avkreves offentlige standpunkter. Det bør legges opp til at et bredt utvalg av de folkevalgte skal kunne få kunnskap og informasjon om sakens realiteter, faktum og komplikasjoner i en innledende fase uten å trenge å bekymre seg for hvordan deres spørsmål tolkes av ulike interessegrupper, media og så videre. Disse medlemmene viser blant annet til at det å i fellesskap lære om en sak før «dørene åpnes», er velkjent og verdsatt i Stortingets komiteer. Flere verdier vektlegges i disse komitedrøftelsene, og her er styringsdyktighet, fellesskapets interesse og harmoni i systemet verdt å nevne. Det er slike verdier som utgjør grunnlaget for formannskapsmodellen. Det å danne mening og å søke læring og innsikt på tvers av partigrenser er ikke ansett som uheldig for fellesskapet og langsiktige interesser.

Mindretallet er imidlertid klar over at saksforberedende opplæring innebærer en viss risiko for at hvis de folkevalgte først møtes, så går opplæringen over i en diskusjon og kanskje i realiteten også i konklusjoner. Disse medlemmene tror imidlertid at denne risikoen er begrenset da det vil være stor grad av selvjustis med mange møtedeltakere, og mener at de folkevalgte fortjener storsamfunnets tillit til at dette forvaltes på en god måte.

Videre mener mindretallet at saker unødvendig vil kunne spisse seg med uenighet og steile fronter hvis de folkevalgte ikke har fått satt seg tilstrekkelig inn i saken. Slike situasjoner vil kunne ende opp med omkamper, uforsonlighet og sendrektige prosesser. Det er heller ikke godt for beslutningsprosessene om reglene om møteoffentlighet er så strenge at kommunene gjør hva de kan for å finne omforente løsninger gjennom smutthull – at man legger opp til kreative sammensetninger av møter eller lar være å ta hensyn til regelverket. Et øvrig argument for en saksforberedende opplæring som ikke nødvendigvis går for åpne dører, er at dette kan demme opp for at kommunens meningsdanning settes ut til eksterne konsulentselskaper eller settes ut i lukkede aksjeselskaper.

De folkevalgte vil med en slik ordning kunne ha bedre kunnskaper og forutsetninger for å ta gode beslutninger når de når den fasen som innebærer beslutningstaking. Slik disse medlemmene ser det, vil dette føre til bedre prosesser, større effektivitet og bedre beslutninger. Det er også en ordning som gir tillit og respekt for de folkevalgtes rolle.

Disse medlemmene mener derfor at det i loven bør tas inn en hjemmel for å lukke dørene der hensynet til saksforberedende opplæring tilsier det, og der forutsetningen er at organet ikke skal realitetsbehandle en sak.

Mindretallet peker på at møtedeltakerne, og særlig møteleder, vil måtte ha et ansvar for at denne type møter begrenser seg til å være opplæring og orientering. Reelle diskusjoner eller annet som er noe mer enn opplæring og orientering, vil således måtte stoppes. Mindretallet har vurdert om det bør settes et forbud mot å fatte vedtak i samme møte, men har kommet til at det ikke er hensiktsmessig eller nødvendig å ha dette i en lovbestemmelse. Det vil uansett følge av en slik unntaksbestemmelse at vedtak ikke kan fattes så lenge dørene er lukket. Dersom det er ønskelig med et todelt møte, som først er lukket i tråd med unntakshjemmelen og deretter er åpent med ordinær behandling og vedtak, vil det i seg selv ikke være noe i veien for det. I så fall må de øvrige saksbehandlingsreglene og intensjonene om åpenhet følges ved at det blir gjort kjent at det skal holdes et slikt møte.

Mindretallet mener også at informasjon om den orientering og opplæring som er gitt i saken, bør gis i saksdokumentene og følge saken videre.

16.4.5 Fjernmøter

Utvalget foreslår å utvide adgangen til å ha fjernmøter. Både den teknologiske utviklingen og samfunnsutviklingen tilsier at det kan være gode grunner til å gjøre endringer her. De tekniske mulighetene for å avholde møter uten at alle møtedeltakerne sitter i samme rom, har blitt vesentlig forbedret og vil sannsynligvis bli enda bedre fremover. Betenkelighetene ved selve gjennomføringen blir dermed mindre selv om fysisk tilstedeværelse i samme rom alltid har sine fordeler. Utvalget mener at kommunene selv er nærmest til å vurdere fordeler og ulemper opp mot hverandre. Samfunnsutviklingen tilsier at behovet for denne type møter blir stadig større. Dette dels fordi hverdagen til folk flest, og dermed også de folkevalgte, stadig blir mer hektisk. Kvinner og menn deltar på samme vis både i lokalpolitikken, arbeidslivet og familielivet, og for mange er det et behov for raske og effektive møter for å få hverdagen til å gå rundt. Å kunne unngå noe reisetid er en fordel for den enkelte og dermed også for rekruttering av lokalpolitikere. I tillegg kommer utviklingen av større kommuner, som resulterer i at flere vil kunne få lenger vei til møtene. Fjernmøter i ulike former blir dessuten stadig mer vanlig på andre områder i samfunnet. Dette gjelder også områder med særlige behov og krav, for eksempel domstolen, hvor dette er særskilt regulert.

En grunnleggende forutsetning for å kunne avholde fjernmøter er at møtene kan avholdes på en slik måte at møtene blir gode og effektive, og at saksbehandlingsreglene kan overholdes. Medlemmene bør både kunne se, høre og kommunisere med hverandre. At de hører og kan kommunisere, er helt nødvendig. Dette må kunne gjøres i sanntid, det vil si uten nevneverdig tidsforsinkelse. Etter utvalgets mening bør det være en hovedregel at de også skal kunne se hverandre, men her må det kunne åpnes for unntak i særlige tilfeller. Dette vil for eksempel kunne være om teknikken svikter i løpet av et møte, eller om enkelte deltakere på mindre møter ikke har mulighet for bilde. Ettersom det blir stadig enklere også å kunne ha bilde i ulike sammenhenger, antas det at behovet for et unntak her blir stadig mindre. Det foreslås at unntak fastsettes i forskrift. Et annet helt sentralt krav er at åpne møter må kunne gjennomføres på tilfredsstillende måter. Allmennheten må ha tilgang til møtet for eksempel gjennom en skjermoverføring av møtet i egnede lokaler eller ved at møtet overføres på internett. Utvalget foreslår at nærmere detaljer om krav til fjernmøte bør fastsettes i forskrift.

Utvalget foreslår for det første at også kommunestyremøter skal kunne holdes som fjernmøter. Dette er det ikke adgang til etter dagens kommunelov. Forutsatt at kommunelovens øvrige bestemmelser om møteoffentlighet, avstemning og så videre kan følges, kan ikke utvalget se noen grunn til at ikke kommunestyremøter med dagens tekniske muligheter skal kunne ha samme adgang til fjernmøter som andre folkevalgte organer. Utvalget mener at saksbehandlingsreglene må gjelde også for fjernmøter med mindre noe annet er uttrykkelig regulert i lov eller forskrift.

For det andre foreslår utvalget at fjernmøter kan avholdes uavhengig av om det gjelder hastesaker eller ikke. Det avgjørende for om det skal kunne holdes fjernmøter, bør være at kommunen og det aktuelle folkevalgte organet ønsker det og har de praktiske og tekniske innretningene som gjør at de kan oppfylle lovens krav. Kommunen må kunne sikre at møtene fungerer slik at saker kan behandles og beslutninger fattes. De må blant annet kunne avgi stemme på en tilfredsstillende måte, og møteoffentlighet må kunne praktiseres. Nærmere detaljerte krav om dette foreslås å kunne fastsettes i forskrifter.

Utvalget er skeptisk til at lukkede møter kan avholdes som fjernmøte. Dette for det første fordi det er for vanskelig å sikre at det kun er møtedeltakerne som får med seg det som skjer på et lukket møte som gjennomføres som fjernmøte. Det er umulig å ha oversikt og kontroll over hvem som er til stede i et rom der det via tekniske løsninger er noen som deltar i et fjernmøte. Hos en folkevalgt som sitter hjemme eller på kontoret og deltar via datamaskinen, vil det for eksempel være mulig at også andre er til stede uten at de andre møtedeltakerne har noen mulighet til å vite eller kontrollere dette. I tillegg kommer at det kan ligge sårbarhet og risiko i tekniske løsninger. Utvalget foreslår derfor at lukkede møter normalt ikke skal holdes som fjernmøter. Dersom behovet er stort og ulempene nevnt foran kan tas høyde for, antar imidlertid utvalget at det kan være hensiktsmessig med noen unntaksbestemmelser. Dette vil for eksempel kunne være hvor avstand og reisetid tilsier at det er hensiktsmessig at kommunestyremedlemmene kan møte i to ulike lokaler. Dette kan for eksempel være aktuelt ved kommunesammenslåinger, hvor reiseveien er blitt svært lang. Her kan det for eksempel åpnes for å oppnevne en assisterende møteleder for det lokalet hvor møteleder ikke sitter, som kan ha ansvaret for hvem som er til stede, teknikken og så videre. På den måten kan det ivaretas at et lukket møte også er reelt lukket selv om det skjer ved overføring av lyd og bilde mellom de to lokalene. Utvalget foreslår at unntaksregler av denne type reguleres i forskrifter.

16.4.6 Hastesaker

Kommuneloven § 30 og forskrift om fjernmøter og skriftlig saksbehandling åpner for at det i visse tilfeller ved hastebehov kan avholdes fjernmøter eller skriftlig behandling der enkelte av saksbehandlingsreglene, som innkalling og utsendelse av saksdokumenter, ikke må følges fullt ut.

Som beskrevet foran foreslår utvalget å utvide adgangen til å avholde fjernmøter generelt. Det kan imidlertid likevel være behov for en adgang til å hastebehandle saker. For alminnelige fjernmøter må jo bestemmelsene om innkalling følges på ordinært vis. Av og til kan det være behov for en rask avgjørelse i en sak uten at det er tid til ordinær innkalling til møte. Det foreslås derfor en adgang til å hastebehandle saker dersom de samme vilkår som gjelder etter dagens lov, er oppfylt. Dersom det er påkrevd å få avgjort en sak før neste møte, og det enten ikke er tid til å kalle sammen til ekstraordinært møte eller saken ikke er så viktig at dette må anses som nødvendig, vil saken kunne behandles ved hastefjernmøte eller ved skriftlig behandling. For hastefjernmøter vil dette innebære en mulighet til å behandle saker med kortere innkallingsfrist enn det som normalt følger. Hvordan slik innkalling skal gjøres, foreslås å være opp til kommunen å vurdere. Forskriftens bestemmelse om at innkallingen kan skje telefonisk, videreføres ikke. Dette betyr imidlertid ikke at telefoninnkalling ikke er mulig. Forskriftens bestemmelse om at saken skal utsettes til ordinært møte dersom 1/3 av organets medlemmer krever det, foreslås videreført i lovbestemmelsen.

Utvalget foreslår også at muligheten for skriftlig saksbehandling for hastesaker opprettholdes. Dette må forstås som en snever unntaksmulighet der andre muligheter ikke er egnet.

Det forutsettes at saksbehandlingsreglene for øvrig skal overholdes også ved hastesaker. Ved hastefjernmøter skal de alminnelige bestemmelser om fjernmøte overholdes så langt ikke hastebestemmelsen sier noe annet. Det betyr for eksempel at heller ikke hastefjernmøter normalt kan behandle saker som skal behandles for lukkede dører. Forskriftens bestemmelser om at sakens dokumenter skal sendes samtidig til alle organets medlemmer med forslag til vedtak når en sak skal behandles skriftlig, foreslås videreført i lovforslaget. Også forskriftens bestemmelse om at samtlige medlemmer må gi sin tilslutning til det fremlagte forslag til vedtak og til at dette treffes etter skriftlig saksbehandling for at vedtaket skal være gyldig, foreslås videreført.

Utvalget foreslår ingen forskriftshjemmel. Bestemmelsene fra dagens forskrift er enten tatt inn i lovteksten eller anses som unødvendige.

I tillegg foreslås dagens bestemmelse i § 13 om utvidet myndighet i hastesaker videreført. Av denne fremgår at kommunestyret selv kan bestemme at formannskapet, et fast utvalg eller kommunerådet skal ha myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort av annet organ, når det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle dette.

16.4.7 Reglement. Arkiv

Av kommuneloven § 39 nr. 1 følger at kommunestyret i reglement skal fastsette nærmere regler for saksbehandlingen i folkevalgte organer. Utvalget mener at slike reglementer er bra, og at det fortsatt bør være en bestemmelse om at kommunestyret skal fastsette slikt reglement.

Når det gjelder reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og innstillingsrett, som det er krav om etter § 39 nr. 2, vises det til kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjon, hvor også delegering er behandlet.

Til slutt i § 39 nr. 3 er det en bestemmelse som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om arkiv. Den har utvalget ikke gått nærmere inn på, men bestemmelsen foreslås videreført slik den nå er. Den foreslås imidlertid plassert i en egen bestemmelse.

Fotnoter

1.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 284.

2.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 290.

3.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 277–278.

4.

Frihagens forvaltningsrett, Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, 2. utgave, 2010, side 105–106, Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 278, og Forvaltningsrett, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, 10. utgave, 2014, side 471–474. Dette er også helt kort omtalt i Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utgave, 2015, side 540.

5.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 277–278.

6.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt. 6. utgave, 2014, side 304.

7.

I kommunestyreloven av 1954 fremgikk det at vedtaksførhet var en absolutt ugyldighetsgrunn, se § 12 og § 31 c nr. 3 andre punktum.

8.

Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning, Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Mäkinen, HiOA Rapport 2013 nr. 13.

9.

Høringsnotat fra Kommunal- og regionaldepartementet av 10. juni 2015.

10.

Høringsnotat fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 10. juni 2015.

11.

Prop. 152 L (2009–2010).

Til dokumentets forside