8 Folkevalgte organer og administrasjonen

8.1 Innledning

Utvalget skal i dette kapitlet behandle reglene om folkevalgte organer, om administrasjonen og om forholdet mellom dem, jf. mandatets punkt 3.4. De fleste folkevalgte organene er felles for kommuner som er organisert etter hovedmodellen med formannskap, og kommuner med parlamentarisk styringssystem. Omtalen i dette kapitlet tar utgangspunkt i kommuner som har formannskap, men organer som hører til i parlamentarisk styrte kommuner, er også omtalt. De særlige problemstillingene og spørsmål som gjelder parlamentarisk styreform, behandles i kapittel 9.

Dette kapitlet handler om hvordan en kommune styres og organiseres. Ved kommunestyrevalget velger kommunens innbyggere representanter til å sitte i kommunestyret, som er kommunens øverste organ. Kommunestyret er et folkevalgt organ som er ansvarlig for kommunens beslutninger og handlinger. For at de folkevalgte skal få gjort en god og effektiv jobb som folkevalgte, er det nødvendig at kommunen kan organisere seg slik den selv mener er best. Hvis kommunestyret skal stå for alt arbeidet blant de folkevalgte og fatte alle beslutninger selv, vil fort arbeidsmengden bli uholdbar og kommunestyret vil lett kunne miste oversikten og få mindre tid til overordnede og strategiske vurderinger og beslutninger. Kommunestyret har derfor behov for å delegere behandlingen av saker og vedtaksmyndighet til andre folkevalgte organer og til administrasjonen ut fra lokale forhold. Andre folkevalgte organer vil være oppnevnt av kommunestyret og få sin myndighet delegert fra kommunestyret. Medlemmene vil enten kunne være kommunestyrerepresentanter eller andre personer som kommunestyret velger (indirekte folkevalgte). I tillegg vil lederen av kommunens administrasjon kunne få delegert ansvar og oppgaver.

Utgangspunktet er at kommunene innenfor visse rammer har frihet til å organisere seg slik de selv finner hensiktsmessig og ønskelig. Samtidig er det regler som blant annet sikrer god saksbehandling og åpenhet i det arbeidet de folkevalgte gjør. Dette er nødvendig for å sikre demokrati og tillit. Utvalget foreslår ikke å endre disse utgangspunktene, men foreslår noen justeringer som kan styrke eller tydeliggjøre kommunens handlingsrom, og som kan forenkle regelverket noe. Ett forslag er at komiteer og faste utvalg etter dagens kommunelov § 10 fjernes som egne typer organer og erstattes med utvalg. Disse nye utvalgene kan være faste eller midlertidige og kan bli tildelt beslutningsmyndighet, innstillingsrett eller bare utredningsoppgaver. Saksbehandlingsreglene i kommuneloven skal gjelde for utvalgene.

Utvalget foreslår også at lederen av kommunens administrasjons skal kalles kommunedirektør. Kommunedirektørens ansvar og oppgaver foreslås tydeliggjort, og det foreslås lovfestet at kommunedirektøren har ansvaret for personalsaker.

Utvalget drøfter videre forholdet mellom de folkevalgte og administrasjonen, og om det er behov for å styrke det folkevalgte nivået i kommunen. I den sammenheng er det nærliggende å se på hvordan lokaldemokratiet fungerer, og hvordan utviklingen av de folkevalgtes rolle har vært. Det har skjedd en samfunnsutvikling over tid der kommunene får flere oppgaver, særlig innen velferdsområdet. Kommunestyrenes oppgaver har utviklet seg i retning av å være mer strategiske og overordnede, mens administrasjonen har fått ansvaret for forvaltningsoppgavene. Utvalget mener at en sterk og tydelig folkevalgt styring av kommunen er viktig både for lokaldemokratiet og for kommunens legitimitet. En sterk og god administrasjon vil kunne bidra til å løfte det folkevalgte nivået i kommunen. De folkevalgte og administrasjonen har ulike roller og oppgaver og er gjensidig avhengig av hverandre for at kommunen skal kunne drives på en demokratisk og faglig god måte. Et godt samspill mellom folkevalgte og administrasjon er således av stor betydning. Samtidig er det et grunnleggende prinsipp at det skal være et skille mellom de folkevalgte og administrasjonen. Etter utvalgets vurdering er det viktig både med et velfungerende samarbeid og en prinsipiell avstand. Utvalget foreslår i denne sammenheng å tydeliggjøre roller, ansvar og oppgaver i loven, både for de folkevalgte og for administrasjonen ved kommunedirektøren. Utvalget mener dette vil kunne bidra til en styrking både av de folkevalgte og av administrasjonen.

Utvalget behandler også temaet delegering fra kommunestyret eller andre folkevalgte organer til andre folkevalgte organer eller til administrasjonen. I tillegg omtales delegering internt i administrasjonen. Utvalget foreslår enkelte presiseringer og tydeliggjøringer.

Som et eget punkt til slutt vil utvalget drøfte problemstillingen om i hvilken grad kommunen blir bundet dersom noen i kommunen foretar disposisjoner uten å ha fullmakt eller myndighet. Her fremmer utvalget ingen konkrete forslag, men redegjør for alternative måter å regulere dette på som høringsinstansene kan gi sine innspill på.

Problemstillingene i dette kapitlet har nær sammenheng med andre temaer som saksbehandlingsregler, valgbarhetsregler, ordfører og overordnede styringssystemer/parlamentarisme. Utvalget vil til dels berøre disse temaene der de naturlig hører hjemme i dette kapitlet, men temaene behandles mer utfyllende i andre kapitler.

8.2 Bakgrunn

Det forrige kommunelovutvalget understreket i sitt arbeid at folkevalgte organer er grunnleggende for folkestyret og for lokaldemokratiet. Utvalget ville at kommuneloven skulle fastsette generelle rammer for styringssystemet, men at disse skulle være fleksible og i stor grad åpne for at kommunene selv kunne bestemme hvordan det folkevalgte nivået skulle organiseres. Det ble også ansett som sentralt å trekke en klar grense mellom folkevalgte organer og administrasjonen, og det ble gjort noen justeringer i regelverket for å gjøre denne grensen klarere.

Konkret foreslo kommunelovutvalget fra 1990 blant annet at kun kommunestyret (og interne klageorganer og kontrollutvalg) skulle være obligatorisk. Formannskap skulle ikke lenger være obligatorisk. Videre skulle kommunestyrets medlemstall være opp til kommunestyret (det vil si kommunestyret som satt før valget) å fastsette, men slik at det var krav om et minstetall på 11. Departementet støttet i hovedsak utvalgets forslag, men foreslo at minstetallet på kommunestyremedlemmer skulle avhenge av størrelsen på kommunen. Ved stortingsbehandlingen ble forslagene i hovedsak fulgt opp. Det ble imidlertid bestemt at formannskapet likevel fortsatt skulle være obligatorisk for de kommuner som ikke velger parlamentarisk modell.1 Videre ble adgangen til å delegere til administrasjonssjefen utvidet, og administrasjonssjefen skulle ikke lenger ha innstillingsrett og -plikt i økonomiske saker.

Det har siden skjedd flere endringer i reglene. Særlig viktig er at det i 2007 kom en ny bestemmelse om kommunestyrekomiteer som klargjorde reglene for en praksis som hadde utviklet seg.2

Forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen har vært i utvikling, og det har vært gjennomført flere undersøkelser som er relevante for spørsmålet om forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen. Det vises her særlig til to undersøkelser fra den seneste tid.

I undersøkelsen i artikkelen «Norske kommunestyrerepresentanter i europeisk lys»3 vises det blant annet til at det er en europeisk trend med et tydelig skille der politikerne har oppgaver og rolle som strateger, mens administrasjonen skal holde seg til politiske fastsatte mål. Mange land i Europa har i den forbindelse fokus på å styrke det folkevalgte nivået. Dette er mange steder gjort ved å styrke ordførerens rolle gjennom direkte valg og mer myndighet. Om kommuneloven av 1992 sies det i artikkelen at den ga de folkevalgte en ny rolle ved at politikerne skulle avgjøre hva som skal gjøres, og være strategiske ledere. Administrasjonen fikk på sin side større frihet til å avgjøre hvordan det skulle gjøres. Både da kommuneloven kom og ved senere kommunale organisasjonsreformer har målet vært å styrke stillingen til kommunestyret. Likevel, sies det i artikkelen, er det en risiko at for mange delegerer for mye myndighet til administrasjonen.

Kommunestyrets rolle har også utviklet seg ved at det har blitt større grad av mål- og resultatstyring. Det har også blitt større grad av delegering, resultatansvar og så videre.

I en undersøkelse fra Høgskolen i Nord-Trøndelag4 er lokalpolitikere i Nord-Trøndelag spurt om maktforholdene i kommunen og sin rolle som kommunestyremedlemmer. Det fremkommer i denne blant annet at mange synes kommunestyret har for lite makt, og at administrasjonssjefen har for mye. Dette dels fordi det er delegert for mye makt til administrasjonssjefene, dels fordi administrasjonssjefen arbeider på feil måte. Dette ved at administrasjonen arbeider på tvers av kommunestyrets syn, at administrasjonssjefen har bestemt seg på forhånd, og at politiske vedtak ikke blir gjennomført fordi administrasjonssjefen er imot vedtaket.

Utvalget vil ikke gå inn i noen analyse av undersøkelsene om dette, men vil likevel kort peke på at det kan være mange årsaker til at folkevalgte føler at de har for liten innflytelse. Mange av kommunens sentrale oppgaver er underlagt relativt stor grad av lov- og forskriftsregulering, noe som gir mindre handlingsrom og myndighet til de folkevalgte. Tilsvarende setter budsjett og økonomi visse rammer. Også andre praktiske forhold vil kunne sette reelle grenser for hva de folkevalgte kan beslutte. Når de folkevalgte delegerer oppgaver og myndighet til administrasjonssjefen, vil også dette medføre at det blir færre oppgaver og problemstillinger de folkevalgte skal ta stilling til. Hvor mye myndighet administrasjonssjefen har, vil i stor grad bero på hvor mye myndighet som er delegert til administrasjonssjefen fra kommunestyret og eventuelt andre folkevalgte organer. Administrasjonssjefen har også et ansvar for å formidle hvilke rammer som gjelder for en sak i form av lover, regler, økonomi og så videre, noe som vil kunne gi et inntrykk av mye myndighet til administrasjonssjefen.

8.3 Nordisk rett

I alle de nordiske landene står kommunene fritt til å organisere de folkevalgte organer slik de ønsker, men dette må gjøres innenfor rammen av de organer kommunelovene gir anvisning på.5 Alle landene har organer tilsvarende det norske kommunestyret og formannskapet, men med ulike navn. Det er visse forskjeller i organenes oppgaver og myndigheter, men i alle landene er dette sentrale organer. For øvrig er det en del ulikheter i hva slags organer man har, hvor detaljert det er regulert i lov, og så videre. Utvalget går imidlertid ikke nærmere inn på de detaljerte reglene her.

Helt kort skal likevel nevnes at når det gjelder krav til åpne møter, er dette annerledes i Norge enn i de andre landene. I alle landene skal det i hovedsak være åpne møter i det øverste organet, det vil si i det som i Norge er kommunestyret. Når det gjelder andre folkevalgte organer, er det kun Norge som har krav til åpenhet også for disse. I Danmark, Finland og Sverige er hovedregelen lukkede dører. Dette er begrunnet med behovet for å kunne ha foreløpige drøftelser og en friere debatt.

Når det gjelder administrasjonen, så har kommunene i alle de nordiske landene stor frihet til å organisere sin egen administrasjon og til å delegere myndighet til administrativt ansatte. Det er få regler som regulerer dette. Lovregler er imidlertid gjerne gitt om øverste leder, og her varierer ordningen litt. I Sverige, Finland og Norge er hovedmodellen at administrasjonen ledes av en fast ansatt person som kalles kommundirektör (Sverige og Finland) eller administrasjonssjef (Norge). I Finland og Norge følger dette av kommuneloven. I Danmark, derimot, er hovedmodellen at administrasjonen ledes av borgermesteren, som er en folkevalgt leder. I alle landene anses det som viktig å skille mellom politikk og administrasjon, og at det er politikerne som skal styre den kommunale virksomheten. Ordningene er imidlertid noe ulike. Utvalget går ikke nærmere inn på dette her.

8.4 Folkevalgte organer og folkevalgte

8.4.1 Gjeldende rett

8.4.1.1 Folkevalgte organer

I kommuneloven er det regler om hvilke folkevalgte organer en kommune skal og kan ha, se særlig kapittel 2 De kommunale og fylkeskommunale organer, men også andre steder i loven.

Enkelte organer må kommunen å ha. Det gjelder kommunestyre, formannskap (ikke for parlamentarisk styrte kommuner som i stedet har kommuneråd), kontrollutvalg og partssammensatt utvalg/ administrasjonsutvalg. Andre organer er frivillige, slik at kommunestyret selv kan velge om det ønsker å opprette dem. Dette gjelder blant annet faste utvalg, komiteer, kommunestyrekomiteer, kommunedelsutvalg og styre for institusjon.

For disse organene finnes det ulike regler om hvordan de opprettes og settes sammen, hvilken myndighet de har eller kan få delegert, samt regler for åpenhet og saksbehandling for øvrig. Dette fremkommer i hovedsak i kommuneloven kapittel 2 om organene og kapittel 6 om saksbehandlingsreglene.

Utvalget gir her en kort og overordnet beskrivelse av organene og de viktigste bestemmelsene som gjelder for dem. Det er de ulike bestemmelsene om opprettelse, valgbarhet, saksbehandling, åpenhet, delegering og så videre som skaper forskjellen mellom organene. Hovedelementene i hva som gjelder for de ulike organene, blir derfor kort gjennomgått. Det nærmere innholdet i reglene om saksbehandling, valgbarhet og lignende blir imidlertid behandlet i egne kapitler.

Kommunestyre

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, jf. kommuneloven § 6. Det er dette organet som treffer vedtak på vegne av kommunen, med mindre noe annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Kommunal eller fylkeskommunal myndighet som andre forvalter, enten det er folkevalgte eller administrasjonen, gjøres i utgangspunktet på vegne av kommunestyret og under kommunestyrets politiske ansvar.

Kommunestyret blir sammensatt på bakgrunn av kommunestyrevalget og i tråd med reglene i valgloven. Hvor mange medlemmer det skal være i kommunestyret, blir fastsatt av foregående kommunestyre, men skal etter § 7 være et ulike tall og ha et minstetall som avhenger av kommunestørrelse. Valgbarhetsregler for kommunestyret følger av valgloven. Saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6 gjelder for kommunestyret. Det innebærer blant annet at kommunestyret skal behandle sine saker og treffe sine vedtak i møter, og at disse møtene skal være åpne.

Formannskap

Formannskapet, jf. kommuneloven § 8, er et organ som alle kommuner skal ha. Eneste unntak er kommuner med parlamentarisk styreform. Der er det i stedet kommuneråd, som også er et folkevalgt organ. Formannskapet skal ha minst fem medlemmer, og som medlem kan kun kommunestyrets representanter velges. Kommunestyret velger medlemmene til formannskapet, og valget skjer som avtalevalg med mindre noen krever forholdsvalg, jf. reglene i kapittel 6, som også har bestemmelser om kjønnsbalanse. Medlemmene velges for fire år.

Formannskapet skal etter § 8 nr. 3 behandle forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak. Av henholdsvis §§ 44, 45 og 48 følger det at formannskapet skal avgi innstilling til vedtak om økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap. Dette blir grunnlaget kommunestyret fatter vedtak på i disse sakene.

I tillegg behandler formannskapet alt kommunestyret har fastsatt at det skal behandle. Formannskapet kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov.

Saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder for formannskapet.

Kommuneråd

Kommuner med parlamentarisk styreform skal ha et kommuneråd. Dette folkevalgte organet erstatter både formannskap og administrasjonssjef i kommuner som styres etter formannskapsmodellen. Kommunerådet er øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjonen. Det skal påse at saker som legges frem for folkevalgte, er forsvarlig utredet, og at vedtak som er truffet, blir iverksatt. Medlemmene i kommunerådet må være valgbare til kommunestyret, jf. kommuneloven § 14, men de behøver ikke å være valgt inn i kommunestyret. Kommunerådet kan enten velges av kommunestyret, jf. kommuneloven § 19, eller dannes ved at ordføreren peker ut en kommunerådslederkandidat som selv setter sammen nytt kommuneråd, jf. kommuneloven § 19 a. Kommunestyret kan vedta at hele rådet eller enkeltmedlemmer av rådet skal fratre. Dersom lederen av kommunerådet velger å fratre, skal hele rådet fratre, og enkeltmedlemmer av rådet kan også fratre etter vedtak eller etter eget ønske. Kommunestyret kan gi kommunerådet avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov, jf. kommuneloven § 20 andre ledd.

Kommunestyret kan fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av administrasjonen, jf. kommuneloven § 20 første ledd. Det følger av tredje ledd at kommunerådet kan delegere myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, til enkeltmedlemmer av rådet som har fått tildelt eget ledelsesansvar, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet.

Saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder for kommuneråd, men det er gitt en særregel om adgang til å lukke møter. I henhold til kommuneloven § 31 a siste ledd bestemmer kommunerådet selv om møtene skal være åpne, så fremt de ikke lukkes, jf. § 31. Se også nærmere omtale møteoffentlighet i punkt 16.4.4.

Faste utvalg

Faste utvalg, jf. kommuneloven § 10, er organer som kommunestyret velger om det vil opprette. Disse opprettes for kommunale formål eller for deler av den kommunale virksomheten. Kommunestyret fastsetter selv området for de faste utvalgenes virksomhet, og utvalgene kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Slike utvalg skal ha minst tre medlemmer som velges av kommunestyret. Medlemmene trenger ikke være medlem av kommunestyret. De generelle valgbarhetsreglene (§ 14) om at den som har stemmerett og bor i kommunen, er valgbar og pliktig til å ta imot valg, gjelder. En del personer med sentrale ledende stillinger i kommunen og fylkesmannen kan ikke velges. Saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder.

Komiteer

Komiteer, jf. kommuneloven § 10 nr. 5, er et organ kommunestyret kan velge om det ønsker å opprette. Komiteene opprettes til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv. Det fremgår ikke uttrykkelig av loven, men det er lagt til grunn at slike komiteer er av mer kortvarig karakter enn faste utvalg. Komiteene kan tildeles myndighet til å avgjøre enkeltsaker som har direkte tilknytning til komiteens oppdrag. Med andre ord er adgangen til å delegere myndighet til komiteer mer begrenset enn for faste utvalg.

Etter § 29 nr. 3 gjelder saksbehandlingsreglene i kapittel 6 i utgangspunktet også for komiteer. For komiteer er imidlertid disse reglene fravikelige, det vil si at kommunestyret kan bestemme at reglene i kapittel 6 likevel ikke skal gjelde. Dog skal reglene om valg og om kjønnsrepresentasjon, som fremgår av kommuneloven §§ 36 til 38 a, gjelde uansett. Bestemmelsen innebærer at kommunestyret for eksempel kan bestemme at komitémøtene skal holdes for lukkede dører. Valgbarhetsreglene i § 14 gjelder i hovedsak ikke for komiteer.

Kommunestyrekomite

I medhold av kommuneloven § 10 a kan kommunestyret velge å opprette kommunestyrekomiteer. Dersom kommunestyret ønsker slike komiteer, skal i utgangspunktet alle kommunestyrets medlemmer plasseres i en kommunestyrekomite. Det er bare kommunestyremedlemmer som er valgbare.

Dette er saksforberedende organer for kommunestyret, og de kan ikke gis avgjørelsesmyndighet. Ordningen kom inn i loven i 2007.6

Kontrollutvalg

Kontrollutvalg etter kommuneloven § 77 er et obligatorisk organ som er gitt lovpålagte oppgaver knyttet til egenkontroll i en kommune. Det skal velges av kommunestyret og bestå av minst tre medlemmer.

Minst ett av medlemmene skal sitte i kommunestyret. Kontrollutvalget skal føre løpende tilsyn med den kommunale forvaltningen. Utvalget skal blant annet føre kontroll med at regnskapet blir revidert, med kommunens økonomiforvaltning og med oppfølging og konsekvenser av kommunens vedtak. Saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder i den utstrekning ikke annet følger av særskilte regler i § 77 med tilhørende forskrifter. Kontrollutvalgsforskriften gir en rekke utfyllende regler om utvalgets sammensetning, ansvar og oppgaver.

Partssammensatte utvalg/ administrasjonsutvalg

Partssammensatte utvalg/administrasjonsutvalg, jf. kommuneloven § 25, er et organ som skal opprettes i alle kommuner for behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Det er likevel adgang til ikke å ha et slikt utvalg dersom minst 3/4 av de ansatte støtter at andre ordninger skal erstatte dette. I utvalget sitter representanter for kommunen og for de ansatte. De ansatte gis på denne måten medbestemmelsesrett. Av bestemmelsens siste ledd følger det at dette er en type fast utvalg. Enkelte særregler er fastsatt i bestemmelsen. For øvrig er det presisert at saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder.

Kommunedelsutvalg

Kommunestyret kan opprette kommunedelsutvalg, jf. kommuneloven § 12. Forskjellen fra de faste utvalgene er særlig at kommunedelsutvalgene bare har kompetanse innenfor en bestemt geografisk del av kommunen.

Lovens utgangspunkt er at kommunestyret selv velger medlemmer og leder. Loven åpner imidlertid også for direkte valg av medlemmene.

Kommunedelsutvalgene kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker vedrørende kommunedelen med mindre noe annet følger av lov. Saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder.

Styre for institusjoner

Kommunestyret kan velge å opprette styrer for institusjoner, jf. kommuneloven § 11. Slike styrer kan få myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Institusjonene det her er snakk om, er typisk helseinstitusjoner, skoler og lignende. Styrer for institusjoner skal ha minst tre medlemmer.

I motsetning til de tidligere nevnte organene (med et lite unntak for komiteer) åpner loven for at kommunestyret i stor grad kan overlate til andre å bestemme styrets sammensetning. Medlemmene kan oppnevnes eller velges av administrasjonssjefen, de ansatte, brukerne eller kommunestyret selv.

Når det gjelder saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6, så gjelder de i utgangspunktet. Bortsett fra for reglene for valg og kjønnsbalanse kan imidlertid kommunestyret bestemme at de likevel ikke skal gjelde.

Styre for kommunerådets ledelse for særskilte deler av den kommunale virksomheten

Kommunestyret kan gi kommunerådet myndighet til å opprette og oppnevne styrer for rådets ledelse for særskilte deler av den kommunale virksomheten, jf. kommuneloven § 20 fjerde ledd. Kommunerådet har myndighet til å fastsette vedtekter for slike styrer og kan gi dem myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Et styre kan omorganiseres og nedlegges i valgperioden, og det kan foretas ny oppnevning av hele styret eller enkeltmedlemmer. Medlemmene kan også fratre vervet etter eget ønske.

8.4.1.2 Virkeområdet for saksbehandlingsreglene og valgbarhetsreglene

Saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6 har bestemmelser om blant annet behandling av saker i møter, åpenhet, avstemninger og valg av medlemmer til folkevalgte organer. Av § 29 fremkommer det at disse reglene gjelder for de fleste organer i kommuneloven samt kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover. For enkelte organer gjelder reglene kun dersom ikke kommunestyret eller oppnevningsorganet har bestemt noe annet. Dette gjelder blant annet komiteer etter § 10 og styrer for institusjoner etter § 11, hvor valgreglene og reglene om kjønnsrepresentasjon gjelder uansett, men for øvrig er det opp til oppnevningsorganet hvilke regler som skal gjelde. For kommunestyrekomiteer gjelder saksbehandlingsreglene. Dog gjelder ikke valgreglene og reglene om kjønnsrepresentasjon. For kontrollutvalg gjelder reglene så langt ikke annet fremgår av særreglene i § 77.

Valgbarhetsreglene i kommuneloven § 14 sier noe om hvem som kan velges inn i de ulike folkevalgte organene. Disse bestemmelsene gjelder for de fleste folkevalgte organer.

8.4.1.3 Folkevalgte

Kommuneloven har også et eget kapittel om de folkevalgtes rettigheter og plikter, se kapittel 7. I § 40 nr. 1 første ledd sies det at en folkevalgt plikter å delta i møter i det folkevalgte organet vedkommende er valgt inn, med mindre det foreligger gyldig forfall. Videre sies det i § 40 nr. 2 at når en folkevalgt er til stede i et slikt folkevalgt organ, plikter vedkommende å avgi stemme når en sak tas opp til avstemning. Ved saker om valg eller ansettelser er det adgang til å stemme blankt.

De øvrige bestemmelsene i kapittel 7 er omtalt nærmere i andre kapitler. Se kapittel 17 om inhabilitet og kapittel 14 om godtgjøring og velferdsgoder

Folkevalgte etter kommuneloven er ikke bare de som er direkte valgt inn i kommunestyret av innbyggerne gjennom kommunestyrevalg. Også andre personer som kommunestyret eller et annet folkevalgt organ har valgt som medlem i et folkevalgt organ, er folkevalgte.

8.4.2 Utvalgets vurderinger

8.4.2.1 Folkevalgte organer

Innledning

Folkevalgte organer er nødvendige for at de folkevalgte skal få gjort en god og effektiv jobb. I tillegg til kommunestyret, som velges ved kommunestyrevalget, er det hensiktsmessig med flere folkevalgte organer slik at ikke alle saker må behandles i kommunestyret. At oppgaver og ansvar fordeles til flere organer, gjør at sakene kan behandles både raskere og grundigere, og det bidrar derfor til at kommunen kan drives på best mulig måte. At de folkevalgte jobber gjennom ulike organer, er også en måte å sikre åpne, tillitsskapende og gode demokratiske prosesser på. Dette siste forutsetter at det settes visse rammer og regler for saksbehandlingen og prosessene som skjer i organene. For eksempel er det sentralt at saker behandles og vedtak fattes i møter som er åpne for offentligheten. Dette er grunnleggende forutsetninger for dagens regler. Utvalget ønsker fortsatt å bygge på disse forutsetningene, men mener at det er grunn til å gjøre noen justeringer i regelverket.

Hensynet til forenkling og hensynet til kommunalt selvstyre og større handlefrihet kan tilsi færre og mindre detaljerte regler om kommunale organer. På den annen side er det ikke nødvendigvis slik at færre regler er en reell forenkling for kommunene i den praktiske hverdagen. Dersom det finnes et regelverk med klare, gode regler for organisering, vil dette for mange kommuner kunne være enklere å forholde seg til. Er reglene gode, vil det være lett å vite hva kommunen kan gjøre, og loven vil kunne brukes som direkte informasjonskilde internt i kommunen. Også hensynet til innbyggerne og lokaldemokratiet tilsier at det er nødvendig med noen grunnleggende bestemmelser som sikrer demokratiske prinsipper, at beslutninger tas av de rette organer og under en åpen, offentlig og dermed kontrollerbar ordning. Utvalget har vurdert og foretatt avveininger av disse hensynene ved gjennomgangen av reglene. Utvalget har videre hatt en målsetting om å tydeliggjøre roller og ansvarsforhold mellom folkevalgte og administrasjonen. Ut fra det perspektivet er det en fordel med bestemmelser som i større grad sier noe mer om det ansvar og de oppgaver som gjelder både for folkevalgte organer og for lederen av administrasjonen.

Utvalget mener at kommunestyret bør ha stor frihet til selv å organisere kommunens arbeid. Dette er et viktig grunnleggende prinsipp, og det er også i tråd med utvalgets mandat hvor det kommunale selvstyret i stor grad understrekes. Samtidig er det sentralt at visse grunnleggende hensyn, som åpenhet og ryddig saksbehandling, ivaretas ved de folkevalgtes behandling av saker. En viss gjenkjennelighet i ulike organer kan også være en fordel for de som skal forholde seg til kommunen og følge kommunens arbeid.

Utvalget vil nedenfor først foreta noen overordnede vurderinger av reglene om folkevalgte organer. Deretter vil de ulike organene gjennomgås med forslag til konkrete endringer. I hovedsak foreslår utvalget å videreføre dagens regler om folkevalgte organer. Enkelte endringer foreslås likevel. Utvalget foreslår blant annet at det ikke lenger skal kunne opprettes faste utvalg og komiteer, men at disse slås sammen til en ny type organ som kalles utvalg. Utvalgene kan etter forslaget tildeles slike oppgaver og ansvar som faste utvalg og komiteer kan få etter dagens lov. Ved vurdering av reglene om folkevalgte organer blir det også nødvendig å se hen til andre regler som saksbehandlingsregler og offentlighet. Disse temaene vil ikke bli tatt opp i sin fulle bredde her, men vil bli vurdert i den utstrekning de er relevante i vurderingen av organene. En bredere behandling av disse temaene gjøres senere i egne kapitler.

Rammer for opprettelse av organer

Utvalgets utgangspunkt er at kommunene skal ha stor frihet til å etablere de folkevalgte organene de trenger. Samtidig er det viktig at det er noen felles rammer og grunnleggende forutsetninger for hvordan disse folkevalgte organene skal være. Dette for å sikre forutsigbarhet, likhet og gjenkjennelighet mellom kommuner og at visse grunnleggende prinsipper følges. Utvalget mener derfor at alle folkevalgte organer bør være omfattet av et regelverk. Hvilke organer som skal eller kan opprettes, og hvilke regler (særlig saksbehandlingsregler) som gjelder for dem, bør således være regulert. Det betyr at reglene om folkevalgte organer bør være uttømmende regulert, enten i kommuneloven eller i særlov. Bare organer som er omtalt i lov, skal kunne opprettes. Dersom det ikke finnes noen hjemmel for å opprette en bestemt type organ, så bør det heller ikke være adgang til å etablere et slikt organ. Det bør heller ikke være adgang til å fastsette andre saksbehandlingsregler for et organ enn det som følger av loven. Dette for å sikre betryggende saksbehandling, tilfredsstillende valg av medlemmer til organet, åpenhet og så videre. Selv om utvalget mener disse rammene bør være klare og tydelige, så ønsker utvalget at kommunene skal ha stor organisasjonsfrihet. Utvalget foreslår derfor at kommunen fortsatt kan opprette en rekke ulike typer organer. Hvilke organer dette er, gjennomgås nærmere nedenfor.

For å unngå usikkerhet omkring hvilke typer organer som kan opprettes, ønsker utvalget å tydeliggjøre dette med en egen bestemmelse i kommuneloven § 5-1 som sier at folkevalgte organer skal opprettes i tråd med bestemmelsene i kommuneloven eller etter bestemmelser om slike organer i andre lover. Dersom det ikke finnes noen relevant hjemmel, kan organet heller ikke opprettes. Eneste unntak er at det kan opprettes som forsøk etter forsøksloven7 eller annen hjemmel for forsøk i særlovgivningen.

Utvalget vil understreke at reglene som foreslås om de folkevalgte organene, er utformet med sikte på at kommunene skal ha relativt vid adgang til å opprette organer samtidig som saksbehandlingsreglene er relativt faste. Handlingsrommet til kommunene bør være stort, men det skal være innenfor visse rammer. Det er også viktig at dette handlingsrommet tydeliggjøres, slik at nye folkevalgte blir klar over hvilke muligheter de har. Samtidig er det nødvendig med regler som sikrer at grunnleggende prinsipper, som åpenhet i saksbehandlingen, kjønnsrepresentasjon i sentrale organer, og lignende, blir ivaretatt.

Utvalget foreslår at virkeområdet for saksbehandlingsreglene utvides noe, slik at reglene vil gjelde for flere organer. Det foreslås at saksbehandlingsreglene i kapittel 11 i utvalgets lovforslag i utgangspunktet skal gjelde for alle folkevalgte organer. Dagens særregler for kontrollutvalg skal også fortsatt gjelde. Se for øvrig nærmere om saksbehandlingsreglenes virkeområde under omtale av de enkelte organer nedenfor samt i kapittel 16 om saksbehandlingsregler.

Avgrensningen av hvilke organer som er folkevalgte og som skal følge saksbehandlingsreglene for slike organer, er sentralt. For å være tydelig også her foreslår utvalget å lovfeste hva som skal regnes som folkevalgt organ etter kommuneloven. Utvalget har vurdert å ta inn en generell definisjon av folkevalgt organ, men har kommet til at det er tydeligere å liste opp de organer som er folkevalgte organer etter kommuneloven. På den måten blir det helt klart hvilke organer som er folkevalgte organer. I tillegg til de organene som er omhandlet i kommuneloven, tas det inn i listen at også kommunale organer hjemlet i særlov er inkludert i begrepet folkevalgt organ i kommuneloven. Det er begrenset med slike organer hjemlet i særlov. Der det finnes slike organer i særlov, vil det ofte følge av den aktuelle loven at det er et folkevalgt organ. Statlige folkevalgte organer der medlemmene blir valgt av kommunestyret, som fjellstyrer etter fjelloven kapittel III8, er således ikke folkevalgte organer etter kommunelovens bestemmelser.

Kommunestyret, som er direkte valgt av innbyggerne, er det sentrale folkevalgte organet. I tillegg kommer andre folkevalgte organer som kommunestyret har opprettet og valgt medlemmer til. Det vil også være folkevalgte organer som er opprettet av et annet folkevalgt organ med hjemmel i lov eller etter å ha fått delegert myndighet fra kommunestyret til å opprette et slikt organ.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at de folkevalgte organene er gjenkjennelige fra kommune til kommune, og at det er lett å finne lovens regler for de ulike organene. Utvalget foreslår derfor en lovbestemmelse som fastslår at organene skal ha navn som inkluderer lovens betegnelse. Et kommunestyre skal således hete kommunestyre, og et formannskap skal hete formannskap. For de betegnelser som begynner med kommune, bør kommunen, der den finner det hensiktsmessig, i stedet kunne bruke betegnelsen by eller herad. For eksempel vil kommunestyre kunne kalles bystyre. Fordi dette er innarbeidede begreper enkelte steder mener utvalget dette bør kunne fortsettes med. Utvalget mener imidlertid at av hensyn til begrunnelsen bak regelen bør dette gjøres i så liten utstrekning som mulig. Av hensynet til det kommunale selvstyret foreslås det at et slikt lovkrav om å bruke bestemte betegnelser på organene, begrenses til de mest sentrale organene i kommunen. Utvalget vil imidlertid peke på at det vil være hensiktsmessig om også de andre organene bruker de betegnelsene som loven bruker. Flertallet i utvalget (Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Narud, Neset, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) mener at et lovkrav om å bruke bestemte betegnelser bør gjelde for kommunestyre, formannskap, kommuneråd, utvalg og kommunestyrekomiteer.

Et mindretall i utvalget (Bjørnå, Kaldheim og Nordby) foreslår at parlamentarisk styrte kommuner også skal kunne bruke betegnelsen regjering i stedet for råd. Betegnelsen byregjering er lettere å forstå og tydeliggjør bedre enn betegnelsen råd innholdet i styreformen. Betegnelsen var ønsket tatt i bruk i Oslo kommune. Det er etter mindretallets syn uheldig å ikke kunne bruke betegnelsen regjering, som er kjent og innarbeidet, også for kommuner.

Utvalget foreslår også å ta inn i loven at folkevalgte etter kommuneloven er medlemmer av kommunestyret og fylkestinget og andre personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ. En folkevalgt er således valgt inn i et slikt organ enten av innbyggerne ved kommunestyrevalg eller av kommunestyret eller av et annet folkevalgt organ. Den første gruppen kalles ofte direkte valgt mens de resterende er indirekte valgt. Se nærmere i punkt 8.4.2.3 nedenfor om folkevalgte. Kommunens administrasjon eller ansatte i administrasjonen er ikke en del av de folkevalgte organene. Ansatte i kommunen kan velges inn i folkevalgte organer på samme måte som andre (med visse unntak, se kapittel 12 om valgbarhetsregler), men de kan ikke som ansatte i kommunen sitte i et folkevalgte organ. Dette er nærmere omtalt nedenfor, i punkt 8.6.

Kommunestyre

Utvalget mener at det i hovedsak ikke er behov for å endre dagens regler om kommunestyret. Dette er kommunens øverste organ med representanter som er valgt direkte av innbyggerne. Det er kommunestyret som har myndighet til å fatte beslutninger på vegne av kommunen. Kommunestyrets myndighet til å treffe avgjørelser på vegne av kommunen gjelder alle typer avgjørelser, både i enkeltsaker, om strategiske valg, om organiseringen av kommunens arbeid (det vil si de folkevalgtes) og om hva som skal delegeres til kommunedirektøren. Å delegere oppgaver og myndighet videre til andre organer er en viktig del av kommunestyrets, og således de folkevalgtes, oppgaver. Selv om myndigheten er delegert, ligger fortsatt det overordnede og totale ansvaret hos kommunestyret som kommunens øverste organ. Dette helhetlige ansvaret er sentralt i kommunestyrets funksjon.

Som nevnt tidligere mener utvalget at både det folkevalgte nivået og administrasjonen bør styrkes og tydeliggjøres. En styrking av kommunestyrets rolle kan skje dels ved måten kommunestyret selv velger å jobbe på og dels gjennom endringer i loven. Utvalget vil understreke at kommunestyret selv har stor påvirkning på hvor sterk rolle det faktisk har. Dette særlig gjennom de valg kommunestyret tar om hvor strategisk det ønsker å jobbe, i hvor stor grad det ønsker å fatte avgjørelser i enkeltsaker, og, i forlengelsen av det, i hvor stor grad og hva slags myndighet kommunestyret velger å delegere videre.

Utvalget mener at kommunestyrets oppgaver og ansvar bør omtales noe nærmere i bestemmelsene i kommuneloven. En slik tydeliggjøring vil kunne bidra til en klargjøring av forholdet til administrasjonen. Det vil også gjøre det lettere både for nye kommunestyremedlemmer og for andre å sette seg inn i hva kommunestyret driver med. Som omtalt nærmere i punkt 8.6 kan det ha en betydning for samarbeid og samspill mellom folkevalgte og administrasjonen at fordelingen av roller, oppgaver og ansvar er så klar som mulig. Utvalget mener at slik tydeliggjøring bør gjøres både i reglene om folkevalgte og i reglene om administrasjonen.

Her foreslås det derfor at innholdet i dagens § 6 i kommuneloven om kommunestyret utvides noe. Det fremgår av § 6 at kommunestyret er kommunens øverste organ, og at det treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Dette foreslås i hovedsak beholdt, men med en utvidelse av omtalen av delegering i egne ledd i bestemmelsen. Der foreslås det presisert at kommunestyret kan delegere myndighet til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammen av denne eller annen lov. Der loven sier at kommunestyret selv skal ta en avgjørelse, kan kommunestyret ikke delegere. Det fremmes også forslag om å lovfeste at kommunestyret kan delegere sin myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter bare dersom det gjelder saker som ikke har prinsipiell betydning. Myndighet til å treffe vedtak om lovpålagte oppgaver kan bare delegeres til andre rettssubjekter hvis denne loven eller annen lov gir adgang til det. Nærmere omtale av disse bestemmelsene om delegering står nedenfor, i punkt 8.7. Utvalget vil med å ta dette inn i loven tydeliggjøre kommunestyrets, og dermed de folkevalgtes, oppgaver og rolle. Dette innebærer, etter utvalgets vurdering, ingen endring i gjeldende rett. Utvalget mener likevel dette kan være et nyttig pedagogisk grep slik at både utenforstående og de folkevalgte selv gjennom lovbestemmelsen vil kunne se hva som er kommunestyrets oppgaver og ansvar. Dette vil også kunne bidra til en bevisstgjøring av hva som er de folkevalgtes rolle, både for de folkevalgte selv og for administrasjonen.

Det fremkommer av undersøkelsene som er nevnt foran, at en del folkevalgte opplever en ubalanse mellom kommunestyret og administrasjonen, og at én årsak til dette er at det delegeres for mye myndighet til administrasjonen. Utvalget mener det ikke er riktig å innskrenke kommunestyrets adgang til å delegere sin myndighet til andre. Det ville innebære at handlingsfriheten til kommunen ville bli redusert, og at mange flere enkeltsaker ville måtte behandles i kommunestyret. Utvalget mener kommunestyret er nærmest til å vurdere hvordan dette bør være i sin kommune. Det bør derfor fortsatt være opp til hvert enkelt kommunestyre å benytte seg av adgangen til å delegere i den utstrekning det ønsker. Det er unødvendig og uheldig å stramme inn adgangen til å delegere for alle kommuner.

Etter dagens kommunelov § 7 fastsettes antall kommunestyremedlemmer av et kommunestyre med virkning for det neste kommunestyret og innenfor visse rammer. Medlemstallet skal være et ulike tall, og det skal bestå av et minsteantall medlemmer som er forskjellig avhengig av kommunens størrelse. Etter utvalgets vurdering bør kommunene i størst mulig grad bestemme selv hvor mange kommunestyremedlemmer de vil ha i sin kommune. På den annen side er det viktig av hensyn til et fungerende lokaldemokrati og representativitet at det sikres et minste antall medlemmer. Hva som er et passende minsteantall, avhenger naturlig nok av kommunens størrelse og er således naturlig å knytte til antall innbyggere i kommunen. Utvalget mener dagens regler ivaretar disse hensynene på en tilfredsstillende måte, og foreslår derfor å videreføre dagens regler.

Formannskap

Utvalget mener at det fortsatt er behov for et organ utover kommunestyret som ivaretar helhetsperspektivet – i alle fall når det gjelder økonomien. Formannskapet har en helt sentral plass i styringen av kommunene og behandler økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak og har innstillingsrett i denne type saker. Formannskapet behandler for øvrig alt kommunestyret har fastsatt at det skal behandle. Dette er et obligatorisk organ for kommuner som ikke har parlamentarisk styreform, og det består av minst fem medlemmer som velges av og blant kommunestyrets medlemmer.

Utvalget mener det er nødvendig med et slikt folkevalgt organ for å videreføre ordningen med politisk innstillingsplikt til kommunestyret i økonomisaker. Kommunestyret er et stort organ. Det er hensiktsmessig med et mindre organ som kan styrke helhetsstyringen av kommunene, og som kan treffe en del avgjørelser som blir for tidkrevende for kommunestyret, men som ikke ønskes delegert til lederen av administrasjonen. Det finnes enkelte motargumenter, som at kommunene burde kunne bestemme dette selv, at de fleste kommuner nok ville velge et tilsvarende organ uansett, og at et sterkt organ med generell myndighet vil kunne svekke kommunestyrets myndighet. Utvalget mener imidlertid at disse hensynene ikke er så sterke. Fordelen ved fortsatt å ha obligatorisk formannskap bør derfor veie tyngst. Utvalget foreslår således å videreføre ordningen med formannskap.

Utvalget har vurdert om det er grunn til å endre navn på formannskapet. Dette dels fordi det kan fremstå som et noe gammeldags navn, og dels fordi det springer ut av begrepet formann, som ikke er kjønnsnøytralt, og av likestillingshensyn ikke lenger bør brukes. Utvalget mener likevel at slik navneendring ikke bør gjøres. Dette fordi formannskapet er et historisk begrep og organ, og det har en egenverdi å ivareta navnet. Likestillingshensynet er heller ikke like fremtredende her, da dette er snakk om navnet på et organ og ikke en tittel for enkeltpersoner. Det alternativet navnet som ofte trekkes frem, er økonomiutvalg. Dette er for så vidt et dekkende navn for de lovpålagte oppgavene som formannskapet gjør. I alle de kommuner hvor formannskapet også blir tillagt en rekke andre oppgaver, er imidlertid dette navnet ikke like dekkende.

Utvalget foreslår etter dette at bestemmelsen om formannskapet i hovedsak videreføres som før.

Utvalg

Utvalget har vurdert om man trenger både komiteer og faste utvalg. Mange kommuner vil nok mene at de har behov for begge disse typer organer med sine ulike funksjoner og regler. Utvalget mener likevel at regelverket kan forenkles og tydeliggjøres samtidig som kommunens handlingsrom utvides hvis man regulerer dette på en enklere måte. Utvalget mener det er unødvendig å ha to separate organer, og foreslår å slå disse sammen og ha felles regler for ett organ som kalles utvalg. Den nye typen utvalg vil kunne være både tidsbegrenset og varig, og den vil kunne tildeles avgjørelsesmyndighet, innstillingsrett eller kun utredningsoppgaver. Forslaget vil også ta opp i seg dagens kommunedelsutvalg, men med enkelte særregler om for eksempel direkte valg. Tilsvarende vil kontrollutvalg og partssammensatte utvalg være utvalg med visse særregler.

Utvalg vil dermed, sammen med formannskapet, kunne bli sentrale organer for de folkevalgte. Kommunestyret vil ha relativt stor handlingsfrihet med hensyn til oppgaver, myndighet, varighet og så videre for slike utvalg. Utvalg kan opprettes for kommunale formål, for deler av den kommunale virksomheten eller for en geografisk del av kommunen. Utvalg som er opprettet for de to første alternativene, kommunale formål og deler av den kommunale virksomheten, er tilsvarende de faste utvalgene i dagens § 10 nr. 1. Inkludert her vil også kunne være utvalg til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv. Den siste typen av utvalg, som kan opprettes for en geografisk del av kommunen, vil være tilsvarende dagens kommunedelsutvalg, og vil fortsatt kunne kalles det. De særlige regler om direkte valg til kommunedelsutvalg foreslås videreført.

For disse nye utvalgene vil det være opp til kommunestyret å avgjøre hvor lang tidsperiode utvalget skal opprettes for, og hva slags oppgave og myndighet utvalget skal ha. Utvalgene kan dermed i større grad tilpasses ulike typer behov. På denne måten blir bestemmelsen noe mer fleksibel enn i dag. Det vil si at organer tilsvarende både dagens fast utvalg og de mer ad hoc-pregede komiteene vil kunne etableres etter en slik ny bestemmelse. Hvorvidt disse utvalgene skal ha myndighet til å fatte avgjørelser eller ikke, vil være opp til kommunestyret når de oppnevner og delegerer myndighet til organet.

Saksbehandlingsreglene i kapittel 11 i forslag til ny lov (møteprinsippet, møteoffentlighet mv.) og reglene om hvem som er valgbare til folkevalgte organer (lovforslaget kapittel 7), vil i utgangspunktet gjelde fullt ut for utvalgene. Det betyr blant annet at det vil gjelde et krav om åpenhet for disse organene. Se kapittel 16 for nærmere omtale av dette. Dette er i samsvar med dagens regler om faste utvalg, men etter dagens regler gjelder ikke krav om åpne møter og valgbarhetsreglene for komiteer. Utvalget mener at åpenhet både i saksbehandling og når avgjørelser skal fattes, er et viktig prinsipp og del av den norske demokratiske tradisjon. Dette bør fortsatt være den klare hovedregelen. Etter utvalgets vurdering er det bedre at eventuelle unntak knyttes til konkrete situasjoner, enn at de skal være knyttet til en type organ, slik tilfellet er med dagens komiteer. Utvalget omtaler disse konkrete unntakene nærmere i kapittel 16. Når det gjelder valgbarhetsreglene, foreslås det at disse skal gjelde for alle utvalg. Medlemmer av utvalg må således være bosatt i kommunen. Dette omtales nærmere i kapittel 12.

Det foreslås videre at slike utvalg skal kunne opprette arbeidsutvalg med medlemmer valgt blant medlemmene i utvalget. Det kan være et praktisk behov for å opprette slike arbeidsutvalg i sitt arbeid. Videre foreslås det at utvalget kan gi slike arbeidsutvalg myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, så lenge kommunestyret ikke har bestemt noe annet. På tilsvarende måte kan utvalget gi sin egen leder slik myndighet.

For kommunedelsutvalg vil det, som tidligere, være anledning til å bestemme at det skal være direkte valg. Bestemmelsene om dette foreslås videreført. De ordinære reglene for utvalg foreslås i hovedsak å gjelde også for kommunedelsutvalg. Det innebærer blant annet at mye myndighet kan delegeres til disse om ønskelig. Kommunedelsutvalgene vil kunne bli sentrale organer i en kommune om kommunestyret ønsker det.

Ideelt sett bør utvalgene velges og reglementet eller mandatet fastsettes av kommunestyret på første konstituerende møte. Det kan imidlertid være behov for noe lengre tid for å få dette på plass. Utvalget vil ikke foreslå noen konkret tidsfrist for å velge medlemmer til utvalgene. Utvalget foreslår at dagens bestemmelse videreføres. Det innebærer at der det ikke blir valgt nye medlemmer til utvalg i det konstituerende møtet, så forlenges medlemmenes funksjonstid inntil nyvalg foretas. Det foreslås videre at utvalgsmedlemmenes forlengelse av funksjonsperiode ikke kan vare lenger enn til første årsskifte etter valget. Kommunestyret får dermed i praksis en frist til å velge nye utvalgsmedlemmer til årsskiftet. Dersom det ikke blir valgt nye medlemmer, vil utvalgene opphøre. Nye utvalg kan opprettes når som helst.

Da tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende også for andre folkevalgte organer, foreslås det at reglene om utvidet funksjonstid skal gjelde for alle folkevalgte organer.

Andre folkevalgte organer

I tillegg til de folkevalgte organene som er nevnt over, har vi i dag noen obligatoriske organer. Dette er kontrollutvalg og partssammensatte utvalg. Utvalget foreslår at disse organene fortsatt skal være obligatoriske med i hovedsak samme regler som i dag. Reglene for utvalg vil altså gjelde for disse med mindre noe annet er fastsatt.

Utvalget har heller ikke funnet grunn til å gjøre noen endringer i reglene om kommunestyrekomiteer og styrer for institusjoner. Disse reglene videreføres således i hovedsak slik som de er i dag.

For parlamentarisk styrte kommuner videreføres bestemmelsene om kommuneråd og styre for kommunerådets ledelse for særskilte deler av den kommunale virksomheten.

Når det gjelder kommunale foretak, viser utvalget til omtalen i kapittel 11.

Det skal også nevnes at et forslag om å lovfeste medvirkningsordninger for ungdom, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne i kommuneloven er sendt på høring av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.9

Videre finnes det enkelte folkevalgte organer som er opprettet med hjemmel i særlov, for eksempel valgstyre opprettet etter valgloven.

8.4.2.2 Reglement for folkevalgte organer

Etter utvalgets vurdering er det viktig med tydelighet fra kommunestyret om hvilke fullmakter de andre folkevalgte organene skal ha. Dette blir enda viktigere med nye regler om utvalg hvor det er store valgmuligheter for kommunestyret til å fastsette hvilke fullmakter de enkelte utvalg skal ha. Dette er viktig for det enkelte organ som får fullmakter, for kommunestyret selv og for andre involverte og interesserte. Utvalget foreslår derfor en egen regel som sier at det for folkevalgte organer skal være et reglement som fastsetter organets virksomhetsområde og eventuell avgjørelsesmyndighet, hva slags tidsperiode organet er opprettet for, og andre sentrale bestemmelser om organets virksomhet. Et slikt reglement kan fastsettes enten i en særskilt arbeidsbeskrivelse eller i mandatet for organet, i delegeringsreglementet eller i et annet dokument. Utvalget foreslår ingen formalkrav utover at kravet om reglement tilsier at dette skal fastsettes skriftlig.

8.4.2.3 Folkevalgte

Folkevalgte brukes i kommuneloven som et relativt vidt begrep. For det første er selvsagt kommunestyrerepresentantene folkevalgte. De er valgt av innbyggerne i kommunen, representerer ulike politiske partier og er valgt inn i kommunestyret for å styre kommunen.

I tillegg er også personer som kommunestyret eller andre kommunale folkevalgte organer har valgt inn i folkevalgte organer, å anse som folkevalgte i kommunelovens forstand. De omtales gjerne som indirekte folkevalgte fordi de ikke er valgt direkte av innbyggerne, men er valgt av et folkevalgt organ. I folkevalgte organer utenom kommunestyret blir det i stor grad valgt inn personer som også sitter i kommunestyret. De kan for så vidt sies å være indirekte valgt i den rollen de har i et slikt organ, selv om de er direkte valgt inn i kommunestyret. Dette har imidlertid ikke så stor betydning. De vil uansett være folkevalgte, og skillet mellom direkte og indirekte valgt har ingen rettslig betydning. I mange av disse andre folkevalgte organene (utenom kommunestyret) blir det også valgt inn personer som ikke sitter i kommunestyret. Dette kan være personer som er aktive for et politisk parti, men det trenger ikke å være det. Selv om disse er indirekte valgt, vil også disse anses som folkevalgte etter kommuneloven. Det betyr at regler om folkevalgtes rettigheter og plikter gjelder også for dem. Dreier det seg imidlertid om medlemmer av organet som er valgt inn av andre enn et folkevalgt organ, som ansatterepresentanter i partssammensatte utvalg, bør disse etter utvalgets vurdering ikke være å anse som folkevalgte etter kommuneloven.

Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig at dette tydeliggjøres i loven. Det foreslås at det tas inn en bestemmelse med definisjon av folkevalgt i samme bestemmelse som de folkevalgte organene beskrives i. Det foreslås for det første å lovfeste at kommunestyremedlemmer er folkevalgte. I tillegg er personer som et folkevalgt organ etter kommuneloven har valgt inn i et folkevalgt organ, å anse som folkevalgte etter kommuneloven. Folkevalgte organer som har medlemmer som andre har valgt, for eksempel ansatterepresentanter i partssammensatte utvalg, vil således ha både medlemmer som er folkevalgt, og medlemmer som ikke er det.

Som folkevalgt representerer man mange interesser. Som det ligger i begrepet, er man valgt av folket, direkte eller indirekte, og er således en representant for folket. I den forbindelse er man jo valgt inn med visse synspunkter og verdier og representerer sånn sett det politiske partiet man er valgt inn for. I tillegg vil man som folkevalgt selvsagt representere den kommunen og det organet man er valgt inn i. Dette er grunnleggende forhold ved en folkevalgt, men som etter utvalgets vurdering ikke er egnet for lovfesting.

De som er valgt som medlem av et folkevalgt organ, har plikt til å møte i organets møter dersom de ikke har gyldig forfall. Dette følger av § 40 i dagens lov og foreslås videreført i forslaget til ny lov. Også bestemmelsene om stemmeplikt ved deltakelse på møte der en sak tas opp til avstemning, foreslås videreført.

Øvrige bestemmelser om folkevalgtes rettigheter og plikter behandles i andre kapitler, se kapittel 17 om inhabilitet og kapittel 14 om rettigheter til dekning av utgifter, godtgjøring og pensjonsordning.

8.5 Kommunens administrasjon. Kommunedirektør

8.5.1 Gjeldende rett

I kommuneloven kapittel 4 er det bestemmelser om administrasjonen. Dette er i hovedsak bestemmelser om administrasjonssjefen. I §§ 22 og 23 er det krav om at det skal ansettes en administrasjonssjef som er øverste leder for administrasjonen, med de unntak som følger av loven, og innenfor de rammene kommunestyret fastsetter. Administrasjonssjefens hovedoppgaver er å påse at saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Ifølge forarbeidene til loven inkluderer dette utredningsansvaret også rettslige tvilsspørsmål, slik at administrasjonssjefen har plikt til å gi uttrykk for det dersom vedkommende mener at det er rettslige mangler ved et forslag til vedtak eller ved saksforberedelsen før vedtaket.

Videre skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, samt at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll.

Administrasjonssjefen har møte- og talerett i alle kommunale folkevalgte organer bortsett fra kontrollutvalget. En ansatt kan møte på administrasjonssjefens vegne. En representant fra administrasjonen vil ikke være medlem av organet og ikke ha stemmerett, men vil kunne delta med faglig kompetanse og innspill.

Kommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen «myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet». Denne formuleringen utvidet den myndighet administrasjonssjefen kunne tildeles i forhold til før kommuneloven av 1992. At administrasjonssjefen kan fatte avgjørelser i enkeltsaker, ble ansett for å være nødvendig for å avlaste de folkevalgte organene slik at de kunne ha fokus på de større og prinsipielle spørsmålene. Det er imidlertid en viss uklarhet i formuleringen her, i det prinsipielt kan peke tilbake på enten kun typer av saker eller både typer av saker og enkeltsaker. Hva som er av prinsipiell betydning, er i stor grad opp til kommunestyret å vurdere. Det vises til punkt 8.7.1 nedenfor for en nærmere omtale av disse spørsmålene.

Etter § 24 kan administrasjonssjefen også tildeles myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker.

8.5.2 Utvalgets vurderinger

8.5.2.1 Innledning

Det er de folkevalgte som tar beslutninger og styrer kommunen, men det er administrasjonen som gjennomfører beslutningene, og som utreder og legger grunnlaget for beslutninger som tas. Det er derfor viktig at administrasjonen er velfungerende. Utvalget mener at samarbeid og samhandling mellom de folkevalgte og administrasjonen er helt sentralt for at kommunen skal fungere godt på alle plan og områder i en kommune. Samtidig mener utvalget at rollene til både de folkevalgte og administrasjonen med fordel kan styrkes og tydeliggjøres. Det ligger ikke noen motsetning eller konflikt i at både de folkevalgtes rolle og administrasjonens rolle tydeliggjøres og styrkes. De har i utgangspunktet hver sine oppgaver og ansvarsområder, og ved å tydeliggjøre og styrke begge rollene vil også samspillet kunne styrkes.

Utvalget vil nedenfor, i punkt 8.5.4, si litt mer om forholdet mellom administrasjonen og de folkevalgte. I dette punktet skal utvalget behandle administrasjonen og leder for administrasjonen. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens bestemmelser i kommuneloven kapittel 4 om at hver kommune skal ha en leder for administrasjonen, og om oppgaver og myndighet for denne lederen. Utvalget foreslår imidlertid at denne lederen skal ha tittelen kommunedirektør. Når det gjelder personalsaker, foreslår utvalget at kommunedirektøren skal ha et lovfestet ansvar for dette. For øvrig foreslås enkelte presiseringer i forhold til dagens regler.

8.5.2.2 Tittelen på lederen av kommunens administrasjon

Øverste leder for den samlede kommunale administrasjonen er i dagens kommunelov omtalt som administrasjonssjef. Veldig mange kommuner bruker imidlertid tittelen rådmann. Utvalget har vurdert om det burde gjøres noen endring i loven på denne tittelen.

I dagens lov er det ikke noe krav om bruk av en spesiell tittel. Riktignok sies det i § 22 at det i hver kommune og fylkeskommune skal ansettes en administrasjonssjef. Av forarbeidene til loven fremkommer imidlertid at Stortinget mente det var unødvendig å lovfeste en konkret tittel. Forslaget fra departementet i proposisjonen om å lovfeste rådmann som tittel, ble derfor strøket i stortingsbehandlingen. Det forrige kommunelovutvalg hadde opprinnelig foreslått å lovfeste tittelen kommunedirektør.

Etter utvalgets oppfatning hadde det vært ønskelig om lovens tittel og den tittelen som brukes ute i kommunene, var i samsvar. Det hadde også vært å foretrekke om alle kommuner hadde samme tittel på sin leder av administrasjonen. Utvalget synes imidlertid ikke det er noen god løsning å lovfeste rådmann som tittel. Dette først og fremst fordi denne tittelen ikke er kjønnsnøytral, og det er en målsetting at slike titler skal være kjønnsnøytrale. I og med at administrasjonssjef er en tittel som relativt få kommuner har tatt i bruk om lederen av administrasjonen, har utvalget vurdert forslag om å lovfeste andre titler.

Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) mener at tittel på administrasjonens øverste leder bør lovfestes som en fast tittel. Det vil virke klargjørende at alle kommuner benytter samme tittel for den øverste lederen av kommunens administrasjon. Flertallet understreker at en slik tittel må være kjønnsnøytral. Flertallet foreslår å lovfeste tittelen kommunedirektør og mener at dette er en god tittel. Også det forrige kommunelovutvalget foreslo å lovfeste denne tittelen. Flertallet mener også at et lovfestet krav om en kjønnsnøytral tittel for den øverste lederen i kommunen på en god måte vil oppfylle mandatets målsetting om at [d]et skal så langt det er mulig benyttes kjønnsnøytrale ord og uttrykk i lovteksten. Tittelen rådmann, som brukes av mange kommuner, bør unngås. Dette fordi den ikke er kjønnsnøytral, ikke brukes i alle kommuner, og i liten grad er selvforklarende. Flertallet mener at kommunedirektør er en god tittel som både ivaretar likestillingshensyn og de andre hensynene til en fast og tydelig kjønnsnøytral tittel som viser at dette dreier seg om den øverste lederen i kommunen. At tittelen, eller lignende tittel, i dag brukes på andre roller i kommuner, mener flertallet ikke kan få avgjørende betydning. Flertallet vil forøvrig vise til at gjeldende kommunelov ikke er til hinder for å ta i bruk den nye tittelen, og at kommunene derfor vil ha god tid til å tilpasse seg den nye navnebruken.

Utvalgets mindretall (Narud) vil peke på at det å finne en tittel som er kjønnsnøytral, som inneholder en forklaring på at dette er tittelen på den øverste lederen i kommunens administrasjon, og som heller ikke er «brukt opp» på andre roller i kommunen, er svært vanskelig. Dette også fordi ulike kommuner allerede bruker aktuelle titler om andre roller i kommunen. Kommunedirektør kunne vært en god, kjønnsnøytral og selvforklarende tittel, men den (eller lignende titler) brukes allerede mange steder om lederne på nivået under øverste leder. Administrasjonssjef, som altså er brukt i dagens lov, men som ikke er noen påbudt tittel, er også en kjønnsnøytral tittel som indikerer at det dreier seg om administrasjonens øverste leder. Den sier imidlertid ingenting om at det er en kommunal stilling, og den har så langt ikke blitt tatt så veldig mye i bruk som tittel på kommunens administrative leder. På denne bakgrunn ser ikke utvalgets mindretall det hensiktsmessig å lovfeste en konkret tittel som alle kommuner må bruke. Mindretallet mener at kommunene bør søke å bruke en kjønnsnøytral tittel, men at det bør være opp til den enkelte kommune å bestemme hva slags tittel som skal benyttes. Mindretallet foreslår at loven kun omtaler stillingen som leder av kommunens administrasjon, og så får det være opp til den enkelte kommune hva slags tittel de ønsker å benytte.

8.5.2.3 Roller og oppgaver for administrasjonen og kommunedirektøren

Kommunedirektøren

Kommunedirektøren skal være en leder for den samlede kommunale administrasjonen. I dette ligger både å være leder for en stor virksomhet, med det ledelses- og styringsansvar som ligger i det, og at vedkommende er ansvarlig for de saker og de faglige spørsmål som følger av lov og av delegert myndighet fra folkevalgt organ. Kommunedirektøren har således et helhetlig lederansvar for forsvarlig saksforberedelse og administrasjon. Det er kommunedirektøren som representerer administrasjonen, og som må stå til ansvar overfor de folkevalgte for det administrasjonen gjør.

Lederrollen til kommunens administrative leder er uttrykkelig omtalt i dagens § 23 nr. 1, som i hovedsak foreslås videreført i ny lov. Der sies det at han eller hun har dette ledelsesansvaret med de unntak som følger av lov og innenfor de rammer kommunestyret fastsetter. Ifølge forarbeidene10 til dagens lov sikter henvisningen unntak i lov til ansatte med lovbestemte funksjoner og uttrykker at administrasjonssjefen ikke kan instruere disse i rent faglig oppgaver. Dette foreslås videreført uendret. Henvisningen til de rammer kommunestyret fastsetter sikter til at kommunestyret kan fastsette nærmere instrukser for stillingen. Disse instruksene kan imidlertid ikke frata lederen det administrative ledelsesansvaret. Utvalget foreslår ikke innholdsmessige endringer her heller, men foreslår å presisere ordlyden noe ved å ta ut ordet rammer og heller si at dette ledelsesansvaret gjelder innenfor de instrukser, retningslinjer eller pålegg kommunestyret gir. Dette for å understreke at kommunestyret må være tydelig i sitt forhold til kommunedirektøren. For å bestemme hva lederen skal gjøre, må det foreligge avgjørelser i kommunestyret som fastsetter instrukser, retningslinjer eller pålegg.

Forsvarlig utredning og lovlighet

Utvalget foreslår å videreføre dagens bestemmelse om at kommunedirektøren skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Men utvalget foreslår i tillegg å presisere at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe en avgjørelse. Dette er for så vidt ikke nytt, men administrasjonens rolle med hensyn til faglighet og faktagrunnlag understrekes ved å ta dette inn. At kommunedirektøren har et faglig ansvar og en faglig integritet i prosessen, er viktig. Ved å lovfeste at kommunedirektøren har et selvstendige ansvar for utredningens faktiske og rettslige grunnlag, blir det tydeligere at kommunens administrative leder har et selvstendig ansvar for å fremlegge dette uavhengig av om dette er i strid med politikernes virkelighetsoppfatning eller meninger. Dersom det for eksempel er nødvendig med nedskjæringer, vil kommunedirektøren være forpliktet til å sørge for at sakene er forsvarlig utredet med en beskrivelse av hvordan han eller hun oppfatter faktum i saken, selv om han eller hun vet at politikerne kan ha andre oppfatninger om faktum mv. Hvis det for eksempel er behov for oppussing av skoler for å oppfylle lovens krav til forsvarlig læringsmiljø, skal kommunedirektøren gi en objektiv og korrekt fremstilling av den faktiske situasjonen uavhengig av de folkevalgtes synspunkter på saken. Ved at dette fremgår tydeligere av loven, kan det bidra til en klarere forståelse av rollen til kommunedirektøren. At utredningen skal være forsvarlig, innebærer også at det er en forsvarlighet som står i forhold til hva som faktisk er mulig. De rammer kommunestyret setter for utredningen, vil kunne sette rammer for hvor langt og hvor grundig slik utredning kan gjøres. Har kommunestyret dårlig tid og setter korte frister og liten tidsrammer for spørsmål som skal utredes, må utredningen bli så forsvarlig som det er mulig innenfor denne tidsrammen. Og dersom kommunestyret velger å begrense utredningen til ett alternativ, må utredningen gjøres så fullstendig som mulig innenfor dette alternativet. Dersom kommunedirektøren mener at utredningen da ikke blir forsvarlig, bør dette påpekes til kommunestyret. Det vil imidlertid uansett være kommunestyret som bestemmer. Kommunestyret vil således fortsatt ha instruksjonsrett overfor kommunedirektøren. Samtidig har kommunedirektøren et selvstendig ansvar innenfor de rammer som kommunestyret fastsetter. På den annen side skal han eller hun ikke gå inn i politiske vurderinger. Dette er opp til de folkevalgte, men kommunedirektøren skal legge til rette for at de folkevalgte skal kunne fatte sine beslutninger på best mulig grunnlag.

Videre skal kommunedirektøren påse at de vedtak som treffes av folkevalgte organer, blir iverksatt uten ugrunnet opphold. Han eller hun har her et selvstendig ansvar for iverksettelse. Dersom det fremgår av vedtaket at en annen instans skal iverksette vedtaket, vil lederens ansvar begrense seg til å gjøre nødvendige tiltak for at denne instansen skal være kjent med vedtaket og ha nødvendig informasjon for sin oppfølging.

For å tydeliggjøre ansvar og rolle ytterligere, foreslår utvalget å ta inn en bestemmelse om at dersom kommunedirektøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige spørsmål som har sentral betydning for gjennomføring av vedtaket, skal vedkommende gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på dette på egnet måte. Dersom for eksempel et benkeforslag blir vedtatt og det senere viser seg at vedtaket var i strid med lovkrav, vil kommunedirektøren måtte ta opp dette på nytt slik at det folkevalgte organet blir klar over den rettslige problemstillingen og dermed får anledning til å endre vedtaket.

Hvorvidt dette innebærer en plikt eller rett til å utsette iverksettelsen av vedtaket, må avgjøres ut fra en konkret vurdering av vedtakets art, hvilke problemer en utsettelse eventuelt medfører, hva slags og hvor alvorlig lovstrid det eventuelt er snakk om, og så videre.

Internkontroll

I dagens kommunelov § 23 nr. 2 andre punktum sies at administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Dette er dagens bestemmelse om internkontroll som altså er plassert i bestemmelsen om administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. Utvalget foreslår nå en helt ny internkontrollbestemmelse som blir plassert sammen med andre bestemmelser om kommunens egenkontroll, og som er nærmere omtalt nedenfor, i kapittel 24. Som en konsekvens av dette foreslås at det ikke sies noe om internkontroll i bestemmelsen om ansvar og oppgaver for kommunedirektøren. Som det fremkommer av den nye bestemmelsen om internkontroll, skal imidlertid kommunedirektøren fortsatt ha ansvaret for denne. Kommunestyret vil fortsatt ha det øverste ansvaret for å kontrollere kommunens virksomhet. Dette er i dagens kommunelov § 76 omtalt som tilsyn. Se nærmere om dette i kapittel 24.

Prinsipielle saker

Etter kommuneloven § 23 nr. 4 kan et folkevalgt organ gi administrasjonssjefen «myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet». Som nevnt foran, under punktet om gjeldende rett, kan formuleringen i dagens kommunelov fremstå som noe uklar her.

Utvalget foreslår derfor en formulering som klargjør at alle prinsipielle saker skal avgjøres av folkevalgte organer. Dette innebærer at kommunedirektøren heller ikke skal kunne delegeres avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker som har prinsipiell betydning. Utvalget foreslår derfor at delegeringsadgangen kun skal gjelde for saker som ikke har prinsipiell betydning. Hvilke saker som har prinsipiell betydning, må vurderes på samme måte som i dag. Kommunestyrets vurdering av hva som er prinsipielt, vil måtte tillegges stor betydning i den rettslige vurderingen. Dette er omtalt nærmere nedenfor, i punkt 8.7.

Personalsaker

Utvalget har vurdert om kommunedirektøren bør gis større myndighet i loven slik at det ikke er nødvendig å delegere denne myndigheten. Etter utvalgets vurdering bør kommunedirektøren ha det løpende personalansvaret for den enkelte, inkludert ansettelse, oppsigelse, avskjed og tjenstlig reaksjon hvis ikke annet er fastsatt i lov.

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt her er at kommunestyret har ansvaret for budsjettet og arbeidsgiverpolitikken. Arbeidsgiverpolitikk vil for eksempel kunne omfatte ledelsesfilosofi, bemanningsnormer, valg av antall stillinger innenfor en kategori innenfor vedtatt budsjett og hvilke stillingskategorier eller antall årsverk som skal reduseres ved nedbemanninger. Dette bør kommunestyret fortsatt ha ansvaret for. Ansvaret for den løpende håndteringen av personalsaker, som hvem som skal ansettes eller sies opp, bør imidlertid legges til kommunedirektøren.

Dette er annerledes enn i dagens kommunelov. I § 24 står det at kommunestyret kan delegere myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker til formannskap, kommuneråd, utvalg, styre for institusjon eller administrasjonssjefen, og i praksis blir administrasjonssjefen ofte delegert dette ansvaret. Dersom loven skal fastsette at det alltid er leder av administrasjonen, eller den leder delegerer det videre til, som skal ha ansvaret for ansettelser og personalsaker, og kommunestyret heller ikke kan ta tilbake til denne myndigheten, fratas kommunestyrene en kompetanse de i dag har. Dette er en form for begrensning i kommunestyret og fylkestingets kompetanse, og i det kommunale selvstyret, som bør ha en god begrunnelse.

Utvalget vil peke på at en bestemmelse som gir kommunedirektøren ansvaret for løpende personalsaker vil styrke det grunnleggende skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen. Kommunedirektøren har ansvaret for administrasjonen både faglig og administrativt, og da er det nærliggende også å ha ansvaret for de som er ansatt i administrasjonen, og for at de rette personer med den rette kompetansen blir ansatt. De folkevalgte ansetter og forholder seg til kommunedirektøren som skal utrede og iverksette på bakgrunn av avgjørelser i kommunestyret. Hvem andre som jobber i administrasjonen for å gjennomføre de oppgaver som pålegges kommunedirektøren, bør etter utvalgets vurdering være av underordnet betydning for de folkevalgte. Skillet mellom folkevalgt og administrasjon blir tydeligere og mer konsekvent dersom kommunedirektøren i loven har det fulle ansvar for administrasjonen også på dette feltet. Etter utvalgets oppfatning vil det styrke både de folkevalgte og administrasjonen.

Utvalget vil også peke på at det er sentralt at alle kommuner har en så velfungerende administrasjon som mulig. God og riktig kompetanse er helt avgjørende i denne sammenheng. Kommunedirektøren vil være den som har best oversikt over de ansatte, den ulike kompetansen i administrasjonen og hvilke behov som foreligger for endret kompetanse. Kommunedirektøren vil derfor være den som har best forutsetning for å vurdere ansettelser og løpende personalsaker. Det er den som leder administrasjonen, som har best forutsetning for å sikre og videreutvikle en velfungerende og god administrasjon. Videre er det han eller hun som er formelt ansvarlig for alt administrasjonen gjør, og som i ytterste konsekvens kan risikere å måtte gå om ikke administrasjonen gjør en god nok jobb. Med et slikt ansvar er det også nærliggende og en logisk konsekvens at kommunedirektøren får råderett til selv å administrere stillinger, herunder ansettelser og oppsigelser.

Det skal også pekes på at det er denne løsningen som i stadig større grad blir praktisert i kommunene. Det er både naturlig og praktisk at konkrete beslutninger vedrørende bemanning og personalpolitikk tas på dette nivået.

Utvalget foreslår således at det lovfestes at kommunedirektøren har det løpende personalansvaret for den enkelte, inkludert ansettelse, oppsigelse, avskjed og tjenstlig reaksjon hvis ikke annet er fastsatt i lov. Dette er altså løpende personalsaker i kommunen. Ansettelse mv. av kommunedirektøren er det derimot kommunestyret selv som gjør.

Kommunestyret vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for arbeidsgiverpolitiske spørsmål. Dette delvis fordi kommunestyret har det økonomiske og politiske ansvaret, og i den grad personal- og arbeidsgiverspørsmål berøres av politikk og økonomi, vil og bør kommunestyret ha ansvaret. Dette vil for eksempel kunne være beslutning om og budsjettering til stillinger. Hvor mange helsesøstre det skal være i kommunen, er både et politisk og et økonomisk spørsmål som det er naturlig at politikerne beslutter. Kommunestyret vil imidlertid fortsatt kunne overlate også disse overordnede spørsmålene til kommunedirektøren gjennom budsjettvedtak eller annen delegasjon. Utvalget finner ikke grunn til å måtte si dette eksplisitt da det uansett følger av kommunelovens system og regler. Kommunestyret skal imidlertid ikke involvere seg i konkrete ansettelser, oppsigelser og så videre.

Siden kommunedirektøren er gitt denne kompetansen i lov, kan kommunestyret heller ikke tilbakekalle kompetansen, slik kommunestyret kan ved delegering av myndighet gjennom delegeringsvedtak.

Kommunestyret vil således kunne bestemme over de arbeidsgiverpolitiske spørsmålene og de budsjettmessige og politiske avgjørelsene, mens de ordinære personalsakene er det kommunedirektøren som etter loven har ansvaret for. Skillet vil her grovt sett gå mellom politikk og administrasjon. Kommunedirektøren må innenfor lovbestemt kompetanse eller delegert kompetanse selvsagt styre personalhåndteringen innenfor de budsjetter og de politiske avgjørelser som er fattet. Det vil som i dag innenfor de politiske vedtakene og budsjettet i medhold av delegert kompetanse normalt være stort rom for kommunedirektøren til å vurdere hvor mange ansatte som trengs i en enhet, hva slags kompetanse de skal ha, og så videre. Forslaget endrer ikke gjeldende rett her. I stor grad vil det i praksis bli opp til kommunestyret å bestemme hvor detaljert det vil lage sine politiske og økonomiske føringer. Kommunestyret vil imidlertid ved forslag til ny lovbestemmelse om å gi kommunedirektøren myndighet i personalsaker ikke kunne gripe inn i konkrete saker om for eksempel ansettelse og oppsigelse som ligger til kommunedirektøren.

Utvalget foreslår ingen reelle endringer i bestemmelsen om partssammensatte utvalg. Det legges til grunn at disse kan fungere på tilsvarende måte som tidligere. Dersom kommunestyret imidlertid også har delegert kompetansen til å ansette og å si opp personell til administrasjonsutvalget, kan imidlertid denne ordningen ikke fortsette som følge av at dette ansvaret og beslutningsmyndighet nå i lov legges til kommunedirektøren. Kommunedirektøren vil ikke kunne delegere sin myndighet til et slikt organ, da dette er et folkevalgt organ.

Åremål

Dagens kommunelov § 24 inneholder en bestemmelse om åremål. Utvalget foreslår ingen realitetsendringer her. Beslutningen om at ledende stillinger i kommunen skal være åremålsstillinger, skal således fortsatt være opp til kommunestyret eller fylkestinget. Dette inkluderer ledende stillinger i kommunale foretak. Åremålsperioden skal fortsatt være på minst seks år.

8.6 Forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen

Utvalget vil her se nærmere på forholdet og samspillet mellom de folkevalgte og administrasjonen. Det gjelder både de folkevalgte organene og de folkevalgte som enkeltpersoner, og det gjelder kommunedirektøren og administrasjonen for øvrig.

8.6.1 Gjeldende rett

Forholdet mellom folkevalgte organer og administrasjonen er ikke regulert særskilt i noen egen bestemmelse i kommuneloven.

Som vi har sett, finnes det imidlertid bestemmelser både om folkevalgte organer, om folkevalgte og om administrasjonen som også sier noe om forholdet dem imellom. Det vises her blant annet til kommuneloven § 6, som konstaterer at kommunestyret er det øverste kommunale organet, og at det treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Det vises også til kommuneloven § 23, som fastslår at administrasjonssjefen er øverste leder av den samlede kommunale administrasjonen med de unntak som følger av lov og innenfor de rammer kommunestyret fastsetter.

Det er et grunnleggende prinsipp, som blant annet er omtalt i lovens forarbeider,11 at det skal være et skille mellom folkevalgte og administrasjonen. Dette preger en rekke av bestemmelsene i kommuneloven, som reglene om folkevalgte organer, valgbarhet, administrasjonen og saksbehandling.

8.6.2 Utvalgets vurderinger

8.6.2.1 Innledning

Utvalget mener, som tidligere nevnt, at en sterk og tydelig folkevalgt styring av kommunen er viktig både for lokaldemokratiet og for kommunens legitimitet. I forlengelsen av dette er samhandlingen mellom de folkevalgte på den ene siden og administrasjonen og kommunedirektøren på den andre siden viktig. En sterk og god administrasjon vil kunne bidra til å løfte det folkevalgte nivået i kommunen. De folkevalgte og administrasjonen har ulike roller og oppgaver og er gjensidig avhengig av hverandre. De folkevalgte tar de politiske beslutningene og er de som bestemmer hva kommunene skal gjøre og mene. Administrasjonen står for det faglige perspektivet og skal både forberede sakene de folkevalgte skal behandle, og gjennomføre det de folkevalgte har besluttet. Et godt samspill mellom folkevalgte og administrasjon er således av stor betydning. Samtidig er det et grunnleggende prinsipp at det skal være et skille mellom de folkevalgte og administrasjonen. Det er de folkevalgte organene som representerer innbyggerne, og som skal ta beslutninger. For disse organene gjelder det særskilte krav til saksbehandling som skal sikre åpne demokratiske prosesser og en tillitsskapende behandling av saker. Samtidig er de folkevalgte helt avhengig av en god administrasjon som forbereder saker og således bistår de folkevalgte slik at de kan fatte beslutninger basert på godt grunnlag. Etter utvalgets vurdering er det viktig både med et velfungerende samarbeid og en prinsipiell avstand.

Avgjørende for at samspillet mellom de folkevalgte og administrasjonen fungerer bra, er i hovedsak forhold kommuneloven ikke kan regulere. Et godt samspill vil blant annet avhenge av hvordan arbeids- og myndighetsfordeling gjennomføres i praksis, og av forhold som mellommenneskelige relasjoner, gode rutiner og så videre. Sentralt i den forbindelse er kommunedirektørens rolle i forhold til de folkevalgte. Kommuneloven oppstiller likevel noen rammer og utgangspunkter som kan bidra til at dette samspillet blir ryddig og godt. Utvalget foreslår, som omtalt foran, å tydeliggjøre roller, ansvar og oppgaver i loven, både for de folkevalgte og for administrasjonen ved kommunedirektøren. Utvalget mener dette vil kunne bidra til en styrking både av de folkevalgte og av administrasjonen. Utvalget vil her omtale enkelte problemstillinger om selve samspillet litt nærmere.

8.6.2.2 Samspill og skille mellom folkevalgte og administrasjonen

Samspillet og fordelingen av ansvaret og oppgavene mellom de folkevalgte og administrasjonen er en løpende utfordring og var tema da forrige kommunelov ble laget, og i senere undersøkelser, se omtale foran, i punkt 8.2. Dette er også eksplisitt nevnt i utvalgets mandat, hvor det særlig er styrking av det folkevalgte nivået det blir pekt på. Av undersøkelsene fremkommer blant annet at flere, blant både folkevalgte og andre, mener at det er et behov for å styrke det folkevalgte nivået. Det blir hevdet at kommunestyret har for lite makt, og at lederen av administrasjonen har for mye.12 Utvalget er enig i at det folkevalgte nivået bør styrkes, og vil, som nevnt foran, foreslå å styrke og tydeliggjøre rollen til både de folkevalgte og administrasjonen. Utvalget vil også peke på at de folkevalgte kan ta ansvar for fordelingen av ansvar og oppgaver selv når de gjennom delegeringsvedtak bestemmer hvor mye beslutningsmyndighet som skal gis til kommunedirektøren.

Rettsreglene for forholdet mellom de folkevalgte og administrasjonen er klare. Det er de folkevalgte som skal fatte avgjørelser, og som således skal ta de politiske valg og beslutninger. All virksomhet skjer i utgangspunktet på kommunestyrets og fylkestingets ansvar. Administrasjonen skal forberede saker og iverksette avgjørelser fra de folkevalgte organer. Administrasjonen har ved dette faglig ansvar og faglige oppgaver. Utover dette er det opp til de folkevalgte organene å tildele myndighet til kommunedirektøren. Administrasjonen ved kommunedirektøren har begrenset myndighet etter loven. Sentralt i samspillet er dels at de folkevalgte organene er bevisste og tydelige på hvilken myndighet de delegerer til administrasjonen ved kommunedirektøren. På den annen side er det sentralt at kommunedirektøren har sin faglige integritet og kommer med klare faglige råd samtidig som de politiske spørsmål og valg overlates til de folkevalgte. En nøkkelperson i dette løpende samspillet vil ofte kunne være ordføreren som er i løpende dialog med både kommunedirektøren og de folkevalgte. Ordførers rolle behandles nærmere i kapittel 10.

Et godt samspill og samarbeid kan selvsagt ikke lovfestes. Utvalget mener imidlertid at en tydelig lovregulering av roller, ansvar og oppgaver vil kunne bidra til å styrke samspillet og dermed både de folkevalgte og administrasjonen. Utvalget foreslår derfor en lovregulering av både de folkevalgte og av administrasjonen som er noe mer omfattende og utdypende i sin form enn dagens kommunelov. Dette er omtalt foran, i forbindelse med omtalen av de folkevalgte organer og av administrasjonen.

8.6.2.3 Folkevalgte organer og administrative organer

Utvalget mener det fortsatt bør være to hovedtyper av organer i kommunene: de folkevalgte og de administrative. De folkevalgte organene er opprettet av folkevalgte organer etter reglene for disse, jf. omtale foran, i punkt 8.4. Medlemmene er folkevalgte (direkte eller indirekte valgt) og i enkelte tilfeller andre særskilt tillitsvalgte (som ansatterepresentanter i partssammensatte utvalg). Det er strenge regler for saksbehandling og åpenhet for disse organene.

De administrative organene settes sammen av kommunedirektøren. Kommunedirektøren står fritt til å organisere sin stab slik han eller hun vil, og dermed også til å etablere ulike arbeidsgrupper eller andre typer administrative organer. Møter i slike organer eller arbeidsgrupper innad i administrasjonen er ikke omfattet av noen krav til møteoffentlighet slik det er for de folkevalgte organene.

De folkevalgte og administrasjonen har prinsipielt svært ulike roller. Utvalget mener derfor at organer enten skal være folkevalgte eller administrative. En sammenblanding kan få uheldige konsekvenser for en ryddig og åpen håndtering av saker.

Skillet mellom folkevalgte og administrasjonen er således viktig også når det gjelder organer. Organer eller arbeidsgrupper e.l. skal enten være et folkevalgt organ og følge reglene for disse, eller være et administrativt organ innenfor administrasjonen og følge den arbeidsformen som gjelder der. Et organ eller en arbeidsgruppe e.l. kan således ikke bestå av både folkevalgte og administrasjonen. I tillegg til at dette bryter med det prinsipielle skillet mellom folkevalgte og administrasjon, så vil slike blandingsorganer skape uklare ansvarslinjer. Medlemmer i administrative organer har en administrativ ansvarslinje som går opp til kommunedirektøren. Kommunedirektøren svarer til de folkevalgte. Om det da skulle sitte folkevalgte i administrative organer, ville det blitt en uklar ansvarslinje. På tilsvarende måte blir det uklart om administrasjonen sitter i folkevalgte organer.

En del kommuner har forsøkt å etablere ulike varianter av organer som på ulikt vis har blandet folkevalgte og administrasjonen. Dette har til dels medført kritikk og til dels en usikkerhet om hva som er lovlig, og hva som ikke er lovlig. Formålet er gjerne å trekke faglighet inn i de politiske vurderingene og å skape effektive og kunnskapsrike organisasjoner.

Utvalget mener at dette skillet mellom folkevalgte og administrasjon er viktig, og at det bør fastholdes. Å skulle åpne for noen form for kombinasjonsutvalg vil være uryddig. Det er de folkevalgte som representerer innbyggerne, og som derfor skal ta beslutningene. I mindre og ikke prinsipielle saker kan myndighet være delegert til administrasjonen. Utover det er det de folkevalgte som må fatte slike beslutninger. At det ikke skal være kombinasjonsutvalg betyr imidlertid ikke at ikke kommunedirektøren eller en annen fra administrasjonen kan bidra i et folkevalgt organ som sekretær eller fagperson. Noen fra administrasjonen kan imidlertid ikke som sådan være medlem i et utvalg. En ansatt i administrasjonen kan altså ikke,13 i egenskap av å være ansatt, være medlem i et folkevalgt organ. Det er imidlertid, som hovedregel, ikke noe i veien for at en ansatt velges som en folkevalgt inn i et folkevalgt organ. Dette er imidlertid noe annet. Vedkommende vil i så fall delta i organet som folkevalgt og representant for sitt parti, og ikke som ansatt. Se valgbarhetsreglene i gjeldende kommunelov § 14 hvor det er noen unntak for enkelte ledende stillinger som er konkret nevnt.

Som beskrevet foran foreslår utvalget å lovfeste at kommuneloven, og eventuelt særlover, uttømmende regulerer adgangen til å opprette folkevalgte organer. Dette vil tydeliggjøre skillet mellom folkevalgte og administrative organer, og det vil klargjøre de reglene som gjelder for de folkevalgte organene. Kravet om hjemmel for å kunne opprette et organ og kravet om å følge saksbehandlingsreglene gjelder bare dersom det er snakk om et folkevalgt organ i kommunen. Dersom administrasjonen oppretter en arbeidsgruppe eller et annet organ, vil ikke det være omfattet av disse reglene. Dersom noen eksterne utenfor kommunen oppretter et organ og ønsker å ha med enkelte medlemmer blant de folkevalgte i kommunen, vil heller ikke dette være omfattet av saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer.

Hvorvidt det i de enkelte tilfeller dreier seg om et folkevalgt organ, og dermed om saksbehandlingsregler om for eksempel møteoffentlighet kommer til anvendelse eller ikke, kan i noen tilfeller være vanskelig å avgjøre. Dette vil måtte avgjøres ut fra en helhetsvurdering av elementer, som hvem som har oppnevnt organet, hvem som er medlemmer, hvilke oppgaver organet har, og særlig om det har avgjørelsesmyndighet, og hvilket forhold det har til kommunestyret eller annet folkevalgt organ, og da særlig om det er en del av en beslutningskjede eller ikke. Hva organet kalles, er ikke avgjørende. Som eksempel kan her nevnes en 17. mai-komite som skal arrangere 17. mai-program i kommunen. Er det kommunestyret som oppretter en slik komite, gir instrukser til komiteen og velger medlemmene, uavhengig av om noen av medlemmene for eksempel kommer fra frivillig organisasjon eller næringsliv, vil dette være et folkevalgt organ, og saksbehandlingsregler om blant annet møteoffentlighet vil gjelde. Annerledes vil det kunne være om komiteen er mer løsrevet fra kommunen. Om det for eksempel er en frivillig organisasjon som skal stå for arrangementet, og som oppretter en komite der de selv velger medlemmer, og hvor komiteen treffer beslutningene og så videre, vil dette ikke bli et folkevalgt organ bare fordi kommunestyret blir bedt om å stille med en folkevalgt representant i komiteen.

8.7 Delegering

8.7.1 Gjeldende rett

Det finnes ingen generelle regler om delegering av offentlig myndighet i Norge. Det vi har av rettskilder, er juridisk teori som har utviklet en alminnelig delegeringslære, og enkelte høyesterettsavgjørelser. I juridisk teori er det imidlertid noe uenighet om enkelte punkter i denne læren.

Utgangspunktet i den tradisjonelle delegeringslæren er at myndighet kan delegeres innen den sentrale statsforvaltningen, det vil si regjering, departement, direktorat mv. Ved delegering av myndighet fra staten til andre organer, herunder kommuner og interkommunale organer som er egne rettssubjekter, kreves det hjemmel i lov. Dette hjemmelskravet har sin bakgrunn i at staten ikke har noen direkte instruksjonsmyndighet overfor andre organer. Det følger videre av den tradisjonelle delegeringslæren at andre organer enn den sentrale statsforvaltningen bare kan delegere myndighet dersom de har hjemmel for det i lov. Kommuner må derfor ha hjemmel i lov for å kunne delegere den kompetansen som i lov blir lagt til kommunen. Kommuneloven inneholder på denne bakgrunn bestemmelser som åpner for delegering av myndighet fra kommunestyret til andre organer i kommunen. Også særlovgivningen inneholder enkelte bestemmelser om delegering av myndighet til interkommunale organer.

Den tradisjonelle forståelsen av delegering innebærer å tildele et organ man har organisasjons- og instruksjonsmyndighet over, myndighet til å treffe avgjørelser i nærmere angitte saker. Når det gjelder delegering til andre organer, er det i juridisk teori stilt spørsmål ved om man kan opprettholde tesen om at det alltid er behov for hjemmel i lov for å kunne delegere offentlig myndighet til private.14 Denne utviklingen i delegeringslæren synes å ha gjort seg mer gjeldende i statsforvaltningen enn i kommunalforvaltningen. Det er også tradisjon for å lovregulere adgangen til å delegere offentlig myndighetsutøvelse både i kommuneloven og i særlovgivningen. Det er nærliggende å tolke gjeldende rett slik at det må foreligge en lovhjemmel både for at kommunestyret skal kunne delegere utøvelse av offentlig myndighet til underordnede organer internt i kommunen, og for at kommunestyret skal kunne delegere slikt til andre rettssubjekter, herunder ulike interkommunale organer.

I kommuneloven § 6 fastslås det at kommunestyret er kommunens øverste organ og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Hvorvidt kommunestyret kan delegere konkret myndighet, og i så fall til hvem, følger av kommuneloven eller særlov. I kommuneloven er det bestemmelser som sier direkte hva kommunestyret kan delegere til konkrete organer, for eksempel sies det i § 10 at kommunestyret kan opprette faste utvalg og tildele dem avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor annet ikke følger av lov. Kommuneloven har også bestemmelser som fastslår at kommunestyret, eller et annet organ, i noen tilfeller ikke kan delegere sin myndighet videre. Der kommuneloven sier at kommunestyret eller et annet organ selv skal gjøre noe, så betyr dette at de faktisk må gjøre det selv og ikke kan delegere til andre.

I utgangspunktet har kommunestyret gjennom lovgivningen i kommuneloven en relativt stor adgang til å delegere til underordnede folkevalgte organer. Disse organene vil ofte kunne delegere videre til eventuelle organer under dem.

Når det gjelder delegering innenfor kommunens administrasjon, vil administrasjonssjefen ha vid adgang til dette. I og med at det er administrasjonssjefen som får delegert myndighet fra de folkevalgte organer, vil det være et stort behov for å kunne delegere dette videre i administrasjonen.

Adgangen til å delegere myndighet er med visse unntak mer vid til folkevalgte organer enn til enkeltpersoner. Ordføreren, lederen av faste utvalg, den enkelte kommuneråd og administrasjonssjefen kan delegeres myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Formannskap, faste utvalg, kommunedelsutvalg og kommunerådet kan på sin side tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov.

I flere bestemmelser i kommuneloven, som § 9 om delegering til ordfører og § 23 om delegering til administrasjonssjefen, sies det at det kan delegeres myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Ordlyden i disse bestemmelsene er noe uklar med hensyn til om sakersom ikke er av prinsipiell betydning i lovens formulering peker tilbake til både enkeltsaker og typer av saker eller bare typer av saker. Det er altså et spørsmål om myndighet til å treffe vedtak i prinsipielle enkeltsaker kan delegeres. I NOU 1990: 13, side 370, blir det lagt til grunn at formuleringen kun henviser til typer av saker, det vil si at det kan delegeres til blant andre ordføreren og administrasjonssjefen å treffe vedtak i enkeltsaker, også der hvor saken er av prinsipiell betydning. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) til gjeldende kommunelov er ikke like klar på dette området. I litteraturen, se Kommuneloven med kommentarer (Bernt og Overå 2014)15 og Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning (Ingun Sletnes mfl. 2013)16, legges det også til grunn at når det gjelder delegering av konkrete enkeltsaker, kan saken være prinsipiell.

Forarbeidene til dagens kommunelov er klar på at bestemmelsen gir kommunestyret et vidt spillerom til å vurdere hvilke saker som kan delegeres. I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) uttaler departementet følgende på side 277:

Hva som er av prinsipiell betydning må fastsettes ikke bare ut fra vedtakets karakter og konsekvenser, og ut fra kommunenes eller fylkeskommunenes størrelse, men også ut fra en vurdering av i hvilken utstrekning de viktigste skjønnsmessige sider av den aktuelle avgjørelsen må anses avklart gjennom politiske vedtak, instrukser eller tidligere praksis.

Kommuneloven regulerer ikke eksplisitt hvordan delegeringen av myndighet skal skje. Det er to hovedmåter kommunestyret kan delegere myndighet på. For det første kan kommunestyret velge å positivt avgrense, det vil si nevne konkret, hvilken myndighet det tildeler organet. Den andre måten å gjøre det på er å si at organet tildeles all myndighet som kommunestyret kan delegere, eventuelt med unntak.

Kommuneloven har videre en bestemmelse (§ 39) om at kommunestyret skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett. I dette ligger det et krav eller en forutsetning om at det skal tas en beslutning om hvem som kan bestemme hva, og at dette blir offentlig og tilgjengelig for folk flest.

8.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre den tradisjonelle læren om delegering. Gjennomgangen av gjeldende rett viser at det er noe usikkerhet med hensyn til om det i kommunesektoren er nødvendig med lovhjemmel for å kunne delegere myndighet, særlig til private rettssubjekter. Utvalget mener dette er uheldig. Utvalget foreslår derfor å regulere i kommuneloven både når kommunestyret kan delegere myndighet internt i kommunen, og når kommunestyret kan delegere myndighet til andre organer.

Delegering internt i kommunen

Utvalget mener at det internt i kommunen bør være vid adgang til å delegere myndighet. Utvalget mener at dette er viktig for at kommunene selv kan finne effektive og lokalt tilpassede arbeidsordninger. En generell innstramming i adgangen til å delegere myndighet vil etter utvalgets vurdering, være uheldig for kommunene og deres handlingsrom og styringsevne.17

Som en hovedregel bør det skilles mellom hvilken myndighet som kan delegeres til kollegiale folkevalgte organer, og hvilken myndighet som kan delegeres til enkeltpersoner, slik som tilfellet er i dag. Utvalget foreslår å videreføre den vide adgangen det i dag er til å delegere myndigheten til å treffe avgjørelser til formannskap, utvalg, kommunedelsutvalg og kommunerådet.

Når det gjelder delegering av myndighet til enkeltpersoner (ordfører, leder av utvalg, den enkelte kommuneråd og kommunedirektøren), mener utvalget at loven både bør endres og tydeliggjøres. Utvalget mener at enkeltpersoner ikke bør kunne avgjøre enkeltsaker som har prinsipiell betydning. Alle saker som har prinsipiell betydning, bør avgjøres av folkevalgte organer, og dette bør fremgå klart av loven. Slike saker reiser skjønnsmessige spørsmål som bør være gjenstand for politiske overveielser. Utvalget forslår at vilkåret om at det kun kan delegeres myndighet i saker som ikke har prinsipiell betydning, også skal gjelde ved delegering av myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker.

Når det gjelder delegering videre fra et folkevalgt organ som har fått delegert myndighet, til et annet folkevalgt organ, foreslår utvalget å videreføre at kommunestyret kan gi folkevalgte organer myndighet til å gjøre dette med mindre det foreligger en delegeringssperre i lov eller forskrift.

Også i forslag til ny kommunelov blir det lagt til grunn at om loven sier at kommunestyret eller et annet organ selv skal gjøre noe, så innebærer dette en delegeringssperre. Vedtaket må da treffes av organet selv og kan ikke delegeres til andre.

Når det gjelder delegering innenfor kommunens administrasjon, foreslår utvalget ingen begrensning i dette. I og med at det er kommunedirektøren som får delegert myndighet fra de folkevalgte organer, vil det være et stort behov for å kunne delegere denne videre i administrasjonen. Det følger da av den alminnelige delegeringslæren at det er adgang til å delegere videre.

Delegering til andre organer

Ved delegering til andre organer enn kommunen selv, for eksempel til annen offentlig myndighet eller til private, foreslår utvalget å tydeliggjøre at dette kun kan gjøres dersom det er hjemmel til dette i lov. Reglene om interkommunalt samarbeid er et typisk eksempel på at lovgiver åpner for å delegere myndighet til et interkommunalt selskap eller til en annen kommune.

Utvalget foreslår å lovfeste en generell adgang til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter. Dette innebærer at kommunestyret som en hovedregel kan delegere all type myndighet, også utøvelse av offentlig myndighet, til andre rettssubjekter, under forutsetning av at saken ikke har prinsipiell betydning.

Utvalget foreslår videre at hvis det er snakk om å treffe vedtak i saker som gjelder oppgaver som er pålagt i lov, kan myndighet til å treffe vedtak kun delegeres hvis kommuneloven eller annen lov gir adgang til det. Dette innebærer således en viss begrensning i adgangen til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. På den annen side kan kommunen der det er hjemmel for det i lov, også delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter. Ved delegering av myndighet til andre rettssubjekter kan kommunen når som helst trekke tilbake den tildelte myndigheten. Kommunen kan også instruere den som har fått delegert myndighet, om hvordan myndigheten skal brukes.

Hvordan delegere

Hensynet til å sikre kommunal handlefrihet tilsier at det ikke lovfestes noe om hvordan delegering av myndighet skal foregå. På den annen side er kommunenes virksomhet svært omfattende. Dersom delegeringen gjøres generell uten å nevne konkret hvilken myndighet som delegeres, vil kommunestyrets medlemmer i praksis ikke ha full oversikt over hvilken myndighet de delegerer. De vil da heller ikke kunne foreta en konkret vurdering av hvilke saker som kommunestyret skal behandle, og hvilke saker som blir delegert til andre folkevalgte organer eller administrasjonen. Utvalget viser til at nettopp dette var bakgrunnen for at Stortinget i 2012 vedtok en bestemmelse om at kommunestyret selv skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet innen 31. desember i året etter at kommunestyret er konstituert, jf. kommuneloven § 39 nr. 2. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen videreføres. Utvalget mener at det delegerende organet bør nevne konkret hvilken myndighet som blir delegert, ved for eksempel å vise til hvilke lovbestemmelser delegeringen skal omfatte. Utvalget vil imidlertid ikke lovfeste noe krav om dette.

8.8 Disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet

8.8.1 Innledning

Ansatte og folkevalgte kan som hovedregel opptre på vegne av kommunen, hvis vedkommende har fått tildelt slik myndighet eller fullmakt18 gjennom delegering eller i lov. Kommunen vil være bundet av disposisjoner som er foretatt innenfor gyldig delegering eller innenfor lovhjemmel. Hvilken fullmakt eller myndighet (også omtalt som kompetanse) en lovbestemmelse eller en delegering gir, vil bero på en tolkning av loven eller delegeringen. Kommuneloven § 6 bygger på at det er kommunestyret som treffer beslutninger på kommunens vegne. Annet kan likevel fremgå av lov eller gyldig vedtak om delegering.

Det kan hende at noen går utover den myndighet eller fullmakt de har – eventuelt at de handler uten å ha myndighet eller fullmakt overhodet. Dette kan skyldes alt fra mangler ved formaliteter rundt delegering til bevisste misligheter. Dersom kommunen ønsker å være bundet uansett og derfor forholder seg som om myndighet eller fullmakt forelå, blir ikke problemstillingen satt på spissen. Situasjonen kan imidlertid også være at kommunen mener de ikke bør være bundet når noen har handlet i strid med sin myndighet enten ved at fullmakt eller delegering mangler fullstendig, eller ved at man har gått utover sin myndighet. Dette vil for eksempel kunne være hvis noen har brukt mye av kommunens midler på innkjøp av gjenstander eller tjenester kommunen ikke mener det skal brukes midler på – og kanskje særlig hvis avtalemotparten burde ha skjønt dette. Tilsvarende kan tenkes om noen bevisst har misbrukt sin posisjon for egen vinning.

Da oppstår spørsmålet om hvem som skal bære risikoen og kostnadene ved slike situasjoner – kommunen eller motparten, enten det er en avtalepart eller en innbygger som et vedtak gjelder. Bør kommunen i noen tilfelle bli bundet av slike disposisjoner – og i så fall i hvilke tilfeller? Utgangspunktet og hovedregelen i dag er at kommunen ikke blir bundet av slike disposisjoner, men at det i visse situasjoner likevel kan være motsatt. Spørsmålet er ikke lovregulert, og rettspraksis er begrenset. I konkrete saker kan det derfor være vanskelig å vite hva som er gjeldende rett.

Disse spørsmålene kan være aktuelle både i situasjoner der det kan være snakk om binding ved privatrettslige disposisjoner (se nærmere om dette i punkt 8.8.2.2), og der det er snakk om binding ved offentlig myndighetsutøvelse. I mandatet nevnes særlig den første situasjonen, men utvalget har vurdert begge situasjoner.

Når det gjelder privatrettslige disposisjoner, mener utvalget at virkningene av at noen i kommunen har handlet i strid med sin fullmakt, bør lovreguleres. Utvalget har drøftet flere alternative løsninger på problemstillingen, men fremmer ikke her ett konkret forslag på reguleringsmåte. Utvalget legger i stedet frem ulike alternative løsninger. Departementet og Stortinget vil på denne måten, etter høringen av utredningen, få et bredere grunnlag for å vurdere de praktiske og juridiske spørsmålene knyttet til problemstillingen.

Når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse, mener utvalget at kommuneloven ikke bør regulere hvilke virkninger det skal ha at noen i kommunen har gått utenfor sin myndighet ved utøvelse av offentlig myndighet.

8.8.2 Gjeldende rett

8.8.2.1 Generelt

Hvis noen handler utover sin myndighet eller fullmakt, er hovedregelen at kommunen ikke er bundet av slike disposisjoner. For at kommunen skal bli bundet, må det være et rettslig grunnlag eller regelverk som gjør at kommunen blir bundet. Dette kalles gjerne regler om legitimasjon eller representasjon.

Kommuneloven har regler om myndighet og delegering, men ingen generelle regler om hvorvidt og i hvilken grad kommunen blir bundet om noen går utover sin myndighet eller fullmakt. Det er likevel gitt en regel om overskridelse av representasjonsretten i kommunale foretak (§ 74):

Har noen som representerer foretaket utad, ved handling på vegne av foretaket overskredet sin myndighet, er handlingen ikke bindende for kommunen eller fylkeskommunen hvis medkontrahenten innså eller burde innsett at myndigheten ble overskredet, og det derfor ville stride mot redelighet å gjøre disposisjonen gjeldende.

Ellers følger det av kommuneloven § 9 nr. 3 annet punktum at ordføreren er «rettslig representant for kommunen og fylkeskommunen og underskriver på dennes vegne i alle tilfeller hvor myndigheten ikke er tildelt andre». Det følger imidlertid av forarbeidene at denne bestemmelsen hverken gir ordføreren myndighet til å treffe beslutninger på vegne av kommunen eller regulerer spørsmålet om binding via legitimasjon.19 Videre sies det:

Spørsmålet om kommunen eller fylkeskommunen blir bundet hvis ordfører går ut over sin kompetanse her, må avgjøres – ut fra den forvaltningsrettslige eller kontraktsrettslige ugyldighetslære, avhengig av disposisjonens karakter.

Forarbeidene la til grunn at spørsmålet skal løses i medhold av forvaltningsrettens eller kontraktsrettens ugyldighetslære avhengig av disposisjonens art.

Spørsmålet om hva som skjer hvis noen andre enn ordføreren går utover sin myndighet eller fullmakt, vil således kunne løses ulikt avhengig av om det dreier seg om privatrettslige disposisjoner eller offentlig myndighetsutøvelse. Ulike regelsett vil være aktuelle for å vurdere konsekvensene av en fullmaktsoverskridelse: den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren og den privatrettslige fullmaktslæren. For begge grupper er imidlertid rettssituasjonen ganske uklar. Det finnes lite lovgivning, og i juridisk teori fremmes ulike tolkninger og synspunkter. Det er relativt få dommer om problemstillingene, og de dommene som finnes, er ofte så konkret begrunnet at de kan tolkes ulikt og gir lite prinsipielle avklaringer om rettssituasjonen.20

Nedenfor behandles derfor disse to grupper hver for seg. Enkelte disposisjoner kan nok ligge i grenselandet og inneholde elementer av begge deler. Problemstillinger rundt dette vil imidlertid ikke bli behandlet her.

8.8.2.2 Privatrettslige disposisjoner

Med privatrettslige disposisjoner menes handlinger som en privat part kunne gjort. Hvis kommunen for eksempel kjøper en bil, må kommunen og selgeren forholde seg til samme regler som for et privat bilkjøp. Andre eksempler er opptak av lån, avgivelse av garantier, kjøp og salg av fast eiendom, kjøp av fond eller aksjer, inngåelse av personalavtaler, entreprisekontrakter, investeringer i forretningsvirksomhet, mer alminnelige innkjøp, og så videre.

Etter de alminnelige privatrettslige reglene er det et betydelig rom for å bli bundet av avtaler gjennom legitimasjon. For eksempel vil fullmaktsreglene i avtaleloven kapittel 2 med tilhørende ulovfestede regler komme til anvendelse. Etter disse reglene vil binding oppstå dersom kontraktsmotparten hadde rimelig grunn til å oppfatte situasjonen slik at representanten hadde rett til å inngå den aktuelle avtalen på vegne av fullmaktsgiver.21 Man kan således bli bundet dersom medkontrahenten var i aktsom god tro og det forelå et legitimasjonsgrunnlag, for eksempel i medhold av det som i avtaleretten gjerne omtales som stillingsfullmakt og toleransefullmakt. Stillingsfullmakt innebærer at man har fullmakt i kraft av sin stilling, det vil si at det ligger til stillingen å utøve visse oppgaver som binder virksomheten. I begrepet toleransefullmakt ligger det at når fullmaktsgiveren er passiv overfor de disposisjonene som for eksempel en fullmektig gjør på vegne av seg, må man i visse tilfeller legge til grunn at det foreligger en fullmakt til å foreta disposisjonene. Ved passiviteten utvises en toleranse for at dette er greit.

Avtaleloven § 41 fastslår at bestemmelsene i loven gjelder på formuerettens område. Når kommunen inngår avtaler med grunnlag i forvaltningens private autonomi, altså som enhver annen avtalepart, vil formueretten og avtaleloven normalt gjelde. Det er ikke avklart om reglene om fullmakt og legitimasjon i avtaleloven og i ulovfestet rett gjelder, direkte eller indirekte, for kommuner i forbindelse med såkalte privatrettslige disposisjoner. Det er ulike syn på dette, både i juridisk teori og blant utvalgets medlemmer. Utvalget vil ikke gå nærmere inn på dette, men skal kun helt kort nevne de ulike synspunktene. På en ene siden hevder blant andre Overå og Bernt22 at hovedregelen må være at kommuner ikke blir bundet i strid med fullmakt som er gitt. De understreker samtidig at det har mye for seg at dette ikke gjelder dersom for eksempel ordfører eller administrasjonssjefen inngår avtaler om mer dagligdagse forhold på grunnlag av et vedtatt budsjett. I slike tilfeller antas det at kommunen lett vil kunne bli bundet. Andre mener at avtalelovens regler gjelder for kommuner som for private, slik at også kommuner kan bli bundet gjennom legitimasjon dersom noen handler på vegne av kommunen uten å ha fullmakt eller myndighet.23 I den juridiske teori har videre Hoel Lie argumentert for at avtalerettens ulovfestede fullmaktsære skal anvendes direkte.24 Et slikt synspunktet er omstridt.25 Det finnes ingen avgjørelser fra Høyesterett som tar direkte stilling til om avtalerettslige regler om fullmakt gjelder for kommuner.

I tilfeller hvor kommunen ikke kan være bundet av en avtale eller disposisjon, kan kommunen likevel få rettet et erstatningskrav mot seg, og kommunen kan bli ansvarlig for et eventuelt tap.26

8.8.2.3 Utøvelse av offentlig myndighet

Når kommunen utøver offentlig myndighet, kan det oppstå spørsmål om hvorvidt kommunen blir bundet dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet. I denne sammenhengen blir dette i realiteten et spørsmål om hvorvidt et vedtak er gyldig til tross for at det er fattet av noen som ikke hadde rettslig kompetanse til å fatte det.

Ved utøvelse av offentlig myndighet, for eksempel byggetillatelse, tvangsvedtak i medhold av barnevernloven, e.l., reguleres spørsmålet om ugyldighet av den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren.

Den forvaltningsrettslige ugyldighetslære er dels ulovfestet, dels regulert i forvaltningsloven. Feil ved innholdet i et vedtak vil som oftest medføre ugyldighet, mens feil ved måten vedtaket har blitt fattet på (tilblivelsesmangler), som oftest kun medfører ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. For saksbehandlingsfeil (det vil si brudd på saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven) er dette direkte sagt i forvaltningslovens § 41. Brudd på disse saksbehandlingsreglene vil normalt ikke føre til ugyldighet med mindre det foreligger en rimelig mulighet for at feilen kan ha virket inn på avgjørelsens innhold.27 I tillegg kommer ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om ugyldighet. Her er det ulike synspunkter på både innhold og rekkevidde, og utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette.

En feil som består av at noen har fattet et vedtak uten å ha myndighet eller fullmakt til å fatte et slikt vedtak, omtales som en personell kompetansemangel. En gjennomgang av rettskildene viser at det er usikkert om den forvaltningsrettslige ugyldighetslære kommer til anvendelse ved personelle kompetansemangler.28

8.8.2.4 Kort om hvem som kan treffe beslutninger for kommunen

Juridiske rettssubjekter kan ikke treffe beslutninger selv. Rettslige disposisjoner forutsetter at fysiske personer handler på vegne av dem. Hvem som kan handle på vegne av en kommune, er i forvaltningsretten vanlig å drøfte som kravene til personell kompetanse. Et viktig grep i kommuneloven er at all beslutningskompetanse i en kommune som et utgangspunkt skal ligge hos kommunestyret og fylkestinget. Skal andre organer eller personer ha beslutningskompetanse, må dette enten ha grunnlag i lov eller i delegering. Samtidig bygger loven på en relativt vid adgang til å delegere kompetanse til andre kommunale organer. Med mindre annet følger av lov, kan kommunestyret delegere alle avgjørelser til formannskap og fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg og kommuneråd og fylkesråd. Også for en del andre organer åpner kommuneloven for en alminnelig delegeringsadgang med mindre beslutningen eller sakstypen er av prinsipiell betydning. Det gjelder for eksempel delegering til ordfører, leder eller arbeidsutvalg i fast utvalg eller kommunedelsutvalg og administrasjonssjefen. Loven oppstiller også en del andre mer generelle skranker for delegering til styrer for institusjon,29 komiteer,30 kommunestyre- og fylkestingskomiteer.31

Utgangspunktet er at den som lovlig har fått kompetansetildeling, også kan delegere denne videre innenfor kommunen. Om annet ikke fremgår av kompetansetildelingen eller lov, kan for eksempel administrasjonssjefen delegere sin kompetanse videre til etatsjefer. På denne måten kan det oppstå lange delegeringskjeder. Kommunestyret har delegert til formannskapet, formannskapet til administrasjonssjefen og administrasjonssjefen til en rektor. En slik delegeringskjede kan for eksempel gi rektor kompetanse til å foreta innkjøp av skrivebøker på vegne av kommunen. For at det skal foreligge personell kompetanse, må alle kompetansetildelingene i en slik delegeringskjede være gyldige. Se foran i punkt 8.7 om delegering.

Den som er gitt kompetanse i enten lov eller gyldig vedtak om delegering, vil ha personell kompetanse. Foreligger det personell, materiell og prosessuell kompetanse til å treffe den aktuelle beslutningen, vil vedtaket være gyldig. Denne reguleringen av personell kompetanse er felles for alle typer avgjørelser. Reguleringen er med andre ord den samme enten kommunen utferdiger forskrifter, treffer enkeltvedtak eller inngår ulike typer avtaler. Disse rammene gjelder også når det i en kommune treffes interne beslutninger, som en instruks eller en delegering.

Kommuneloven har også enkelte bestemmelser som direkte gir fullmakt eller myndighet videre til andre enn kommunestyret. Det vises for eksempel til dagens § 9 om ordførers myndighet og dagens § 23 om administrasjonssjefens rolle. Videre gir for eksempel budsjettforskriften § 9 og § 2 fullmakt til administrasjonssjefen til å disponere innenfor budsjettvedtak.

8.8.2.5 Praktiske eksempler. Dommer

Utvalget vil her helt kort prøve å si noe om i hvilken grad spørsmålet om binding dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet, er et praktisk problem for kommunene. Deretter vil utvalget presentere enkelte dommer. Dette i hovedsak som en eksemplifisering av de praktiske situasjonene kommunene kan stå overfor. Som nevnt foran, under punktet om gjeldende rett, er dommene i begrenset grad avklarende for rettssituasjonen.

I hvilken grad det er et praktisk problem i den kommunale hverdagen at reglene ikke er klare og entydige, har ikke utvalget dokumenterbar informasjon om. Det er likevel utvalgets inntrykk at problemstillingen dukker opp med jevne mellomrom i den kommunale sektor. Mindre saker vil ofte løse seg selv fordi partene ikke setter problemstillingen på spissen. Større saker kan være mer utfordrende, og noen av disse havner også i rettsapparatet. Når det gjelder kommunale foretak, er utvalgets inntrykk at dagens regulering av spørsmålet har fungert greit og ikke skapt særlige problemer.

Spørsmålet om hvorvidt kommunen kan bli bundet av disposisjoner der en representant fra kommunen har gått utover sin fullmakt eller myndighet, kan imidlertid være aktuelt i forbindelse med det meste av det kommunen driver med. Det kan være privatrettslige disposisjoner som at det er inngått en avtale om kjøp av utstyr og tjenester, og det kan være offentlig myndighetsutøvelse som vedtak om godkjenning av en byggesøknad.

Som eksempler på hva slags saker det kan dreie seg om, vil utvalget her nevne noen aktuelle dommer. Disse sakene har en tendens til å være kompliserte og omfattende, og de ender gjerne med at domstolen konkluderer i saken uten å gå inn i de prinsipielle spørsmålene. Dette er således interessante eksempler, men gir i begrenset grad klare svar på de juridiske og generelle problemstillingene.

Et skille i spørsmålet om binding gjennom legitimasjon går mellom tilfeller hvor den som handler på vegne av kommunen, bevisst overskrider sine fullmakter, og der dette skjer gjennom feil eller manglende rutiner. Et eksempel på det første finner vi i Rt. 1933 side 385. I saken hadde ordføreren skrevet under på lånebevis på vegne av Sveio kommune. I forbindelse med låneopptaket hadde ordføreren vist til to dokumenter som ga uttrykk for vedtak i herredsstyret. Begge dokumentene var falske. Kompetanseoverskridelsen var helt bevisst fra ordførerens side. Etter en konkret vurdering mente Høyesterett at kommunen ikke var bundet. Slike bevisste kompetanseoverskridelser er uvanlige.

Problemstillingen om binding gjennom legitimasjon oppstår oftest som følge av ubevisste kompetanseoverskridelser. Slike ubevisste kompetanseoverskridelser kan ha flere årsaker.

Et eksempel er hvor representanten for kommunen uriktig tror det foreligger en tildeling av fullmakt eller myndighet. Her kan Rt. 1992 side 1642 (Gamvik) tjene som eksempel. Ordføreren i Gamvik kommune hadde tatt opp spørsmålet om hvorvidt kommunen skulle stille en økonomisk garanti som en hastesak i et formannskapsmøte. Det var omstridt om det formelt ble truffet et vedtak i møtet. Vedtaket var i alle fall ikke blitt nedtegnet i møteboken, og det var heller ikke gjennomført noen formell avstemning. Ordføreren hadde forstått møtet slik at formannskapet gikk inn for å gi garantien, og signerte garantien på vegne av kommunen. Høyesterett mente at det ikke var truffet et vedtak. Dermed oppstod spørsmålet om konsekvensene av at ordføreren manglet myndighet til å inngå en slik avtale. Høyesterett mente det ikke var grunnlag for rettslig binding gjennom legitimasjonsvirkning i den konkrete saken. De kom likevel til at kommunen var erstatningsansvarlig i medhold av arbeidsgiveransvaret.

Det hender at ansatte treffer beslutninger på vegne av kommunen uten at det foreligger noe skriftlig delegeringsvedtak. En slik praksis kan også pågå over lengre tid. Et eksempel på dette er Rt. 1995 side 1333 (leieavtalesaken). Oslo kommune inngikk 20. januar 1962 en kontrakt hvor kommunen skulle leie cirka halvdelen av en etasje i et nybygg. Lokalene skulle brukes til en kommunal ungdomsklubb. I kontrakten fremgikk det at «[l]eieforholdet er uoppsigelig fra leietakers side. Utleier kan bringe leieforholdet til opphør etter 40 – førti år etter minst 1 – ett – års forutgående skriftlig oppsigelse. Oversittes fristen, løper leieforholdet videre i ti-årsperioder med samme oppsigelsesfrist for hver periode som foran nevnt». Tretti år ut i leieperioden ønsket kommunen å føre avtalen til opphør. Kommunen anførte som ny anførsel for Høyesterett at kontrakten ikke var inngått i samsvar med kommunestyreloven av 1954 § 24 nr. 3, som krevde at kommunestyret selv traff vedtak om langsiktige forpliktelse. Høyesterett uttalte i den forbindelse:

Jeg anser det ikke nødvendig å gå inn på noen nærmere drøftelse av hvor langt det er anledning til å gjøre ugyldighetsinnsigelse på et slikt grunnlag gjeldende overfor en godtroende medkontrahent. Iallfall i et tilfelle som det foreliggende, hvor spørsmålet først dukker opp etter at begge parter har ansett seg bundet av og innrettet seg etter kontrakten i meget lang tid, anser jeg det uakseptabelt om kommunen nå skulle kunne gjøre gjeldende ugyldighet.

Det hører med til bildet at det var en praksis i norske kommuner at slike avtaler ble inngått uten at kommunestyrene ble involvert.

En nylig avsagt dom fra Borgarting lagmannsrett32 illustrerer hvor kompliserte disse sakene kan være, og at konkrete momenter og vurderinger av en rekke spørsmål blir avgjørende. Dommen gjaldt kompliserte renteavtaler Bremanger kommune inngikk med Fokus Bank ASA (nå Danske Bank A/S). Administrasjonssjefen hadde ikke fullmakt til å inngå disse avtalene og ble ikke ansett å være legitimert. Kommunene ble heller ikke ansett bundet ved passivitet eller funnet erstatningsansvarlig. Kommunelovens regler om lån og finansforvaltning ble trukket inn som relevante.

8.8.3 Utvalgets vurderinger

8.8.3.1 Innledning

Utvalget har vurdert om, og eventuelt i hvilke situasjoner, en kommune skal kunne bli bundet av en disposisjon dersom en representant for kommunen har gått lenger enn det vedkommende har myndighet eller fullmakt til.

Utvalget vil først drøfte spørsmålet om det i det hele tatt skal reguleres noe om konsekvenser av disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet i kommuneloven. Deretter vil dette drøftes mer konkret for privatrettslige disposisjoner og for offentlig myndighetsutøvelse.

Utvalget har drøftet flere alternative løsninger, men ønsker ikke å fremme et konkret forslag til lovendringer. Dette er et område hvor det viktigste antakelig er å få klargjort rettstilstanden, og hvor flere løsninger kan være aktuelle. Utvalget mener således at det er grunn til å sende flere forslag på høring for å få innspill fra høringsinstansene. Deretter bør departementet jobbe videre med vurderingen av de praktiske behovene for regulering og de rettslige utfordringene.

Utvalget omtaler nedenfor de tre alternativene utvalget mener er mest aktuelle. Utvalget er klar over at det kan finnes også andre måter å løse dette på. For eksempel kunne det vurderes å gjøre noe med kompetansereglene i stedet, slik at det ble klarere hvem i kommunen som hadde kompetanse til å foreta en disposisjon. Hoel Lie har en gjennomgang av noen slike alternativer.33 Han argumenterer for at det i større grad skal fastsettes i loven hvem som skal ha kompetanse, samtidig som delegasjonsvedtak bør gjøres mer tilgjengelig. Utvalget mener at dette ikke er noen god løsning. Dette vil redusere det kommunale selvstyret og det grunnleggende prinsippet i kommuneloven om at all makt skal ligge hos kommunestyret. Utvalget vil således ikke gå nærmere inn på dette, men skal her begrense fremstillingen til de tre alternativene utvalget mener er mest aktuelle.

8.8.3.2 Hvorfor regulere i kommuneloven

Utvalget mener at den uklare rettstilstanden for privatrettslige disposisjoner tilsier at det er behov for avklaringer i kommuneloven.

Behovet for avklaring og for forutberegnelighet er et relevant argument for å regulere situasjonen. Det er uheldig når partene ikke vet hva rettstilstanden er, og dermed ikke kan forholde seg til den på en ryddig måte. En regulering vil gi en bedre forutberegnelighet for de som ønsker å handle med kommunen. Å regulere dette spørsmålet i kommuneloven vil gi en mer helhetlig lov i og med at dette allerede er regulert for kommunale foretak. På den annen side kan det være særlig forhold med kommunale foretak som begrunner lovregulering der, men ikke for kommunen for øvrig. At det er gitt egne regler om myndighetsfordeling i kommunale foretak, kan være et slikt forhold.

Som et argument mot regulering av dette spørsmålet i kommuneloven kan det sies at det er vanskelig å finne den rette reguleringen fordi det foreligger gode momenter for ulik type regulering, jf. alternativene som utvalget her presenterer. Det er vanskelig å lage treffsikre og gode regler, og det er en risiko for at det fortsatt vil være uklarheter og skjønnsmessige vurderinger i denne type saker. Utvalget mener at dette ikke kan begrunne å la være å lage regler på et område der det er behov for avklaring og forutberegnelighet. Utvalget mener videre at kommuneloven er det best egnede sted for slik regulering.

For offentlig myndighetsutøvelse mener utvalget at kommuneloven ikke er et egnet sted for regulering av spørsmålet særskilt for kommunene. Spørsmålet om gyldigheten av vedtak bør etter utvalgets vurdering reguleres felles for alle offentlige vedtak og bør behandles i forvaltningsloven eller i henhold til generell forvaltningsrett.

8.8.3.3 Grunnleggende hensyn ved regulering av representasjon og legitimasjon

Ved vurderingen av innholdet i en eventuell regulering om disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet, det vil si om og eventuelt i hvilke situasjoner kommunen kan bli bundet når noen går utover sin myndighet eller fullmakt, og hvordan dette skal reguleres i loven, er det noen grunnleggende hensyn som må vurderes og avveies. Utvalget vil her presentere de grunnleggende hensynene før de konkrete drøftelsene og avveiningene kommer i punktene nedenfor.

Beskytte kommunen og fellesskapets interesser

Et hensyn er å beskytte kommunen, eller fellesskapets interesser, fra å bli bundet i tilfeller der det ikke foreligger gyldig delegering fra kommunestyret eller andre organer som er gitt beslutningskompetanse. Kommunen representerer et fellesskap og bruker av fellesskapets midler. Det er derfor viktig med ordninger som sikrer at det representantene for fellesskapet har bestemt, faktisk også blir fulgt opp og gjennomført, og at den enkelte ansatte eller folkevalgte ikke på egen hånd kan forplikte kommunen.

Sikre folkevalgt styring i kommunen

I forlengelsen av hensynet foran kommer hensynet til å sikre folkevalgt styring i kommunen. Det er de folkevalgte som skal styre kommunen. Regler om binding utover delegert fullmakt vil kunne svekke hensynet til folkevalgt styring. Det er de folkevalgte som skal ta beslutningene i kommunene, eller som skal delegere til andre å ta beslutninger. Dersom kommunen blir bundet utover det, vil beslutningen mangle en forankring i kommunestyret.

Beskytte private parter

Et annet hensyn som trekker i motsatt retning, er beskyttelse av private parter. Private parter som inngår en avtale med noen i kommunen, eller som er part i et vedtak fattet av noen i kommunen, bør kunne stole på at denne personen har myndighet til å gjøre det. Dette gjelder både i den konkrete situasjon der avtale er inngått eller vedtak er mottatt, og generelt at kommunen er til å stole på. Private parter bør kunne forholde seg til at det som kommer fra noen som det er all grunn til å tro at representerer kommunen, også faktisk vil binde kommunen i samme grad som at private vil forholde seg til at den som inngår avtaler på vegne av selskaper, kan forplikte selskaper.

Omsetningslivets tarv

Et hensyn i forlengelsen av dette er det som gjerne kalles hensynet til omsetningslivets tarv. Det vil si at kommunen kan opptre som vanlig aktør i markedet også der kommunen opptrer i tilknytning til kommunale oppgaver. Både kommunen og andre aktører i markedet skal vite, og kunne innrette seg etter, at kommunen er som andre aktører i markedet. Private parter har dessuten behov for å kunne inngå avtaler hurtig og effektivt uten omfattende undersøkelser av fullmaktsforhold.

8.8.3.4 Privatrettslige disposisjoner

Utvalget vil her omtale tre alternative måter å regulere hvilke konsekvenser det skal ha for disposisjonens gyldighet, at kommunens representant har gått utover myndigheten eller fullmakten sin. Utvalget tar ikke stilling til hvilket alternativ som er best egnet. Alternativene bør endelig vurderes på bakgrunn av innspill fra høringsrunden og eventuelt andre undersøkelser og vurderinger om praksis, behov og juridiske spørsmål. Det må blant annet vurderes hva slags økonomiske og administrative konsekvenser de ulike alternativer kan ha, inkludert spørsmålet om hvilket alternativ som antas å medføre færre tvister. Det gis således her en kort beskrivelse av, begrunnelse for og utkast til lovtekst for de ulike alternativene.

Alternativ 1: Ingen legitimasjonsvirkning

Dette alternativet innebærer at det ikke skal være noen legitimasjonsvirkning ved disposisjoner foretatt med ingen eller mangelfull fullmakt eller myndighet. Det betyr at det som hovedregel ikke har rettsvirkninger om ansatt eller folkevalgt i kommunen handler uten at gyldig delegasjon foreligger. Selv om en representant for kommunen for en medkontrahent kan fremstå som om vedkommende har fullmakt eller myndighet til å gjøre en privatrettslig disposisjon, skal kommunen ikke bli bundet dersom vedkommende går utover sin fullmakt eller myndighet. Dette vil i utgangspunktet gjelde uavhengig av årsak til at vedkommende gjorde det, og uavhengig av innhold og omfang av den aktuelle disposisjonen.

Forutsetningen for å vinne rett overfor kommunen, er at den som handler på vegne av kommunen, opptrer i henhold til et gyldig delegeringsvedtak. Hvilken fullmakt det enkelte folkevalgte organet eller administrasjonen har, beror på en tolkning av det vedtaket som er truffet. For eksempel må det tolkes om et budsjettvedtak innebærer en slik fullmakt. Det beror på en tolkning av budsjettvedtaket, hva som fremgår av delegeringsvedtakene i kommunene, mv.

Dette alternativet innebærer å lovfeste en regel om at kommunen ikke blir bundet av en privatrettslige disposisjon uten at den er foretatt eller godkjent av det organet eller den personen som har kompetanse til å foreta disposisjonen. Formålet med dette alternativet er å forsterke og klargjøre det rettslige utgangspunktet om bruk av delegering som grunnlag for å forplikte kommunen.

Hensynet til folkevalgt styring og hensynet til fellesskapets interesser og politisk legitimitet tilsier at kommunen ikke blir bundet hvis det ikke foreligger gyldig delegering. Disse hensynene gjør seg særlig sterkt gjeldende ved prinsipielle beslutninger og beslutninger med stor økonomisk interesse for kommunen. Men de samme hensynene kan anføres ved øvrige beslutninger hvor kommunestyret har en interesse i å bestemme hva og hvem som skal ta avgjørelser i kommunen. Det er derfor viktig med ordninger som sikrer at det representantene for fellesskapet har bestemt, faktisk også blir fulgt opp og gjennomført av den som har gyldig fullmakt, og at fellesskapet ved innbyggerne heller ikke påføres økonomiske tap uten at gyldig fullmakt til å binde felleskapet foreligger. Kommunen skiller seg fra private rettssubjekter gjennom både det mandatet og de oppgavene som kommunen har, det politiske systemet og de delegasjonsregler som gjelder i kommunen.

Som begrunnelse for dette alternativet vil det kunne sies at en slik løsning henger godt sammen med kommunelovens system. Etter dagens kommunelov er det kommunestyret som skal treffe vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak, jf. kommuneloven § 6. Videre fremgår det for eksempel av kommuneloven § 23 nr. 4 at et kommunalt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Kommuneloven gir således ikke administrasjonssjefen noen representasjonsrett eller beslutningsmyndighet. Det samme gjelder langt på vei også for ordfører. Tilsvarende bestemmelser foreslås i forslag til ny lov.

Konsekvensen av eventuelle ufordelaktige privatrettslige disposisjoner i en kommune vil kunne gå utover fellesskapet og dermed ha betydning for de øvrige tjenestene i kommunen. Også det er et moment for dette alternativet, hvor kommunen kun blir forpliktet dersom kommunestyret eller andre som har fått delegert kompetanse til å opptre på vegne av fellesskapet, kan forplikte kommunen.

Hovedargumentet mot dette alternativet er forankret i hensynet til private personer som har innrettet seg etter kommunens disposisjon. Dersom det dreier seg om såkalte dagligdagse disposisjoner, vil det i mange tilfeller kunne hevdes at hensynet til den private part bør være sterkere enn behovet for politisk styring. For slike disposisjoner vil også de økonomiske konsekvensene for kommunen av å bli bundet ofte være såpass små at heller ikke det hensynet tilsier at kommunen blir bundet. Dette vil særlig gjelde der administrasjonen innenfor den generelle rammen som er angitt i budsjettet, treffer dagligdagse beslutninger. En regel om å åpne for legitimasjonsvirkninger ved dagligdagse disposisjoner vil imidlertid reise en rekke tolknings- og avgrensningsspørsmål. Hensynet til klarhet kan således tilsi at det ikke skal lovfestes en legitimasjonsregel i slike tilfeller heller.

Det å lovfeste en regel i samsvar med alternativ 1 vil ikke innebære at personell kompetansemangel aldri vil få rettsvirkninger for kommunen, eller at kommunen aldri vil bli bundet. Kommunen kan i særlige unntakstilfeller bli erstatningsansvarlig etter skadeerstatningsloven § 2-1.34 Det vises her også blant annet til fremstillingen i Bernt og Overå, 2014.35Videre har særlige etterfølgende omstendigheter kombinert med langvarig passivitet etter rettspraksis medført at kommunen kan bli forpliktet, jf. Rt. 1995, side 1333. Under alternativ 1 vil den nærmere utviklingen av slike unntaksregler skje gjennom rettspraksis. Utvalget understreker at dersom alternativ 1 velges, bør ikke slike unntaksregler anvendes i strid med de hensynene som ligger bak dette alternativet.

En lovtekst i tråd med alternativ 1 kan utformes slik:

§ X Kompetansemangel ved privatrettslig disposisjon
En privatrettslig disposisjon binder ikke kommunen eller fylkeskommunen uten at den er foretatt eller godkjent av det organ eller person som har kompetanse til å foreta disposisjonen.

Alternativ 2 Legitimasjonsvirkning kun for avtaler om dagligdagse forhold

Dette alternativet tar utgangspunkt i det samme forslaget som alternativ 1, nemlig at kommunen ikke blir bundet om noen handler uten eller i strid med fullmakt eller myndighet. I tillegg inneholder dette alternativet en klar åpning for at kommunen likevel kan bli bundet av avtaler om dagligdagse forhold, som innkjøp til daglig drift av kommunens kjerneoppgaver.

Utfordringen er å fastsette og klargjøre hva som ligger i begrepet dagligdagse forhold, og hvordan det skal avgrenses i en lovtekst. I praksis vil det nok ofte være klart hvilke tilfeller som omfattes av regelen. Samtidig kan det oppstå grensetilfeller som loven ikke vil avklare.

Et slikt unntak har også vært skissert av Overå og Bernt.36 De har som utgangspunkt at kommunen ikke blir bundet når noen går utover fullmakt, men er åpne for at binding likevel kan skje når ordfører eller administrasjonssjefen inngår avtaler om mer dagligdagse forhold på grunnlag av et vedtatt budsjett.

En problemstilling i denne sammenheng er saker som er knyttet til budsjett, noe dagligdagse forhold ofte vil være. I mange tilfeller vil kommunens budsjettvedtak og økonomireglement gi administrasjonssjefen nødvendig fullmakt til å handle, jf. budsjettforskriften §§ 2 og 9 om at administrasjonssjefen har disponeringsfullmakt. Administrasjonssjefen vil dermed ha fullmakt til å inngå avtaler i henhold til budsjettvedtakene. I så fall er det selvsagt at kommunen blir bundet, og noen unntaksregel på grunn av legitimasjon og god tro, blir ikke aktuell. Spørsmålet om en slik unntaksregel kan imidlertid bli aktuelt i andre situasjoner.

For det første kan det være ved budsjettoverskridelser. En fullmakt til å disponere i henhold til et budsjettvedtak vil normalt ikke gi fullmakt til å overskride budsjettet. Administrasjonen vil imidlertid i enkelte tilfelle ha en rett og plikt til å utbetale selv om dette går utover budsjett. I kommuneloven § 46 nr. 1 tredje punktum sies det at det generelle kravet om budsjetthjemmel på utbetalingstidspunktet ikke gjelder for utbetalinger som kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta. Ved en slik utbetaling, som går utover budsjettet, men er i tråd med kommuneloven § 46, bør kommunen også være bundet i forhold til den tredjepart som blir involvert. Kommunen bør ikke her kunne si at noen har gått utover sin fullmakt, eller at de ikke var legitimert. I forbindelse med alternativ 2 er det således relevant å vurdere i hvilken grad dette inngår i begrepet dagligdagse forhold, eller om det bør reguleres noe særskilt for enkelte situasjoner knyttet til budsjett.

En annen aktuell situasjon er dersom myndighet er delegert til kommunedirektøren, men ikke delegert videre i kommunens administrasjon. Underordnede i administrasjonen vil i slike situasjoner ikke kunne foreta disposisjoner i tråd med budsjettet da de vil mangle fullmakt og legitimasjon. Å la disse situasjoner være omfattet av en unntaksregel om legitimasjonsvirkning vil derfor kunne være en grei løsning. Dette vil heller ikke være problematisk i forhold til prinsippet og argumentet om kommunestyrets rolle som øverste organ, i og med at de allerede har delegert beslutningen til kommunedirektøren.

Begrunnelsen for alternativ 2 og det å ha en form for unntak for dagligdagse situasjoner, og eventuelt enkelte situasjoner knyttet til budsjett, er å balansere to hovedhensyn. På den ene siden er det hensynet til å beskytte kommunen og hensynet til klarhet (tilsvarende alternativ 1). På den andre siden er det hensynet til den private part eller tredjepart som innretter seg etter disposisjoner som er foretatt. For de mer dagligdagse og alminnelige avtaler som kommuner inngår, ville hensynet til den private part som er i aktsom god tro, kunne tilsi at den private parten vinner en rett, selv om den som handler på vegne av kommunen ikke hadde fått delegert kompetanse. Det kan imidlertid være vanskelig å trekke grensene for hvilke avtaler en slik særregel burde gjelde for.

En lovtekst i tråd med alternativ 2 kunne se omtrent slik ut (noen særskilt regulering knyttet til budsjett er her ikke tatt inn):

§ X Overskridelse av fullmakt ved privatrettslig disposisjon
En privatrettslig disposisjon binder ikke kommunen eller fylkeskommunen uten at den er foretatt eller godkjent av det organ eller den person som har kompetanse til å foreta disposisjonen.
Kommunen vil likevel være bundet når handlingen gjelder avtaler om dagligdagse forhold, på tross av kompetanseoverskridelser dersom beslutningstaker fremstod som legitimert og medkontrahenten hverken innså eller burde innsett at kompetansen ble overskredet.

Fordi det kan være vanskelig å vite hva som ligger i dagligdagse forhold, og mange tolkningsspørsmål kan oppstå, har utvalget sett på en annen måte å regulere omtrent det samme på. En slik regulering kan være at leder av administrasjonen har fullmakt innenfor en fastsatt beløpsgrense innenfor budsjett til å foreta handlinger innenfor nevnte beløp, og at det vil binde kommunen. Dette vil da ikke være en ren legitimasjonsregel, men et unntak fra regelen i kommuneloven om kommunestyrets ansvarsområde hvor kommunedirektøren for disse beslutninger er gitt myndighet direkte i lov innenfor et beløp avsatt i budsjett innenfor en foreslått beløpsgrense. En slik regel bør også inneholde et forbehold om redelighet og god tro som tar sikte på tilfeller hvor medkontrahenten er kjent med misligheter mv. i administrasjonen eller andre konkrete omstendigheter.

En regel, som blir andre ledd i en tilsvarende bestemmelse som omtalt i alternativ 1, kan for eksempel være slik:

Kommunen vil likevel være bundet når kommunedirektøren har handlet innenfor vedtatt budsjett, så lenge kontraktssummen ikke overstiger et beløp på kr 500 000, med mindre det vil stride mot redelighet og god tro å gjøre disposisjonen gjeldende.

Et annet eksempel kan være:

Kommunen vil likevel være bundet av disposisjoner inngått av kommunedirektøren så lenge verdien ikke overstiger kr 50 000, med mindre det ville stride mot redelighet og god tro å gjøre disposisjonen gjeldende.

Som det fremgår av eksemplene for dette alternativet, er det vanskelig å vite hvilket beløp som skal være den rette grensen. Det kan fremstå litt tilfeldig hvilket beløp som velges. En lovfesting av slike kronebeløp er heller ikke så fleksibelt, da prosessen for å endre en lovtekst er lang og omstendelig. I siste eksempel er heller ikke henvisningen til budsjett tatt inn. Dette gir regelen færre vurderingstemaer, og den blir dermed enklere. På den annen side blir ikke budsjettvedtaket da en skranke for når binding kan inntre. Dette tilsier at en slik regel om binding kun bør benyttes hvis beløpsgrensen settes relativt lavt.

Alternativ 3: Legitimasjonsvirkning

Alternativ 3 åpner for at kommunen kan bli bundet selv om en representant har gått utover den fullmakt eller myndighet vedkommende hadde. Forutsetningen er at avtaleparten har vært i aktsom god tro, og at den som har handlet på vegne av kommunen, fremstår som legitimert.

En slik legitimasjonsregel vil prinsipielt sett kunne få anvendelse både på det politiske og på det administrative nivå, og uavhengig av sektor. Rammene for legitimasjonsvirkningene vil være forskjellige.

Kravet om legitimasjon kan oppfylles på flere måter. For eksempel kan representanten (som oftest en fra administrasjonen) fremvise et dokument som fremstår som om det viser vedkommende myndighet (delegering, fullmakt e.l.). En annen måte er at det foreligger stillingsfullmakt, det vil si at representanten har en stilling eller et verv som i alminnelighet er tillagt en slik kompetanse. I forlengelse kan legitimasjon oppstå gjennom såkalt toleransefullmakt og kombinasjonsfullmakt. En regulering etter dette alternativet bør stille strenge krav til legitimasjonen.

Kravet til legitimasjon må også ses i lys av kommunenes spesielle oppbygning. Systemet bygger på at saker som har prinsipiell betydning, skal avgjøres av kommunestyret eller annet folkevalgt organ. Avgjørelser som etter sin art eller i lys av kommunens størrelse fremstår utad som prinsipielle, kan derfor bare kommunestyret eller annet folkevalgt organ være legitimert til å treffe. Dette vil både gjelde avgjørelser som angår betydelige økonomiske verdier, og avgjørelser som av andre grunner reiser klare politiske spørsmål. Fordi kommunedirektøren bare kan gis kompetanse til å treffe beslutninger i saker som ikke har prinsipiell betydning, vil heller ikke administrasjonen kunne være legitimert til å treffe beslutninger som utad fremstår som prinsipielle. Mens alternativ 2 åpner for binding gjennom legitimasjon for dagligdagse disposisjoner, vil alternativ 3 ikke åpne for binding gjennom legitimasjon der avgjørelsen utad fremstår som prinsipiell. Forskjellen mellom alternativ 2 og 3 er derfor trolig ikke så stor.

Det andre vilkåret som må være oppfylt for at kommunen skal bli forpliktet, er at kommunens kontraktsmotpart må ha vært i aktsom god tro. Det betyr at medkontrahenten ikke visste at representanten fra kommunen manglet myndighet eller fullmakt til å inngå slik avtale, og at han heller ikke burde ha visst dette. Kravene til aktsom god tro må ved en slik regel være strenge. For disposisjoner som må bygge på avgjørelser fra kommunestyret eller annet folkevalgt organ, for eksempel låneopptak, garantier mv., vil kontraktsmotparten måtte forsikre seg om at slike vedtak foreligger. Dersom avgjørelsen er en mer alminnelig avtale, typisk en innkjøpsavtale som foretas mer rutinemessig, vil kravene til god tro være mindre. Hvilke krav som stilles til den private parts undersøkelser, vil ellers bero på hvem i kommunen som handler, avtalens økonomiske betydning og hvem kontraktsmotparten er. Profesjonelle medkontrahenter bør forventes å kjenne til kommunal organisasjon og å gjøre visse undersøkelser.

Begrunnelsen for dette alternativet er knyttet til den praktiske gjennomføringen av beslutninger og disposisjoner i kommunene. Utgangspunktet er kommunelovens system om at kommunestyret treffer beslutninger på vegne av kommunen om ikke annet følger av lov eller delegering. I norsk rett er det tradisjon for at lovgiver i minst mulig grad bestemmer hvem i kommunen som skal treffe avgjørelser. For de alle fleste avgjørelsene er det derfor kommunestyret som har primærkompetansen. Samtidig kan et kommunestyre bare treffe et begrenset antall avgjørelser. I praksis treffes derfor de fleste avgjørelser i en kommune av andre og da i medhold av delegert kompetanse. Kommuneloven fastsetter ingen formkrav til en delegeringsbeslutning. Kommunestyret treffer et vedtak hvor ulike organer tildeles vide fullmakter, typisk begrenset av sakstype og vage formuleringer som er av ikke prinsipiell karakter. De generelle delegeringsvedtakene kommunestyret treffer, vil normalt begrense seg til å angi andre folkevalgte og eventuelt kommunedirektørens kompetanse. I praksis treffes derfor de fleste avgjørelsene i en kommune av administrasjonen, og gjerne av ulike saksbehandlere ute i etatene. Disse personenes kompetanse bygger altså på en videredelegering, og gjerne i flere ledd. Slike delegeringsvedtak innad i administrasjonen vil ofte kunne være truffet konkret og formløst. I norsk rett har vi heller ikke noe formelt system for å kunngjøre delegeringsbeslutninger. Det er heller ingen tradisjon for at delegeringsvedtak innad i administrasjonen ligger enkelt tilgjengelig på kommunenes hjemmesider.

Det er nødvendig at også kommuner kan inngå mindre avtaler raskt og effektivt. For den enkelte som skal inngå alminnelige avtaler med en kommune, er det i praksis ikke mulig å undersøke om den som opptrer på vegne av kommunen, har nødvendig fullmakt. Det kan derfor sies at det fremstår som lite rimelig om den som handler med kommunen, skal bære risikoen for at det foreligger manglende delegering når den som opptrer ut ifra sin stilling og disposisjonens art, fremstår som kompetent. Det bør for eksempel ikke være leietaker som skal bære risikoen når vedkommende inngår en leieavtale med lederen av kommunens boligkontor, eller arbeidstaker som bærer risikoen når vedkommende inngår en arbeidsavtale med lederen av administrasjonen i en kommune. Administrasjonen i kommunen har en slik rolle at det er nærliggende for kontraktsmotparten å oppfatte fullmektigen som kompetent. Det er rimelig å legge risikoen for kompetanseoverskridelser på fullmaktsgiver, det vil si på kommunen. Dette alternativet bygger således på en vurdering av at det er en rimelig risikofordeling i disse tilfellene at kommunen blir bundet gjennom legitimasjonsvirkninger på samme måte som private rettssubjekter.

Et annet moment som taler for dette alternativet, er at regler om legitimasjon vil kunne gi kommunen insitamenter til å begrense risikoen for at de ansatte går utover sine fullmakter. Mye taler for at norske kommuner i for liten grad har hatt en bevissthet omkring de formelle kravene til delegering. Det gjelder ikke minst i administrasjonen og innad i samme etat. Hvis kommunene blir bundet dersom den som handler, fremstår som legitimert, kan det bidra til at kommunene gir klarere delegeringsbestemmelser og i større grad tilrettelegger for at tredjemann kan gjøre seg kjent med kommunens delegeringsbestemmelser. Det siste kan for eksempel enkelt gjennomføres ved å offentliggjøre delegeringsbestemmelsene på kommunens hjemmeside. På denne måten vil også kommunene selv kunne begrense risikoen for å bli bundet i medhold av slike legitimasjonsvirkninger.

Det kan også argumenteres med at det ikke finnes mange saker fra praksis der legitimasjonsvirkninger ville fått større økonomiske konsekvenser for kommunene. I de fleste tilfeller vil kommunens beslutningstakere holde seg innenfor sin kompetanse. I tilfeller hvor delegering ikke foreligger eller det foreligger overskridelser av delegering, kan binding bare oppstå dersom beslutningstaker er legitimert og kontraktsmotpartene er i aktsom god tro. De fleste disposisjoner hvor disse vilkårene kan være oppfylt, vil normalt angå verdier som har mindre betydning for kommunens samlede økonomi. Tilsvarende legitimasjonsregler har eksistert for kommunale foretak siden 2000. Utvalget er ikke kjent med eksempler hvor brudd på disse reglene har ført til noen uheldige konsekvenser.

Motargumentet mot dette alternativet er at det i de tilfellene der kommunen blir bundet på bakgrunn av legitimasjon og god tro til tross for at noen har handlet utover sin fullmakt og myndighet, så bryter det med prinsippet og hovedregelen om at det er kommunestyret og politikerne som skal bestemme.

En lovtekst som skal dekke dette alternativet, kunne se omtrent slik ut:

§ X Overskridelse av kompetanse
For privatrettslige disposisjoner blir kommunen bundet på tross av kompetanseoverskridelser dersom beslutningstaker fremstod som legitimert og medkontrahenten hverken innså eller burde innsett at kompetansen ble overskredet.

8.8.3.5 Utøvelse av offentlig myndighet

Utvalget har også sett på spørsmålet om det bør innføres noen regler om hva som skal skje dersom noen går utover sin myndighet når det gjelder utøvelsen av offentlig myndighet. Det vil i praksis si at noen fatter et vedtak i en type sak der de ikke var rett person eller rett organ til å fatte et slikt vedtak, eller at noen fatter et vedtak med et innhold som går utover det de har myndighet til å fatte vedtak om.

Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Kaldheim, Narud, Neset, Nordby, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) har konkludert med at det ikke bør innføres noen særlig regel om dette i kommuneloven. Begrunnelsen for eventuelt å skulle regulere noe her er at det, som beskrevet foran, under punktet om gjeldende rett, er en del usikkerhet om hvordan gjeldende rett skal forstås.

Flertallet mener at spørsmålet om overskridelse av kompetanse ved offentlig myndighetsutøvelse ikke bør løses i kommuneloven. Konsekvensene av at noen har utøvd offentlig myndighet ved å fatte et vedtak uten å ha myndighet til å fatte et slikt vedtak, bør følge de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene. Disse bør forbli ulovfestede eller reguleres i forvaltningsloven. Et viktig moment her er at reglene om dette bør være like for all offentlig virksomhet. Det er ingen grunn til at det skulle være særskilte regler for kommunen om dette.

Utvalgets mindretall (Hopsnes) mener at rettsvirkningene av brudd på personelle kompetansekrav bør lovfestes også for disposisjoner med offentligrettslig karakter. Etter mindretallets oppfatning bør lovgivning ta høyde for og regulere rettsvirkningen av regelbrudd. Ettersom kommuneloven gir en rekke regler om personell kompetanse, bør virkningen av brudd på disse reglene lovfestes i kommuneloven. Vilkårene for at personell kompetansesvikt skal lede til ugyldighet, er heller ikke helt avklart. Av hensynet til forutsigbarhet bør dette avklares i kommuneloven.

For avgjørelser som angår myndighetsutøvelse, bør personell kompetansesvikt oftere lede til ugyldighet enn ved privatrettslige disposisjoner. I forvaltningsrettens kjerne treffer kommunene både tvangsvedtak og dispensasjoner med potensielt store ringvirkninger for fellesskapet. De interesser som står på spill, tilsier derfor en streng regulering av både hva som kan besluttes, og hvordan beslutningene skal treffes. For disse disposisjonene må den private parts ønske om et sterkt forventningsvern stå tilbake for hensynet til å sikre beslutninger en sterk demokratisk forankring. Unntak fra hovedregelen om at personell kompetansesvikt leder til ugyldighet, er derfor enda snevrere enn for privatrettslige disposisjoner.

Forslaget er ment å kodifisere det mindretallet mener er gjeldende rett også i dag. Lovforslaget angir de rettslige vurderingstemaene, men vil overlate en viss grad av skjønn til domstolene.

Forslaget oppstiller det samme relevans-/innvirkningskravet som fremgår av forvaltningsloven § 41. Det vil si at feil som ikke kan ha virket inn på avgjørelsen innhold, heller ikke skal lede til ugyldighet. Som forvaltningskomiteen fremhevet vil det være å «skyte langt over målet om enhver saksbehandlingsfeil, [om] den er aldri så betydningsløs, skulle medføre vedtakets ugyldighet».37 Det samme kan sies ved personell kompetansesvikt, for eksempel der en tjenestemann som ikke har fått tildelt nødvendig kompetanse, innvilger en søknad til noen som har rettskrav på det aktuelle vedtaket. Her vil ikke vedtaket kunne være påvirket av feilen, og det vil fremstå som formalisme om vedtaket settes til side som ugyldighet. Samtidig vil mindretallet fremheve at personell kompetansesvikt normalt er en så alvorlig feil at den kan ha virket inn på vedtakets innhold. Det er også viktig å fremheve at vurderingen ikke bare vil bero på en vurdering av sannsynliggrad. Det må også ses hen til hvor alvorlig feilen er. Dersom det ikke er adgang til å delegere beslutningen til den som har truffet beslutningen, vil feilen nærmest unntaksfritt kunne ha virket inn på resultatet.

For at kompetansesvikt skal lede til ugyldighet i medhold av den alminnelige forvaltningsrettslige ugyldighetslæren, må det også foretas en vurdering av om noen har fått så sterke forventninger til vedtaket at det vil fremstå som urimelig om vedtaket nå skal falle bort. I vurderingen vil det være sentralt hvor langt tid som har gått før ugyldigheten påberopes,38 om den private part har vært i aktsom god tro og ellers er å bebreide for feilen,39 om den private part har innrettet seg i tillitt til vedtaket, og om det finnes andre tredjeparter med motstående rettsbeskyttede interesser.40 Avveiningen forutsetter også en vurdering av om det gjør seg gjeldende vektige samfunnsinteresser som tilsier en streng håndheving av kravene til personell kompetanse på dette området. Generelt er det grunn til å presisere at personell kompetansesvikt som en alminnelig regel normalt vil lede til ugyldighet. Dette er derfor et snevert unntak.41 For å markere dette fremgår det av forslaget at gyldighet bare er aktuelt der bortfall av vedtaket vil virke sterkt urimelig overfor en part i vedtaket. Siden dette er ment å være en kodifisering, gir fremstillingene av disse spørsmålene i juridisk teori fortsatt veiledning for å trekke grensene.42

Mindretallets forslag vil måtte innpasses til ett av de tre alternative forslagene til å regulere virkningen av personell kompetansesvikt ved privatrettslige disposisjoner. Dersom lovgiver velger en ulik regulering for de to typene disposisjoner, må det trekkes en grense. Mindretallet mener at det er hensiktsmessig å trekke grensen med utgangspunkt i grunnlaget for beslutningen. For beslutninger som har sitt grunnlag i lov, gjelder forvaltningsretten ugyldighetslære. Andre eksterne beslutninger regnes som privatrettslige. Det innebærer at beslutninger som er utøvelse av offentlig myndighet,43 men ikke har sitt grunnlag i lov, regnes som privatrettslige. Det siste gjelder for eksempel arbeidsavtaler, visse former for husleieavtaler og en del beslutninger om tilskudd.

Fotnoter

1.

NOU 1990: 13, kapittel 9, Ot.prp. nr. 42 (1991–1992), kapittel 5 og Innst. O. nr. 95 (1991–92), side 44.

2.

§ 10 a. Tilføyd ved lov 8. desember 2006 nr. 67.

3.

Jacob Aars og Audun Offerdal, «Norske kommunestyrerepresentanter i europeisk lys», Artikkelsamling Kommuneloven 20 år, KRD, 2012,.

4.

Kommunestyre og lokaldemokrati. En empirisk undersøkelse av makt tillagt kommunestyret, Gjermund Haga, Espen Leirset og Ørnulf Lillestøl, Rapport nr. 94, 2014, Høgskolen i Nord-Trøndelag.

5.

Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning, Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Mäkinen, HiOA Rapport 2013 nr. 13.

6.

Tilføyd ved lov 8. desember 2006 nr. 67.

7.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr 87.

8.

Lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane av 06.06.1975 nr. 31.

9.

Høringsbrev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 15. februar 2016.

10.

Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 277.

11.

NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, kapittel 9 og 10, og Ot.prp. nr. 42 (1991–92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), kapittel 5.

12.

Kommunestyre og lokaldemokrati. En empirisk undersøkelse av makt tillagt kommunestyret, Gjermund Haga, Espen Leirset og Ørnulf Lillestøl, Rapport nr. 94, 2014, Høgskolen i Nord-Trøndelag.

13.

Med unntak for partssammensatte utvalg, § 25, og styre for institusjon, jf. § 11.

14.

Eivind Smith, «Delegasjon av forvaltningsmyndighet til private og til uavhengige organer», Tidsskrift for rettsvitenskap, 1976, side 360–390.

15.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 193.

16.

Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning, Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Mäkinen, HiOA Rapport 2013 nr. 13, side 149.

17.

Marcus Hoel Lie har i artikkelen «Kommuneloven bør endres», Lov og Rett nr. 4 2015, henstilt til innstramming i delegeringsadgangen i forbindelse med arbeidet med ny kommunelov.

18.

Utvalget bruker begrepene myndighet og fullmakt om hverandre uten å legge noen rettslige forskjeller i om det ene eller andre begrepet benyttes. I noen tilfeller benytter utvalget også kompetanse som begrep.

19.

NOU 1990: 13, side 352 og Ot.prp. nr. 42 (1991–92) på side 267.

20.

For eksempel Rt. 1992, side 1642, Rt. 1995, side 1333, og Rt. 1995, side 1688.

21.

Avtaler, Johan Giertsen, 2014, side 298, og Rt. 2011, side 410.

22.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 80 f.

23.

Avtalerett, Geir Woxholth, 8. utgave, 2012, side 182–183, og Kontraktsrettslige representasjon, Birger Stuevold-Lassen, 1992, side 49.

24.

Kommunalrettslig representasjon, Markus Hoel Lie, 2011, side 69–70.

25.

For eksempel på meget restriktive til legitimasjonsvirkninger i denne sammenhengen se Alminnelig avtalerett, Jo Hov og Alf Petter Høgberg, 2009, side 247, og Kontraktsrett, Kai Krüger, 1989, side 620.

26.

Blant annet Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave 2014, side 82 f., og Kommunalrettslig representasjon, Markus Hoel Lie, 2011, side 262 f.

27.

Forvaltningskomiteens innstilling, NUT 1958:3, side 298–299 og 448. I komiteens forslag var formuleringen sannsynlig at feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold, se forvaltningskomiteens innstilling side 460. Komiteen fastslår ikke at sannsynlighetsgraden ligger opp mot 50 prosent, men gir signaler i den retning, se innstillingen side 299 første spalte. Slik er det også naturlig å forstå departementet uttalelser i Ot.prp. nr. 38 (1964–65), side 120, andre spalte. Det var altså først i stortingskomiteen at loven fikk sin nåværende utforming, se Innst. O. II (1966–67), side 16 andre spalte.

28.

Både i Frihagens forvaltningsrett, Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, 2010, side 104 f., Forvaltningsrett, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, 10. utgave, 2014, side 463 f. og Forvaltningsrett III, Arvid Frihagen, 4. utgave, 1992, side 235–241, sies det at feilen må kunne ha virket inn på resultatet. I samme retning også Kommunalrettslige representasjon, Markus Hoel Lie, 2011, side 218–221. Se også forarbeidene til forvaltningsloven, se Innst. O. II (1966-67). Motsatte standpunkt inntas i Alminnelig forvaltningsrett, Hans Petter Graver, 2015, side 526. I Rt. 2004, side 76 (avsnitt 55), holdes spørsmålet åpent, mens Høyesterett i Rt. 2002, side 683 (Vassøy Canning), forutsetter at brudd på personelle kompetanseskranker normalt kan ha virket inn på avgjørelsens innhold.

29.

Disse kan bare tildeles kompetanse som angår virksomhetens drift og organisering, se kommuneloven § 11 nr. 3.

30.

Komiteene kan bare gis myndighet til å avgjøre enkeltsaker som har direkte tilknytning til komiteens oppdrag, jf. § 10 nr. 5 andre punktum.

31.

Disse kan ikke gis avgjørelsesmyndighet, jf. § 10 a nr. 1 andre punktum.

32.

LB-2014-7766, Dommen er ikke rettskraftig. Den skal behandles i Høyesterett.

33.

Markus Hoel Lie, «Kommuneloven bør endres», Lov og Rett nr. 4 2015, side 246.

34.

Rt 1992, side 1642.

35.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 82-83.

36.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 80 f.

37.

Forvaltningskomiteens innstilling, NUT 1958:3, side 298.

38.

Frihagens forvaltningsrett, Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, 2. utgave, 2010, side 105, og Forvaltningsrett, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, 10. utgave, side 474.

39.

Frihagens forvaltningsrett, Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, 2. utgave, 2010, side 105, og Forvaltningsrett, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, 10. utgave, side 472.

40.

Forvaltningsrett, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, 10. utgave, 2014 side 473–474.

41.

Frihagens forvaltningsrett, Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, 2. utgave, 2010, side 105–106.

42.

Forvaltningsrett, Torstein Eckhoff og Eivind Smith, 10. utgave, 2014, side 471–474, Forvaltningsrett III, Arvid Frihagen, 4. utgave, 1992, side 235–241, og Frihagens forvaltningsrett, Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, 2. utgave, 2010, side 106.

43.

Forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.

Til dokumentets forside