15 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte

15.1 Innledning

Utgangspunktet er at alle opplysninger de folkevalgte trenger for å treffe vedtak, skal fremgå av administrasjonens saksfremstilling med vedlegg. Samtidig beror det på skjønn hvilke opplysninger som er nødvendige for at en sak skal være tilstrekkelig opplyst. Dette skjønnet utøves av administrasjonen i hver enkelt sak som legges frem. Hvis de folkevalgte er uenige med administrasjonen i synet på hvilke dokumenter og opplysninger de folkevalgte skal få, oppstår spørsmålet om hvor omfattende innsynsretten er, og hvem som har siste ord om innsynsrettens omfang. Etter gjeldende rett har folkevalgte en videre innsynsrett i kommuneadministrasjonens dokumenter enn det som følger av offentlighetsloven. Dette er imidlertid ulovfestede regler som er uklare og praktiseres på ulik måte i kommunene. Utvalget foreslår derfor å lovfeste og presisere gjeldende rett.

Utvalget ønsker å styrke de folkevalgtes muligheter til å ivareta ansvaret for styring og kontroll av kommunen. For å sikre at de folkevalgte har den informasjonen de trenger for å utføre vervet sitt, foreslår utvalget at kommuneloven gir dem rett til innsyn i administrasjonens taushetsbelagte opplysninger og opplysninger som kan unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven. Utvalget mener at folkevalgtes innsynsrett bør være videre enn allmennhetens innsynsrett, og foreslår derfor å lovfeste en utvidet innsynsrettfor folkevalgte.

Den utvidede innsynsretten skal ligge til de folkevalgte organene, og ikke til den enkelte folkevalgte. Det er organets behov for opplysningene som er sentralt i en slik utvidet innsynsrett, og ikke den enkelte folkevalgtes. Hvis innsynskravet gjelder opplysninger i administrasjonen som er taushetsbelagte, må et flertall av de avgitte stemmene i organet stemme for at organet skal kreve innsyn. Hvis krav om innsyn gjelder opplysninger i administrasjonen som kan unntas fra offentlighet etter offentlighetslovens regler, er det tilstrekkelig at tre medlemmer av organet, alternativt et flertall av de som avgir stemme, stemmer for at organet skal kreve innsyn.

Kommunestyret kan etter utvalgets forslag kreve innsyn i alle saker, mens andre folkevalgte organer bare kan kreve innsyn i saker som ligger til organets virkeområde. Utvidet innsynsrett for folkevalgte skal etter utvalgets forslag først kunne kreves når administrasjonen har truffet vedtak eller avgitt innstilling til folkevalgt organ.

I forlengelsen av utvidet innsynsrett kommer spørsmålet om de folkevalgte skal ha taushetsplikt om opplysninger som den utvidede innsynsretten har gitt dem tilgang til. Hvis folkevalgte får opplysninger som er taushetsbelagt med hjemmel i forvaltningsloven eller særlovgivningen, har de allerede taushetsplikt etter gjeldende rett. Utvalget foreslår at tilsvarende skal gjelde hvis de folkevalgte får opplysninger som kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven, og som kommunen har bestemt at det ikke skal gis innsyn i. Det foreslås således en bestemmelse i kommuneloven som pålegger de folkevalgte taushetsplikt for slike opplysninger.

Utvalget foreslår også at et dokument som blir oversendt til et folkevalgt organ på bakgrunn av en slik utvidet innsynsrett, ikke mister sin status som internt dokument som kan unntas fra innsyn. Det betyr at allmennheten ikke automatisk får rett til innsyn fordi innsyn allerede er gitt til et folkevalgt organ.

15.2 Utvidet innsynsrett

15.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven

Kommuneloven har ikke noen egen regulering av folkevalgtes innsynsrett i administrasjonens dokumenter utover at kommuneloven § 40 nr. 5 pålegger kommunestyret å fastsette et reglement for de folkevalgtes rett til innsyn i saksdokumenter og til informasjon om saker som er under behandling.

I forarbeidene til dagens kommunelov antas det «som sikker (ulovfestet) rett» at de folkevalgte har en innsynsrett som går utover det som fulgte av den dagjeldende offentlighetsloven fra 1970.1 Det blir fremhevet at det er uklart hvor langt denne retten går, og om den gjelder for den enkelte folkevalgte eller for organet. Det forrige kommunelovutvalget foreslo ikke noen lovfesting av de ulovfestede reglene. Kommunenes egne reglementer skulle i tråd med intensjonene i forarbeidene ikke begrense den innsynsretten de folkevalgte har etter øvrige regler. Tanken var at den skulle regulere en videre innsynsrett for et folkevalgt organ og for de enkelte folkevalgte. Loven sier lite om hvilke virkninger et slikt reglement kan ha, eller betydningen av at det ikke utarbeides et reglement.

At folkevalgte organer kan, og i enkelte tilfeller vil, få tilgang til taushetsbelagte opplysninger, er forutsatt i kommuneloven § 31 nr. 2, som oppstiller en plikt til å lukke et møte når det foreligger lovbestemt taushetsplikt.

For å ivareta kommunestyrets tilsynsansvar og rolle som øverste myndighet i kommunen er det gitt særregler som innebærer utvidet innsynsrett for kommunestyret. I kommuneloven § 76 er det bestemt at kommunestyret kan forlange enhver sak lagt frem for seg til orientering eller avgjørelse. Det er kommunestyret som sådan som kan kreve dette, og ikke det enkelte kommunestyremedlemmet. Det enkelte medlemmets innsynsrett følger av de alminnelige innsynsregler i offentlighetsloven eller av kommunens eget reglement i medhold av § 40 nr. 5.

I hvilken grad de folkevalgte organenes rett til å få innsyn også gjelder taushetsbelagte opplysninger, er litt uklart. Retten til innsyn må vurderes konkret ut fra de alminnelige reglene om taushetsplikt. Det innebærer at kommunen skal sørge for ikke å spre taushetsbelagte opplysninger mer enn nødvendig. I Kommuneloven med kommentarer er det lagt til grunn at dette innebærer at kommunestyret skal søke å utføre sin kontroll og overprøving på bakgrunn av generelle eller anonymiserte saksfremlegg hvis det er tale om taushetsbelagte opplysninger.2 Et folkevalgt organ vil likevel kunne kreve innsyn i siste instans, og da følger også ansvaret som følger av reglene om taushetsplikt.

For kontrollutvalget er dette uttrykkelig regulert i lovens § 77 nr. 7. Utvalget kan kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene uavhengig av eventuell taushetsplikt. Det er utvalget selv som avgjør om det er nødvendig å innhente opplysningene. De samme regler gjelder for revisors innsynsrett, se § 78 nr. 6.

Offentlighetsloven

Reguleringen om allmennhetens rett til innsyn er gitt i Grunnloven og i offentlighetsloven. Folkevalgte organer og folkevalgte har samme innsynsrett som alle andre etter disse generelle reglene. Har man krav på innsyn etter offentlighetslovens bestemmelser, vil ikke organet vedkommende er medlem av, eller administrasjonen kunne nekte innsyn fordi den som ber om innsyn, er folkevalgt. Eventuelle kommunale reglementer kan ikke innskrenke den innsynsretten de folkevalgte har som vanlige borgere etter offentlighetsloven.

Etter offentlighetsloven § 3 er alle saksdokumentene åpne for innsyn så lenge ikke annet følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Unntakshjemler følger av offentlighetslovens kapittel 3, hvor de viktigste er § 13 om innsyn i taushetsbelagte opplysninger og §§ 14 og 15 om interne dokumenter og dokumenter innhentet fra eksterne til intern saksbehandling.

I tillegg er § 16 viktig for kommunal virksomhet ettersom den gir §§ 14 og 15 om interne dokumenter og saksbehandling begrenset rekkevidde for dokumenter som går mellom ulike enheter innen kommunen. For eksempel gjelder ikke unntaket for interne dokumenter i § 14 for saksfremlegg med vedlegg til folkevalgt organ og saksliste til møte i folkevalgt organ. Dokumentene eller opplysningene vil likevel kunne unntas etter de øvrige bestemmelsene i kapittel 3, for eksempel § 13 om unntak for taushetsbelagte opplysninger og § 23 om unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon m.m.

De fleste unntakshjemlene gir forvaltningen kun en adgang til å unnta dokumenter eller opplysninger på bakgrunn av sitt innhold eller karakter. Selv om forvaltningen kommer til at det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, plikter organet å vurdere meroffentlighet for hele eller deler av dokumentet, jf. § 11. Dersom hensynet til offentligheten veier tyngre enn behovet for unntak, bør organet gi innsyn. Det kan være særlig grunn til å praktisere meroffentlighet når det er en enkelt folkevalgt som ber om innsyn.3 I en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 24. juni 1986 er det også uttalt at «prinsippet om meroffentlighet bør i alle tilfelle tas hensyn til også når medlemmene henvender seg direkte til andre kommunale etater».

Hvis en folkevalgt ber om innsyn etter offentlighetsloven, vil et eventuelt avslag på vanlig måte kunne påklages til fylkesmannen.

15.2.2 Praksis

Innledning

Regelverket åpner for en viss variasjon når det gjelder praksis i kommunene og innholdet i reglementene. Utvalget har ikke oversikt over hvordan meroffentlighet praktiseres i kommunene når folkevalgte krever innsyn. Det er ikke særlig omtalt i departementets veileder og heller ikke i Oslo kommunes regelverk.

I en undersøkelse av praksis i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, som ble gjennomført av Oslo Redaktørforening i 2014, viste det seg at 5 av 22 kommuner i fylket ikke har reglement for folkevalgtes innsynsrett.4 Mange av dem som har et reglement, har tatt utgangspunkt i Kommunal- og regionaldepartementets veileder med normalreglement. Utvalget vil her gå nærmere inn på innholdet i departementets normalreglement. For kommuner med parlamentarisk styreform viser utvalget særlig til reglementet som Oslo kommune har vedtatt.

Normalreglement

Departementet har utarbeidet en veileder om folkevalgtes innsynsrett og et normalreglement som kommunene kan benytte i sitt arbeid.5 Reglementet tar utgangspunkt i ulovfestet rett, offentlighetsloven og bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven. Reglementet er ikke rettslig bindende, og det er kun ment å være et utgangspunkt for kommunene. Det er ikke tilpasset kommuner med parlamentarisk styreform.

Normalreglementet tar som utgangspunkt at kommunestyret som øverste organ har rett til innsyn i alle kommunale saksdokumenter. Øvrige organer har innsynsrett i de delene av kommunens virksomhet som ligger innenfor organets virkeområde. Når det gjelder hvor langt innsynsretten går med hensyn til innsyn i taushetsbelagte opplysninger, legger normalreglementet punkt 4.1 til grunn at folkevalgte organer i visse tilfeller har adgang til å kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger:

I utgangspunktet omfatter ikke folkevalgtes rett til innsyn taushetsbelagte opplysninger. Kommunestyret og andre folkevalgte organ kan imidlertid ved flertallsvedtak kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger når det er klart behov for dette ved behandlingen av en konkret sak i vedkommende organ, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 2 og 4.

Enkelte sakstyper som skal behandles i et folkevalgt organ, vil på grunn av sin karakter kreve at organets medlemmer får tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Forvaltningslovens § 13 b første ledd nr. 2 fastslår at taushetsplikten ikke er til hinder for «at opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for, bl.a. kan brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll».

Utgangspunktet i normalreglementet er at selve innsynsretten tilligger de ulike folkevalgte organene, og ikke de enkelte folkevalgte. Praksis synes også å ha vært at det må fattes vedtak for at organet skal få oversendt taushetsbelagte opplysninger, jf. normalreglementets punkt 4.1. Det følger av normalreglementet at det kan gis ulike regler om hvor stort flertall et innsynskrav må ha, og ofte er det tilstrekkelig med et mindretall (minimum tre medlemmer eller en tredel). Også enkeltmedlemmer kan kreve innsyn, men deres innsynsrett er gjerne snevrere formulert, for eksempel begrenset til saker som vedkommende er med på å behandle.

Dagens normalreglement punkt 3 regulerer også tidspunkt for når retten til innsyn oppstår. Innsynsretten inntrer når saken er fremlagt/sendt til politisk behandling. Dersom saken skal avgjøres i administrasjonen, gjelder retten til innsyn fra tidspunktet saken er ferdigbehandlet der.

Særlig om parlamentarisk styrte kommuner

I innledningen til departementets veileder og normalreglement gjøres det klart at reglementet ikke er anvendelig i kommuner med parlamentarisk styreform.

I forarbeidene til dagens lov ble det pekt på at det politiske mindretallet i parlamentarisk styrte kommuner kunne ha særlig dårlig tilgang til informasjon. Dette var fordi den formelle eller reelle avgjørelsen treffes i kommunerådet, hvor mindretallet ikke er representert. I utvalgets utredning stod det blant annet:6

Av den grunn bør det tas særskilt hensyn til mindretallets informasjonsbehov ved utforming av de lokale regler hvis man har valgt en slik styringsform.

I reglementet for folkevalgtes innsynsrett vedtatt av Oslo bystyre 5. mai 1999 sak 268 med senere endringer slås det fast i punkt 2 at et mindretall på tre medlemmer i bystyret kan kreve innsyn i kommunale saksdokumenter. For bystyrets organer har et mindretall på tre medlemmer rett til å kreve innsyn i saksdokumenter som omfatter de deler av kommunens virksomhet som ligger innenfor organets virkeområde. Det enkelte medlemmet av bystyret har innsynsrett i dokumentene i en konkret sak vedkommende deltar i behandlingen av, og denne innsynsretten inntrer når saken er avgitt av byrådet.

I kommunenes reglement punkt 3.1 er det imidlertid gjort et unntak for dokumenter som inngår i byrådets saksbehandling:

Innsynsretten etter pkt. 2 omfatter ikke notater fra den enkelte byråd til byrådet og notater byrådene imellom. Notater som er utarbeidet av administrasjonen som sekretariat for den politiske ledelse, til bruk for byrådets/byrådens egne forberedende vurderinger, kan unntas fra innsyn.

Om innsynsretten i taushetsbelagte opplysninger heter det følgende i kommunens reglement:

3.2
Mindretallets og enkeltrepresentanters innsynsrett etter pkt. 2 omfatter ikke innsyn i lovbestemt taushetsbelagte opplysninger. Flertallsinnsyn i taushetsbelagte opplysninger kan bare kreves der det er et klart behov for dette ved behandlingen av en konkret sak i vedkommende organ, jfr. forvaltningslovens § 13 b første ledd nr. 2 og 4. Se for øvrig pkt. 5.
3.3
Mindretallets og enkeltrepresentanters innsynsrett etter pkt. 2 omfatter ikke innsyn i dokumenter fra kommuneadvokaten. Innsyn kan likevel gis der dette antas å kunne skje uten skadevirkning for kommunen eller privatpersoner.

Når det gjelder dokumenter som er unntatt offentlighet i medhold av offentlighetsloven §§ 14 til 26, har de folkevalgte i Oslo kommunes reglement punkt 5.3 andre ledd fått en adgang til å meddele dokumentene til bystyrets partigrupper. Det er altså lagt til grunn at de folkevalgte ellers har taushetsplikt om dokumenter og opplysninger som er unntatt offentlighet etter de nevnte bestemmelsene i offentlighetsloven.

Utover dette synes reglementet i Oslo kommune i stor grad å følge departementets normalreglement.

Både Oslo og Bergen har i sine reglementer bestemmelser om at innsynsretten inntrer fra det tidspunktet da saken er ferdigbehandlet i byrådet.

15.3 Taushetsplikt

15.3.1 Gjeldende rett

Lovbestemmelser om taushetsplikt

Kommuneloven inneholder ingen egen bestemmelse om taushetsplikt for hverken folkevalgte eller ansatte. Forvaltningsloven har imidlertid flere bestemmelser om taushetsplikt som her kommer til anvendelse.

Den alminnelige regelen om taushetsplikt er gitt i forvaltningsloven § 13, som blant annet bestemmer følgende:

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med arbeidet eller tjenesten får vite om:
  • 1) noens personlige forhold, eller

  • 2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Det er ingen tvil om at de folkevalgte omfattes av denne bestemmelsen i og med at de utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Brudd på taushetsplikt er straffbart etter straffeloven § 209. Også de ansatte i kommunen er bundet av dette regelverket og kan ilegges sanksjoner ved brudd på reglene om taushetsplikt. I tillegg finner vi regler om taushetsplikt i særlover som sikkerhetsloven og barnevernloven.

Taushetsplikten gjelder for alt den folkevalgte får vite i forbindelse med tjenesten eller arbeidet vedkommende gjør som folkevalgt. Det er ikke avgjørende hvordan informasjonen kommer til den folkevalgte, så lenge det er klar sammenheng mellom vervet og henvendelsen eller meddelelsen av opplysningene. Taushetsplikten innebærer blant annet at de folkevalgte ikke selv kan gi informasjonen videre, og at de plikter å hindre at andre får tilgang til informasjonen. Dette kan medføre en aktiv handlingsplikt for de folkevalgte ved at man er ekstra oppmerksom på hvordan dokumenter skal beskyttes, og når man snakker om saken. Et utslag av dette er plikten til å lukke møter der det foreligger lovbestemt taushetsplikt, jf. kommuneloven § 31 nr. 2.

I de etterfølgende bestemmelsene i forvaltningsloven er det gitt flere unntak fra taushetsplikten som åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan brukes av andre. Blant annet er §§ 13 a og 13 b relevante for folkevalgtes innsynsrett og tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Etter § 13 b nr. 2 kan taushetsbelagte opplysninger brukes for å oppnå de formål de er gitt eller innhentet for. Dette vil typisk være i forbindelse med saksforberedelsen og det å treffe en avgjørelse i en konkret sak. Når et folkevalgt organ skal treffe et vedtak i en sak som inneholder taushetsbelagte opplysninger, må organet kunne få tilgang til opplysningene. Når kommunestyret eller et annet folkevalgt organ skal revidere eller kontrollere kommunens virksomhet eller foreta planleggingsoppgaver, vil § 13 b nr. 4 kunne benyttes som hjemmel for innsyn i taushetsbelagte opplysninger.

Taushetsplikten oppstiller som nevnt en plikt til å hindre at andre får tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Et spørsmål som diskuteres i juridisk teori, er om en folkevalgt uten hinder av taushetsplikten kan diskutere en sak med andre som ikke er medlemmer av samme organ som den folkevalgte. Rettstilstanden er uklar, men selv om det innebærer spredning av taushetsbelagte opplysninger, kan det neppe oppstilles noe absolutt forbud.7 Det vil normalt være et krav om at vedkommende den folkevalgte diskuterer med, også er folkevalgt eller omfattet av profesjonell taushetsplikt.

Behandling av saker med taushetsbelagte opplysninger i folkevalgte organer

I tillegg til den lovpålagte taushetsplikten etter forvaltningsloven og muligheten til å unnta dokumenter etter offentlighetsloven finnes det også regler i kommuneloven for å hindre at uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger som kan unntas etter offentlighetsloven. Kommuneloven § 31 regulerer møteoffentlighet når saker gjelder taushetsbelagte opplysninger mv., og når et møte skal eller kan lukkes. Det fremgår av denne bestemmelsen at møter i folkevalgte organer skal lukkes når det foreligger lovbestemt taushetsplikt, se nr. 2. Folkevalgte vil automatisk ha taushetsplikt etter § 13 første ledd nr. 1 og 2 om opplysninger som kommer frem i et møte som lukkes, dersom de aktuelle opplysningene er omfattet av taushetsplikten i forvaltningsloven. Opplysninger som kommer frem i lukkede møter, men som ikke er underlagt taushetsplikt, vil ikke den folkevalgte ha taushetsplikt om.

Se for øvrig kapittel 16 for mer informasjon om møteoffentlighet og regelverket for lukking av møter.

Taushetsplikt med grunnlag i instruks eller på annet grunnlag

Det har tidligere blitt ansett som gjeldende rett at de folkevalgte kunne pålegges taushetsplikt i en instruks.8 Dette var særlig knyttet til taushetsplikt i forbindelse med lukkede møter. For folkevalgte har det vært et vanskelig og omdiskutert tema hvorvidt, og i tilfelle av hvem, og om hva, den enkelte folkevalgte kan gis en slik instruks om taushetsplikt, utover det som følger direkte av lovbestemmelser om dette. Etter straffeloven § 209 er det ikke bare straffbart å krenke taushetsplikt som følger av lovbestemmelse. Også den som krenker taushetsplikt som følger av gyldig instruks, kan straffedømmes.

På bakgrunn av rettsutvikling og nyere teori må det nå kunne legges til grunn som gjeldende rett at det ikke er hjemmel i lovverket til å gi slik instruks til folkevalgte.9 I motsetning til kommunalt ansatte tjenestemenn er ikke folkevalgte i et underordningsforhold som gir kommunestyret eller andre folkevalgte organer kompetanse til å pålegge folkevalgte taushetsplikt. Organene har ikke instruksjonsmyndighet over sine medlemmer. Det må videre anses som utelukket at de folkevalgte skal ha taushetsplikt ut fra en lojalitetsplikt overfor kommunen på samme måte som ansatte.

Dette innebærer at det i utgangspunktet i dag ikke kan gis en instruks som for eksempel pålegger folkevalgte taushetsplikt om opplysninger som fremkommer i lukkede møter, og som ikke er taushetsbelagte ved lov eller i medhold av lov. Det er da heller ikke adgang til å pålegge taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som kun er unntatt offentlighet etter en av «kan-bestemmelsene» i offentlighetsloven. I juridisk teori er det likevel en viss åpning for å stille vilkår om bevaring av taushet når noen får opplysninger som kan unntas fra offentlighet. Frihagen anfører at en kommune i enkelte tilfeller kan sette som vilkår at en mottaker bevarer taushet om opplysninger som kan unntas etter offentlighetsloven, men som vedkommende får vite om som følge av en merinnsynvurdering.10 Ellers er utgangpunktet at mottakeren fritt kan videreformidle opplysningene. Adgangen til å stille slikt vilkår må ifølge Lund vurderes fra sak til sak og kan ikke gis som en generell instruks. Det må videre foreligge særlige forhold i den enkelte saken for å kunne stille slike vilkår.11

Taushetsplikt og ytringsfrihet

Ytringsfriheten har vern i Grunnloven § 100 og i internasjonale konvensjoner, og taushetsplikt for folkevalgte må holdes innenfor skrankene som følger av slik regulering. I henhold til Grunnloven § 100 er frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand tillatt for enhver. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne retten ut ifra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner. Et sentralt tema i EMK artikkel 10 er at inngrep i ytringsfriheten må ha hjemmel i lov og være nødvendig i et demokratisk samfunn.

Det må kunne legges til grunn at forvaltningsmessig taushetsplikt om opplysninger om personlige forhold og forretningshemmeligheter, jf. forvaltningsloven § 13 og annen lovfestet taushetsplikt, ikke er i strid med vernet for ytringsfrihet hverken for ansatte i offentlige organer eller for folkevalgte.

Når det gjelder adgangen til å pålegge taushetsplikt for opplysninger som forvaltningen av andre grunner ønsker å holde for seg selv, er det klart at ansatte kan pålegges taushetsplikt med grunnlag i overordnedes instruksjonsmyndighet. Det er imidlertid grenser for hvor langt en slik instruks kan gå, jf. de øvrige vilkårene i bestemmelsene om vern av ytringsfrihet.

Dersom det skal innføres lovhjemmel om taushetsplikt for folkevalgte utover det som gjelder i dag, må en slik bestemmelse vurderes opp mot konstitusjonelle og folkerettslige skranker. Politiske ytringer er i kjerneområdet for ytringsfriheten, og politikere har som utgangspunkt et sterkt ytringsfrihetsvern.

15.3.2 Praksis

I 2000 ga departementet ut rundskrivet Taushetsplikt for folkevalgte (H-2112), som var ment å fungere som en veileder for kommuner om hvilke regler som gjelder for de folkevalgte. Departementets veiledende normalreglement for folkevalgtes innsynsrett (H-2142) har også en bestemmelse om hvilke opplysninger de folkevalgte har taushetsplikt om. I veilederens punkt 4, som på visse vilkår gir de folkevalgte en adgang til å kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger, heter det følgende:

4.2
Folkevalgte plikter å bevare taushet om dokumenter de får innsyn i når disse er underlagt taushetsplikt etter lov.
Når en sak behandles for lukkede dører etter kommuneloven § 31, plikter de folkevalgte å bevare taushet om opplysninger som etter lov er underlagt taushetsplikt. Medlemmer av folkevalgte organ skal undertegne taushetserklæring når de får innsyn i taushetsbelagte opplysninger.

Det presiseres i veilederen at kommunestyret eller andre folkevalgte organer ikke har anledning til å pålegge de folkevalgte en generell taushetsplikt om opplysninger som er unntatt offentligheten. Taushetsplikten gjelder kun opplysninger som er unntatt ved lov, og det er ikke taushetsplikt kun på bakgrunn av at opplysningene er unntatt offentlighet.

Ifølge Oslo Redaktørforenings undersøkelse av praksis i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune fra 2014 har Akershus fylkeskommune og åtte kommuner i samme fylke i sine reglementer om folkevalgtes innsynsrett bestemmelser som ikke er i tråd med gjeldende rett.12 I reglementene pålegges på ulik måte folkevalgte taushetsplikt om dokumenter/opplysninger de får kjennskap til gjennom innsyn i dokumenter som er unntatt offentlighet etter offentlighetsloven, og/eller taushetsplikt om saker som behandles for lukkede møter, uansett om det er taushetsbelagte opplysninger som fremkommer eller ikke. En kommune har for eksempel i sitt reglement at en folkevalgt ikke kan orientere eller referere fra en sak som behandles for lukkede dører, med mindre organet bestemmer noe annet. Et annet eksempel er at et medlem i utgangspunktet har taushetsplikt om forhandlingene, sakens dokumentasjon og om de vedtak som treffes når saken behandles for lukkede dører. Dette er en mer omfattende taushetsplikt enn det kommunene har adgang til å pålegge i dag. Flere av reglementene var gamle og ikke oppdaterte med tanke på endringer i rettstilstanden. Som vist til ovenfor var det tidligere lagt til grunn i juridisk teori at de folkevalgte kunne pålegges taushetsplikt om forhandlinger i lukkede møter.

Departementet har i brev 30. januar 2015 til kommunene minnet kommunene om de ovennevnte publikasjonene, og har anmodet kommunene om å foreta en gjennomgang av sine reglementer for å se om det er noen av reglementene som går for langt i å pålegge taushetsplikt om forhandlinger i lukkede møter.

15.4 Utvalgets vurderinger

15.4.1 Innledning

Etter utvalgets vurdering bør kommuneloven gi nærmere regler om utvidet innsynsrett for folkevalgte. Rettstilstanden på området med henvisning til ulovfestet rett og pålegg om reglement er uklar. Utvalgets forslag er ment å være en lovfesting og presisering av gjeldende rett. Forslaget innebærer at et folkevalgt organ på visse vilkår har en utvidet rett til innsyn i administrasjonens saksdokumenter, som strekker seg lengre enn det som følger av de generelle regler om allmennhetens innsyn. For opplysninger som er taushetsbelagte eller unntatt offentlighet, følger det da også med en taushetsplikt for de folkevalgte. Forslaget bygger hovedsakelig på departementets veileder og forslag til normalreglement og praksis i kommuner med parlamentarisk styreform.

Etter utvalgets vurdering er det viktig å sikre at de folkevalgte organene og de enkelte folkevalgte får tilstrekkelig informasjon til at de kan utføre sine oppgaver og plikter på en god måte. Innsynsrett er i praksis særlig viktig for folkevalgte som tilhører mindretallet i kommunens folkevalgte ledelse. Samtidig skal forslaget ivareta hensynet til at taushetsbelagte opplysninger ikke spres til flere enn det som er nødvendig. Hensynet til å hindre offentliggjøring av opplysninger som kan skade kommunens interesser, er også tillagt vekt. Utvalget mener at administrasjonen bør ha en viss mulighet for å skjerme arbeidet sitt fra innsyn frem mot at en innstilling med tilhørende saksdokumenter er klar. I tillegg har det en egenverdi å sikre klare ansvarsforhold for kommunens virksomhet. Omfattende innsyn i administrasjonens arbeid kan skape uklare ansvarslinjer idet skillet mellom folkevalgte og administrasjon kan bli mer utydelig. Utvalget har gjort en avveining av disse hensynene ved utformingen av forslaget om utvidet innsynsrett og tilhørende taushetsplikt for de folkevalgte.

Den utvidede innsynsretten som utvalget her foreslår, vil hovedsakelig være aktuell når det folkevalgte organet ønsker innsyn i dokumenter utover det som allerede er oversendt fra administrasjonen. Administrasjonen kan fortsatt, på eget initiativ, oversende dokumenter som er unntatt eller kunne vært unntatt offentlighet til organet når organet skal behandle en sak.

15.4.2 Hvem skal ha utvidet innsynsrett

Folkevalgte organer står på flere måter i en særstilling når det gjelder innsynsrett i kommunal virksomhet. Det gjelder særlig kommunestyret, som er kommunens øverste organ, og dermed overordnet andre folkevalgte organer og administrasjonen. Kommunestyret har et kontrollansvar overfor administrasjonen. Det tilsier at kommunestyret bør ha siste ord når det gjelder hva det skal ha innsyn i, og at innsynsretten bør være meget vid for kommunestyret. Etter utvalgets forslag skal kommunestyret som organ i utgangspunktet ha innsynsrett i alle dokumenter i kommunen.

Andre folkevalgte organer bør etter utvalgets vurdering ikke ha samme innsynsrett. Deres innsynsrett må begrenses til saker de har til behandling. De bør kun ha innsynsrett i dokumenter som organet selv har til behandling, eller dokumenter i andre saker som er nødvendig for å få belyst en sak organet selv har til behandling. Det er organet selv som må ta stilling om det er nødvendig å innhente dokumenter fra andre saker.

Utvalget ønsker at krav om innsyn skal være forankret i saksbehandling i folkevalgte organer, og foreslår derfor ikke regler om utvidet innsynsrett for enkeltmedlemmer av et folkevalgt organ. Den enkelte folkevalgtes innsynsrett vil følge av de generelle reglene i offentlighetsloven og må behandles etter dette regelverket. Den enkelte folkevalgte vil på samme måte som allmennheten ikke ha krav på innsyn i dokumenter eller opplysninger som kan eller skal unntas offentlighet, når han eller hun fremmer en ordinær innsynsbegjæring etter offentlighetsloven. Dette gjelder også dersom tre medlemmer fremmer en felles innsynsbegjæring til administrasjonen etter offentlighetsloven.

15.4.3 Når oppstår utvidet innsynsrett

Utvalget foreslår å lovfeste at utvidet innsynsrett først inntrer når saken er sendt til behandling i organet. Saken anses som sendt til behandling først etter at administrasjonen har sendt saken til ordfører eller organets leder og saken har blitt satt opp på sakslisten. Dersom saken ikke skal behandles i et folkevalgt organ, men avgjøres i administrasjonen, vil organets innsynsrett oppstå når saken er ferdigbehandlet i administrasjonen. Utvalget mener det er viktig at administrasjonen kan arbeide frem mot endelig avgjørelse i saker før innsynsretten inntrer. Dette vil bidra til klare ansvarsforhold mellom administrasjonen og de folkevalgte.

Det er således en forutsetning for folkevalgtes rett til innsyn at dokumentet er ferdigstilt i administrasjonen. Når det gjelder innsyn i dokumenter som administrasjonen utarbeider selv, kan det oppstå spørsmål om hva som er et ferdig dokument. Administrasjonen arbeider i elektroniske saksbehandlingssystemer der et utkast til sak går innom mange personer før det er ferdigstilt. De gir merknadene sine i dokumentet eller skriver dem på annen måte i saksbehandlingssystemet uten at det opprettes egne dokumenter som journalføres. Utvalget mener at interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen av et utkast til dokument bør kunne unntas fra folkevalgtes utvidede innsynsrett. Først når dokumentet er ferdigstilt, vil det være omfattet av denne innsynsretten.

Utvalget vil understreke at det enkelte medlemmet av organet kan be om innsyn på et tidligere tidspunkt etter offentlighetslovens regler, men vedkommende har da ikke krav på opplysninger som administrasjonen mener at skal unntas fra offentlighet i henhold til offentlighetsloven.

15.4.4 Krav til flertall ved vedtak om innsyn

Utvalget er opptatt av å sikre mindretallets behov for informasjon. Det bør derfor ikke være for strenge regler for at organet skal kunne fatte et vedtak om å kreve innsyn. Utvalgets forslag innebærer at det er nok at tre medlemmer av organet, alternativt et flertall av dem som avgir stemme, stiller seg bak et krav om innsyn. Selv om den enkelte folkevalgte ikke gis noen utvidet innsynsrett, mener utvalget at dette forslaget i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til mindretallet.

Dersom kravet om innsyn gjelder opplysninger som er taushetsbelagte, mener utvalget at det er grunn til å innsnevre adgangen til å kreve innsyn noe. I slike tilfeller er det særlig viktig å begrense spredning av opplysningene. Utvalget foreslår derfor at vedtak om innsyn i taushetsbelagte opplysninger må fattes med flertallet av de avgitte stemmene i organet.

15.4.5 Nærmere om innsyn i taushetsbelagte opplysninger

Utvalget mener at det er viktig at opplysninger som er underlagt taushetsplikt, ikke blir spredt mer enn absolutt nødvendig. I mange tilfeller vil det være tilstrekkelig at det folkevalgte organet mottar opplysningene i en anonymisert versjon, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Utvalget mener derfor at det bør lovfestes at et folkevalgt organ kun kan gis innsyn i de tilfeller hvor det er nødvendig av hensyn til behandlingen av en konkret sak, og forvaltningsloven § 13 b hjemler unntak fra taushetsplikten. Det vil særlig være forvaltningsloven § 13 b nr. 2 (opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for) og nr. 4 (opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen), som er aktuelle. Utvalget legger til grunn at innsynsrett for folkevalgte i taushetsbelagte opplysninger skal holdes innenfor denne rammen. Å lovfeste et nødvendighetskriterium innebærer at det folkevalgte organet også må vurdere om dette vilkåret er oppfylt når det voteres over spørsmålet om de skal kreve innsyn i de taushetsbelagte opplysningene.

Vurderingen av om det er nødvendig at de folkevalgte gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger, vil kunne være vanskelig uten først å ha tilgang til dokumentene. Det må likevel være slik at det er organet selv som vurderer og tar stilling til om det er nødvendig med innsyn i de taushetsbelagte opplysningene for å kunne behandle saken. Vurderingen må gjøres på bakgrunn av dialog med administrasjonen. Vedtak om innsyn må treffes med flertallet av de avgitte stemmene.

15.4.6 Nærmere om innsyn i dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven

Utvidet innsynsrett for folkevalgte kan medføre at folkevalgte får tilgang til opplysninger som kommunens administrasjon ellers ville hatt hjemmel til å unnta fra offentlighet etter reglene i offentlighetsloven. Etter utvalgets vurdering bør det legges til rette for at folkevalgte kan få slik informasjon, samtidig som hensynet til å beskytte kommunens interesser innenfor offentlighetslovens rammer blir ivaretatt. Det innebærer at dokumentene fortsatt skal anses som interne i henhold til offentlighetslovens regler når folkevalgte får tilgang til dem. Utvalget mener at utvidet innsynsrett for folkevalgte bør følges av en lovfestet taushetsplikt for opplysninger i dokumenter de folkevalgte får innsyn i i slike tilfeller. Kommunestyret vil kunne vedta at dokumenter som administrasjonen har unntatt offentlighet, likevel skal være offentlige. I slike tilfeller vil de folkevalgte ikke ha taushetsplikt om opplysningene i dokumentene.

Administrasjonen skal foreta en meroffentlighetsvurdering når de folkevalgte krever innsyn i opplysninger som kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven, se offentlighetsloven § 11. Resultatet av denne vurderingen vil kunne bli at dokumentet er offentlig. Utvalget mener at det likevel er behov for en særlig adgang for de folkevalgte til innsyn i opplysninger som kan unntas offentlighet. Utvalget mener at folkevalgte organers innsynsrett skal gjelde alle saksdokumenter som kommunen kan unnta etter offentlighetsloven, som interne notater i kommunen, råd og vurderinger innhentet utenfra og opplysninger om kommunens forhandlingsposisjon.

Når dokumenter unntas offentlighet etter offentlighetsloven, er det ofte med grunnlag i at de anses som interne dokumenter utarbeidet for administrasjonens saksforberedelse. For slike dokumenter gir offentlighetsloven §§ 14 (organinterne dokumenter) og 15 (dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen) adgang til å unnta fra offentlighet. Offentlighetsloven § 16 har imidlertid en bestemmelse om at unntakene fra innsynsretten som er regulert i §§ 14 og 15, ikke gjelder for saksfremlegg med vedlegg til et folkevalgt kommunalt organ. Dersom et folkevalgt organ får innsyn i dokumenter med hjemmel i den foreslåtte innsynsretten i kommuneloven, vil dokumentet som en hovedregel måtte anses som en del av saksfremlegget med vedlegg til det folkevalgte organet, og dermed ikke kunne unntas fra offentlighet med grunnlag i at det er internt. Følgen av dette blir etter gjeldende rett at også allmennheten vil kunne få rett til innsyn i dokumentene når det folkevalgte organet har krevd innsyn.

Dokumenter og opplysninger vil likevel kunne være unntatt offentlighet etter andre unntaksbestemmelser, for eksempel unntak for rettssaksdokument, jf. § 18, unntak av hensyn til kommunens forhandlingsposisjon, jf. § 23, og unntak for tilsettingssaker, jf. § 25.

Utvalget har vurdert særskilt hvordan unntak fra offentlighet skal reguleres i de tilfellene der administrasjonens grunnlag for å unnta fra offentlighet er at dokumentet er internt, jf. offentlighetsloven § 14 og 15, og administrasjonen kommer til at det ikke skal gis innsyn etter regelen om meroffentlighet. Utvalget ser det som viktig at slike opplysninger ikke automatisk blir offentlige som følge av at folkevalgte organer krever innsyn.

Utvalget foreslår å innføre en regel i offentlighetsloven § 16 som sikrer at det folkevalgte organet får dokumentet uten at det mister status som internt dokument i kommunen. Utvalget har utarbeidet et forslag til et tillegg i offentlighetsloven § 16 første ledd siste setning, som fastsetter at §§ 14 og 15 også gjelder når et folkevalgt organ har krevd innsyn etter regelen i kommuneloven.

15.4.7 Innsynsrettens omfang i kommuner med parlamentarisk styreform

I kommuner med parlamentarisk styreform har allmennheten snevrere rett til innsyn i kommunerådets saksbehandling enn det som ellers gjelder for folkevalgte organer. Dette fordi kommunerådet har en rolle både som folkevalgt organ og som leder av administrasjonen, og fordi behovet for å kunne ha interne drøftelser dermed blir større og annerledes enn i andre folkevalgte organer. Utvalget viser her til kapittel 9, hvor innsyn i dokumenter fra kommunerådets saksbehandling er nærmere omtalt.

Utvalget mener at hensynet til å beskytte kommunerådets interne drøftelser med tilhørende dokumenter også gjør seg gjeldende når det gjelder utvidet innsynsrett for folkevalgte. Dette fordi det er en grunnleggende forutsetning for at parlamentarismemodellen skal fungere etter sin hensikt at kommunerådet opptrer samlet utad. For å kunne stå samlet utad må kommunerådet ha en arena hvor det kan drøfte saker og komme til enighet uten at presse og opposisjon får innsyn i kommunerådets foreløpige vurderinger. Det er behov for å holde den politiske diskusjonen i kommunerådet intern, og det gjelder også i forhold til de folkevalgte i kommunestyret og andre folkevalgte organer. Dersom alle folkevalgte skal ha innsynsrett i kommunerådets interne drøftelser, vil det kunne utløse politisk spill mellom medlemmene i kommunerådet. Etter utvalgets vurdering bør derfor de folkevalgtes innsynsrett i dokumenter fra kommunerådets saksbehandling være snevrere enn innsynsretten i administrasjonens dokumenter i kommuner med formannskap. Utvalget vil derfor ikke legge til rette for at kommunestyret får utvidet rett til innsyn i dokumenter til kommunerådets forberedende møter.

På denne bakgrunn foreslår utvalget et unntak fra innsynsrett i dokumenter knyttet til kommunerådets saksbehandling. Utvalget har tatt utgangspunkt i Oslo kommunes reglement for folkevalgtes innsynsrett. Utvalget foreslår at den utvidede innsynsretten for folkevalgte organer ikke skal gjelde for notater fra den enkelte kommuneråd til kommunerådet og notater mellom kommunerådene. Dette vil i stor grad være notater som inneholder interne politiske vurderinger i kommunerådet. Andre partier bør ikke få innsyn i slike vurderinger, på samme måte som de ulike partiene ikke har innsyn i de interne vurderingene som foretas i gruppemøter og lignende til andre partier. Utvalget foreslår videre at kommunerådet kan unnta fra innsyn dokumenter som er utarbeidet av administrasjonen som sekretariat for kommunerådet, til bruk for kommunerådets eller den enkelte kommuneråds egne forberedende vurderinger. Endelig foreslår utvalget at innsynsretten heller ikke skal omfatte saksliste til og møtebok fra forberedende møter i kommunerådet der rådet ikke skal treffe vedtak eller legge frem innstilling.

Sakslisten viser hva kommunerådet skal behandle i de forberedende møtene sine. Utvalget mener at sakslister bør være unntatt fra folkevalgtes rett til innsyn så lenge kommunerådet behandler sakene i forberedende møter. I forlengelsen av dette mener utvalget at det heller ikke skal kunne bes om utvidet innsyn i møteboken fra kommunerådets forberedende møter.

Utvidet innsynsrett for folkevalgte vil likevel gjelde for andre ferdigstilte dokumenter hos administrasjonen i kommuner med parlamentarisk styreform. Folkevalgte organer vil dermed ha innsynsrett i dokumenter som administrasjonen ellers ville anse som interne, jf. offentlighetsloven §§ 14 og 15, eller kan unnta fra offentlighet på annet grunnlag.

Utvalget understreker at det uavhengig av unntaksbestemmelsen for parlamentarisk styrte kommuner vil være grunn til å praktisere meroffentlighet for faglige vurderinger og faktaopplysninger som inngår i dokumenter som kan unntas utvidet innsyn etter disse reglene. Det er først og fremst hensynet til å beskytte den interne politiske diskusjonen i kommunerådet som begrunner unntaksbestemmelsen, mens hensynet til å sikre en åpen og opplyst samfunnsdebatt og best mulige beslutninger i kommunenes folkevalgte organer tilsier at faglige vurderinger og faktaopplysninger bør tilflyte dem som skal ta beslutninger.

15.4.8 Folkevalgtes taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som det gis innsyn i

Prinsippet om åpenhet i kommunene er et viktig utgangspunkt for utvalget. Utvalget understreker at en åpen og transparent kommune bidrar til at de folkevalgte og innbyggerne kan følge med på og kontrollere kommunens virksomhet, hvilket igjen bidrar til et styrket lokaldemokrati og øker graden av tillit til kommunen. Den foreslåtte reguleringen om utvidet innsynsrett for folkevalgte skal særlig bidra til å styrke den folkevalgte styringen i kommunen.

Opplysninger som er taushetsbelagte med hjemmel i lov, forblir taushetsbelagte når de gis ut til folkevalgte. For dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven, har taushetsplikten for de ansatte i administrasjonen grunnlag i instruks. Siden administrasjonen ikke har instruksjonsmyndighet overfor de folkevalgte, faller dette grunnlaget for å hindre spredning av opplysninger bort.

I mange tilfeller vil en folkevalgt som får informasjon om for eksempel kommunens forhandlingsposisjon i en sak om salg av kommunal eiendom, behandle informasjonen som fortrolig selv om han eller hun ikke er underlagt taushetsplikt. Den folkevalgte ønsker ikke å skade kommunens interesser. I andre situasjoner kan dette stille seg annerledes. Den folkevalgte er for eksempel ikke enig med administrasjonen i at offentlighet om saken vil skade kommunens interesser, eller den folkevalgte mener at det av andre grunner ikke er hjemmel til å unnta opplysningene fra offentlighet. Det kan også tenkes at politisk uenighet om saken kan prege vurderingene av hva som skal holdes fortrolig, og hva som skal formidles videre.

Utvalget mener at det bør innføres en lovhjemmel som pålegger folkevalgte taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som er unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven. Begrunnelsen for å unnta dokumenter fra innsyn etter offentlighetsloven vil gjennomgående være at det vil kunne skade kommunen dersom dokumentene blir offentlige. Hvis de folkevalgte får innsyn i dokumentene til tross for at dokumentene er unntatt offentlighet, bør de folkevalgte ha taushetsplikt om innholdet i dokumentene. Utvalget foreslår derfor en egen bestemmelse om en slik utvidet taushetsplikt i kommuneloven.

Dersom kommunestyret får innsyn i dokumenter som administrasjonen har unntatt offentlighet etter offentlighetsloven, kan dette organet som øverste myndighet i kommunen endre administrasjonens vurdering og beslutte at dokumentene skal være offentlige. Dette følger av det generelle overordningsforholdet mellom kommunestyret og administrasjonen. Dersom kommunestyret vedtar at dokumentet ikke skal unntas offentlighet, vil medlemmene ikke ha taushetsplikt om opplysningene i dokumentene. Øvrige folkevalgte organer har i utgangspunktet ikke samme adgang til å overprøve administrasjonens offentlighetsvurderinger. Underordnede folkevalgte organer kan likevel gis slik myndighet. Dette følger av reglene om delegering av myndighet fra kommunestyret til andre folkevalgte organer. Dersom et folkevalgt organ har fått delegert myndighet til å overprøve administrasjonens vurdering av om dokumentet skal unntas fra offentlighet etter reglene i offentlighetsloven, vil organet i slike tilfeller kunne vedta at dokumentet ikke lenger skal unntas offentlighet. De folkevalgte vil da ikke lenger ha taushetsplikt om opplysningene i dokumentet.

Ytringsfriheten har vern i Grunnloven § 100 og i internasjonale konvensjoner, og taushetsplikt for folkevalgte må holdes innenfor skrankene som følger av slik regulering. Etter utvalgets oppfatning vil innføring av lovbestemt taushetsplikt for opplysninger i dokumenter som folkevalgte får med grunnlag i utvidet innsynsrett, være innenfor ytringsfrihetens ramme. Innsynsretten må imidlertid vurderes fra sak til sak, og taushetsplikten beror på kommunens praktisering av offentlighetsloven. Offentlighetsloven gir kommunene en adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet, og hensynene bak de aktuelle unntaksbestemmelsene vil i utgangspunktet være fremtredende momenter selv om dokumentet er gitt til en folkevalgt.

Den enkelte folkevalgte kan som nevnt fremme en egen innsynsbegjæring etter offentlighetsloven til kommunen, og eventuelt påklage et avslag til fylkesmannen. Da vil først kommunen, og deretter eventuelt fylkesmannen, måtte foreta en vurdering av innsynsspørsmålet, herunder om det foreligger hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet. Det kan både være om det er taushetsbelagte opplysninger, og om det foreligger hjemmel etter offentlighetsloven. En slik behandling vil skje uavhengig av om kommunestyret eller et annet folkevalgt organ har vurdert om dokumentet skal unntas etter offentlighetsloven. Dersom fylkesmannen kommer til at det ikke er hjemmel for å unnta dokumentet etter reglene i offentlighetsloven, får dette betydning for de folkevalgtes taushetsplikt. Taushetsplikten vil da ikke lenger gjelde for opplysningene i dokumentet.

Brudd på taushetsplikten som foreslås her, vil som brudd på annen lovbestemt taushetsplikt kunne straffes, jf. straffeloven § 209 første ledd.

15.4.9 Taushetsplikt ved lukkede møter

Den foreslåtte bestemmelsen om de folkevalgtes taushetsplikt innebærer ikke at de folkevalgte har taushetsplikt om alt som drøftes eller kommer frem i lukkede møter. En slik taushetsplikt følger heller ikke av dagens regler, og det er ikke hjemmel til å innføre dette gjennom kommunale reglementer. Utvalget har heller ikke funnet grunn til å innføre en så vid taushetsplikt i en ny lovbestemmelse om taushetsplikt. Kommunene vil fremdeles ikke ha adgang til å pålegge de folkevalgte taushetsplikt om alt som diskuteres i et lukket møte.

Når det gjelder taushetsplikten knyttet til lukkede møter, gjelder den etter dagens regelverk kun opplysninger som er taushetsbelagte enten ved lov eller i medhold av lov. Med den foreslåtte bestemmelsen om lovbestemt taushetsplikt for opplysninger i dokumenter som kommunen har unntatt offentlighet etter offentlighetsloven, vil taushetsplikten om forhandlinger i lukkede møter bli noe utvidet. De folkevalgte vil også ha taushetsplikt om opplysningene selv om de blir drøftet i et lukket møte. Taushetsplikten er knyttet til opplysningene, og ikke til i hvilken form de folkevalgte behandler dem, og om det foregår i et lukket møte. Når et organ vedtar at opplysningene i et dokument ikke lenger skal unntas offentlighet, vil de folkevalgte også kunne omtale disse opplysningene utad selv om de har vært gjenstand for forhandlinger i et lukket møte.

15.4.10 Reglement

Etter dagens lov skal kommunestyret selv fastsette et reglement for de folkevalgtes rett til innsyn i saksdokumenter og til informasjon om saker som er under behandling. Kommunene er ulikt organisert, og dette innebærer blant annet at arbeidsfordelingen og vedtakskompetansen kan ligge ulike steder i ulike kommuner. Dette vil kunne påvirke behovet for at de ulike folkevalgte organene gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger eller andre dokumenter som kan unntas offentlighet.

På bakgrunn av at de overordnede reglene om dette nå vil følge av kommuneloven, anser ikke utvalget det som nødvendig med en bestemmelse om at kommunene skal fastsette et reglement om folkevalgtes innsynsrett. Selv om det ikke fremgår klart av loven, vil kommunene likevel ha mulighet til å vedta et reglement. Et kommunalt reglement kan ikke begrense innsynsretten som følger av kommuneloven eller offentlighetsloven, men det kan for eksempel gi nærmere regler om prosedyren for vedtak om innsyn og administrasjonens behandling av innsynskravet.

Fotnoter

1.

NOU 1990: 13, side 289.

2.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 549.

3.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 370.

4.

«… en opplyst offentlig samtale»? En rapport om etiske reglementer, kommunikasjonsreglementer og innsynsreglementer i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, Oslo Redaktørforening, rapport 2014.

5.

Veileder H-2142 fra Kommunal- og regionaldepartementet: Veiledende normalreglement for folkevalgtes innsynsrett – kommuneloven § 40 nr. 5, 2004.

6.

NOU 1990: 13, side 382–383.

7.

Kommunalrett, Bernt, Overå og Hove, 4. utgave, 2. opplag, 2005, side 463.

8.

Kommunalrett, Bernt, Overå og Hove 4. utgave, 2. opplag, 2005, side 465, og Ronny Lund, «Munnkurv på folkevalgte?», Det juridiske fakultets skriftserie nr. 83, Bergen, 2000, side 14 f., gir nærmere redegjørelse om tidligere vurderinger.

9.

Ronny Lund, «Munnkurv på folkevalgte?» Det juridiske fakultets skriftserie nr. 83, Bergen, 2000.

10.

Offentlighetsloven I, Arvid Frihagen, 3. utgave, 1994, side 222.

11.

Ronny Lund, «Munnkurv på folkevalgte?», Det juridiske fakultets skriftserie nr. 83, Bergen, 2000, side 144.

12.

«… en opplyst offentlig samtale»? En rapport om etiske reglementer, kommunikasjonsreglementer og innsynsreglementer i kommunene i Akershus, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune, Oslo Redaktørforening, rapport, 2014.

Til dokumentets forside