10 Ordfører

10.1 Innledning

En ordfører har en sentral rolle i kommunene og oppleves gjerne som kommunens øverste leder. Ordføreren er kommunens fremste folkevalgte, representerer kommunen utad, og er den samlende politiske skikkelsen innad. En av ordførerens viktigste roller er å være bindeledd mellom folkevalgte organer og administrasjonen.

Ordførerens praktiske rolle står i noe kontrast til den formelle rollen og den begrensede myndighet som ordføreren har i kommuneloven.

Utvalget vurderer i dette kapitlet om ordførerens rolle og myndighet bør reguleres nærmere. I og med at kommuneloven fastsetter relativt få oppgaver og liten myndighet til ordføreren i forhold til det den reelle rollen skulle tilsi, er problemstillingen i hovedsak om det i loven skal fastsettes flere oppgaver og større myndighet til ordføreren. På bakgrunn av at det i utvalgets mandat også ligger en generell oppfordring om å forenkle, har utvalget også vurdert hvorvidt det er aktuelt med færre bestemmelser om ordfører. Utvalgets forslag er imidlertid i hovedsak å utvide myndighetsområdet for ordførerne litt for de kommuner som selv ønsker å delegere slik myndighet til ordføreren.

Utvalget legger til grunn at det fortsatt skal være obligatorisk etter kommuneloven å ha en ordfører. Dette er derfor ikke drøftet som noen særskilt problemstilling. En problemstilling utvalget derimot har vurdert, er om ordføreren bør kunne velges ved direkte valg. Denne vurderingen er sett i sammenheng med vurderingene i kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjonen hvor det fremkommer at en måte å styrke de folkevalgte på er å styrke ordførerrollen. Utvalget foreslår å åpne for at ordføreren kan velges direkte av innbyggerne hvis kommunestyret har besluttet en slik ordning.

10.2 Bakgrunn. Forsøk

Kommuneloven av 1992 videreførte ordningen med at alle kommuner og fylkeskommuner skulle ha en ordfører som hadde oppgaver i skillet mellom administrasjon og politikk. Ordførerens sentrale rolle ble understreket i loven samtidig som de formelle, lovregulerte oppgavene og ansvarsområdene til ordføreren fortsatt var relativt begrenset. Ordføreren skulle velges blant kommunestyremedlemmene.

Forsøk

I perioden 1999–2011 har det vært gjennomført flere forsøk med direkte valg og utvidet myndighet for ordførere. Mange kommuner har kombinert de to formene for forsøk. Målet med forsøkene var å prøve ut ordninger som formelt skulle gi ordføreren en mer fremstående rolle som kommunens øverste politiske leder og frontfigur.

Ordningene ble evaluert på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennom rapporten Myndige ordførere1 fra 2007, rapporten Valg av ordfører ved supplerende stemmegivning2 fra 2008 og sluttrapporten Ordførermakt?3 fra 2012. Forsøket er også omtalt og til dels oppsummert av Kommunal- og regionaldepartementet i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati.

Det er ikke blitt gjennomført noen lovendringer som følge av forsøket og evalueringen av dette. I 2005 ble et lovforslag om å åpne for direkte valg av ordfører sendt på høring, men det resulterte ikke i noen lovendring. Utvalget mener det er naturlig å se nærmere på forsøkene og evalueringen som et grunnlag for utvalgets videre vurdering av disse spørsmålene.

Forsøk med ordførers myndighet og oppgaver og forsøk med direkte valg ble gjennomført som separate forsøk, selv om mange av kommunene gjennomførte forsøk på begge områder samtidig. Forsøkene omtales således i hovedsak her hver for seg.

Utvidet myndighet for ordførere var en del av forsøkene i perioden 2003–2007 med 9 kommuner og i perioden 2007–2011 med 19 kommuner. Kommunene ble gitt vid adgang til selv å delegere ny myndighet til ordførerne.

Av evalueringen fremkommer det at kommunene kun i begrenset grad benyttet seg av den vide muligheten til å delegere myndighet. De mest sentrale myndighetsområdene det ble delegert ny myndighet på, var

  1. forslagsrett i kommunale folkevalgte organer der ordfører ikke selv er medlem

  2. på eget initiativ å opprette arbeidsgrupper, komiteer og utvalg

  3. fatte hastevedtak

  4. innvilge fritak for politiske verv, og eventuelt foreta suppleringsvalg

  5. utsettende vetorett for budsjett og økonomiplan

  6. ulike ordninger for at kommunen kan få ny ordfører i perioden (trekke seg, nyvalg).

Det fremkommer også av evalueringen at der ordførerne hadde fått utvidet myndighet, benyttet de den i begrenset grad.

Etter forsøket svarte ordførerne på spørsmål om hvilke myndighetsområder de selv ønsket seg utvidet myndighet på for fremtiden. Hovedkonklusjonen var at ordførerne særlig ønsket seg forslagsrett i folkevalgte organer, å kunne opprette arbeidsgrupper og så videre, samt å kunne fatte hastevedtak.

Direkte valg av ordfører har vært gjennomført som forsøk i flere faser i perioden 1999–2011. Innbyggerne i kommunen fikk da anledning til å velge hvem som skulle være ordfører i perioden, i stedet for at kommunestyret skulle velge ordføreren. I første forsøksperiode (1999–2003) var det 19 kommuner med direkte valgt ordfører, i perioden 2003–2007 var det 36, og i perioden 2007–2011 var det 50.

Valget ble i de to første periodene i hovedsak gjennomført som rent flertallsvalg eller som flertallsvalg i flere omganger. Flertallsvalg innebærer at velgerne stemmer på én ordførerkandidat, og at kandidaten med flest stemmer vinner. For å sikre best mulig grunnlag ble dette noen steder gjennomført i flere omganger (omvalg mellom de to kandidatene med flest stemmer i første valgomgang hvis ingen fikk flertall i første omgang). For å bøte på svakheter ved flertallsvalg ble det i lovforslaget som ble sendt på høring i 2005, samt i siste forsøksperiode (2007–2011), i stedet brukt metoden preferansevalg med supplerende stemmegivning. Velgerne rangerer da to kandidater på stemmeseddelen og får dermed større innflytelse på hvem som vinner valget, selv om førstevalget skulle være en kandidat som får liten oppslutning. Begrunnelsen for å velge denne metoden var dels å bidra til å velge ordførere med bred oppslutning, dels at ordningen skulle være enkel å bruke for velgerne. Evalueringen viste at erfaringene med preferansevalg med supplerende stemmegivning var positiv i forhold til begge disse punktene. Imidlertid er heller ikke preferansevalg en metode som sikrer at den valgte kandidat har mer enn 50 prosent av innbyggerne bak seg.

Kommunal- og regionaldepartementet hadde tre eksplisitte formål med forsøkene med direkte valg: økt valgdeltakelse, bedret rekruttering til lokalpolitikken og særlig til ordførervervet samt økt interesse for lokalpolitikk. Mange av kommunene som søkte om å delta, begrunnet dette med at de ville unngå forhandlinger, tautrekking og koalisjonsdannelse i forbindelse med indirekte valg av ordfører. I tillegg hadde kommunene egne mål. Ett slikt mål var å minske innslaget av politisk hestehandel i forbindelse med valg av ordfører i kommunestyret. Et annet mål var et endret og mer tydelig lederskap i kommunen. Ordningen kunne dessuten gjøre ombudsrollen til ordføreren tydeligere.

Evalueringene viste at valgdeltakelsen ikke økte, og deltakelsen til ordførervalget var lavere enn til kommunestyrevalget. Men det ble likevel registrert en viss økt interesse for og engasjement i valgkampen i forsøkskommunene og for lokale saker generelt. Konstitueringsprosessen i kommuner med direkte valg ble lettere for de fleste, selv om det fortsatt var problematisk for enkelte kommuner. Lokalvalgundersøkelsene i 1999 og 2003 viste for øvrig at ordningen ble svært populær blant innbyggerne i forsøkskommunene.

Lovforslag

I september 2005 sendte Kommunal- og regionaldepartement på høring et lovforslag om å åpne for direkte valg av ordfører. Høringsinstansene var i stor grad positive, selv om det var noen merknader til innretningen. Noen høringsinstanser var usikre på om valgmetoden med preferansevalg etter metoden supplerende stemmegivning var rett. Det var på bakgrunn av dette og fordi denne valgmetoden hadde vært lite forsøkt i de tidligste forsøkene, at forsøket ble utvidet, og at det ikke ble foreslått lovendring på det tidspunktet, jf. Ot.prp. nr. 96 (2005–2006). Dette siste forsøket ble, som nevnt over, i evalueringen omtalt positivt, og det ga verdifulle erfaringer. Likevel ble det i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati konkludert med at innføring av direkte valg som en ordning i kommuneloven ikke var ønskelig. Dette fordi hensynet til det kollektivet ansvaret kommunestyret har når det gjelder politisk styring av kommunen på lokalt plan, veide tyngre.

Andre undersøkelser

I artikkelen «Norske kommunestyrerepresentanter i europeisk lys», Artikkelsamling Kommuneloven 20 år, Kommunal- og regionaldepartementet, 2012, har Jacob Aars og Audun Offerdal lagt frem noen resultater fra en sammenlignende undersøkelse av kommunestyrerepresentanter i 14 land i Europa. Der fremgår det blant annet at det er en europeisk trend med et tydelig skille der politikerne har oppgaver og rolle som strateger, mens administrasjonen skal holde seg til politisk fastsatte mål. For å tydeliggjøre og styrke de folkevalgte i forhold til administrasjonen har ordføreren i mange land fått styrket sin rolle gjennom direkte valg og flere oppgaver.

10.3 Gjeldende rett

10.3.1 Ordførers myndighet og oppgaver

Kommuneloven gir ordføreren begrenset formell myndighet til å fatte vedtak på kommunens vegne. Ordføreren er med og treffer vedtak sammen med andre folkevalgte i kollegiale organer, men ellers er ordførers formelle rolle i hovedsak å være ordstyrer, sette dagsordenen og være rettslig representant for kommunen.

Reglene om ordførers myndighet og oppgaver følger av kommuneloven § 9 samt til dels av enkelte saksbehandlingsregler i kapittel 6.

Kommunestyret kan gi ordfører myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, jf. § 9 nr. 5. Hva som er av prinsipiell betydning, er i stor grad opp til kommunestyret selv å vurdere. Loven er imidlertid noe uklar på om kravet til prinsipiell knytter seg kun til typer av saker eller også til enkeltsaker. Se nærmere omtale av dette begrepet i punkt 8.7.

I § 9 nr. 3 sies det at ordfører leder møtene i kommunestyret og formannskapet. I tråd med § 32 innebærer dette at ordføreren også har ansvar for saksliste og innkalling. For øvrig sies det ikke noe uttrykkelig om hva som ligger i møtelederfunksjonen. Det er imidlertid alminnelig antatt4 at det i dette også ligger å påse at møtene foregår i tråd med forretningsordenen til vedkommende organ, og å påse at vedtak som fattes, blir gyldige. Ordføreren vil ikke formelt kunne stoppe vedtak han eller hun mener er ugyldige, men ordføreren har et ansvar for å si ifra. Dersom kommunestyret vil fatte vedtak i en sak som ikke er nevnt i innkallingen, vil ordføreren etter § 34 kunne motsette seg dette. Det er videre antatt at det i møtelederfunksjonen også ligger å sørge for at forhandlingene blir protokollert.

Ordføreren er videre rettslig representant for kommunen og underskriver på vegne av kommunen i alle tilfeller hvor ikke myndigheten er tildelt andre, jf. § 9 nr. 3. At ordføreren er rettslig representant, betyr at det er ordføreren som representerer kommunen ved rettssaker og i forhold til domstolene. Dette er nærmere regulert i domstolloven, hvor det står at ordføreren er kommunens lovlige stedfortreder (§ 191), altså at han eller hun har en plikt til å møte og til å forklare seg for domstolene. Ordføreren kan imidlertid delegere denne stedfortrederrollen videre til en annen.

Av § 9 nr. 4 fremkommer det at ordfører har møte- og talerett i alle kommunale organer, unntatt kommunerådet og organer under det. Stemme- og talerett har ordføreren imidlertid kun der han eller hun er valgt inn som medlem.

Disse reglene gjelder også for ordføreren i en parlamentarisk styrt kommune.

10.3.2 Valg av ordfører

Reglene om valg til ordførervervet står i kommuneloven § 9. Direkte valg av ordfører er ikke omtalt som noe alternativ, og det er således ikke anledning til å velge ordfører ved at innbyggerne stemmer direkte på en ordførerkandidat.

Etter kommuneloven § 9 velges i dag ordføreren av kommunestyret og blant formannskapets medlemmer. Et varamedlem til formannskapet kan ikke velges. Den som har tjenestegjort som ordfører eller varaordfører de siste fire år, kan nekte valg til begge vervene. Kravet om fritak må settes frem før valget foretas. Valget foretas for hele valgperioden.

Valget av ordfører skal etter kommuneloven § 17 nr. 2 gjøres på kommunestyrets konstituerende møte. Kommunestyret velger ordføreren ved et alminnelig flertallsvalg, og ved stemmelikhet blir valget avgjort ved loddtrekning, jf. kommuneloven § 38.

Varaordfører velges på samme måte som ordfører.

Ved ordførers midlertidig uttreden av vervet rykker varaordføreren opp, mens ved endelig uttreden foretas nyvalg, jf. kommuneloven § 9 nr. 2.

Ved parlamentarisk styreform, hvor det ikke er noe formannskap, velges ordfører og varaordfører blant kommunestyrets medlemmer. For øvrig gjelder de samme reglene for valg av ordfører og varaordfører.

10.4 Kort om utenlandsk rett

I Finland og Sverige har ordføreren en relativt svak juridisk stilling. I hovedsak er ordførerens oppgave å være møteleder i kommunestyret (fullmäktige). Som den øverste politiske leder vil det imidlertid også følge en mer uformell makt og prestisje med en slik rolle.

I Danmark har ordføreren (borgmesteren) en meget sentral posisjon ved å være leder av kommunestyret (kommunalbestyrelsen), økonomiutvalget samt administrasjonen. Når det gjelder rollen som øverste leder av administrasjonen, er det et overordnet ansvar, og ledelsesoppgavene for øvrig delegeres normalt til en kommunaldirektør som øverste administrative leder og til tjenestegrenlederne.

Ingen av de nordiske landene åpner for direkte valg av ordfører.

Direkte ordførervalg har blitt innført i flere europeiske land den senere tid. Tyskland, Italia, England og Irland er land med direkte ordførervalg. Ofte blir innføringen kombinert med større fullmakter, idet motivasjonen gjerne er å styrke ordførerens utøvende rolle.

10.5 Ordførers rolle og myndighet – utvalgets vurderinger

10.5.1 Generelt om utvidet myndighet og oppgaver til ordfører

Ordføreren har tradisjonelt hatt og har fortsatt en sentral rolle som kommunens fremste folkevalgte og som bindeledd mellom de folkevalgte og administrasjonen i kommunen.

Ordførerrollen er viktig som kommunens ansikt utad. Dette gjelder overfor både innbyggerne, næringsliv, nasjonale myndigheter og medier. For innbyggerne i kommunen er gjerne ordføreren den personen som representerer kommunen, og som snakker på vegne av kommunen. Selv om ordføreren kommer fra et politisk parti, har han eller hun gjerne som mål å være samlende og å være ordfører for alle innbyggerne i kommunen.

Ordføreren har en samlende rolle innad og en viktig posisjon i skjæringspunktet mellom politikk og administrasjon. Et godt samarbeid med kommunedirektøren er av sentral betydning for kommunen. Det gir ordføreren både utstrakt informasjon og oversikt over det som skjer i kommunen, samt i realiteten myndighet for eksempel gjennom tolkning og bistand ved iverksettelse av kommunestyrets vedtak. Dette forsterkes også ved at ordføreren ofte er den eneste, eller én av få, heltidspolitikere. Dermed er det også ordføreren som er best informert, og som har best oversikt over alt som skjer. Med møte- og talerett i andre kommunale organer får ordføreren også god anledning til å følge med på det som skjer.

Dessuten er ordføreren som folkevalgt med på de politiske beslutninger og prosesser på linje med andre folkevalgte, og vil jo også normalt ha flertallet bak seg i kommunestyret, selv om dette kan variere.

Selv om ordførerens formelle oppgaver etter kommuneloven er relativt små og upolitiske, er ordførerens reelle innflytelse langt større. I tillegg kommer at kommunestyret i de ulike kommuner vil kunne delegere oppgaver og myndighet til ordføreren i ulik grad og ulikt omfang. Ordførerrollen vil i stor grad kunne praktiseres ulikt i de ulike kommunene – avhengig av hvilke roller og oppgaver kommunestyret ønsker at ordføreren skal ha, og avhengig av ordførerens egne ønsker og valg. Ved at de fleste ordførerne nå er heltidspolitikere, kan det også sies at det har skjedd en profesjonalisering av vervet.

Utvalget har vurdert hvorvidt ordføreren bør gis økt formell myndighet. Dette vil delvis kunne være et spørsmål om mer myndighet og flere oppgaver skal gis ordfører i loven, altså at ordføreren får disse oppgavene uavhengig av hva kommunestyret bestemmer. Delvis er det et spørsmål om kommunestyrets adgang til å delegere myndighet/oppgaver til ordfører skal utvides.

Erfaringene fra forsøkene viser at muligheten til å gi ordføreren utvidet myndighet i begrenset grad ble benyttet, og den utvidede myndighet som ble gitt ble i begrenset grad benyttet. Dette kan indikere at det kanskje ikke er behov for eller ønskelig med veldig stor utvidelse av myndigheten til ordføreren. På den annen side viste evalueringer og undersøkelser fra forsøkene at innbyggerne var positive til direkte valg. Direkte valg ble ofte sett i sammenheng med et noe utvidet myndighetsområde. I St.meld. nr. 33 (2007–2008) stilte departementet seg positiv til å se på en viss utvidelse av myndighetsområdet til ordføreren, men viste til at det måtte gjøres på et senere tidspunkt, blant annet i påvente av erfaringene fra den siste forsøksperioden.

Spørsmålet om utvidet myndighet til ordfører må ses i sammenheng med det generelle spørsmålet om forholdet mellom folkevalgt og administrasjon. Som beskrevet i kapittel 8 Folkevalgte organer og administrasjonen ønsker utvalget å styrke de folkevalgtes rolle. En styrking av ordførers rolle vil kunne bidra til dette. Det vises også til omtalen i samme kapittel av forholdet mellom administrasjon og folkevalgte. Ordføreren har en sentral rolle for at dette samarbeidet skal fungere best mulig.

Utvalget mener disse forhold tilsier at ordførers rolle er viktig, og at det er gode grunner for at ordføreren skal ha en sterk rolle. Samtidig må det selvsagt være en balanse i denne rollen. Ordføreren er tross alt en enkeltperson, og folkestyre med kollegiale organer som fatter beslutninger, er sentralt i det norske lokaldemokratiet. Strategiske spørsmål og prinsipielle saker bør således behandles i kollegiale organer. Etter en totalvurdering mener utvalget likevel at det er gode grunner for å utvide ordførers myndighetsområde noe.

Utvalget mener at en utvidet myndighet i hovedsak ikke bør gjennomføres ved lovfesting av oppgaver til ordføreren, men at det heller lovfestes en videre adgang til å delegere mer myndighet til ordføreren. En lovfestet bestemmelse om myndighet kunne riktignok gjøre ordførerrollen mer lik, entydig og dermed gjenkjennelig i hele landet. Dette hadde vært en fordel, men utvalget mener likevel at fordelen med å la myndighetsomfanget i hovedsak være opp til den enkelte kommune er større. Dette vil gi rom for vurderinger i den enkelte kommune om hva som er ønskelig, og hva det er behov for, ut fra lokale forhold. Dette vil styrke det kommunale selvstyret.

Utvalget foreslår å lovfeste utvidet myndighet til ordfører ved at ordfører får forslagsrett i folkevalgte organer selv om ordfører ikke er medlem. Dette gjelder ikke for kontrollutvalget. I tillegg foreslås det å åpne for at kommunestyret kan delegere myndighet til ordfører til å treffe vedtak i hastesaker og til å opprette utvalg som bare kan drive med saksforberedelse av saker som ikke er prinsipielle. Til slutt foreslås det at ordfører skal ha en plikt til å rapportere tilbake til kommunen om hvordan delegert myndighet er benyttet.

Etter utvalgets vurdering bør ordføreren omtales som ordfører, eventuelt fylkesordfører i fylkeskommuner. Utvalget har ikke funnet grunn til å lovfeste dette uttrykkelig, men mener at dette fremgår indirekte av ordlyden.

10.5.2 Hvilke myndighetsområder

Kommunestyret har allerede i dag relativt vid adgang til å delegere myndighet til ordføreren. Etter kommuneloven § 9 nr. 5 kan det gis myndighet «til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning». Her vil det således være opp til kommunestyret å avgjøre hvor stor myndighet ordføreren faktisk skal få.

Utvalget mener en slik bestemmelse bør videreføres. Prinsipielle spørsmål bør ikke kunne delegeres til ordføreren, men utover dette bør det være opp til kommunestyret hvor mye de vil delegere. Det foreslås her å bruke tilsvarende formulering som nå foreslås andre steder, nemlig saker som ikke har prinsipiell betydning. Det betyr at både enkeltsaker og andre saker er inkludert. Det avgjørende for adgangen til å gi ordføreren oppgaven er om saken er prinsipiell eller ikke. Se nærmere omtale av dette begrepet i punkt 8.7. Også formannskapet bør kunne delegere slik myndighet til ordføreren med mindre kommunestyret har bestemt noe annet.

I og med at adgangen til å overføre myndighet til å avgjøre saker er så vid, er det her spørsmål om hvilke andre typer avgjørelser som kan være aktuelle å overføre myndighet til. Det vil i hovedsak være avgjørelser av mer prosessuell karakter.

I forsøkene ble det snakket om to hovedkategorier av utvidet myndighet. Den ene var ordføreren sin avgjørelsesmyndighet og plassering i de kommunale utrednings- og avgjørelsesprosessene. Den andre var knyttet til «konstitusjonelle» forhold som at ordføreren kan ha utsettende veto og kan stille kabinettspørsmål, og at kommunestyret kan skrive ut nyvalg på ordfører. Det er den første kategorien som i hovedsak ble fulgt opp i forsøkene og evalueringen, og det er også denne utvalget anser som mest aktuelt å gjøre endringer i.

Kommunene benyttet seg i begrenset grad av den vide muligheten til å delegere myndighet, og ordføreren benyttet den økte myndigheten i begrenset grad. Ordførerne sa etterpå at den myndigheten de ønsket seg, var forslagsrett i folkevalgte organer, å kunne opprette arbeidsgrupper samt å kunne fatte hastevedtak.

Utvalget mener at det er grunn til å åpne for at kommunestyret kan tildele ordføreren myndighet på de områdene som ordførerne selv fremhevet i evalueringen. Dette er praktiske og hensiktsmessige ordninger som kan gi ordføreren en styrket rolle i forhold til konkrete elementer. Samtidig svekker det ikke kommunestyrets rolle nevneverdig.

Forslagsrett i folkevalgte organer der ordfører ikke selv er medlem

Når det gjelder folkevalgte organer, så har ordføreren allerede møte- og talerett i disse bortsett fra i kommuneråd og organer under disse. Utvalget har vurdert om ordføreren også bør få forslagsrett i folkevalgte organer. Ved å kunne fremme konkrete forslag får ordføreren en mulighet til å påvirke utfallet i saken. Utvalget mener dette vil kunne være nyttig da ordføreren gjerne kjenner sakene godt og vil kunne være sentral i å bidra konstruktivt. Han eller hun bør imidlertid ikke få stemmerett. Det vil dermed fortsatt være de folkevalgte organene med den sammensetningen de har, som tar avgjørelsene i sakene. Når det gjelder kontrollutvalg, mener utvalget at dette er et organ i særstilling, og at det ikke er naturlig at ordføreren får forslagsrett her.

Forslagsrett er en så sentral ordning at det foreslås at denne lovfestes som en rett ordførere har etter loven. Det er således ikke opp til kommunestyret å delegere denne kompetansen, slik det vil være for de andre forslagene om myndighetsutvidelse.

Å opprette utvalg på eget initiativ

Utvalget mener ordføreren bør kunne tildeles myndighet til å opprette enkelte typer utvalg. Det bør begrenses til utvalg det ikke er viktig at kommunestyret oppnevner. Utvalget foreslår å begrense dette til utvalg som skal forberede saker som ikke har prinsipiell betydning. Utvalg som ordføreren vil opprette, kan altså ikke behandle prinsipielle saker, og det kan ikke tildeles avgjørelsesmyndighet. Hva som har prinsipiell betydning, følger samme vurdering som andre steder i loven der dette skillet er brukt. Den konkret grensen for dette er i stor grad opp til kommunestyret selv å vurdere. Et slikt utvalg vil være et utvalg etter § 5-5 og skal dermed følge de ordinære regler for disse. Regler om saksforberedelse og åpenhet vil således gjelde.

Fatte hastevedtak

Etter utvalgets vurdering er det at ordføreren kan gis myndighet til å fatte hastevedtak, en praktisk og hensiktsmessig ordning. Den forutsetter stor tillit til ordføreren da det ikke er noen begrensninger på hvilke type saker det kan fattes vedtak om. Vilkårene i den generelle bestemmelsen om hastesaker (§ 11-8 første ledd) må være oppfylt for at ordføreren skal kunne fatte slike vedtak.

Etter forslaget får ordføreren kun slik myndighet dersom kommunestyret har delegert dette til ordføreren.

Andre områder

Utvalget mener det ikke bør åpnes for å delegere myndighet på andre områder. Utvalget har vurdert områder som å innvilge fritak for politiske verv og eventuelt å foreta suppleringsvalg samt å få utsettende vetorett for budsjett og økonomiplan, men kan ikke se at utvidelse av myndighet på slike områder har tilstrekkelig gode grunner for seg. Dette både i forhold til disse konkrete oppgavene, men også ut fra en totalvurdering av hvordan ordførerens rolle og maktposisjon bør se ut. Som nevnt foran er det ønskelig å styrke ordførerens rolle noe, men det skal fortsatt være en balanse som tar hensyn til det prinsipielle ved at styringen i hovedsak skal skje ved de kollegiale folkevalgte organene, og ikke ved en enkelt person.

Utvalget ser heller ikke grunn til å lovfeste at ordfører skal ha eller kan få innstillingsrett. Kommunestyret står fritt til å organisere innstillingsretten slik det ønsker, og dermed også til å gi slik rett til ordfører. Det vises til dagens bestemmelse § 39 nr. 2, som foreslås videreført i § 5-11, om kommunens reglement for innstillingsrett og delegering av myndighet.

10.5.3 Rapportering

At ordføreren rapporterer tilbake til kommunestyret, er naturlig og gjøres nok i stor utstrekning. Med økt myndighet mener utvalget imidlertid at det kan være grunn til å fastslå i loven at slik rapportering skal skje. Utvalget foreslår således at det lovfestes at ordføreren skal rapportere til kommunestyret om hvordan delegert myndighet blir benyttet.

På hvilken måte, hvor ofte og hvor omfattende slik rapportering skal være, foreslås å være opp til kommunestyret å fastsette. Her vil det være lokale forskjeller og behov for konkrete og lokale tilpasninger.

10.6 Valg av ordfører – utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at ordfører skal velges av og blant kommunestyrets medlemmer, men for øvrig skal valget skje på samme måte som i dag. Utvalget foreslår imidlertid å åpne for at kommunestyret kan beslutte at ordfører skal velges ved direkte valg av innbyggerne i kommunen.

10.6.1 De ordinære bestemmelsene om valg av ordfører

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre de ordinære bestemmelsene om valg av ordfører. Det foreslås imidlertid enkelte endringer i tillegg til språklige og strukturelle justeringer av bestemmelsen.

Utvalget foreslår at kommunestyret velger ordfører og varaordfører blant kommunestyrets medlemmer. Etter utvalgets vurdering er dette en bedre ordning enn at ordfører skal velges blant formannskapets medlemmer slik det er i dag. Ordføreren skal fortsatt være en del av formannskapet, men vil i stedet få plass der på sitt partis eller sin gruppes kvote. Hvis partiet eller gruppen ikke har noen rett til slik plass, får ordføreren den siste plassen.

I de fleste tilfeller vil nok ikke denne endringen påvirke hvem som blir valgt til ordfører, men denne ordningen er enklere og bedre å gjennomføre valgteknisk. I tillegg vil den kunne forhindre enkelte prinsipielle uheldige konsekvenser av utvalgets forslag til nye regler om kjønnsbalanse ved forholdsvalg. Dette har særlig sammenheng med forslaget om å knytte reglene om kjønnsbalanse ved forholdsvalg ikke bare til det enkelte listeforslag, men også til organet som sådan. Dersom det fortsatt var slik at ordføreren skulle velges blant formannskapets medlemmer, kunne de nye reglene om kjønnsbalanse i ytterste konsekvens ha ført til at den tiltenkte ordføreren ikke fikk plass i formannskapet. Ved å velge ordføreren blant kommunestyrets medlemmer samtidig som ordføreren får en plass i formannskapet, unngår man at en slik situasjon oppstår.

I tillegg vil utvalget foreslå en annen endring. Etter dagens bestemmelse er det adgang til å kreve seg fritatt fra å bli valgt til ordfører eller varaordfører dersom han eller hun allerede har vært i en slik rolle i fire år. Denne bestemmelsen foreslås forenklet og justert i tråd med forslagene i valgbarhetsreglene. Etter utvalgets vurdering er det ingen grunner som tilsier at noen skal bli valgt som ordfører mot sin vilje, men utvalget mener samtidig at dagens løsning er tungvint og upraktisk. Utvalget foreslår derfor at denne bestemmelsen fjernes, og at det i stedet tas inn en bestemmelse om at den som ikke på forhånd har samtykket til å stille til valg, ikke skal kunne velges. En samtykkeordning er i tråd med de øvrige valgbarhetsreglene for folkevalgte. I motsetning til de andre valgbarhetsreglene foreslås ikke noe krav om skriftlighet. Utvalget mener et slikt krav ikke er nødvendig for denne type valg. Et muntlig samtykke vil dermed tilfredsstille lovens krav. For å unngå tvil og uklarheter er det imidlertid alltid fornuftig om samtykket gis skriftlig.

10.6.2 Direkte valg av ordfører som alternativ valgordning

Som det fremgår av punkt 10.2, var erfaringene fra forsøkene med direkte valg av ordfører positive. Forslag om å åpne for mulighet til beslutte direkte valg av ordfører ble sendt på offentlig høring i 2005. I St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati konkluderte departementet likevel med at innføring av direkte valg som en ordning i kommuneloven ikke var ønskelig fordi hensynet til det kollektive ansvaret et kommunestyre har når det gjelder politisk styring av kommunen på lokalt plan, veide tyngre.

Utvalget mener at det nå er grunn til å vurdere dette på nytt. Utvalget mener at innføring av direkte valg av ordfører som et valgfritt alternativ til den ordinære måten å velge ordfører på er en positiv måte å gi kommunene større handlefrihet og selvstyre på. Kommunestyret vil selv kunne bestemme om de synes dette er en god valgordning for sin kommune eller ikke. Det er også en måte å gi innbyggerne direkte påvirkningskraft på med hensyn til hvem som skal være ordfører. På den måten kan lokaldemokratiet styrkes. Dette vil igjen kunne øke engasjementet og interessen for valg, lokaldemokrati og politikk generelt.

Dersom muligheten for direkte valg innføres sammen med muligheten for å gi mer myndighet til ordfører, vil dette kunne styrke den reelle makten til de folkevalgte. Det vises her til kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjonen. Som nevnt der har direkte valg og økt myndighet til ordfører blitt innført flere steder i Europa nettopp for å styrke den folkevalgte posisjonen.

Et motargument til direkte valg av ordfører er risikoen for at det velges en ordfører som kommer fra et parti med svak velgeroppslutning og dermed svak representasjon i kommunestyret, og at dette vil kunne skape vanskelige situasjoner i kommunestyret senere. Utvalget mener at dette neppe er et stort praktisk problem. Dessuten vil dette også kunne bli resultatet i tilfeller der kommunestyret velger ordfører selv. Det vil for eksempel kunne skje hvis kommunestyret velger ordfører på bakgrunn av valgteknisk samarbeid og velger en ordfører som kommer fra et parti med svak velgeroppslutning. Utvalget mener at dette motargumentet uansett ikke er grunn nok til ikke å tillate direkte valg dersom kommunestyret selv har tatt en vurdering ut fra de konkrete forhold i sin kommune og ønsker en slik valgform.

Et annet argument som kan anføres mot direkte valg av ordfører, er at det kan medføre for stor grad av personfokusering. Noen mener slik personfokusering kan få en negativ konsekvens i form av mindre fokus på partier, partiprogrammer og selve politikken. Sterk personfokusering kan også sies å stride mot norsk kultur og tradisjon. Motargumentet til dette er at det også vil kunne gi større engasjement og interesse for lokalvalg og lokalpolitikk. Mange innbyggere vil også kunne føle at de får større påvirkningskraft på lokale forhold hvis de mer direkte kan være med på å bestemme hvem som skal representere kommunen. Utvalget mener ut fra en helhetsvurdering at heller ikke dette er grunn til ikke å åpne for en mulighet for direkte valg i de kommuner som selv ønsker det.

At det brukes en egnet valgmetode, vil også være viktig ved vurderingen av om det bør innføres en mulighet for direkte valg eller ikke. Dette vil bli behandlet som et eget spørsmål nedenfor, i punkt 10.6.3.

Utvalget mener etter dette at det bør innføres en mulighet til å velge ordfører direkte. Dette som en valgfri, alternativ måte for kommunene å velge ordfører på.

10.6.3 Utformingen av ordning med direkte valg av ordfører

Valgordning

Det er foran, i punkt 10.2, redegjort for de ulike valgordningene som ble brukt ved direkte valg av ordfører i forsøkene.

I de fleste forsøkene var til å begynne med valgmetoden flertallsvalg. Dette innebærer at velgerne stemmer på én av ordførerkandidatene, og den kandidaten med flest stemmer vinner. Dersom det er mange kandidater, vil en ordfører med en relativt lav prosentandel stemmer kunne vinne. Under forsøkene var det ulike ordninger for å bøte på denne svakheten, som flertallsvalg i flere omganger og krav til en viss oppslutning om kandidaten.

For å bøte på svakheten ved flertallsvalg ble det i lovforslaget som ble sendt på høring,5 samt i siste forsøksperiode, i stedet brukt metoden preferansevalg med supplerende stemmegivning. Preferansevalg innebærer at velgerne kan gi sin stemme til flere, men angir hvem de har preferanse for. Ved preferansevalg med supplerende stemmegivning kan velgerne rangere to kandidater på stemmeseddelen. Hvis en kandidat får mer enn halvparten av førstestemmene, vinner vedkommende. Hvis ikke elimineres alle kandidater bortsett fra de to med flest førstestemmer. Ved opptellingen i denne omgang telles også andrepreferansene til velgere som har avgitt førstepreferanse til de eliminerte kandidatene. Den av de to kandidatene som får flest første- og andrestemmer vinner. Velgerne får således mulighet til å påvirke det endelige valget av ordfører selv om de primært ønsker å gi sin stemme til en kandidat som ikke er av de to med flest førstevalgstemmer. Begrunnelsen for å velge denne metoden var dels å bidra til å velge ordførere med bred oppslutning, dels at ordningen skulle være enkel å bruke for velgerne.

Fra evalueringen fremstilles erfaringene med preferansevalg med supplerende stemmegivning som positive. Dog understrekes det at alle valgmetoder har noen fordeler og noen ulemper, og at det således må vurderes hvilke hensyn som er viktigst ved valg av metode.

Etter utvalgets oppfatning er preferansevalg med supplerende stemmegivning en bedre valgmetode enn flertallsvalg. Når velgerne kan rangere to kandidater på stemmeseddelen, øker muligheten for at den valgte kandidaten får et større flertall velgere bak seg, noe som vil gi kandidaten større legitimitet. Denne valgmetoden oppmuntrer også ordførerkandidatene til å appellere til flere velgergrupper, i og med at det å få «andrestemmer» også er av betydning. Dessuten er dette ansett som en relativt enkel valgordning for velgerne å forstå og bruke. Denne ordningen fikk også støtte blant høringsinstansene fra 2005. Denne metoden er for øvrig i bruk i Norge ved valg ved universiteter og høyskoler og i flere andre land ved direkte valg av ordfører.

Utvalget foreslår således at direkte valg av ordfører skal gjennomføres som et preferansevalg med supplerende stemmegivning.

Utvalget mener det er viktig at det fastsettes en felles valgordning, og at ikke kommunene selv får bestemme valgordning. Valgteknisk er det krevende å lage gode regler, noe som også tilsier at dette bør gjøres felles fra nasjonalt hold.

De nærmere forslag om valgordning bygger i hovedsak på det forslag som ble sendt på høring fra departementet i 2005.6

Kommunestyrets vedtak om å ha direkte valg

Utvalget mener at avgjørelsen av om hvorvidt kommunen skal ha direkte valg på ordfører, bør tas av kommunestyret selv med alminnelig flertall.

Utvalget mener det ikke er grunn til å stille noen strengere krav eller ytterligere vilkår. Slike krav eller vilkår er i liten grad brukt i kommuneloven (kun ved innføring av parlamentarisk styreform, jf. kommuneloven § 18 nr. 1, og ved det konstituerende møtet, jf. kommuneloven § 17).

Nominasjon

Utvalget foreslår en nominasjonsregel som sier at hvert parti eller hver gruppe som stiller liste til kommunestyrevalget, kan nominere én ordførerkandidat hver. Dette betyr også at partiene kan stille en felles kandidat.

Varaordfører

Det foreslås ingen særskilt ordning for varaordfører selv om ordføreren er direkte valgt. De ordinære regler gjelder således. Det betyr blant annet at kommunestyret selv velger varaordfører blant sine medlemmer.

Uttreden og nyvalg

Utvalget foreslår at ved nyvalg av ordfører ved endelig uttreden skal kommunestyret selv avgjøre om det skal avholdes nytt direkte valg, eller om ordføreren skal velges av kommunestyret selv for resten av valgperioden.

Valgteknisk gjennomføring – forskriftshjemmel

Utvalget foreslår at det i loven tas inn en hjemmel for å gi forskrift om valgteknisk gjennomføring av direkte valg av ordfører. En slik forskrift skal gjelde for alle kommuner som velger ordningen.

10.6.4 Direkte valg av ordfører ved parlamentarisme

Utvalget mener at muligheten for direkte valg av ordfører bør gjelde også for kommuner som har innført parlamentarisme. Det er mulig direkte valg ikke passer like godt for parlamentarisk styrte kommuner, da det kanskje ikke er like aktuelt å delegere myndighet til ordføreren i disse kommunene. Utvalget mener likevel at det også bør åpnes for direkte valg ved denne styreformen. Det bør således være opp til det enkelte kommunestyret om det ønsker direkte valg på ordfører eller ikke.

Fotnoter

1.

Helge O. Larsen og Tord Willumsen, Myndige ordførere? En evaluering av forsøkene med utvidet myndighet for ordførere i ni forsøkskommuner, Høgskolen i Nesnas skriftserie nr. 70.

2.

Dag Arne Christensen, Jacob Aars, Valg av ordfører ved supplerende stemmegivning. En empirisk analyse av ordførervalgene i 48 norske kommuner i 2007, Rokkansenteret, rapport 2/2008.

3.

Ordførermakt? Den norske ordførerrollen i lys av forsøkene av forsøkene med direkte valg og utvidet myndighet 1999–2011, Marcus Buck og Tord Willumsen, UiT. Rapport til Kommunal- og regionaldepartementet, 2012.

4.

Kommuneloven med kommentarer, Oddvar Overå og Jan Fridthjof Bernt, 6. utgave, 2014, side 75.

5.

Høringsnotat fra Kommunal og regionaldepartementet 9. september 2005.

6.

Høringsnotat fra Kommunal og regionaldepartementet 9. september 2005.

Til dokumentets forside