12 Valgbarhet. Ombudsplikt og suspensjon mv.

12.1 Innledning

Utvalget vurderer i dette kapitlet reglene for valgbarhet og ombudsplikt. I tillegg vil utvalget se på reglene for fritak og suspensjon samt vurdere om kommunestyret i særskilte tilfeller bør kunne frata en person vervet som folkevalgt.

Temaene stemmerett, valgbarhet og ombudsplikt er nær knyttet til hverandre. Både ved valg til Stortinget og kommunestyret er personer som har stemmerett ved valget, også i utgangspunktet valgbare, jf. valgloven §§ 3-1 og 3-3. En person som er valgbar, har i utgangspunktet også en ombudsplikt og en ombudsrett. Dette modifiseres riktignok noe ved retten til ikke å måtte bli ført opp på listeforslag mot sin vilje ved kommunestyrevalg, ved regler som åpner for å suspendere og å ta fra folkevalgte vervet, samt regler om fritak fra vervet.

Utvalget mener utgangspunktet fortsatt bør være at personer som har stemmerett, også er valgbare. Utvalget foreslår også at ombudsplikten og ombudsretten videreføres uten store endringer. Utvalget foreslår likevel å åpne for at kommunestyret i enkelte tilfeller kan suspendere ordføreren eller frata vedkommende vervet.

12.2 Valgbarhet

12.2.1 Gjeldende rett

Regler om valgbarhet til kommunale organer finnes både i valgloven og i kommuneloven. Valgbarhet til kommunestyret blir regulert av valgloven § 3-3, mens kommuneloven § 14 regulerer valgbarheten til andre folkevalgte organer i kommunene. Reglene er innholdsmessig i hovedsak de samme i begge lovene, selv om de på enkelte punkter ikke er enslydende. Det følger av kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav a at valgbar og pliktig til å ta imot valg til formannskap, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kontrollutvalg, kommuneråd og kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover, er den som har stemmerett ved kommunestyrevalget, og som på valgtidspunktet står innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen. Den som ikke har nådd stemmerettsalder, er valgbar, men plikter ikke å ta imot valget.

Etter § 14 nr. 1 bokstav b er følgende utelukket ved valg til formannskap, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kontrollutvalg, kommuneråd og kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover:

  • fylkesmannen og assisterende fylkesmann

  • administrasjonssjefen og dennes stedfortreder

  • sekretær for kommunestyret

  • leder av forvaltningsgren. Leder av enkeltstående virksomheter er likevel ikke utelukket fra valg

  • ansvarlig for regnskapsfunksjonen

  • den som foretar revisjon for kommunen

I praksis er det begrepet leder av forvaltningsgren som har medført tolkningsproblemer. Hvilke stillinger i kommunen som faller inn under denne kategorien, er et skjønnsspørsmål som må vurderes på bakgrunn av hvordan administrasjonen er organisert i den enkelte kommune. Med forvaltningsgren siktes det til et avgrenset og utadrettet funksjonsområde i den kommunale forvaltningen. For å anse en person som leder av forvaltningsgren må vedkommende ha en kvalifisert lederstilling med et selvstendig ansvar. Stillinger som innebærer lederfunksjoner med delegerte fullmakter fra administrasjonssjefen innenfor en del av administrasjonen, må omfattes av uttrykket. En typisk stilling som faller inn i denne kategorien, er etatsleder. Ledere av enkeltstående virksomheter (resultatenheter), typisk rektorer og ledere av barnehager og sykehjem, er likevel valgbare, jf. eksplisitt unntak for disse i § 14 nr. 1 bokstav b. Disse vil være valgbare uten hensyn til hvor vide fullmakter de har fått delegert fra administrasjonssjefen. Gjeldende rett innebærer at de som utfører administrative lederoppgaver innen en del av den kommunale forvaltningen på vegne av administrasjonssjefen, ikke er valgbare, mens de som er ledere av institusjoner eller enkeltstående virksomheter, er valgbare.

Det følger av § 14 nr. 2 at til andre folkevalgte organer enn de som er nevnt i nr. 1, er alle andre enn de som har tapt stemmeretten eller foretar revisjon for vedkommende kommune, valgbare. § 14 nr. 3 har videre enkelte særskilte valgbarhetsregler for valg til kommunale foretak og interkommunale styrer etter § 27. Ved valg til folkevalgte organer som blir regulert etter disse bestemmelsene, plikter man ikke å motta vervet, slik det er etter § 14 nr. 1.

Kommuneloven inneholder ellers også enkelte særskilte valgbarhetsregler, for eksempel til styret for kommunale foretak (§ 65 nr. 2) og kontrollutvalget (§ 77 nr. 2).

Den som taper valgbarheten til et folkevalgt organ, skal som en hovedregel tre endelig ut av organet, jf. kommuneloven § 15 nr. 1. Det er likevel forutsatt i forarbeidene til bestemmelsen,1 og lagt til grunn av Kommunaldepartementet i dets forvaltningspraksis, at valgbarheten ikke går tapt dersom tap av valgbarhet skyldes konstituering i en stillingskategori som ville gjort at vedkommende normalt ville tapt valgbarheten. Konstitueringen må være av midlertidig og kortvarig karakter. Departementet har i en sak uttalt at en konstituering på et halvt år er å regne som midlertidig. Loven inneholder en særlig regulering av tap av valgbarhet som skyldes registrert utflytting av kommunen. I slike tilfeller har den folkevalgte rett til å tre inn i vervet igjen dersom utflyttingen ikke varer mer enn to år.

12.2.2 Utvalgets vurderinger

Innledning

Det er et viktig demokratisk prinsipp at færrest mulig bør utelukkes fra valg til folkevalgte organer. Politisk deltakelse bør i utgangspunktet være åpent for alle. Som vist foran må man ha stemmerett for å være valgbar til Stortinget og kommunestyret. Personer som ikke har oppnådd stemmerettsalder, er likevel valgbare til underordnede folkevalgte organer i kommunene etter reglene i kommuneloven. Utvalget mener denne regelen bør videreføres i ny kommunelov. Det er positivt at denne gruppen får muligheten til å delta i folkevalgte organer og således påvirke politikken som skal utøves i kommunen.

Samtidig er det viktig å unngå sammenblanding av administrative og politiske funksjoner, noe man kan risikere dersom sentrale tjenestemenn velges til folkevalgte organer. Noen grupper av tilsatte er derfor ikke valgbare fordi det vil undergrave prinsippet om at det skal være et skille mellom folkevalgte som beslutningstakere og administrasjonen som premissutøver. Det vil også være uheldig om sentralt tilsatte i administrasjonen i egenskap av folkevalgte skal kunne overprøve forslag kommunedirektøren legger frem for de folkevalgte. I tillegg er noen stillingskategorier utelukket fordi de har bestemte kontrolloppgaver overfor kommunestyret og andre folkevalgte organer i kommunen.

Utvalget mener at de generelle valgbarhetsreglene i kommuneloven representerer en god balanse mellom hensynet til at flest mulig bør kunne delta i lokalpolitikken, og hensynet til å unngå uheldige rollekombinasjoner. Hovedtrekkene i regelverket bør derfor etter utvalgets vurdering videreføres.

Utvalget mener likevel at det er grunn til å foreslå enkelte endringer i regelverket. For det første foreslår utvalget å erstatte begrepet leder av forvaltningsgren med et noe klarere begrep. For det andre foreslår utvalget at de generelle valgbarhetsreglene skal gjelde for alle underordnede folkevalgte organer.

Leder av forvaltningsgren

Utvalget vil igjen understreke at skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen er viktig i kommuneloven. Å være både folkevalgt og ansatt vil kunne føre til tvil om hvilken hatt den folkevalgte har på seg til enhver tid. Det kan bli spørsmål om den folkevalgte har vurdert saken ut fra rollen som folkevalgt eller rollen som ansatt. Dette vil kunne være ødeleggende for både innbyggernes, pressens og nasjonale myndigheters tillit til de folkevalgte, og dermed kommunene og det kommunale selvstyret. Det er derfor viktig at sentrale beslutningstakere i kommunens administrasjon ikke samtidig kan være med på å påvirke beslutningene som medlemmer av folkevalgte organer. Samtidig er det et viktig prinsipp at flest mulig bør kunne få delta i lokalpolitikken. Dette tilsier at færrest mulig bør utelukkes fra valg til folkevalgte organer. Utvalget mener at gjeldende rett avveier disse hensynene godt mot hverandre. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende rett med hensyn til hvilke kommunale ledere som bør være utelukket fra valg.

Utvalget mener imidlertid at begrepet leder av forvaltningsgren er uklart og derfor bør erstattes. Valglovutvalget som la frem forslag til ny valglov i 2001, foreslo å erstatte leder av forvaltningsgren med ansvarlig for utførelse av administrasjonssjefens oppgaver innenfor et område av kommunens forvaltning.2 Valglovutvalget ønsket med dette å begrense ikke-valgbarheten til de tradisjonelle etatssjefsfunksjonene samtidig som ledere av virksomheter (for eksempel rektorer og barnehagebestyrere) skulle være valgbare. Stortinget vedtok å ta inn igjen leder av forvaltningsgren i lovteksten etter at departementet i sitt lovforslag3 hadde foreslått å fjerne hele utelukkelsesgrunnen både i valgloven og i kommuneloven. Det ble presisert i lovteksten at ledere av enkeltstående virksomheter likevel skulle være valgbare.4

Utvalget mener det vil være en stor fordel om man kan benytte et begrep som allerede er i bruk i kommunesektoren. Hovedtariffavtalen mellom KS og arbeidstakerorganisasjonene har i kapittel 3.4 bestemmelser om avlønning av ledere. Her skilles det mellom administrasjonssjefens toppledergruppe og andre ledere. Med toppledergruppen forstås kommunalsjef, kommunaldirektør, etatssjef og leder på tilsvarende nivå. Med andre ledere siktes det til ledere som i sin stilling innehar et selvstendig delegert budsjett-, økonomi- og personalansvar. Etter utvalgets vurdering samsvarer dette med forståelsen av hvilke stillinger som under gjeldende rett faller inn under leder av forvaltningsgren. Utvalget mener likevel ikke at det vil være klargjørende å benytte administrasjonssjefens ledergruppe i lovteksten for å forklare hvilke kommunale ledere som ikke skal være valgbare. I stedet for å prøve å tolke alle ledere som ikke skal være valgbare, inn under ett bestemt begrep, bør lovteksten etter utvalgets vurdering være mer åpen i sin beskrivelse av hvilke ledere som ikke skal være valgbare. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det i loven tas inn en bestemmelse om at også kommunalsjef, etatssjef og leder på tilsvarende nivå skal være utelukket fra valg. Denne formuleringen er etter utvalgets vurdering lettere å forstå enn dagens ordlyd samtidig som den ved å vise til leder på tilsvarende nivå tydeliggjør at det må foretas en konkret vurdering i den enkelte kommune ut fra hvordan administrasjonen er organisert. Formuleringen innebærer at ledere av enkeltstående virksomheter som en hovedregel vil være valgbare. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Dette vil typisk dreie seg om rektorer ved skoler og ledere ved barnehager og sykehjem. Rollekonflikter vil også kunne oppstå for disse lederne. Virksomhetsledere har likevel etter utvalgets vurdering ikke en så sentral del i den strategiske ledelsen av kommunen at de ikke bør være valgbare. Dersom det skulle oppstå rollekonflikter knyttet til disse ledernes deltakelse i folkevalgte organer, bør det være tilstrekkelig å falle tilbake på habilitetsreglene i forvaltningsloven og kommuneloven.

Utvalget vil peke på at i kommuner hvor det finnes bare én virksomhetsleder innen et område, for eksempel en rektor, må det foretas en nærmere vurdering av om vedkommende er valgbar. Dersom kommunen har organisert administrasjonen slik at rektoren anses å falle inn under stillingskategoriene kommunalsjef, etatssjef og leder på tilsvarende nivå, vil rektoren likevel ikke være valgbar.

Generelle valgbarhetsregler for alle folkevalgte organer

Etter gjeldende rett gjelder ikke § 14 nr. 1 om hvem som er valgbare til folkevalgte organer, for blant andre komiteer (§ 10 nr. 5), styret for institusjoner (§ 11), interkommunale styrer (§ 27) og styret for kommunale foretak (§ 65), jf. § 14 nr. 2 og nr. 3. Tilsvarende har man heller ikke noen plikt til å ta imot valg til disse organene. Utvalget mener i utgangspunktet at de generelle valgbarhetsreglene i § 14 nr. 1 bør gjelde for alle organer, også disse organene.

Komiteer, styrer for institusjoner og kommunale foretak og interkommunale styrer er alle folkevalgte organer, selv om verv i enkelte av disse organene kanskje kan sies å være av mindre politisk karakter enn andre folkevalgte verv. Etter utvalgets vurdering bør derfor de generelle reglene for folkevalgte organer i utgangspunktet gjelde også for disse organene. Utvalget mener at dagens regler ikke i tilstrekkelig grad vektlegger hensynet til skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen. Dette fordi blant annet administrasjonssjefen og ledere av forvaltningsgren er valgbare til disse organene. Etter utvalgets vurdering bør hverken disse eller fylkesmannen og dennes stedfortreder kunne velges inn i slike organer. Fylkesmannen har en tilsynsfunksjon overfor kommunen som tilsier at han eller hun ikke bør kunne velges. Utvalget mener på denne bakgrunn at begrensningene i valgbarhet som i dag følger av kommuneloven § 14 nr. 1, bør gjelde generelt for valg til folkevalgte organer.

Utvalget mener likevel det bør gjøres unntak fra disse valgbarhetsreglene for valg til styrer og andre underordnede styringsorganer i kommunale oppgavefellesskap. Kommunalt oppgavefellesskap er et alternativ til interkommunalt selskap eller aksjeselskap. I mange tilfeller vil disse organisasjonsformene benyttes til samarbeid om administrative funksjoner. Av hensyn til en helhetlig administrativ styring av kommunen bør kommunedirektøren eller en representant for vedkommende kunne velges til styret i samarbeidet. Etter gjeldende rett er lederen av administrasjonen valgbar til styret i § 27-samarbeid, interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Utvalget mener det vil være uheldig å ha ulike regler for valgbarheten til kommunedirektøren for kommunale oppgavefellesskap og interkommunale selskaper/aksjeselskaper. Utvalget foreslår derfor at kommunedirektøren og kommunalsjefer, etatssjefer og ledere på tilsvarende nivå skal være valgbare til styret og eventuelt andre underordnede styringsorganer i kommunale oppgavefellesskap.

Etter dagens kommunelov må personer som skal velges til folkevalgte organer som er politiske i sin karakter, for eksempel faste utvalg, kommunedelsutvalg og kommuneråd, være bosatt i kommunen. Begrunnelsen er prinsipiell – det skal ikke være personer utenfra som tar beslutninger som gjelder innbyggerne i kommunen. Det er innbyggerne selv som skal ta beslutningene som gjelder dem. Utvalget mener det kan anføres argumenter for at et slikt bosettingskrav bør gjelde ved valg av medlemmer til alle folkevalgte organer. Det er etter utvalgets vurdering prinsipielt betenkelig ut fra hensynet til lokaldemokratiet og det kommunale selvstyret å la personer som ikke er bosatt i kommunen, få være med på å treffe vedtak som angår kommunen eller dens innbyggere. Disse betenkelighetene tilsier at det bør gjelde et bosettingskrav ved valg av medlemmer til alle folkevalgte organer. Utvalget mener likevel at begrunnelsen for å stille et bosettingskrav har størst vekt ved valg av medlemmer til folkevalgte organer hvor det politiske og representative elementet i folkevalgtvervet er spesielt fremtredende. Der organet i større grad kan likestilles med styret i et selskap, mener utvalget det er legitimt å gi kommunene større frihet til selv å avgjøre hvem de skal velge inn i organet. I slike tilfeller mener utvalget også at personer som er bosatt utenfor kommunen, bør være valgbare. Dette vil gjelde ved valg av medlemmer til styre for institusjon, styre oppnevnt av kommunerådet, styre i kommunalt foretak og styre i kommunalt oppgavefellesskap.

Utvalget foreslår nedenfor, i punkt 12.3, at en kandidat som ikke på forhånd har samtykket til å stille til valg, ikke er valgbar. Utvalget mener at en konsekvens av dette bør være at dersom en kandidat først har sagt ja til å kunne bli valgt, bør vedkommende ha plikt til å motta vervet dersom han eller hun blir valgt.

Ansattes rolle i folkevalgte organer

De fleste ansatte i en kommune kan velges til folkevalgte organer. Utvalget vil understreke at ansatte som velges som medlemmer av folkevalgte organer, da sitter i organet som folkevalgte, ikke ansatte, med de samme rettigheter og plikter som andre folkevalgte, jf. likevel ansattes rolle i administrasjonsutvalg etter kommuneloven § 25. Se nærmere om dette i kapittel 8 om folkevalgte organer og administrasjonen.

12.3 Ombudsplikt og suspensjon mv.

12.3.1 Innledning

Ombudsplikten er regulert i både valgloven og kommuneloven for henholdsvis kommunestyret og andre folkevalgte organer. Ombudsplikten innebærer både en plikt til å stille til valg dersom man blir ført opp på en liste, og en plikt og rett til å ta på seg vervet dersom man blir valgt, og til å fungere i vervet i perioden man er valgt for. Det er særlig tre hensyn som har begrunnet ombudsplikten: samfunnsplikthensynet, demokratihensynet og rekrutteringshensynet. Det er alles ansvar å engasjere seg for et best mulig samfunn. Av den grunn bør alle være forpliktet til å bidra inn i fellesskapet, blant annet ved å stille til valg. Det norske styringssystemet er et representativt demokrati. Det er derfor viktig at flest mulig personer er valgbare, slik at velgerne kan velge de personer de mener bør representere dem. Ombudsplikten bidrar dessuten til å rekruttere medlemmer til folkevalgte organer.

Utvalget er enig i hensynene bak ombudsplikten og ønsker å videreføre en streng ombudsplikt, selv om utvalget ser at det også er hensyn som taler mot dette.

Utvalget mener at det er viktig å se samfunnsplikthensynet i sammenheng med retten til å fungere i vervet. De folkevalgte har et ansvar for å bruke eget skjønn og ansvar for de avgjørelser de er med på å treffe. De skal kunne følge sin egen overbevisning uten å måtte bli utsatt for press for å trekke seg fra vervet samtidig som de er beskyttet mot å bli suspendert eller fratatt vervet. Utvalget mener at dette forholdet bør ha betydning ved utformingen av regelverket for fritak, suspensjon og fratakelse av verv.

12.3.2 Gjeldende rett

Ombudsplikten

Alle som har stemmerett ved valget og som står innført i manntallet som bosatt i kommunen på valgdagen, plikter å ta imot valg til kommunestyret, jf. valgloven § 3-3 andre ledd. Tilsvarende bestemmelse har vi i kommuneloven § 14 nr. 1 for valg til de mest sentrale folkevalgte organene i kommunen.

Reglene om rett til å kreve seg fritatt fra å stå på liste ved kommunestyrevalget, jf. valgloven § 3-4 første ledd, er nylig endret. Tidligere var det i praksis kun én måte å unngå å måtte stå på et listeforslag, nemlig å melde seg inn i et annet parti enn det som stod bak listeforslaget man var ført opp på. Fra og med kommunestyrevalget 2015 er det nok å avgi skriftlig erklæring om at vedkommende ikke ønsker å stille til valg på den aktuelle listen, for å slippe å stille til valg. Dette innebærer en betydelig innskrenkning i ombudsplikten. Dersom man ikke ønsker å stille til valg, så slipper man det.

Rett til å kreve seg fritatt fra valg til andre folkevalgte organer enn kommunestyret blir regulert av kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav c. Etter denne bestemmelsen kan for det første den som har vært medlem av vedkommende organ de siste fire år, kreve seg fritatt fra valget. I tillegg kan medlemmer av politiske partier kreve fritak fra å stå på listeforslag som ikke er fremsatt av dette partiet. Reglene for fritak fra å stå på listeforslag er dermed forskjellige i valgloven og kommuneloven etter endringen av valgloven som trådte i kraft fra og med kommunestyrevalget i 2015.

Fritak

Rett til fritak etter at man er valgt inn i kommunestyret, blir regulert av kommuneloven § 15. Etter kommuneloven § 15 nr. 2 kan kommunestyret etter søknad frita, for et kortere tidsrom eller resten av valgperioden, den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet. Det er først og fremst søkerens arbeidsforhold, sykdom og andre sterke velferdsgrunner bestemmelsen sikter til. Bestemmelsen legger listen for fritak høyt, jf. begrepet uforholdsmessig. Det skal foreligge grunner som gjør det ekstra byrdefullt å oppfylle de pliktene som følger av vervet, for at man skal kunne få innvilget fritak. Dette begrepet er likevel såpass skjønnsmessig at det ikke er mulig på generelt grunnlag å fastslå hvor grensen går for når noe er uforholdsmessig, og når det ikke er det. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.

Suspensjon

Dersom det er utferdiget siktelse eller tiltale mot en folkevalgt for diverse straffbare forhold, kan kommunestyret etter kommuneloven § 15 nr. 3 vedta å suspendere en folkevalgt fra vervet inntil saken er rettskraftig avgjort. Med ett unntak (forhold som knytter seg til fusk og uregelmessigheter knyttet til valg) må forholdene det er snakk om, knytte seg til utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen.

Frata en person vervet som folkevalgt

Vi har i Norge i dag ingen bestemmelser som åpner for at kommunestyret kan frata en folkevalgt vervet.

Etter straffeloven § 56 kan den som har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke en stilling, virksomhet eller aktivitet, fratas stillingen eller fratas retten til å ha en slik stilling i fremtiden når allmenne hensyn tilsier det. Offentlige tillitsverv som medlem av kommunale og fylkeskommunale folkevalgte organer er å anse som en offentlig stilling. Verv som medlem av kommunestyret eller fylkestinget kan bare fratas for valgperioden, jf. straffeloven § 58. Det er kun domstolene som kan fradømme en folkevalgt vervet. Fradømmelse av verv skjer ikke automatisk som en følge av en straffbar handling, men må vurderes konkret av domstolene i den enkelte sak.

Kommuneloven åpner i en viss grad for å omorganisere eller nedlegge folkevalgte organer. Indirekte kan kommunestyret dermed frata en person vervet som medlem av et folkevalgt organ ved å legge ned organet eller å omorganisere organet og bare velge noen av medlemmene på nytt. Kommunestyret kan også trekke tilbake delegert myndighet, for eksempel fra ordføreren.

12.3.3 Nordisk rett

Utvalget vil her kort se på rettsstillingen i de andre nordiske landene.5

Danmark

I Danmark er vervet som kommunestyremedlem et borgerlig ombud. Medlemmet har derfor plikt til å stå i vervet. Videre skal et medlem av kommunestyret etter søknad fritas fra vervet «såfremt medlemmet på grund af sin helbredsstilstand, varetagelse af andet offentligt hverv, forretninger eller lignende har rimelig grund til at ønske sig fritaget fra medlemskabet», jf. lov om kommunale og regionale valg § 103. Det er ikke gitt bestemmelser om fritak fra verv som medlem av faste utvalg (stående utvalg).

Når det gjelder suspensjon og avsettelse av borgermester, er den danske kommuneloven nylig blitt endret. Loven inneholder nå bestemmelser som gjør det mulig å suspendere en borgermester som er tiltalt for et grovt straffbart forhold (strafferamme på fengsel i 4 år eller mer), eller avsette en borgermester ved massiv mistillit (minst 90 prosent) mot borgermesteren i kommunestyret.

Finland

Det følger av kommunallagen § 70 at en folkevalgt som har gyldig grunn, kan fritas fra sitt verv. Loven sier ikke noe nærmere om hva som er gyldig grunn.

Kommunestyret kan etter kommunallagen § 34 oppløse et folkevalgt organ dersom det ikke har tillit til organet eller noen av medlemmene. Kommunestyret kan også ta fra borgermesteren vervet dersom vedkommende ikke har kommunestyrets tillit.

Kommunestyret kan dessuten suspendere en folkevalgt fra vervet så lenge rettssaken pågår, dersom vedkommende folkevalgt er tiltalt for et lovbrudd som er av en slik art eller er begått på en slik måte at det viser at vedkommende ikke kan utføre vervet som folkevalgt på det vis vervet forutsetter, jf. § 86. Dersom den folkevalgte blir dømt til fengsel i minst seks måneder, kan kommunestyret frata vedkommende vervet.

Etter kommunallagen § 85 kan kommunestyret suspendere en folkevalgt i den perioden det pågår utredning eller rettssak for å fastslå om vedkommende har gjort seg skyldig i tjenestebrott eller på annen måte har handlet i strid med sine forpliktelser.

Sverige

I Sverige har en folkevalgt i utgangspunktet både rett og plikt til å stå i vervet hele valgperioden. Vervet opphører når den folkevalgte mister valgbarheten, jf. kommunallagen kapittel 4 § 8. Kommunestyret kan likevel vedta at en folkevalgt valgt av kommunestyret får beholde sine verv ut valgperioden. Etter kapittel 4 § 9 skal kommunestyret frita en folkevalgt fra vervet dersom vedkommende ønsker å fratre og det ikke foreligger særskilte hensyn som taler mot. I praksis får de som søker om fritak, innvilget søknaden sin.

12.3.4 Kartlegginger av fritakspraksis

Regelverket for fritak har vært kartlagt i ulike sammenhenger. Østlandsforskning kartla i 2003 praksisen rundt fritak og permisjoner i 44 kommuner og 4 fylkeskommuner for valgperioden 1999–2003 («alle» typer verv).6 Kommunal Rapport har tilsvarende kartlagt fritakspraksisen etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 (kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter, inkludert vara.).7 Konklusjonen i begge undersøkelsene var at de fleste fritakssøknadene ble innvilget.8

Kategoriene var ikke helt de samme i undersøkelsene, så noen kategorier er slått sammen i tabell 12.1.

Tabell 12.1 Oversikt over fritaksgrunner

Fritaksårsak

Østlandsforskning

Kommunal Rapport

Flytting ut av kommunen

37

46

Helsemessige forhold

27

23

Arbeidsbelastning

19

13

Midlertidig opphold utenfor kommunen

12

9

Annet (andre årsaker til mistet valgbarhet: død, ny jobb, annet politisk verv)

5

10

Totalt

100

101

Omfanget av fritak i de ulike kategoriene samsvarer rimelig godt med hverandre i de to undersøkelsene.

De to kartleggingene undersøkte også hvordan kommunene vurderte sin egen fritakspraksis. I undersøkelsen fra Kommunal Rapport oppga 93,9 prosent at fritakspraksisen i deres kommune var i tråd med loven. 5,8 prosent mente at praksisen var mer liberal, mens 0,3 prosent mente at praksisen var strengere. I undersøkelsen fra Østlandsforskning ble praksisen betegnet som rimelig eller liberal av informantene.

12.3.5 Utvalgets vurderinger

Ombudsplikten

Reglene i valgloven om rett til fritak fra å stå på listene ved kommunestyrevalget er nylig endret. Bakgrunnen for dette var at en del personer opplevde å bli ført opp på valglister mot sin vilje. Den eneste muligheten de da i praksis hadde for å få fritak, var å melde seg inn i et annet politisk parti. Det er grunn til å anta at omfanget av ufrivillig oppføring på listene ved valg til underordnede folkevalgte organer i kommunene ikke er stort. De prinsipielle innvendingene mot at dette kan skje, er likevel til stede. I forarbeidene til lovendringen ble det blant annet vist til at oppføring på listene mot sin vilje var problematisk holdt opp mot FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og EMK.9 Begge inneholder prinsipperklæringer om tanke-, menings- og foreningsfrihet som gjør at ombudsplikten i valgloven (slik den lød tidligere) var problematisk. I høringsnotatet10 som lå til grunn for proposisjonen, pekte departementet på at man i realiteten måtte melde seg inn i et annet parti for å få fritak til å stille til valg. Dette harmoniserte dårlig med det grunnleggende prinsippet om at politisk engasjement skal være en privatsak og frivillig.

Utvalget mener at frivillighetshensynet også må gjøres gjeldende i regelverket for fritak fra å stå på listeforslag til andre folkevalgte organer i kommunene. Frivillighetshensynet gjelder først og fremst for personer som ikke stod på listene ved kommunestyrevalget. Hensynet til enkle regler taler imidlertid for å la et regelverk for fritak fra å stå på listene, inkludert avtalevalg, gjelde for alle potensielle medlemmer av organet. Utvalget foreslår derfor å innføre en lignende regel i kommuneloven som den i valgloven § 3-4 første ledd. Etter valgloven § 6-6 fjerde ledd skal valgmyndighetene underrette kandidatene om at de er satt opp på et listeforslag, og opplyse om adgangen til å søke fritak. Utvalget mener det ikke bør innføres en tilsvarende prosessuell regel i kommuneloven. Det vil etter utvalgets vurdering være unødvendig byråkratisk. Det bør i stedet innføres en regel som i praksis innebærer at forslagsstillerne selv må innhente skriftlig samtykke fra kandidatene på forhånd for å kunne føre dem opp på listeforslaget. Lovteknisk foreslås dette regulert ved at kandidater som ikke på forhånd har samtykket til å stille til valg, ikke er valgbare. For å sikre at kandidatene er valgbare, må forslagsstillerne innhente skriftlig samtykke fra personene de ønsker å føre på listeforslaget, om at personene ønsker å stille til valg. Dersom slikt samtykke ikke er innhentet, er vedkommende person ikke valgbar, og navnet på personen må strykes fra listeforslaget.

Utvalget foreslår likevel å videreføre at det ikke skal være adgang til å reservere seg mot å bli valgt som medlem av formannskapet, da en slik reservasjonsplikt vil kunne føre til at kommunen ikke får valgt et formannskap. Utvalget mener at en person ved å si ja til å kunne bli valgt inn i kommunestyret også må være forberedt på å kunne bli valgt inn i formannskapet.

Fritak

Plikten til å stå i vervet når man først er valgt, er en annen sentral del av ombudsplikten. Utvalget mener deltakelse er en borgerplikt, og at alle har et ansvar for å bidra til at fellesskapet fungerer hensiktsmessig. Ombudsplikten bidrar både til rekruttering til folkevalgte verv og til å gi velgerne et bredt utvalg av kandidater å velge mellom. Dette er viktige forhold i et representativt demokrati. Dersom folkevalgte fritt kan si fra seg vervet, vil det kunne føre til store utskiftninger av medlemmer i organet. En slik utvikling vil være negativt for kontinuiteten i organet. Det vil også kunne medføre problemer med å besette alle vervene.

Samtidig er muligheten for å få fritak fra folkevalgte verv viktig for å balansere plikten til å stå i vervet. Utvalget ser at det er momenter som kan tale for å gjøre fritaksreglene mindre strenge. Dersom det er svært vanskelig å få fritak fra et folkevalgt verv etter at man er valgt, kan dette føre til at personer som i utgangspunktet er motiverte for å ta på seg slike verv, likevel ikke ønsker å stille til valg. Dette fordi de da vil kunne frykte ikke å få fritak dersom det skulle oppstå forhold som etter deres mening gjør det vanskelig å fortsette i vervet. En person som ikke lenger er motivert, vil sannsynligvis også gjøre en dårligere jobb. Det kan føre til at vedkommende melder forfall til mange møter, noe som ikke er gunstig for arbeidet i organet. Det kan da være bedre å få inn et nytt fast medlem i organet.

Utvalget mener dagens fritaksregler i hovedtrekk er gode. Reglene gir en god avveining mellom den plikt enhver har til å bidra til fellesskapet, og muligheten til å få fritak fra vervet dersom den folkevalgte kommer i en situasjon hvor det blir uforholdsmessig vanskelig eller belastende å fortsette i vervet.

Det har vært noen oppslag i pressen om at fritaksretten praktiseres for lemfeldig. Utvalget mener enkeltstående oppslag ikke gir grunnlag for å si at fritaksreglene generelt blir praktisert for liberalt. Dette synes heller ikke å ha støtte i undersøkelsene fra Østlandsforskning og Kommunal Rapport. Utvalget mener likevel at enkelte av oppslagene om denne problemstillingen i pressen kan tyde på at det er behov for en klargjøring av innholdet i vilkårene for å kunne bli innvilget fritak.

Vurderingen av om det foreligger forhold som gjør det uforholdsmessig vanskelig eller belastende for en folkevalgte å skjøtte sine plikter i vervet, vil i stor grad være skjønnspreget. Utvalget mener dette er en styrke ved bestemmelsen. Den åpner for en konkret vurdering av om det blir for byrdefullt for den folkevalgte dersom vedkommende må fortsette i vervet. På den annen side kan denne fleksibiliteten også være en ulempe, dersom bestemmelsen ikke blir praktisert i tråd med forutsetningene bak bestemmelsen. Det skal ikke være lett å få fritak. Det må i hvert enkelt tilfelle foreligge konkrete forhold som medfører at den folkevalgte påføres ulemper utover det vanlige dersom vedkommende må fortsette i vervet. Vervet som folkevalgt bør etter utvalgets vurdering være en borgerplikt. Folkevalgte må derfor akseptere at et verv til en viss grad vil kunne gå på bekostning av andre forhold, for eksempel ens arbeidssituasjon.

Antall folkevalgte verv i kommunene og fylkeskommunene er svært høyt. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 ble det valgt om lag 11 500 kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. I tillegg kommer alle verv som skal besettes etter valget, som formannskap (over 3000), faste utvalg, kontrollutvalg, komiteer mv. Det blir også valgt et stort antall vararepresentanter til disse organene. Det er dermed svært mange folkevalgte verv som blir besatt i hver valgperiode.

Utvalget mener at det finnes eksempler på at fritaksregelverket ikke har blitt praktisert i tråd med loven. Et eksempel kan være fritakssøknader fra heltidspolitikere. Utvalget vil vise til at dersom man er valgt til et folkevalgt heltidsverv, ligger det i sakens natur at man ikke samtidig vil kunne utføre både dette vervet og et fulltidsarbeid. Dersom man godtar en fritakssøknad med henvisning til at man ikke klarer å utføre vervet som for eksempel ordfører på grunn av sitt vanlige arbeid, vil dette innebære at det i realiteten ikke foreligger noen plikt til å stå i et folkevalgt heltidsverv for arbeidstakere. Etter utvalgets vurdering bør den klare hovedregelen være at den folkevalgte ikke får fritak i denne type tilfeller. Utvalget mener at fritak grunnet annet arbeid/andre verv som en hovedregel bare bør innvilges dersom det er snakk om andre heltids folkevalgte verv, herunder statsråd eller statssekretær.

Utvalget mener videre at fritak ikke kan innvilges for eksempel fordi en folkevalgt melder seg ut av det partiet vedkommende er valgt inn i organet for, eller fordi vedkommende ikke synes rollen som folkevalgt lever opp til forventningene.

Forhold som kan begrunne fritak, må i tillegg være knyttet direkte til den folkevalgte.

Når det gjelder de konkrete vilkårene for å kunne få innvilget fritak, mener utvalget at formuleringen uforholdsmessig kan være vanskelig å forholde seg til. Etter utvalgets vurdering vil det være mer beskrivende å benytte vesentlig i lovteksten. Utvalget mener at det også kan være grunn til å forenkle begrepet vanskelighet og belastning. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at kommunestyret etter søknad skal kunne frita den som ikke uten vesentlig ulempe kan ivareta vervet sitt. Utvalget ønsker med dette ikke å innskrenke adgangen til fritak som følger av gjeldende rett, kun å få klarere frem at det er snakk om en vesentlighetsvurdering hvor ulempen med ikke å få fritak må være betydelig. Ulempe sikter først og fremst til forhold ved den folkevalgtes arbeid, helse eller andre sterke velferdsgrunner. Utvalget mener videre at det bør kreves at det er den folkevalgte selv som må oppleve ulempen for å kunne kvalifisere til fritak fra vervet. Det at en arbeidsgiver påføres en vesentlig ulempe dersom den folkevalgte ikke får innvilget fritak, mener utvalget ikke bør vektlegges ved vurderingen av søknaden. I en del tilfeller vil det likevel kunne være slik at en ulempe for arbeidsgiveren også vil kunne medføre en ulempe for arbeidstakeren. I slike tilfeller må den folkevalgte kunne innvilges fritak fra vervet dersom denne ulempen er vesentlig. Dette forutsetter likevel at arbeidsgiver har gjort det vedkommende kan for å løse situasjonen på annen måte.

Utvalget mener også at det bør legges vekt på om forholdet som fritakssøknaden begrunnes i, har oppstått før eller etter at den folkevalgte samtykket til å bli valgt. Etter utvalgets vurdering bør en forutsetning for fritak som hovedregel være at forholdet ikke var kjent på samtykketidspunktet. Folkevalgte heltidsverv lar seg i praksis ikke kombinere med andre krevende arbeidsoppgaver. Det innebærer at folkevalgte som lar seg velge til heltidsverv, må være innforstått med at de ikke kan ha en vanlig jobb ved siden av vervet. Det at de eventuelt søker og får en ny jobb innenfor den perioden de er valgt, bør etter utvalgets vurdering i utgangspunktet ikke føre til fritak fra vervet.

Utvalget mener det er behov for lempeligere fritaksregler for mindreårige som er valgt inn i et folkevalgt organ. Særlig unge mindreårige må antas å ha dårligere forutsetninger enn voksne for å vurdere hvilken arbeidsbyrde et folkevalgt verv innebærer, og i hvilken grad det er mulig å kombinere dette med skolearbeid. Utvalget viser videre til menneskerettsloven § 2 nr. 4 og FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 artikkel 3, som fastsetter at hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn som skal ivaretas. Utvalget mener på denne bakgrunn at mindreårige etter søknad skal ha rett til fritak fra vervet som folkevalgt.

Fritak kan etter gjeldende rett gis for et kortere tidsrom eller resten av valgperioden. Det vil i praksis være opp til kommunestyret å avgjøre hva som er et kortere tidsrom.11 Kommuneloven av 1954 brukte betegnelsen en bestemt tid. I NOU 1990: 13 begrunnes endringen slik:

Poenget med endringen av ordbruken er å fremheve at det må være adgang til å avslå en slik søknad om midlertidig fritak i en situasjon hvor dette betyr et sjenerende avbrudd i arbeidet i vedkommende organ, fordi man i en lengre periode må basere seg på møtende vararepresentanter som så i sin tur må tre til side når vedkommende medlem kommer tilbake.

Denne begrunnelsen kommer ikke klart frem i lovteksten. En slik presisering synes i tillegg unødvendig så lenge kommunestyret ikke er forpliktet til å innvilge fritak selv om vilkårene for å innvilge fritak er oppfylt.

Etter utvalgets vurdering er heller ikke ordlyden i bestemmelsen helt treffende, i og med at ordlyden peker i retning av at innvilgelsen av fritaket må gjelde et bestemt tidsrom, enten kortvarig eller resten av valgperioden. Når det gjelder fritak til visse rikspolitiske verv, som statsråd og statssekretær, vil det være naturlig å innvilge fritak så lenge vedkommende innehar vervet. Tilsvarende kan det være vanskelig å si noe bestemt om hvor lenge for eksempel en sykdom vil vare. Utvalget mener at ordlyden i fritaksbestemmelsen bør synliggjøre at det også er adgang til å gi fritak som ikke er tidfestet. Dette kan gjøres ved å ta inn i bestemmelsen at det kan gis midlertidig fritak fra vervet. Fritak vil da kunne innvilges enten for en bestemt periode (kort eller lang) eller for en ubestemt periode begrenset til så lenge et eller annet forhold foreligger.

Et annet spørsmål er om en folkevalgt bør ha rett til å avbryte et midlertidig fritak (permisjon) og tre inn i vervet igjen dersom fritaksgrunnen opphører før utløpet av permisjonstiden. Utvalget mener at demokratihensyn taler for at i hvert fall direkte folkevalgte representanter bør ha rett til å tre inn i vervet igjen dersom fritaksgrunnen opphører før permisjonstiden utløper. På den annen side ser utvalget at dette kan slå skjevt ut i enkelte tilfeller. Den som fungerer i vervet, vil ha innrettet seg på den nye situasjonen. Dersom den som fungerer i vervet, har tatt permisjon fra eget arbeid for å kunne tre inn i vervet, vil vedkommende ikke ha rett til å gå tilbake til eget arbeid før egen permisjonstid er utløpt. Vedkommende vil da kunne bli stående uten verv/arbeid i en periode som en følge av at den som opprinnelig innehadde vervet, trer inn i vervet igjen tidligere enn forutsatt. Utvalget mener at hensynet til forutberegnelighet bør veie tungt. Utvalget foreslår derfor at folkevalgte som har permisjon fra et verv, ikke skal ha rett til å tre inn i vervet igjen før utløpet av permisjonstiden.

Suspensjon

Suspensjon innebærer at en folkevalgt for en periode ikke lenger får lov til å fungere i vervet. Dette er et unntak fra hovedregelen om at en folkevalgt ikke kan fjernes fra vervet mot sin vilje, det vil si retten den folkevalgte har til å sitte i vervet ut valgperioden.

For at en folkevalgt etter gjeldende rett skal kunne suspenderes fra vervet, må – med ett unntak – forholdet knytte seg til utøvelsen av vervet eller tjenesten for kommunen. Utvalget mener det bør vurderes å åpne for å suspendere en folkevalgt også i tilfeller hvor det straffbare forholdet ikke knytter seg til utøvelsen av vervet eller tjenesten for kommunen. Utvalget viser til at både Danmark og Finland har lignende regler.

Det er et tillitsverv å være folkevalgt. At det er utferdiget siktelse eller reist tiltale i alvorlige saker mot en folkevalgt, vil ikke bare kunne føre til mistillit til den enkelte folkevalgte, men det kan også utvikle seg til mistillit mot kommunen som sådan dersom den folkevalgte får fortsette i vervet mens det avgjøres om vedkommende er skyldig.

En tiltale kan også medføre så mye uro rundt den folkevalgte at det er en risiko for at han eller hun ikke er i stand til å utføre vervet sitt. Det vil også kunne virke støtende og i strid med den alminnelige rettsfølelsen dersom en folkevalgt skal kunne fortsette i vervet hvis det er tatt ut siktelse eller tiltale mot vedkommende for et forhold av alvorlig karakter.

Til tross for at det kan anføres gode argumenter for å suspendere folkevalgte i flere tilfeller enn det gjeldende rett åpner for, mener utvalget at gjeldende rett i hovedtrekk bør videreføres. Å gi flertallet en rett til å suspendere en folkevalgt for forhold som ikke knytter seg til vervet, vil dessuten uthule forholdsvalgprinsippet.

Utvalgets flertall (Flæte, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo og Ytterdahl) mener likevel at situasjonen er annerledes for ordførervervet. Ordføreren er kommunens fremste folkevalgte representant. Det er derfor ekstra viktig med tillit til personen som har dette vervet. Til tross for at utvalget er svært skeptisk til å utvide adgangen til å suspendere folkevalgte, mener flertallet i utvalget at ordførerrollen står i en særstilling når det gjelder å kunne kreve tillit til vedkommende som har dette vervet. Utvalgets flertall foreslår derfor å utvide adgangen til å suspendere ordføreren. For andre folkevalgte verv foreslår utvalget å videreføre gjeldende rett.

Utvalgets flertall mener likevel at det bør være strengere krav for å kunne suspendere en ordfører i saker som ikke knytter seg til utøvelsen av vervet, enn der forholdet knytter seg til utøvelsen av vervet. Dette fordi det i denne type saker er grunn til å vektlegge hensynet til ordføreren, og det faktum at dom ikke foreligger, mer enn når det er mistanke om forhold som er direkte knyttet til utøvelsen av vervet. Det bør derfor være et vilkår for suspensjon at det er tatt ut tiltale mot ordføreren.

Retten til å suspendere ordføreren bør dessuten forbeholdes alvorlige forhold. Utvalgets flertall mener at suspensjon bare bør kunne vedtas dersom det er reist tiltale i saker med en strafferamme på over tre års fengsel. En slik strafferamme vil innebære at ordføreren ikke kan suspenderes dersom det er reist tiltale for vold mot offentlig tjenestemann (straffeloven § 155 første ledd), underslag (straffeloven § 324), tyveri (straffeloven § 321) og heleri (straffeloven § 332 første ledd). Ordføreren vil imidlertid kunne suspenderes dersom det er reist tiltale for seksuell omgang ved misbruk av stilling, avhengighetsforhold eller tillitsforhold (straffeloven § 295), grov seksuell omgang mv. med barn mellom 14 og 16 år (straffeloven § 303), grovt underslag og tyveri (straffeloven §§ 325 og 322), grov narkotikaovertredelse (straffeloven § 232 første ledd) og voldtekt (straffeloven § 291).

Utvalgets flertall mener videre at det er viktig med stor oppslutning om å suspendere vedkommende. Utvalget mener derfor at det bør kreves et flertall på 2/3 for å suspendere en ordfører for forhold som ikke knytter seg til utøvelsen av vervet.

Utvalgets flertall foreslår å lovfeste at det å suspendere ordføreren eller andre folkevalgte er et enkeltvedtak. Dette innebærer blant annet at vedtaket kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Et slikt vedtak kan også lovlighetskontrolleres.

Utvalgets mindretall (Bjørnå, Flåten, Narud og Stokstad) støtter ikke forslaget om å utvide adgangen til å suspendere ordføreren. Folkevalgte har både plikt og rett til å stå i vervet hele valgperioden. Dette er grunnleggende normer som det representative demokratiet nasjonalt og lokalt hviler på. Folkevalgtes rett til å stå i vervet ut valgperioden bør ha sterk beskyttelse. Eventuelle unntak fra retten til å stå i folkevalgte verv må begrunnes godt og bygge på et klart behov. Mindretallet ser at gjeldende regulering av adgang til å suspendere folkevalgte i kommuneloven § 15 nr. 3 kan ha gode grunner for seg. Denne suspensjonsadgangen gjelder ved brudd på nærmere angitte straffebestemmelser som er knyttet til utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen eller fusk og uregelmessigheter knyttet til valg. Forslagene om å utvide adgangen til å suspendere ordføreren er ikke tilsvarende godt begrunnet. Det er også vanskelig å påvise et klart behov for slike lovendringer, særlig fordi adgangen til å søke fritak fra verv har vist seg å være tilstrekkelig. Når ordførere knyttes til sterkt klanderverdige forhold, er det et problem for kommunen. Dette hensynet er imidlertid ikke så tungtveiende at hovedregelen om rett til å stå i vervet bør falle bort.

Økonomiske konsekvenser av suspensjon

Dersom en folkevalgt blir suspendert, innebærer dette at vedkommende må fratre vervet midlertidig. Gjeldende kommunelov regulerer ikke de økonomiske konsekvensene av suspensjon, det vil si om den folkevalgte i suspensjonsperioden har krav på godtgjøring og, eventuelt eller, erstatning for tapt inntekt, jf. kommuneloven §§ 41 og 42. Arbeidsmiljøloven § 15 tredje ledd fastsetter derimot at en arbeidstaker beholder den lønn vedkommende hadde på suspensjonstidspunktet, frem til suspensjonen opphører. Etter andre ledd kan suspensjonstiden som en hovedregel ikke vare lenger enn tre måneder. Suspensjonen kan forlenges dersom dette har særskilt grunnlag i forholdets art. I forarbeidene til bestemmelsen12 nevnes at dersom det er reist tiltale i den aktuelle saken, vil dette være et forhold som etter sin art gjør det berettiget å forlenge suspensjonen utover tre måneder. Arbeidsmiljøloven gjelder arbeidstakere, og folkevalgte er ikke omfattet av virkeområdet for loven. Utvalget kan heller ikke se at loven kan anvendes analogisk overfor folkevalgte som blir suspendert.

Selv om en folkevalgt ikke er arbeidstaker i arbeidsmiljølovens forstand, er i hvert fall folkevalgte som har tatt helt eller delvis fri fra sitt ordinære arbeid for å ivareta et folkevalgt verv, like avhengig av godtgjøring og erstatning for tapt inntekt som en arbeidstaker er av lønnen sin. Hensynet til den folkevalgte og vedkommendes familie taler derfor for å opprettholde de økonomiske godene til folkevalgte også i en suspensjonsperiode.

For å kunne suspendere en folkevalgt er det som en hovedregel nok at det er utferdiget siktelse eller reist tiltale mot vedkommende. Dette sier ikke noe om hvorvidt den folkevalgte til slutt blir funnet skyldig i forholdet. Også dette forholdet taler for å opprettholde retten til økonomisk kompensasjon i suspensjonsperioden.

Utgangspunktet etter arbeidsmiljøloven er som nevnt at suspensjonen kun varer i tre måneder. Etter kommuneloven kan kommunestyret selv beslutte at suspensjonen skal vare inntil saken er rettskraftig avgjort. Suspensjonen faller i så fall bort dersom saken blir henlagt, det blir gitt påtaleunnlatelse eller det foreligger en rettskraftig dom i saken. Det kan i enkelte tilfeller ta svært lang tid fra siktelse tas ut, til saken er avgjort ved rettskraftig dom. En folkevalgt vil derfor i teorien kunne være suspendert mer eller mindre i hele valgperioden. Utvalget mener på den bakgrunn at det bør fastsettes en grense for hvor lenge en folkevalgt har krav på økonomisk kompensasjon under suspensjonen. Utvalget har kommet til at denne grensen bør settes ved ett år. Dette vil være en hensiktsmessig avveining mellom hensynet til den folkevalgte og hensynet til kommunen som må yte godtgjøring, eventuelt dekke tapt inntekt, for personer som ikke lenger fungerer i vervet.

Utvalget mener videre at ordningen kun bør gjelde for folkevalgte som har et heltidsverv eller er kjøpt fri fra arbeidet minst én dag i uken.

Frata en person vervet som folkevalgt

Det er etter gjeldende rett bare domstolene som kan frata en person vervet som folkevalgt. Et av vilkårene er at vedkommende må ha begått en straffbar handling. Utvalgets flertall (Flæte, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo og Ytterdahl) mener det bør åpnes for at kommunestyret selv kan frata en folkevalgt vervet ved massiv mistillit mot vedkommende, uavhengig av om personen har begått en straffbar handling eller ikke. Utvalgets flertall mener likevel at denne adgangen bør begrenses til ordførervervet, jf. begrunnelsen for tilsvarende begrensning i utvidelsen av suspensjonsadgangen.

Som folkevalgt har ordføreren både en plikt og en rett til å stå i vervet i hele valgperioden. Det kan imidlertid oppstå tilfeller hvor kommunestyrets tillit til ordføreren forsvinner totalt. Det bør likevel bare være i unntakstilfeller at en ordfører skal kunne fratas vervet sitt. En generell misnøye med hvordan en ordfører utfører vervet, kan ikke være tilstrekkelig til å frata personen vervet. Det ville være å innføre en form for ordførerparlamentarisme. Ordførere må kunne innta upopulære standpunkter uten å risikere å bli fratatt vervet.

Mistilliten til ordføreren kan knytte seg til ulike forhold. Det kan for eksempel være at ordføreren ikke følger opp pliktene sine i vervet, for eksempel dersom vedkommende over en lang periode ikke møter opp i kommunestyret eller formannskapet uten å ha gyldig forfall. Mistilliten til ordføreren kan også knytte seg til mer personlige forhold, for eksempel at vedkommende stadig opptrer sterkt beruset i offentlige sammenhenger under utøvelsen av vervet og således ikke representerer kommunen på en slik måte som man kan forvente. Det kan også være at en ordfører innrømmer alvorlige lovbrudd, men at saken ennå ikke har blitt behandlet i domstolene. Også i slike tilfeller mener flertallet i utvalget at det bør være mulig for kommunestyret å frata ordføreren vervet.

Det må uansett være noe kvalifisert klanderverdig med hvordan ordføreren opptrer eller utfører sine plikter i vervet, for å kunne frata vedkommende vervet. Det må foreligge særlige forhold som viser at vedkommende er uskikket13 til å ivareta vervet som ordfører. Personer som blir folkevalgte, har ulike forutsetninger for å ivareta de plikter som følger med vervet. Det at ordføreren er en svært dårlig møteleder, er ikke nok til å frata vedkommende vervet. Tilsvarende vil vilkårene for å frata en person vervet som ordfører ikke være oppfylt selv om samtlige øvrige kommunestyremedlemmer mener vedkommende av ulike årsaker aldri burde ha sittet i kommunestyret.

Kravet om at mistilliten til ordføreren må knytte seg til forhold som viser at ordføreren er uskikket til å ivareta vervet, bør suppleres med krav om et særlig kvalifisert flertall. Utvalgets flertall mener at et vedtak om å avsette ordføreren må treffes med minst 90 prosent av de avgitte stemmene i kommunestyret. Kravet bør settes så høyt da retten og plikten til å stå i vervet er et grunnleggende prinsipp i det folkevalgte styringssystemet. Flertallskravet bør også settes så høyt for å hindre at regelen misbrukes til å ta fra ordføreren vervet. Utvalgets flertall ser at det kan være særskilt problematisk å skulle frata en ordfører vervet dersom ordføreren er direkte valgt. Flertallet mener likevel at det kan oppstå forhold som ikke var kjent da ordføreren ble valgt, og som kan medføre massiv mistillit. Adgangen til å frata en ordfører vervet bør derfor også gjelde for ordførere som er direkte valgt.

Utvalgets flertall foreslår å lovfeste at det å frata ordføreren vervet er et enkeltvedtak. Dette innebærer blant annet at vedtaket kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Et slikt vedtak kan også lovlighetskontrolleres.

Utvalgets mindretall (Bjørnå, Flåten, Narud og Stokstad) støtter ikke forslaget om å innføre en adgang til å frata ordføreren vervet. Mindretallet viser til begrunnelsen gitt over under punktet om suspensjon.

12.4 Rett til fri fra arbeid for personer som er folkevalgte i andre nordiske land

12.4.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 40 nr. 1 andre ledd at en arbeidstaker har krav på fri fra arbeidet for å ivareta møteplikten i kommunale folkevalgte organer. En arbeidstaker har også rett til permisjon fra sitt arbeid i fire år eller resten av valgperioden for å utføre et kommunalt verv på heltid eller deltid. Bestemmelsen gjelder kun for folkevalgte organer i Norge. En person som jobber i Norge, og som sitter i kommunestyret i Sverige, har derfor ikke krav på å få fri eller permisjon fra arbeidet etter denne bestemmelsen.

12.4.2 Bakgrunn

Det har i Nordisk ministerråd pågått et arbeid hvor målsettingen har vært at de nordiske landene skal endre lovene sine slik at alle nordiske arbeidstakere skal gis rett til fri fra arbeidet for å ivareta kommunale folkevalgte verv i sine hjemland i henhold til reglene i det nordiske landet de jobber i.

På det nordiske kommunalministermøtet i Oslo 14. august 2014 undertegnet representanter fra de nordiske landene en erklæring hvor de uttrykte vilje til å legge til rette for at folkevalgte i Norden skal få fri fra arbeidet for å utføre sine kommunalpolitiske tillitsverv, selv om de bor og arbeider i to forskjellige nordiske land.

I Danmark har de allerede endret den danske kommuneloven. Lovendringen gir sosial- og innenriksministeren fullmakt til å inngå avtale med et annet land om at kommunal- og regionalpolitikere i dette landet har rett til fravær fra arbeidet i Danmark i samme omfang som danske kommunal- og regionalpolitikere. Inngåelse av slik avtale forutsetter at danske folkevalgte gis tilsvarende rett til fri fra arbeid i avtalelandet.

Sverige mener at det ikke er behov for å endre landets regelverk for at andre nordiske arbeidstakere skal få samme rett til fri fra arbeidet som svenske arbeidstakere.

12.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har over, i punkt 12.3, lagt til grunn at det bør gjelde en streng ombudsplikt. Rett til fri fra arbeidet for å ivareta det folkevalgte vervet er avgjørende for å kunne ha en streng ombudsplikt. Reglene om rett til fri/permisjon fra arbeidet for å ivareta folkevalgte verv bør derfor videreføres.

Det er særlig i grensekommunene i Norge ikke uvanlig å jobbe i et naboland. Dersom en person er folkevalgt i Norge, men jobber i et naboland, er det viktig at regelverket i nabolandet gir vedkommende rett til fri fra arbeidet for å ivareta et kommunalt folkevalgt verv i Norge. Tilsvarende gjelder for personer som jobber i Norge, men som er bosatt i et naboland. Utvalget mener derfor at initiativ fra Nordisk ministerråd bør følges opp. Utvalget ser at de andre nordiske landene har fulgt opp erklæringen fra de nordiske kommunalministrene på ulikt vis. Utvalget mener at det er lite hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse i loven om at det kan inngås avtaler med de andre nordiske landene om rett til fri fra arbeidet for folkevalgte i de andre nordiske landene. Utvalget foreslår at det i stedet tas inn en bestemmelse i kommuneloven om at bestemmelsen om at arbeidstakere har krav på fri fra arbeidet når det er nødvendig på grunn av møteplikt i kommunale folkevalgte organer, skal gjelde tilsvarende for kommunale folkevalgte organer i de andre nordiske landene. Det samme gjelder for rett til permisjon fra arbeidet for å ha et folkevalgt verv på heltid eller deltid. Utvalget forutsetter at Kommunal- og moderniseringsdepartementet følger opp overfor de andre nordiske landene, slik at norske folkevalgte som jobber i et annet nordisk land, gis samme rett til fri fra arbeidet i det landet de jobber i, som andre arbeidstakere i dette landet.

Fotnoter

1.

NOU 1990: 13, side 186.

2.

NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte.

3.

Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) Om lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven).

4.

Innst. O. nr. 81 (2001–2002) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om lov om valg til Storting, fylkesting og kommunestyrer (valgloven).

5.

Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning, Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Mäkinen, HiOA Rapport 2013 nr. 13.

6.

Når plikten kaller – Om fritak fra politiske verv, Torhild Andersen og Ingrid Guldvik, ØF-rapport nr. 23/2003.

7.

Kommunal Rapport nr. 2, 23. januar 2014.

8.

95 prosent i undersøkelsen til Kommunal Rapport og 99 prosent i undersøkelsen til Østlandsforskning.

9.

Prop. 64 L (2010–2011), Endringer i valgloven og kommuneloven (ombudsplikten, forsegling av valgurner mv.).

10.

Høringsnotat 31. mai 2010.

11.

NOU 1990: 13, side 360.

12.

Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), side 337.

13.

Jf. straffeloven § 56.

Til dokumentets forside