Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 21

Framtidens fiskerikontroll

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Utfordringer ved dagens ressurskontrollregime

6 Dagens kontrollutfordringer

6.1 Innledning

I dette kapittelet presenteres sentrale reguleringsbestemmelser gjennom verdikjeden, og de største utfordringene med å sikre etterlevelse av disse med dagens kontrollregime. Fremstillingen deler verdikjeden inn i fire hovedaktiviteter; deltakelse i fiskeriene, høsting, landing av fisk, og produksjon og eksport av fisk.

Figur 6.1 illustrerer de lovbrudd som kontrollmyndighetenes risikovurderinger har identifisert som de største truslene mot fiskeriforvaltningens lovgitte mål. I det følgende omtales disse enkeltvis, med vekt på å beskrive årsaken til at risikoen er høy for denne type lovbrudd.

Figur 6.1 Risikobilde for brudd på fiskerilovgivning

Figur 6.1 Risikobilde for brudd på fiskerilovgivning

6.2 Deltakelse i fiskeriene

Dersom vilkårene for deltakelse ikke er oppfylt, er utøvelsen av fisket og all høsting ulovlig. Kontrollmyndighetene har identifisert fiktivt eierskap, brudd på bostedskrav og fiske uten tillatelse som de største truslene mot deltakerreguleringene.

6.2.1 Ervervstillatelse – fiktivt eierskap

Deltakerloven slår fast at et fartøy ikke kan benyttes til ervervsmessig høsting av fisk uten at det er gitt ervervstillatelse. For å få slik tillatelse må blant annet vilkår om eiers nasjonalitet, aktivitet, og driftsgrunnlag være oppfylt. Fartøyet må også være egnet, utrustet og bemannet for tiltenkt fiskeriaktivitet.

Det er utfordrende å kontrollere at vilkårene for ervervstillatelse er oppfylt. Oppgaven krever i dag stor grad av manuell saksbehandling, der informasjon må kontrolleres opp mot mange ulike registre, som ikke alltid har tilstrekkelig kvalitet. En reell kontroll med vilkårene er i tillegg krevende, fordi rederier ofte har kompliserte eierstrukturer og hyppige eierskifter.

Eierskifter innenfor et kvoteår gir også utfordringer for salgslagenes kvotekontroll.

6.2.2 Bostedskrav

Deltakerloven stiller krav om at minst halvparten av mannskapet, inkludert fartøyfører, skal være bosatt i en norsk kystkommune eller i nabokommune til en kystkommune. Kravet skal legge til rette for at høstingen av de marine ressurser skal komme kystbefolkningen til gode. Deltakerloven setter også bostedskrav ved kjøp og salg av fartøy over regionale grenser. Det finnes i tillegg bestemmelser om krav til bosted for kvoter i enkelte fiskerier, som kongekrabbefisket og kystfisket etter torsk.

Ved å gi uriktige opplysninger om bostedsadresse kan en aktør oppnå økt kvotegrunnlag som gir store økonomiske fordeler. Utenlandsk mannskap med fiktiv norsk adresse, vil også kunne gi lavere lønnskostnader sammenlignet med norsk mannskap, samtidig som de distriktspolitiske hensynene i loven ikke ivaretas.

Bostedskravene er vanskelige å kontrollere. Informasjon om et fartøys mannskap er ikke tilgjengelig for myndigheter før det gjennomføres kontroll om bord på fartøyet. Det er også svært ressurskrevende å avdekke proforma bostedsforhold.

Arbeidslivskriminalitet er også et perspektiv i denne sammenheng. Manglende plikter for registrering og rapportering av mannskapet kan gi et handlingsrom for ulovlig utnyttelse av utenlandsk arbeidskraft. Det kan skje både på norske fartøy og om bord i utenlandske fartøy som opererer i norske farvann og lander i norske havner.

6.2.3 Hvem fisker? Kvoteutnyttelse og forbud mot å overføre fangst

I de viktigste kommersielle fiskeriene er våre nasjonale kvoter fordelt på fartøynivå, og som utgangspunkt skal det enkelte fartøy fiske og lande sin egen kvote. Samfiskeordningene i pelagiske fiskerier og hvitfisk regulerer enkelte unntak fra denne hovedregelen.

Det finnes økonomiske insentiver for å omgå kravet om at kvoten skal fiskes av fartøyet den er fordelt til. Dersom et større fartøy fisker kvotene til mindre fartøy vil det være konkurransevridende, fordi et større fartøy kan gjennomføre fisket raskere. Dette blir særlig aktualisert i fiskerier som er overregulert ved at summen av kvoter tildelt enkeltfartøy er større enn det den totalt tilgjengelige kvoten tilsier. Økt lønnsomhet er også et insentiv fordi det er mindre tid- og ressurskrevende å fiske kvoten med mer effektive fartøy.

Når fangsten landes og skal føres på seddel er det fartøyet som ikke har vært i fiske som registreres som det aktive fartøyet. Dette bidrar til ulike konkurransevilkår både innad og mellom de ulike flåtegruppene. Og selv om kvantumet som registreres er riktig, vil feil informasjon om innsats på seddel svekke grunnlaget for nye bestands- og innsatsberegninger. I overregulerte fiskerier vil fordelingen innad i flåtegruppene bli skjev.

Fiske med feil fartøy er vanskelig å avdekke uten å være tilstede enten på sjøen eller ved landing, fordi det i hovedsak gjelder mindre fartøy som ikke er pålagt rapporteringskrav i forbindelse med utøvelsen av fisket.

6.3 Høsting – Utøvelse av fisket

Fiskerinæringen er innsats- og kvoteregulert. Reguleringer begrenser næringens inntektspotensial og kan derfor skape insentiver for å handle i strid med reguleringene for å maksimere utbyttet av høstingsaktiviteten. I kjernen av de identifiserte utfordringene ligger mangelfull dokumentasjon på hva som faktisk høstes. Derfor er utfordringer med å identifisere og dokumentere fangsten på en effektiv og troverdig måte, samt brudd på ilandføringsplikten, pekt på i Nasjonal Strategisk Risikovurdering (NSRV) som vesentlige risikoområder som påvirker etterlevelsen gjennom hele verdikjeden.

6.3.1 Rapportering av høstingsaktivitet – estimering av fangst

Omtrent 1/3 av den norske fiske- og fangstflåten er pålagt en rapporteringsplikt i forbindelse med høsting eller før landing. Dersom fisker må binde seg til et kvantum under turen og før landing så vil det begrense mulighetsrommet for ulovlige landinger. Rapportering av fangst og forhåndsmelding ved landing er kontrolltiltak som benyttes i alle moderne fiskeriforvaltninger rundt omkring i verden.

Her er det identifisert to vesentlige risikoer for manglende etterlevelse av reguleringene. For det første er store deler av flåten ikke pålagt noen rapporteringsplikt i forbindelse med høsting eller før landing. Dette gir store muligheter for å rapportere feil fangst (både art og kvantum) i forbindelse med landing, avhengig av om landingen kontrolleres eller ikke. For fartøy som er omfattet av et rapporteringskrav mangler det verifiserbar dokumentasjon på hva som faktisk høstes og tas om bord. Det gir et stort mulighetsrom ved endelig registrering av ressursuttaket.

Fartøy over 15 meter største lengde1 er underlagt krav om elektronisk fangstrapportering (ERS). Fartøyene skal rapportere total fangst fra den enkelte høstingsoperasjon fordelt på artskode (FAO kode) i kilo rund vekt. Garn- og linefartøy, samt fartøy som høster tare, kan angi total fangst per døgn. En del mindre fartøy skal sende landingsmelding med fangstopplysninger via kystfiskeappen, jf. forskrift om kystfiskeappen.

Kravet som følger av forskriftene er at all fangst skal rapporteres og at kvantum skal oppgis korrekt. Likevel opereres det med begrepet estimering, uten at dette framgår av regelverket. Det vil si at kontrollmyndighetene gjennom håndhevelsen aksepterer et rimelig estimat av fangsten som er tatt om bord. Utover at regelverket stiller krav til at all fangst skal rapporteres, stilles det ingen krav til hvilket utstyr fisker skal anvende for å dokumentere fangsten som tas om bord eller at fisker legger fram dokumentasjon på målinger. I teorien kan et øyemål være tilstrekkelig, men i ulike flåtegrupper benyttes forskjellige verktøy og teknikker som grunnlag for fiskerens estimat. Disse metodene er i liten grad systematisk vurdert med tanke på hvor sikkert estimat de gir, men baseres på fiskerens erfaring i de ulike fiskeriene, med fartøyet, redskapet som benyttes og de ulike estimeringsmetodene m.m. Det er heller ikke utarbeidet noen form for «best practice» på området. Til sammenligning stiller kontrollmyndighetene krav om bruk av godkjente og egnede vekter ved landing, for å oppfylle et tilsvarende rapporteringskrav.

Mange fiskere er gode til å gjøre slike estimat, men fordi dokumentasjonskravet baseres på manuelle registreringer, er det vesentlig rom for å tilpasse rapportert fangst. På denne måten kan fisker berede grunnen for uregistrerte og svarte landinger, og dermed maksimere det økonomiske utbyttet gjennom å høste utover tildelt kvote.

Næringen beskriver også estimering som utfordrende. Det pekes ofte på en frykt for å estimere feil og for å bli straffet for dette. I enkelte tilfeller kan det nok forekomme at fisker vurderer fangsten feil, men debatten om estimering er først og fremst et symptom på forholdet mellom fisker og mottaker ved landingen. Slik systemet er i dag vil fisker stå alene igjen med ansvaret dersom det avdekkes avvik mellom forhåndsrapportert fangst og innveid kvantum ved en landingskontroll.

Næringen mener at det er utfordrende å skulle rapportere kvantum fordelt på alle arter i en fangst. Sammenlignes rapporterte data fra næringen med data fra Havforskningsinstituttets referanseflåte, så ser man at færre arter rapporteres i ERS/kystfiskeappen. Det er heller ikke sammenfall mellom rapporterte arter i ERS og på seddel. Næringen viser også til at det ikke alltid er like enkelt å oppgi fisk målt i kilo når de mest aktuelle verktøyene de har til å vurdere fangsten gir mål i kubikk. Her er fisker avhengig av å kunne omregne fra kubikk til kilo.

Ettersom et rimelig estimat i praksis er akseptert, gir dette stort potensial for ulovlige og uregistrerte landinger. Et fartøy kan med vilje underrapportere fangsten i ERS. Dersom fartøyet blir kontrollert ved landing vil det registreres et avvik mellom ERS og innveid kvantum. Hvorvidt dette avviket er rimelig vurderes konkret i den enkelte sak. Dersom fartøyet ikke kontrolleres ved landing er det derimot rom for å underrapportere på seddel ettersom avvik i estimat må aksepteres begge veier. For store landinger kan potensialet ved å underrapportere først i ERS og deretter på seddel fort overstige 1 mill. kroner per landing.

For Kystvakten og Fiskeridirektoratets inspektører som plasseres om bord er det svært vanskelig å kontrollere det som er høstet opp mot rapportert fangst. Fisken oppbevares enten på tanker, som i realiteten ikke er tilgjengelige, eller i fryserom, hvor manøvreringsrommet er minimalt. Kvantumskontroller om bord begrenser seg til grove overslag, kontroll av merking av kartonger o.l. For en korrekt kvantumskontroll er kontrollmyndighetene avhengig av å ta fartøyet til havn og ta fangsten i land. Dette er også bakgrunnen for å oppbringe utenlandske fartøy til norsk havn ved ulovlig fiske.

En annen utfordring er at rapporteringskravene ikke dekker alle behov for data. Kontrollmyndighetene får ingen data om fangstens størrelsessammensetning i ERS. I enkelte fiskerier reguleres det også etter fiskens kjønn, for eksempel ved fangst av kongekrabbe, eller antall (leppefisk), noe som heller ikke oppgis i ERS.

I tillegg til de kommersielle artene, tas det bifangst av sjøpattedyr, sjøfugl, hai, koraller og svamper. Slik bifangst skal rapporteres av fartøyene i ERS, men siden dette kravet ble innført er rapportert bifangst av disse ressursene tilnærmet lik null.

Utfordringen med å få registrert korrekt fangst forsterkes ved at melding om fangst ikke må sendes inn før kl. 23:59 UTC. Det vil si at en fangstoperasjon som avsluttes rett over midnatt ikke må rapporteres før nesten et døgn senere. Videre kan denne meldingen også korrigeres inntil kl. 12:00 UTC dagen etter. Dette gir mulighetsrom for å tilpasse rapporteringen, for eksempel ved at ulovlig bifangst i en fangstoperasjon kan jevnes ut over flere fangstoperasjoner, eller ved at det kan justeres over døgn.

6.3.2 Ilandføringsplikt

I havressursloven § 15 er det fastsatt en generell ilandføringsplikt, som i forskrift om utøvelse av fisket § 48 er presisert til å gjelde, med få unntak, for alle kommersielle fiskearter. Mangelfull dokumentasjon på hva som høstes gir rom for brudd på ilandføringsplikten. Det er sterke økonomiske insentiver for å ikke ta om bord eller kaste uønsket fangst på havet igjen, for å unngå at uønsket fangst registreres og kvoteavregnes. Brudd på ilandføringsplikten er også alvorlig miljøkriminalitet ettersom fellesskapets ressurser drepes ned uten å komme til nytte og uten at ressursuttaket registreres.

Ulovlig utkast eller neddreping av fisk skjer på mange måter. I pelagiske fiskerier kan ulovlig slipping av fisk fra redskapet medføre neddreping av store kvanta, fordi fisken er utsatt for stress eller oksygenmangel under høstingsoperasjonen (Isaksen et al., 2014). High-grading vil si at kun den mest verdifulle delen av fangsten beholdes om bord, ved at uønsket fangst (bifangst, fisk av feil størrelse, skadet fisk m.m.) sorteres ut når den tas om bord eller under produksjon. Neddreping skjer også dersom det anvendes et større antall redskaper enn fisker har kapasitet til å røkte. Dette er en særlig risiko ved garn- og teinefiske.

Spøkelsesfiske innebærer at tapt eller etterlatt redskap blir stående i sjøen og fiske, og dette resulterer i neddreping av fisk. Fisker plikter å røkte sine egne redskap og sokne etter tapte redskap. Dersom myndighetene må iverksette nødvendige tiltak for opprydding, kan dette gjøres for fiskers regning. Dette kan imidlertid medføre at flere vegrer seg fra å melde fra om tapte redskap. Fiskeridirektoratet gjennomfører årlige oppryddingstokt, men det antas at behovet for slike tokt er langt høyere på grunn av mengden redskap som trolig går tapt både i kommersielle fiskerier og fritidsfiske.

Det er fiskers ansvar å ilandføre fangsten, finne en kjøper som ønsker å ta imot hele eller deler av fangsten, eller sørge for destruksjon av det som ilandføres og som det ikke finnes mottaker av. Mottaker er ikke pålagt å ta imot all fangst som er omfattet av ilandføringsplikten. Dette er trolig en vesentlig grunn til at fisker velger å kaste uønsket fangst på sjøen. Enkelte salgslag pålegger mottaker kjøpsplikt for hele fangsten, men så lenge ikke alle mottakere pålegges slik plikt, vil ikke logistikk for mottak av uønsket råstoff bli tilrettelagt.

For å redusere risikoen for brudd på ilandføringsplikten har målet vært å innføre reguleringstiltak, som hjelper fisker å unngå uønsket fangst. Fartøy må for eksempel ha kvoter tilpasset forventet fangstsammensetning og benytte selektive redskap. I tillegg kan kontrollmyndighetene stenge fiskefelt hvor risikoen for å få ulovlig fangst er stor m.m. Likevel er det vanskelig å regulere bort all risiko for uønsket fangst.

For å forebygge og avdekke utkast, er kontrollmyndighetene derfor helt avhengig av at Kystvakten og Sjøtjenesten er tilstede der fiskeriene foregår. Myndighetenes kapasitet samsvarer imidlertid ikke med den samlede høstingsaktiviteten i norske farvann, noe som innebærer lav oppdagelsesrisiko.

I de tilfeller brudd på ilandføringsplikten avdekkes, er det svært vanskelig å bevise omfanget av denne aktiviteten og om dette har foregått systematisk, nettopp fordi beviset kastes over bord og utkastaktiviteten stort sett avsluttes ved kontrollmyndighetenes tilstedeværelse.

Videre er det en trend at flere fartøy installerer ensilasjeanlegg eller anlegg for å produsere fiskemel- og olje om bord. Denne utviklingen vil gi bedre utnyttelse av restråstoff enn i dag, men i et kontrollperspektiv er slike anlegg utfordrende, fordi det blir nærmest umulig å kontrollere art, kvantum, størrelse m.m. på det som ensileres. Med andre ord er det mulig å skjule ulovlig bifangst, fisk under minstemål eller kvalitetsforringet fisk gjennom produksjon av ensilasje.

6.3.3 Hvor og når fiskes det?

I henhold til forskrift om posisjonsrapportering og elektronisk rapportering skal alle norske fiskefartøy over 15 meter ha installert et posisjonsrapporteringssystem som er godkjent av Fiskeridirektoratet, såkalt VMS – Vessel Monitoring System. Posisjonsrapportering er et viktig kontrollverktøy, men har en del begrensninger og må derfor ses i sammenheng med andre kontrollverktøy. Posisjonsrapportene gir informasjon om hvor fartøyet oppholder seg, samt retning og fart. Det gir indikasjoner på fartøyets aktivitet, men posisjonsdata alene anses ikke tilstrekkelig som bevis på utøvd fiskeriaktivitet. Fordi posisjonsdata (VMS) avgis med en relativt lav frekvens, normalt en gang per time, vil det være vanskelig å gi presise tolkninger av aktiviteten basert på tilgjengelige data. AIS-data avgis med høyere frekvens og kan gi mer nøyaktig dokumentasjon på fartøyets aktiviteter. Manipulasjon av posisjonsdata kan forekomme. Det vil si at dataene manipuleres slik at de viser fartøyet et annet sted enn hvor det faktisk er. Dette er reelt sett mest aktuelt ved bruk av AIS, ettersom det stilles svakere krav til AIS sammenlignet med VMS. En annen utfordring med AIS er at systemet kan slås av og posisjonsdataene vil da gå tapt.

Sonetriksing er en utfordring. Det vil si at fiskeriaktiviteten rapporteres gjennomført i en annen sone eller område enn der den faktisk ble gjennomført. For å øke troverdigheten i rapporteringen etterligner gjerne fisker en høstingsoperasjon, slik at posisjonsdata indikerer slik aktivitet. Sonetriksing kan være aktuelt mellom ulike økonomiske soner eller i områder med ulike nasjonale kvotereguleringer. Dette har sammenheng med hvor det er best tilgang på ønsket fangst. Uansett handler det om å øke den økonomiske profitten ved å fiske innenfor områder som fartøyets tillatelse ikke dekker. Igjen kreves tilstedeværelse eller annen dokumentasjon, for å bevise det ulovlige forholdet.

6.3.4 Produksjon om bord

Noen fiskefartøy produserer fangsten om bord. Det gjelder først og fremst torsketrålere og konvensjonell havfiskeflåte, men også enkelte kystfartøy.

Ombordproduksjon skaper usikkerhet om det faktiske uttaket av fangst av flere årsaker. Først og fremst er det slik at all bearbeiding påvirker fiskens vekt. Når fiskens runde vekt ikke er registrert, må det benyttes en omregningsfaktor for å beregne seg tilbake til den runde vekten med utgangspunkt i en produktvekt. Det gir mulighet for å underrapportere fangsten gjennom å minimere produktvekten som er utgangspunktet for kvoteavregning. Det fins lite dokumentasjon på at dette faktisk skjer, men verdien kan maksimeres ved å tilpasse snittene ved sløying og eventuelt filetering. Se punkt 3.2.3 for nærmere omtale av generelle problemstillinger ved bruk av omregningsfaktorer.

For det andre gir ombordproduksjon en mulighet for å skjule high-grading gjennom utkast av restråstoff (avskjær m.m.), siden det ikke er noe krav om ilandføring av restråstoff. Her er det også en generell utvikling der fartøy installerer ensilasjeutstyr om bord for å utnytte restråstoffet. Dette gir mulighet for å omskrive arter gjennom ensilasjeproduksjon.

For det tredje gir pakking om bord på fartøyet mulighet for manipulering med tara (vekten av kartong, strips, plast og vann/is). Av kvalitetshensyn blir ikke ferdigpakkede produkter veid på nytt ved landing på en slik måte at fangsten kan veies nøyaktig. Det er heller ikke krav om bruk av vekt om bord for å registrere et nøyaktig kvantum.

Alle disse momentene bidrar til å skape usikkerhet om forholdet mellom vekten av de ressursene som tas ut av havet (rund fisk) og den fisken eller produktet som veies ved landing.

6.3.5 Omlastingsaktivitet

Omfanget av omlastingsaktivitet i norske farvann er beskrevet i punkt 5.1.1.1. Omlasting skjer nesten utelukkende mellom utenlandske fiskefartøy og transportfartøy. Aktiviteten er særlig stor rundt Bjørnøya og i Bellsundet på Svalbard. Det registreres i enkelte tilfeller også at produkter omlastes flere ganger mellom transportfartøy før produktene transporteres til havner i Europa eller andre deler av verden.

I en global studie om omlasting (FAO, 2018) pekes det på at omlasting både er en logistisk og økonomisk nødvendig aktivitet i mange fiskerier. Samtidig konkluderes det med at uten effektive kontrolltiltak, utgjør omlasting en alvorlig trussel mot fellesskapets ressurser. Studien anbefaler forbud mot slik aktivitet, dersom det ikke er mulig å etablere effektive kontrolltiltak.

Omfattende omlastingsaktivitet var bl.a. med på å fasillitere det betydelige russiske overfisket som fant sted rundt årtusenskiftet i norske og internasjonale farvann, der enorme mengder ulovlig og urapportert fisk ble tatt. Innføring av rapporteringskrav og havnestatskontroll har redusert denne risikoen betraktelig sammenlignet med tidligere. Likevel er det fortsatt slik at manglende krav til verifiserbar dokumentasjon av høstingen og gjentatte omlastinger utfordrer muligheten for effektiv kontroll med ressursuttaket, dersom fisken ikke landes i norsk havn.

Havressursloven gir hjemmel til å forby eller fastsette nærmere regler om omlasting av kontrollhensyn. Til tross for økende internasjonal oppmerksomhet om omlasting, er det ikke innført noe krav om at norske fartøy må ha særskilt tillatelse for å drive omlasting av fisk, og det er heller ikke oppført noe register over norske fartøy involvert i slik virksomhet. Dette kan gjøre det utfordrende å føre tilstrekkelig kontroll med norske fartøy som driver omlastingsaktivitet.

Det er imidlertid innført krav om at omlastingsaktivitet i norske farvann skal rapporteres gjennom egne omlastingsmeldinger i ERS. Norske fartøy som skal avgi fangst i forbindelse med omlasting, er pålagt å sende melding om omlasting senest 24 timer før omlastingen påbegynnes, med unntak for fartøy som skal avgi fangst ved lås- eller stengsetting og for omlasting mellom norske fartøy for tilvirking på mottakerfartøyet. Da er fristen senest to timer før omlasting. Mottakerfartøyet må sende slik melding senest en time etter at omlastingen er avsluttet.

Landingsforskriften definerer omlasting som landing. Det medfører at krav om bruk av godkjent vekt og seddelføring av det overførte kvantumet også gjelder ved omlasting mellom utenlandske fartøy. Disse kravene håndheves imidlertid ikke for utenlandske fartøy, fordi det må tilrettelegges for innsending av landings- og sluttsedler fra utenlandske fartøy og fordi kontrollmyndighetene har prioritert innføring av andre nye krav i forskriften. Det er også en rekke uavklarte praktiske spørsmål relatert til salgslagenes rolle ved omlasting og omsetning mellom utenlandske fartøy. Videre er det få målesystemer som er godkjent for bruk om bord på fiskefartøy ved omsetning.

6.3.6 Utenlandske fartøy

Utenlandske fartøy som fisker i norske farvann er pålagt posisjonsrapportering med VMS og krav til rapportering av fangst- og aktivitetsdata, enten gjennom ERS eller i kombinasjon av fangstdagbok og ulike aktivitetsmeldinger. Denne rapporteringen er belemret med de samme utfordringer som beskrevet i punkt 6.3.1.

Den eneste muligheten norske myndigheter har til å kontrollere utenlandske fartøy som ikke lander i norsk havn, er før de går ut av norske farvann. Selv om det arbeides internasjonalt for å harmonisere krav i forbindelse med landing av fisk, er det en viss risiko for at utenlandske fartøy omfattes av mindre omfattende kontroll sammenlignet med fartøy som lander i Norge.

6.3.7 Levendelagring

Levendelagring av fisk i sjøen i etterkant av høstingsaktiviteten utgjør fremdeles en marginal andel av fiskeriene, men det er et uttalt politisk mål å øke levendelagring av torsk for å sikre en jevnere tilgang til og produksjon av råvarer utover de tradisjonelle sesongene. Derfor får fartøy som deltar i levendelagringsfiske etter torsk ekstra kvoter som et insentiv. Ordningen skal bidra til at flere satser på levendelagring, men det registreres at bonusen i seg selv kan være et sterkere insentiv enn ønsket om å levendelagre.

Ved all levendelagring er det stor risiko for feilrapportering av ressursuttaket. Generelt kan det sies at denne risikoen øker i takt med tiden som går fra fangstoperasjonen er gjennomført til fangsten tas til land for veiing, ressursregistrering og slakting. Det er også dokumentert at kvantum som registreres for levendelagring på en landingsseddel i mange tilfeller ikke stemmer med kvantum som føres til land og som føres på en sluttseddel.

Utfordringene ligger både i kravet til rapportering av fangst, altså utfordringene med estimatet, og i svake krav til rapportering ved lagring og opptak fra lagringsmerd. Dette har blant annet sammenheng med at levendelagring kan bestå av en rekke aktiviteter, inkludert fangst, overføring av fisk til restitusjonsmerd, overføring av fisk til ventemerd, flytting mellom levendelagringsanlegg, opptak til føringsfartøy eller brønnbåt og landing. Disse aktivitetene gjentas avhengig av logistikk og lagringstid. Videre er det av praktiske årsaker gjerne nødvendig å blande ulike fangster og fangster fra ulike fartøy. Det er også en rekke aktører involvert i disse aktivitetene.

I tillegg er det påvist betydelig dødelighet i forbindelse med levendelagring. Fiskens vekt vil dessuten endre seg i løpet av lagringene. Alle disse elementene skaper er betydelig rom for å underrapportere, fylle på uregistrert fisk i merd m.m.

Videre har flere andre myndigheter sektoransvar for levendelagring. I tillegg til Fiskeridirektoratet er blant annet Mattilsynet og Kystverket involvert, og dyrevelferd og smittefare er særlig aktuelle problemstillinger.

6.3.8 Kvalitetskrav

Det er stor risiko for at fartøy kaster ut fisk av dårlig kvalitet eller lar være å registrere den i forbindelse med landing.

Mattilsynet forvalter regelverk om mattrygghet, blant annet med en rekke krav som skal bidra til å sikre god kvalitet på fisk til konsum. Forskrift om kvalitet på fisk og fiskevarer beskriver blant annet hvordan fisk skal håndteres i forbindelse med fangstoperasjonen, når den tas ombord, og videre krav til råvaren som danner utgangspunkt for konsumproduktet m.m.

Dette regelverket håndheves i liten grad. Salgslagene vurderer kvalitet gjennom reklamasjonssaker. Norges Råfisklag fikk et særskilt ansvar for kvalitetskontroll gjennom et eget prøveprosjekt i perioden fra 2015–2017. Dette kvalitetstilsynet er siden videreført.

6.4 Landing av fisk

Som redegjort for i punkt 3.2.3 er korrekt registrering av ressursuttaket et ufravikelig krav for å sikre en bærekraftig fiskeriforvaltning. Uten tillit til ressursregistreringen, kan myndighetene ikke gå god for at den enkelte næringsaktør eller nasjonen samlet, holder seg innenfor tildelte kvoter og internasjonale avtaler. Samtidig er det nettopp her, ved å oppgi uriktige opplysninger om ressursuttaket og dermed skjule ulovlig omsetning, at mulighetene for ulovlig berikelse ligger.

Siden ressursregistreringen skjer i forbindelse med landing, er dette et kritisk kontrollpunkt i verdikjeden. De største utfordringene når fisk tas til land er at den ikke registreres i det hele tatt, at den feilregistreres eller på annet vis landes eller omsettes ulovlig. I Nasjonal Strategisk Risikovurdering er ulovlige landinger, herunder feil eller manglende registrering på seddel, vurdert som en stor risiko.

Nedenfor beskrives mulighetsrommet for manglende etterlevelse av fiskerilovgivningen i forbindelse med landing og registrering av ressursuttaket nærmere.

6.4.1 Seddelsystemet – usikkerhetsfaktorer

Registrering av ressursuttaket baseres på de data som registreres på landings- eller sluttseddel. Landingsseddel benyttes der fisk landes uten at omsetning skjer, mens sluttseddel benyttes når fisken omsettes. Seddelen er derfor helt sentral for å kunne ha oversikt over det totale ressursuttaket.

Systemet er basert på selvangivelse av landet kvantum og bygger på en forutsetning om at de ulike interessene til fisker og kjøper balanserer hverandre og bidrar til at opplysningene på seddel blir riktig.

For å sikre at data på seddelen er korrekte stiller landingsforskriften en del krav. For det første skal fangsten umiddelbart sorteres og veies på godkjent og egnet vekt. Videre stilles det krav om at fangst fra ulike fartøy skal holdes adskilt inntil hele fangsten er veid og seddel er undertegnet. Fangst som ikke er omsatt og fangst som er omsatt skal også holdes adskilt. Det er videre krav til merking, slik at fisker og inspektører visuelt kan holde fangster fra ulike fartøy fra hverandre. Seddelen skal undertegnes av både fisker, mottaker og kjøper. I tillegg kreves det at seddelen skal ferdigstilles og undertegnes før fisker forlater mottaket.

Dagens system har flere svakheter. Den mest sentrale er at føring av seddel i hovedsak baseres på selvangivelse og manuelle registreringer. Det er ingen krav til dokumentasjon av opplysningene som føres på seddel, hverken av veieresultatene eller annen automatisert registrering av data på seddel. Det gir et stort handlingsrom for å oppgi feil opplysninger på seddelen.

Samtidig kan det stilles spørsmål ved gyldigheten av det grunnleggende premisset om at interessemotsetningen mellom fisker og kjøper skal garantere for korrekte opplysninger på seddel.

Fisker og kjøper kan av mange grunner være enige om å føre feil opplysninger på seddel. Foruten ren svart omsetning der ingen seddel føres, kan begge parter tjene på å oppgi et lavere kvantum, eller feil art eller kvalitet på seddel. Et lavere kvantum kan kompenseres gjennom høyere kilopris eller på andre måter, samtidig som fisker får anledning til å fiske det underrapporterte kvantumet igjen. En fisker som har fått torsk i fisket etter andre arter, men ikke lenger har kvote igjen, kan for eksempel bli enig med mottaker om å føre torsken som sei på seddelen, osv.

Pris er naturlig nok en forhandlingssak mellom den som lander og kjøper, men svakhetene i seddelsystemet og kravene til vekter som anvendes, åpner for at også kvantum som registreres på seddel kan være en forhandlingssak mellom den som lander og kjøper. Fordi ressursen er en knapp faktor for begge parter, kan underrapportering av kvantum brukes som et middel for å komme fram til enighet om pris. Det gir både en kvotegevinst for fisker og en råstoffgevinst for kjøper. Tilsvarende kan kvalitet benyttes som et forhandlingselement.

Data om det som landes (kvantum, art, størrelse og kvalitet), som i utgangspunktet skal være et faktum, kan i dagens system for ressursregistrering bli et forhandlingstema som åpner for ulovlig omsetning. Det til tross for at det eneste lovlige dynamiske elementet er prisen.

6.4.1.1 Manipulasjon av veiesystemer

Det stilles krav om at det benyttes vekter egnet til bruk for landing, for eksempel at vekten skal være plassert i mottaksområdet og at den som lander skal ha uhindret og umiddelbar adgang til vekten. Videre skal display eller annen tydelig avlesningsmulighet være plassert i eller ved vekten og veid kvantum skal kunne avleses fortløpende og direkte. Fiskeridirektoratet avgjør spørsmål om egnethet.

Samtidig kreves det at vektene er godkjente og brukes riktig. Justervesenet er ansvarlig tilsynsmyndighet for dette kravet.

For pelagisk fanget fisk til konsum stilles det ytterligere krav om at fangsten skal veies på automatisk vekt før sortering og pakking. Videre skal fisk fra slike landinger som ikke anvendes til konsum veies på nytt umiddelbart etter utsortering.

Det er etter hvert blitt vanligere å bruke automatiske vekter også i forbindelse med landing av hvitfisk. Her er det typisk å bruke såkalte batchvekter. I tillegg benytter en rekke mottak gradere, som er en type båndvekt, som også sorterer etter størrelse. Dette har særlig sammenheng med endringen i landingsmønsteret, hvor en større andel av torsken landes ubearbeidet (rund) og umiddelbar sløying kan inngå som en del av landingen. Ellers er det fremdeles vanlig å benytte såkalte pallevekter eller plattformvekter.

Uavhengig av hvilket veiesystem som benyttes har dagens vekter med tilhørende styresystemer ikke tilfredsstillende sikkerhet eller nødvendige funksjoner som sikrer at det kvantum fisk som går over veiesystemene blir korrekt veid og registrert. Det er heller ingen krav til dokumentasjon av bruk av vektene eller eventuelle endringer som gjøres i veiesystemene.

Den enkleste formen for manipulasjon er at vekten ikke benyttes i det hele tatt, eller at fisken føres over vekten på en måte som gjør at den ikke måles riktig. En indikasjon på at slik manipulasjon skjer, er at fisker veldig ofte treffer nøyaktig på kvoten. Det vil si at fiskers registrerte fangst tilsvarer tildelt kvote. I andre tilfeller registreres kvantum som runde tall. Sannsynlighetsberegninger tilsier at det er lite troverdig at det kvantum som landes og veies utgjør et rundt tall. Det er i slike tilfeller naturlig å spørre seg hvordan dette er mulig, om det er overskytende fangst som ikke registreres, om fangsten er veid i det hele tatt eller om veieresultatene avrundes eller tilpasses i forbindelse med den manuelle registreringen

Videre er det i dag ingen krav om kobling mellom det som registreres ført over vekten og seddelsystemet. Det vil si at vekten kan veie riktig, men innveid kvantum feilregistreres manuelt i seddelsystemet.

Vektsystemene kan dessuten manipuleres både mekanisk og elektronisk. Et eksempel på mekanisk manipulasjon kan være at veiebroens frie bevegelser stoppes eller hindres. Resultatet vil være at vekten veier inn mindre enn det kvantum fisk som faktisk går over vekten. Dette kan gjøres ved bruk av kiler, plastbiter, slanger m.m., som er lite synlig og krever teknisk kompetanse for å avdekke. Det mest urovekkende er imidlertid at vektene også kan manipuleres elektronisk. Slik manipulasjon kan innebærer at inspektøren ikke kan se med det blotte øyet at vekten ikke fungerer slik den skal når fisk føres over vekten. I andre land er det avdekket forhold der slike funksjoner var styrt av noe som kunne se ut som en vanlig lysbryter. For øvrig kan vektsystemer fjernstyres fra smarttelefoner.

Kontrollmyndighetene er i dag avhengig av å være tilstede for å kunne dokumentere at vektene brukes riktig og at kravet til egnethet oppfylles, men dette kan utfordres dersom vektsystemene manipuleres elektronisk. Med andre ord er selve dokumentasjonsgrunnlaget for det viktigste verktøyet for korrekt ressursregistrering i dag basert på fiskers og mottakers manuelle registreringer.

6.4.1.2 Bruk av omregningsfaktorer

Fisken tas ut av havet i rund tilstand og en helt korrekt registrering av ressursuttaket forutsetter at fisken også veies i rund tilstand på registreringstidspunktet.

Ressursregistreringen skjer som nevnt ved landing. På dette tidspunktet er ikke alltid den runde fisken tilgjengelig for måling av ulike grunner. Da kreves ulike omregningsfaktorer for å regne produktvekt om til rund vekt, altså slik den var da fisken ble tatt ut av havet. Dersom det er nødvendig å bruke omregningsfaktorer vil det automatisk gi usikkerhet i registreringen av ressursuttaket og et spillerom for næringen til å skjule et uregistrert uttak.

I tillegg til den generelle usikkerheten som bruk av omregningsfaktorer gir, er utfordringene med bruk av såkalt dynamisk omregningsfaktor for torsk et eksempel på at deler av dagens forvaltnings- og ressurskontrollregime mangler legitimitet i næringen. Problemstillingen og effekten av manglende legitimitet beskrives nærmere i kapittel 9.3, mens forslag til tiltak drøftes i kapittel 16.

Når det gjelder utfordringer med omregningsfaktor fra produkt vekt til rund vekt beskrives dette nærmere i kapittel 9.

6.4.1.3 Svart omsetning utenfor tradisjonelle omsetningskanaler

Kontrollmyndighetene regner risikoen for uregistrerte, feilregistrerte og ulovlige fangst operasjoner ved uriktige opplysninger på seddel og svart omsetning som stor. En del fiskerier er spesielt utsatt for at fangsten omsettes svart, utenfor de tradisjonelle omsetningskanalene, for eksempel direkte til forbruker. Fiskeridirektoratet ser en økende trend i at slik omsetning foregår via ulike sosiale medier. Mulighetsrommet for ulovlig fangst og omsetning er særlig stort for kongekrabbe- og hummer. Disse artene har en høy omsetningsverdi og kan fangstes fra småbåter, som kan ta fangsten til land nær sagt hvor som helst. Det er svært ressurskrevende å følge opp denne type aktivitet med kontroll.

6.4.1.4 Heimfarfisk (kokfisk)

Alt som høstes og landes i kommersielle fiskerier skal registreres som ressursuttak på en landings- eller sluttseddel. Likevel har det vært en lang tradisjon for at fisker kan ta fisk fra en kommersiell fangst til eget bruk (konsum) uten at dette registreres som et ressursuttaket på seddel. Dette omtales gjerne som heimfarfisk eller kokfisk. Å ta med seg en enkelt fisk til eget bruk oppleves gjerne som en selvfølge og har naturlig nok ikke stor effekt på bestanden om den ikke registreres som en del av ressursuttaket. Tradisjonen blir imidlertid utfordret fordi det er vanskelig å definere og håndheve en grense for mye som kan tas til eget bruk. Denne gråsonen blir utnyttet og utfordret ved at det tas ut relativt store kvantum som ikke registreres som et ressursuttak. For de største fartøyene er det til og med tariffestet at mannskapet har krav på et visst kvantum fisk av fartøyets årlige fangst. Spørsmålet er hvor langt begrepet eget bruk kan tøyes. Kan nærmeste familie, utvidet familie, venner, naboer og bekjente omfattes? Praksisen er også så innarbeidet at fisker blir tablåmessig fordelsbeskattet for et forventet uttak av en kommersiell fangst til eget bruk. Dette er et tydelig uttrykk for at heimfarfisk, også kalt kokfisk, er en fordel vunnet ved arbeid og virksomhet, og altså noe annet enn fisk tatt i rekreasjonsfiske, hvor allemannsretten gir adgang til å fiske til eget bruk.

Heimfarfisk gir flere utfordringer. For det første er det i strid med rapporteringspliktene ved utøvelse av fisket dersom ikke alt som tas om bord rapporteres. Dette kan gjøre det vanskelig å gjennomføre fangstkontroll om bord på et fartøy, fordi et uregistrert kvantum kan oppgis å være heimfarfisk. Videre er det et problem i forbindelse med landing av fisk ettersom heimfarfisk ikke føres på seddel. Denne praksisen gir rom for usikkerhet ved kontroll av fangsten om bord og det som tas i land. Det er heller ingen krav om at heimfarfisk skal merkes som dette om bord.

Dagens praksis er nærmest umulig å kontrollere og bryter med prinsippet om at alt ressursuttak som gjøres i kommersielle fiskerier skal ressursregistreres.

6.4.2 Produksjon

For å føre kontroll med at all fangst er ressursregistrert og regnskapsført, er det nødvendig å følge fangsten gjennom produksjon og videre ut i markedet. I dag er det ingen krav om dokumentasjon av hvor mye fisk som settes inn i de ulike produksjonene og heller ikke til dokumentasjon av ferdig produsert vare.

Boks 6.1 Journalkrav for fiskeindustrien

I 2014 satte Brennpunktdokumentaren Torskefusket fokus på de omfattende ryktene om ulovlige landinger i næringen. Som en direkte oppfølging av dokumentaren iverksatte den daværende fiskeriministeren en rekke tiltak. Blant disse var ny forskrift om landings- og sluttsedler (landingsforskriften), som fra 1. januar 2015 innførte skjerpede krav til veiing av fisk og en utvidet plikt til å føre journal over mottak, produksjon og lager og uttransport av fisk. Journalføringskravet var planlagt innført trinnvis, men 9. februar 2017 endret Nærings- og fiskeridepartementet landingsforskriften slik at plikten til å føre produksjonsjournal og journal for lager ble fjernet. Endringen ble foretatt, fordi kravene ble oppfattet som for byrdefulle for bedriftene.

Mangel på tilgjengelige data fra produksjonsleddet ble blant annet trukket fram i Riksrevisjonens undersøkelse om forvaltningen i Nordsjøen og Skagerrak (Dokument 3:9 (2016–2017)). Videre pekte Nofima på dette i rapporten «Identifying fraud through mass balancing – is it possible? A study of a mixed-method approach in the Norwegian cod fishery» (Svorken et al., 2018). I forbindelse med publisering av rapporten uttalte forfatteren at: Det er flere punkter i verdikjeden der det mangler nøyaktige registreringer av hvor mye fisk som skal produseres, og til hva.

Når produksjonsdata mangler er det svært vanskelig å gjennomføre såkalte etterfølgende kontroller, der myndighetene sammenholder mottatt fisk (seddelført) mot produsert kvantum. Når produksjonsdata ikke er tilgjengelig må Fiskeridirektoratet gjennomføre utbyttemålinger. Det vil si at direktoratet måler hvor mye fisk som inngår i en produksjon. Disse tallene vil være spesifikke for den enkelte bedrift, produksjonsform og gjerne for hver enkelt maskin. Etter hvert som produksjonen endres eller effektiviseres er det behov for å gjennomføre nye utbyttemålinger, noe som er svært ressurskrevende.

Mangler produksjonsdata, er det også svært vanskelig å sammenholde seddeldata med eksporttall.

For næringen er utbyttetall eller produksjonsdata svært viktig for å kunne måle egen effektivitet og hvor mye produkter de får ut av hver fisk. Fiskeridirektoratets erfaring er likevel at det er svært vanskelig å få bedriftene til å legge fram sine egne utbyttetall, selv om de er pålagt dette med hjemmel i havressurslovens § 46. Så lenge det ikke positivt framgår av regelverket at bedriftene skal registrere slike opplysninger argumenteres det med at disse tallene ikke eksisterer. Fiskeridirektoratets kontrollhjemler innebærer at de kan speile datasystemer hos bedriftene for å hente ut blant annet produksjonsdata, men dette er svært komplisert og ressurskrevende.

6.4.3 Alternative landingssteder

6.4.3.1 Landinger til mottaksanlegg som produserer fiskemel og –olje

I Norge er det syv mottakere som kjøper råstoff i første hånd til produksjon av fiskemel og fiskeolje. Disse mottakene kjøpte i henhold til Fiskeridirektoratets sluttseddelregister totalt 480 000 tonn2 fisk i første hånd i 2018, noe som utgjorde omtrent 20 pst. av det totale landede kvantumet i 2018.

Fartøyene leverer direkte til mel- og oljefabrikker, hvor fangsten pumpes på land, veies og deretter føres direkte inn i produksjonen. Ved industrilandinger er det stor risiko for feilrapportering ved at den reelle fangstsammensetningen ikke blir korrekt registrert. Dette skyldes at kravet til sortering av fangsten før veiing ikke håndheves for industrilandinger. Dette har også sammenheng med kvaliteten på fisken når den landes. Dersom fisken er begynt å gå i oppløsning vil biologiske materiale bli avsilt sammen med vann før veiing. Det biologiske materiale blir deretter utskilt fra vannet og tatt inn i produksjonen uten å ha blitt veid.

Mottakene foretar i dag ingen sortering eller prøvetaking av fangsten med tanke på korrekt registrering av fangstsammensetningen. Derimot legges fartøyenes egen vurdering av fangstsammensetning til grunn for artsfordelingen i fangsten. Som nevnt over er det ingen dokumentasjonskrav til fiskerens vurdering av egen fangst. Fiskeridirektoratet har foreslått krav til prøvetaking som vil bidra til å gi et sikrere grunnlag for ressursregistreringen.

Dette kompliseres ytterligere ved at avskjær både fra produsert villfisk og oppdrettsfisk inngår i slik produksjon. Dokumentasjonskravene for dette er begrenset.

For myndighetene er det dermed tilnærmet umulig å identifisere opphavet til det endelige produktet. Mel- og oljeprodukter eksporteres til en rekke land. Blant disse er Chile, som krever attestasjon fra myndighetene på opprinnelsesbevisene (Certificate of Legal Origin) på at produktet stammer fra fisk som er tatt i samsvar med gjeldende nasjonale og internasjonale krav. Mattilsynet utsteder opprinnelsesbevis for fisk i Norge og attesterer for dette, etter å ha mottatt egenerklæring der eksportør går god for at kravet er oppfylt. Norske myndigheter har i realiteten ikke dokumentasjon tilgjengelig til å kunne forestå slike verifikasjoner, men tvinges til å gå god for oppgitte opplysninger for å ikke stå i veien for omsetning av norske produkter.

Det er også en utfordring at krav til avsiling håndteres ulikt i de landene som tar imot industrilandinger. I Norge har mottakene tradisjonelt benyttet såkalt ristesiler, mens det på Island benyttes såkalte trommelsiler. Dersom fisken er begynt å gå i oppløsninger menes det at en trommelsil vil avsile mer biologisk materiale enn en ristesil, og dermed gi ulik registrering av ressursuttaket. Sildelaget stilte krav til bruk av avsilingssystemer i sine forretningsregler tidligere. Dette utelukket landinger til Island. Disse omsetningskravene ble for noen år siden fjernet og etter det har det ikke eksisterte regulerende krav til bruk av avsilingssystemer. Kyststatene arbeider med å få etablert regelverk rundt dette, men det er fremdeles risiko for ulike konkurransevilkår avhengig av hvor fisken landes.

6.4.3.2 Landinger til nøytrale fryselager

Såkalte nøytrale fryselager er mottakere av frossen fisk. I 2018 var omtrent 24 pst. av landet kvantum i Norge innom et nøytralt fryselager. Disse mottakene anses som nøytrale fordi de ikke kjøper fangsten, men er likevel ansvarlig for at fangsten som landes veies og at det føres landingsseddel. Kravet til nøytralitet er knyttet til at kjøpere ikke kan inngå i eierstrukturen til anleggene, men det er ingen begrensning av hvorvidt fiskere kan eie og drive slike fryselager. Nøytraliteten og finansieringen av anleggene skal sikre at registreringen av ressursuttaket ved landing er korrekt, samtidig vil det forhold at fisker kan stå som eier/deleier av anlegget stride mot de grunnleggende hensynene for føring av seddel.

Nøytrale fryselager anvendes i stor grad av havfiskeflåten som produserer om bord. Fangsten omsettes på et senere tidspunkt vanligvis til såkalte tradere, som står for videresalg eller eksport av fisken.

De siste årene har det også vokst fram ønske om å etablere nøytrale mottaksanlegg for fersk fisk. Ideen er at fiskere skal kunne gå sammen om å drifte mottaksanlegg for hvitfisk. Denne siste utviklingen vil være en omgåelse av registrerte og godkjente kjøpere, ettersom kjøpere ikke kan være eier av slike anlegg. I dag kreves også dispensasjon fordi det i utgangspunktet kun er tillatt med en registrert kjøper per anlegg.

6.4.3.3 Mobile kjøpestasjoner

Dagens regelverk setter i praksis ingen begrensning for hvor kjøp kan gjennomføres, så lenge kjøper har registrert kjøpsstedet i Fiskeridirektoratets kjøperregister. Det er nå en utbredt praksis med mobile kjøpestasjoner for mottak av kongekrabbe. Praksisen ble etablert med bakgrunn i at enkelte fartøy måtte seile over lengre distanser for å få levert kongekrabbefangstene. I dag er situasjonen annerledes siden det er etablert kjøpere på langt flere steder langs kysten i Finnmark. Likevel har praksisen med mobile kjøpestasjoner vedvart. Fiskeridirektoratet har erfart at fartøy seiler forbi ordinære kjøpestasjoner for å lande til mobile kjøpestasjoner på en kai eller en strand.

Mobile kjøpestasjoner gir kontrollmyndighetene utfordringer fordi det er svært vanskelig å vite hvor og når et kjøp gjennomføres. Næringen har også pekt på at det er konkurransevridende, fordi ordinære kjøpere må oppfylle langt flere krav sammenlignet med mobile kjøpestasjoner. Landinger av kongekrabbe til mobile kjøpestasjoner er også problematisk med tanke på krav i matloven og dyrevelferdsloven.

Fiskeridirektoratet har tidligere etter innspill fra Sjømat Norge foreslått å forby mobile kjøpestasjoner ved landing av kongekrabbe, men dette ble ikke innført. Det ble derimot innført krav om at mobile kjøpestasjoner skulle godkjennes av Mattilsynet, men dette kravet ble utsatt i påvente av klare godkjenningskrav til mobile kjøpestasjoner, og gjelder fra 1. januar 2020. Det kreves imidlertid at det skal det rapporteres til Fiskeridirektoratet før et mobilt kjøp skal gjennomføres.

6.4.3.4 Landinger i utenlandske havner

I 2018 ble det omsatt i underkant av 3 mill. tonn (rund vekt) fisk gjennom de seks salgslagene. Av dette ble 18 pst. landet i utlandet. Dette kan forklares med nærhet til fiskefelt, mottakskapasitet og pris som tilbys for fangsten. I hovedsak er det pelagisk fanget fisk som landes i utenlandsk havn, i tillegg til fangst fra fiskerier i Skagerrak. Tabell 7.7 gir en oversikt over hvor mye av de norske fangstene som landes i utlandet. Utenlandske kjøpere må godkjennes av salgslagene for å kunne motta fisk fra norske fartøy.

Dersom norske fartøy lander i utenlandsk havn, skjer dette vanligvis i havner omfattet av NEAFC eller NAFO havnestatskontroll. Det innebærer at fartøyet må be havnestaten om tillatelse til å anløpe havn, og at norske myndigheter må bekrefte at fangsten om bord er tatt i samsvar med gjeldende krav. Ved landing i EU-havn, må fartøyet i tillegg ha fangstsertifikat, jf. omtalen i punkt 5.2.2.1.

Når fisk landes i norsk havn er fisker og mottaker/kjøper i fellesskap ansvarlig for at kravene i landingsforskriften etterleves. Ved landing i utenlandsk havn ligger dette ansvaret til fisker alene. De største utfordringene med landinger i utenlandsk havn er at kjøper er pålagt andre veiekrav sammenlignet med norske mottakere og kjøpere, og at norske myndigheter ikke har anledning til å kontrollere disse landingene direkte. Gjennom bilaterale kontrollavtaler kan norske kontrollmyndigheter observere norske landinger i utlandet, men det vil være havnestatens kontrollmyndigheter som har jurisdiksjon til å utføre kontroll. I henhold til de samme avtalene utveksler havnestaten landingsdata med norske myndigheter slik at vi kan sammenholde dette med seddelen som leveres av fisker.

6.4.4 Feilregistrering og -merking

Fangstverdien avhenger både av art og fangsttidspunkt, og i enkelte sammenhenger også av redskapet fisken er tatt med, der gjerne linefanget fisk gir en høyere verdi. Dersom ressursregistrering er feil i utgangspunktet åpner dette for at fisk selges videre som noe annet enn det reelt er. Feilmerking kan også forekomme senere i verdikjeden for å omgå eksport- eller importkrav, eller for å oppnå en høyere verdi. Dette er dokumentforfalskning og kan være omgåelse av dokumentkrav, for eksempel har USA innført omfattende krav til rapportering ved import av bl.a. atlanterhavstorsk. Videre kan ulike tollavgifter omgås ved å merke forsendelser med feil art eller produkt. De senere årene er det avdekket en rekke slike forhold i forbindelse med eksport av tørrfisk til Nigeria.

En annen utfordring er at dersom fisken kan merkes som norsk gir dette økt verdi i markedet. Feilmerking kan fornorske varen og dermed være en trussel mot merkevaren «norsk fisk».

Ulike konkurranseforhold kan oppstå særlig der norske myndigheter ikke evner og/eller har kapasitet til å føre tilstrekkelig tilsyn. Norsk samfunn- og næringsvirksomhet er i stor grad basert på tillit og egen dokumentasjon av regelverksetterlevelse. Det gjør at det i en del tilfeller er forholdsvis lett å omgå kravene, noe som kan utnyttes av næringsaktører for å oppnå bedre konkurranseforhold.

6.4.5 Fritids- og turistfiske

Fritids- og turistfiske er regulert gjennom redskapsbegrensninger. Fritidsfiskere kan for eksempel ikke anvende aktive redskap som trål, og turisfiskere kan kun benytte håndholdte redskap.

Omfanget av både fritids- og turistfiske er ukjent. I hummerfisket er det innført en registreringsplikt for å kunne delta. De tre siste årene har det årlig vært registrert omtrent 30 000 hummerfiskere.

I 2018 ble det innført registreringsplikt for turistfiskevirksomheter og en begrenset rapporteringsplikt for ressursuttaket til turistene som fisker ved den registrerte virksomheten. Turistfiskevirksomheter hadde per 31. oktober 2019 registrert at turister tilknyttet deres anlegg hadde fanget nærmere 1,4 millioner fisk i 2019, men rapporteringsplikten omfatter så langt bare fem arter og det er fremdeles en rekke virksomheter som ikke har rapportert fangst. Kvaliteten på tallene er derfor usikker. Det finnes ingen tilsvarende rapporteringsplikt for fritidsfiskere, unntatt der slik fisk omsettes. Da gjelder tilsvarende krav som for de kommersielle fiskeriene. Det er likevel stor sannsynlighet for at fisk tatt av fritidsfiskere omsettes utenfor salgslagene, gjerne via sosiale medier som facebook m.m. Kontrollmyndighetene har imidlertid begrenset kapasitet til å overvåke sosiale medier og er derfor helt avhengig av tips fra allmenheten

I løpet av sommeren 2019 har utviklingen av turistfiske fått stor oppmerksomhet i media. Det er en rekke risikoøkende faktorer i dette fisket. Blant annet tilbyr en rekke utenlandske aktører fiske tilknyttet registrerte turistfiskevirksomheter. Videre er det ingen sammenheng mellom hvor mye turistene kan fiske og størrelsen på utførselskvoten. Kontroll av utførsel er svært ressurskrevende og må skje ved grenseovergang. I løpet av 2019 blitt gjort flere store beslag fordi turister har forsøkt å smugle mer fisk ut av landet enn det utførselskvoten tillater. Riksadvokaten har besluttet å heve bøtesatsene for slik aktivitet. Innkreving av ilagte bøter er imidlertid også en utfordring på dette området. Dersom bøtene ikke blir gjort opp på stedet, er det svært vanskelig å inndrive disse i etterkant, også i de tilfeller hvor det er inngått avtaler med turistens hjemland.

6.5 Frakt og eksport

Risikoen ved eksport av norsk sjømat er at næringen og forvaltningen ikke evner å oppfylle de dokumentasjonskrav og forventninger som andre lands myndigheter og markedsaktører stiller til vår eksport. Det er også en risiko for at uregistrerte fangster hvitvaskes gjennom eksportdokumentasjon fordi usikkerheten i grunnlagsdataene er for stor. Dette beskrives nærmere i det følgende.

6.5.1 Nasjonalt forbruk og transport av sjømat

Store deler av fangsten som tas til land i Norge eksporteres til andre land, men noe omsettes og konsumeres også i Norge. Dokumentasjon på det nasjonale forbruket er begrenset og vanskelig tilgjengelig.

Ved frakt av fisk benyttes gjerne fraktbrev eller såkalt vegfraktavtaler. Dette reguleres i lov om vegfraktavtaler. Fraktbrevet skal gi sikkerhet for avsender og mottaker om fraktens innhold. Loven beskriver blant annet krav til fraktbrevets innhold, men fraktbrevene er enkeltstående papirdokument uten krav til form, individuell identifisering eller sikkerhet. Det vil si at det er mulig å operere med flere fraktbrev med ulik innhold, avhengig av formålet som skal dekkes. Dersom kontrollmyndighetene etterspør fraktbrev kan disse altså ikke verifiseres opp mot tilgjengelige kilder. Dette svekker muligheten til å kontrollere frakt av fisk både i Norge og ut av Norge.

6.5.2 Dokumentasjonskrav ved eksport

Ved eksport av norsk sjømat er det en rekke krav til utarbeidelse av dokumentasjon. En gjennomgående utfordring er at de data de ulike dokumentene baseres på er vanskelig å verifisere, baseres på manuelle registreringer og ikke ses i sammenheng.

6.5.2.1 Eksportsertifikater

Importland krever i mange tilfeller at eksport av sjømat følges av et eksportsertifikat. Hvilke krav som stilles til sertifikatene varierer fra land til land, men inneholder som minimum informasjon om utstedende myndighet, produsent, eksportør, importør, beskrivelse av varen(e), partiets volum eller vekt, pakkemetode og transportmetode. Det er Mattilsynet som utsteder eksportsertifikat, basert på informasjon fra eksportøren. Sertifikatet skal gi informasjon om partiet med fisk som importeres. I tillegg inneholder eksportsertifikater en attestasjon, der Mattilsynet gjennom å utstede sertifikatet bekrefter at kravene er oppfylt. Kravene er som regel knyttet til EUs eller importlandets regelverk, som i noen tilfeller kan være strengere enn våre nasjonale krav.

Mattilsynet har begrenset mulighet til å kontrollere om informasjonen om partiet stemmer overens med informasjonen i sertifikatet. Mattilsynet gjennomfører stikkprøvekontroller på omtrent 2,5 pst. av eksportpartiene. En stor andel av denne stikkprøvekontrollen er rene dokumentkontroller. Mulighetene for avvik, som eksempelvis kan være varer som er eksportert uten sertifikat eller at eksportør har oppgitt feil volum, er derfor tilstede. Det avdekkes imidlertid få tilfeller av avvik gjennom slike kontroller.

6.5.2.2 Eksportdeklarering

Alle som skal eksportere varer fra Norge må deklarere varene elektronisk i fortollingssystemet TVINN.

Eksportdeklarering danner grunnlag for vurdering av tollavgifter til Norge og til andre land. Typiske omgåelser av regelverket er underdeklarering av verdi for å unndra avgift i utlandet, feil opprinnelse, underdeklarering av mengde eller feildeklarering av vareslag. Overdeklarering ved eksport eller såkalt «fiktiv eksport» er også en risiko. Det gir mulighet for å omsette det overskytende volumet svart innenlands, og dermed unndra merverdiavgift. Kravet til eksportdeklarering kan også omgås fullstendig ved smugling. Det er videre registrert tilfeller der eksportdeklareringen har blitt korrigert etter utførsel, i forbindelse med at partiet ble kontrollert av kontrollmyndighetene i utlandet.

Ved eksport av fisk skal informasjon om produktet som eksporteres oppgis til tollmyndighetene ved å deklarere eksporten under korrekt varenummer i tolltariffen. Det er en utfordring at disse varenumrene er for generelle og at de ikke samsvarer med produktkodene som oppgis på seddel. Det er derfor vanskelig å sammenholde disse datakildene. For generelle varenumre i tolltariffen er også en utfordring når myndighetene skal kontrollere fisk som importeres til Norge og som i produksjon kan bli blandet sammen med fisk landet i Norge.

6.5.2.3 Fangstsertifikat

En rekke land stiller krav om at det ved import av fisk skal følge et fangstsertifikat med forsendelsen. For å få utstedt fangstsertifikat gjennom CatchCertificate må eksportøren oppgi seddelnummer. Da hentes informasjon fra sluttseddel automatisk inn i fangstsertifikatet. I tillegg legger eksportøren inn data om produktene og eskporten.

CatchCertificate har ikke noe system for å trekke de kvantum som oppgis for eksport på fangstsertifikatene, fra kvantum som er oppgitt på sluttsedlene. Det har vært vanskelig å lage gode løsninger for slik mengdekontroll i portalen, på grunn av utfordringer knyttet til bearbeidede produkter, omregningsfaktorer, komplekse omsetningskjeder og det faktum at en og samme forsendelse kan bestå av fisk fra en mengde ulike sluttsedler. Samtidig kan fangst fra en enkelt sluttseddel splittes, slik at flere eksportører vil benytte de samme sluttsedlene til ulike eksporter over tid. Teknisk sett er det altså mulig å misbruke systemet og gjenbruke sluttsedlene for større kvantum enn det er dekning for.

Det følger imidlertid av forskrift om fangstsertifikat m.m. at eksportør som rekvirerer fangstsertifikat plikter å kunne dokumentere, for hvert enkelt vareparti som eksporteres, samtlige landinger fisken og fiskeproduktene stammer fra, med referanse til angjeldende sluttsedler. Eksportørene plikter altså å ha dokumentasjon tilgjengelig om hvor stor andel som trekkes fra hver sluttseddel ved utstedelse av fangstsertifikater. Denne dokumentasjonen skal kunne legges fram på forespørsel. Fiskeridirektoratet har imidlertid registrert at ikke alle eksportører har systemer som sikrer at slik informasjon er tilgjengelig.

Fangstsertifikatene oversendes til Fiskeridirektoratet for kontroll. Eventuelt overforbruk av sluttsedler vil da kunne oppdages, men utfordringer i direktoratets systemer, og utfordringene nevnt ovenfor for mengdekontroller gjør seg også gjeldende ved kontroll. Dette henger særlig sammen med manglende produksjonstall i verdikjeden. Videre vil fisken i de fleste tilfeller allerede være eksportert når et eventuelt avvik oppdages.

Avtalen med EU om norske fangstsertifikater bygger imidlertid på at den norske ressurskontrollen sikrer tilsvarende kontroll som det EU krever. Den inneholder ikke krav om massebalanse og full mengdesporing, men det forventes at det norske kontrollsystemet hindrer eksport av ulovlig fanget fisk, noe som er utfordrende med dagens system.

I 2014 stilte Europakommisjonen spørsmål ved vårt kontrollsystem og hvorvidt fangstsertifikatene ga tilstrekkelig dokumentasjon, etter omfattende rykter både nasjonalt og internasjonalt om ulovlige landinger av torsk i Norge. Dette viser at vi er helt avhengige av tillit hos andre lands myndigheter for å kunne eksportere fisk, og at denne tilliten er sårbar.

Fiskeridirektoratet og CatchCertificate har satt i gang et arbeid for å vurdere forbedringer i systemet. Det er blant annet lagt inn varsler der systemet oppdager fare for overbruk av sluttsedler, men ovenfor nevnte forhold gir visse utfordringer med tanke på å få på plass et treffsikkert varslingssystem.

Dersom eksportørene i større grad ble pålagt å registrere og dokumentere i portalen hvor store kvantum de trekker fra de enkelte sluttsedlene, ville det kunne gi en mye mer treffsikker forhåndskontroll og gjøre det vanskeligere å eksportere fisk som ikke er registrert på sluttseddel. Ettersom det meste av fisken som landes i Norge eksporteres, ville et slikt tiltak kunne gjøre uregistrert fiske og landinger mindre attraktivt. Et mindre sårbart system med bedre muligheter for kontroll vil også kunne gi alle de som fisker og eksporterer i samsvar med gjeldende krav et konkurransefortrinn.

6.5.2.4 USAs Seafood Import Monitoring Program

Som beskrevet i punkt 5.2.2.3 har USA innført krav om sporbarhet ved import av enkelte arter, blant annet atlanterhavstorsk, kongekrabbe, reker og makrellstørje.

Selv om kravene som stilles kun er rettet mot private aktører, og det er ikke lagt opp til noen form for godkjenning eller validering fra myndighetene i eksportlandet, legger det amerikanske systemet opp til verifikasjon av informasjonen. Dersom en verifikasjonssak rettes mot norske myndigheter, kan dette komme til å by på utfordringer, ettersom SIMP krever mer informasjon om fisken, langs hele verdikjeden, enn det norske fiskerimyndigheter har tilgang til i dag. CatchCertificate har nå åpnet for at det kan hentes informasjon fra sluttsedlene ved eksport til USA. I dag blir ikke denne bruken registrert i portalen. Det vil si at informasjon om denne bruken ikke er tilgjengelig for etterkontroll, noe som er svært uheldig i et kontrollperspektiv.

6.6 Utvalgets betraktninger

Gjennomgangen av kontrollutfordringer i dette kapitlet har vist at myndighetene mangler verifiserte data om deltakelse, høsting, omsetning, bearbeiding og fiskens videre vei til markedet. Det viser at mulighetsrommet til å omgå reguleringene er stort gjennom hele verdikjeden i fiskerinæringen. Utfordringene i datagrunnlaget er illustrert i figur 6.2.

Figur 6.2 Oversikt over svakheter i datagrunnlaget gjennom verdikjeden

Figur 6.2 Oversikt over svakheter i datagrunnlaget gjennom verdikjeden

En gjennomgående utfordring er at data som fiskerinæringen i dag er pålagt å registrere og rapportere til norske myndigheter er basert på selvangivelse og manuelle registreringer. Selv om rapporteringsløsningene i all hovedsak er elektroniske, registreres opplysningene som oftest manuelt i systemene uten at det stilles krav om dokumentasjon. Det eneste unntaket fra dette i dag er posisjonsrapporteringen gjennom VMS-systemet, som er en automatisert rapportering av posisjons og tid, som ikke kan endres manuelt.

I tillegg mangler myndighetene tilgang til en del sentrale data i verdikjeden, blant annet fra den minste flåten, fra bearbeidingsleddet og ved transport. Mangel på data i sentrale kontrollpunkt gjør det svært vanskelig for kontrollmyndighetene å verifisere om rapporterte landingsdata er riktige. Ikke minst gir dagens dokumentasjonskrav begrenset informasjon om forholdet mellom landet og eksportert kvantum, slik at det er særlig vanskelig å oppfylle importlands forventninger til sporing gjennom verdikjeden.

Til sammen gir mangelen på etterprøvbare data et betydelig handlingsrom for å oppnå uberettiget økonomisk vinning ved bevisst feilrapportering. Manuelle registreringer gir også en risiko for redusert datakvalitet ved ubevisst feilrapportering.

I de tilfeller regelbrudd avdekkes, gjør usikkerheten i datagrunnlaget også at det er vanskelig å etablere fakta om regelbruddets omfang og alvorlighetsgrad. Det gjelder særlig når det avdekkes underrapportering av fangst i forbindelse med landingskontroll. Usikkerhet om faktum er på samme tid et rettssikkerhetsproblem for næringen og et håndhevelsesproblem for kontrollmyndighetene.

Mangel på dokumentasjon fra høstingsaktiviteten gir ikke bare handlingsrom for feil- eller underrapportering av fangst ved landing, men også for brudd på ilandføringsplikten. Fisk som blir drept ved fiske, men ikke ført i land, blir i dag ikke registrert i ressursregnskapet. Igjen forsterkes handlingsrommet av lav oppdagelsesrisiko.

Summen av disse forholdene gir stor sannsynlighet for at enkelte aktører oppnår uberettigede konkurransefordeler i markedet, basert på ulovlig uttak og omsetning av fellesskapets ressurser.

7 Dagens ressurskontroll – status og utfordringer

7.1 Innledning

Som omtalt i kapittel 4 er årsakene til regelbrudd sammensatte, og myndighetene benytter ulike strategier for å fremme etterlevelse. Likevel erkjenner Fiskeridirektoratet at dagens ressurskontroll ikke evner å få en varig forbedring i risikobildet for brudd på fiskerilovgivningen. Forrige kapittel pekte på mangel på verifiserte data fra næringen som en viktig årsak til dette. I dette kapittelet ser utvalget nærmere på om det er forhold ved dagens organisering av ressurskontrollen som står i veien for en effektiv og legitim myndighetsutøvelse.

Hvem som har ansvar for hva i dagens ressurskontroll er beskrevet i punkt 3.3.2.2. Bakgrunnen for salgslagenes kontrollansvar og den senere debatten om dette er redegjort for i punkt 20.4.1.

Dette kapittelet går gjennom utfordringer som utvalget ser ved dagens organisering av ressurskontrollen. Utvalget har særlig sett på temaene kapasitet, kompetanse, informasjonsforvaltning, organisering og det tverrfaglige samarbeidet med andre etater. Før utfordringene beskrives, presenteres de enkelte kontrollmyndighetenes organisering, ressursbruk og resultater, i form av inspeksjoner og reaksjoner. Videre gis det en kort oversikt over andre etaters kontroll og håndheving overfor fiskerinæringa og eksisterende tverretatlig kontrollsamarbeid.

7.2 Fiskeridirektoratet

7.2.1 Organisering og ressurser

Fiskeridirektoratet er et ordinært forvaltningsorgan underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. Departementet styrer direktoratet gjennom et mål- og resultatstyringssystem med relativt overordnede mål og resultatindikatorer, som er knyttet til effektene av fiskeriforvaltningens arbeid. Det relevante delmålet for arbeidet med ressurskontroll er «høsting av marine ressurser i samsvar med nasjonale og internasjonale reguleringsbestemmelser». Det er ingen konkrete måleindikatorer for ressurskontrollarbeidet, men departementet har de siste par årene etterlyst mer resultatinformasjon på dette området. Departementet styrer i tillegg gjennom overordnede føringer i tildelingsbrevet. De mest sentrale føringene er forventninger til at kontrollarbeidet er risikobasert og at samarbeidet med relevante aktører styrkes.

Organiseringen av virksomheten er i utgangspunktet direktørens ansvar, men antall regioner og plassering av regionkontor har likevel vært underlagt politiske vurderinger og beslutninger. Fiskeridirektoratet ledes av fiskeridirektøren og er organisert i to forvaltningsnivå, med hovedkontor i Bergen og fem regioner. Regionkontorene er plassert i Tromsø, Bodø, Ålesund, Måløy og Egersund. I tillegg har direktoratet 15 lokale fiskerikontor langs kysten, se figur 7.1.

Figur 7.1 Fiskeridirektoratets regioner og fiskerikontor

Figur 7.1 Fiskeridirektoratets regioner og fiskerikontor

Regionene er førsteinstans og ansvarlige for den operative ressurskontrollen i hver sine områder, mens hovedkontoret har det overordnede faglige og strategiske ansvaret, og er klageinstans for vedtak fattet av førsteinstans

Figur 7.2. viser Fiskeridirektoratets organisasjonskart, med en rød ring rundt seksjoner som har et direkte ansvar for eller en sentral støttende rolle inn mot ressurskontrollen og en lilla ring for å markere hvilke direktører som har fagansvar for ressurskontrollen.

Figur 7.2 Organiseringen av Fiskeridirektoratets ressurskontroll

Figur 7.2 Organiseringen av Fiskeridirektoratets ressurskontroll

Kontrollseksjonen i ressursavdelingen ved hovedkontoret har det overordnede faglige og strategiske ansvaret for ressurskontrollen. Dette omfatter regelverksutvikling, utvikling av effektive kontrollsystemer, ansvar for overordnet tverretatlig samarbeid og for internasjonalt kontrollsamarbeid m.m. Norsk FMC (Fisheries Monitoring Center) i statistikkavdelingen overvåker all fiskeriaktivitet i norsk farvann, norsk fiskeriaktivitet i internasjonalt farvann og følger og utvikler den elektroniske rapporteringen fra fartøyene. Øvrige seksjoner i ressursavdelingen, samt statistikkavdelingen og IT-avdelingen ved hovedkontoret har også en rolle inn mot ressurskontrollarbeidet.

Den utøvende delen av ressurskontrollen ligger til Fiskeridirektoratets regioner. Regionene er organisert med landbasert kontroll og en sjøtjeneste. Sjøtjenesten er organisert som en del av region Nord og disponerer to fartøy som benyttes til å skaffe nødvendig kunnskapsgrunnlag til forvaltningen, og til kontroll og overvåkning i kystnære områder. Sjøtjenesten innhenter prøver som grunnlag for stenging og åpning av fiskefelt ved ulovlig bifangst eller for stor innblanding av fisk under minstemål. Som plattform for prøvetaking benyttes enten de to fartøyene, kommersielle fiskefartøy som leies inn eller ved at inspektører plasseres om bord på kommersielle fartøy.

Det er regionenes ansvar å vurdere oppfølging og reaksjon når det avdekkes brudd på regelverket. Regionene kan ilegge administrative reaksjoner, og da er Fiskeridirektoratets hovedkontor klageinstans. Alvorlige overtredelser anmeldes til politiet.

Fiskeridirektøren har ansvaret for å disponere sitt budsjett i tråd med de overordnede prioriteringene gitt i tildelingsbrevet. Departementet øremerker ikke midler til bestemte fagområder, men kan i noen tilfeller øremerke midlertidige investerings- eller prosjektmidler.

Av totalt 420 årsverk brukte Fiskeridirektoratet omtrent 100 årsverk på ressurskontroll regionalt i 2018, fordelt på 25 årsverk tilknyttet Sjøtjenesten, rundt 50 inspektører på land og 25 årsverk fordelt på saksbehandlere og ledelse. Ved Fiskeridirektoratets hovedkontor er omtrent 25 årsverk tilknyttet ressurskontroll.

Det totale antall årsverk som jobber med ressurskontroll har blitt redusert de siste årene. Årsaken til det er at Fiskeridirektoratet innenfor samme totalramme har økt tilsynsinnsatsen og saksbehandlingskapasiteten mot havbruksnæringen, i tråd med den store veksten i havbruksnæringen og politiske føringer. Reduksjonen innen ressurskontroll har først og fremst skjedd i antall inspektører og saksbehandlere på regionalt nivå.

Dagens organisering av inspektørenes arbeidstid innebærer begrenset fleksibilitet til å arbeide utover normal arbeidstid og finansiering gjennom overtidsmidler. Kontroller gjennomføres derfor hovedsakelig innenfor normal arbeidstid og på hverdager.

7.2.2 Inspeksjoner og reaksjoner

En stor del av Fiskeridirektoratets kontrollressurser går til tilstedeværende kontroll av landinger. Fiskeridirektoratet gjennomfører også sjøgående kontroller, men det er Kystvakten som står for hovedvekten av denne innsatsen.

Tabell 7.1 viser at Fiskeridirektoratet har gjennomført rundt 3 000 kontroller hvert år de siste årene. Unntaket er 2014, da direktoratet gjennomførte 2 000 ekstra kontroller i en særskilt satsing på økt tilstedeværelse i vinterfisket etter torsk. Tabellen viser videre at Fiskeridirektoratet i hovedsak gjennomfører kontroller som innebærer at inspektørene er tilstede under aktiviteten. I de kystnære fiskeriene er redskapskontroller den viktigste kontrolltypen, mens typiske kontrolltyper ved landing av fisk er fullkontroll, mottakskontroll og dokumentkontroll. I 2018 utgjorde disse kontrolltypene 85 pst. av Fiskeridirektoratets kontroller.

Tabell 7.1 Antall kontroller totalt fordelt på inspeksjonstype for perioden 2013–2018

Inspeksjonstype

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Antall

Andel

Antall

Andel

Antall

Andel

Antall

Andel

Antall

Andel

Antall

Andel

Dokumentkontroll

632

19,8 %

690

12,9 %

658

20,4 %

759

24,9 %

581

20,3 %

489

16,9 %

Eksportkontroll

5

0,2 %

5

0,1 %

1

0,0 %

2

0,1 %

3

0,1 %

0,0 %

Fangstkontroll*

135

4,2 %

122

2,3 %

105

3,3 %

103

3,4 %

150

5,2 %

131

4,5 %

Fullkontroll*

1 382

43,3 %

3 346

62,8 %

1 354

41,9 %

955

31,4 %

811

28,3 %

736

25,4 %

Kontroll av sporingsutstyr*

24

0,8 %

25

0,5 %

91

2,8 %

56

1,8 %

54

1,9 %

54

1,9 %

Kontrollområde*

1

0,0 %

0,0 %

1

0,0 %

2

0,1 %

0,0 %

0,0 %

Lagerkontroll*

45

1,4 %

42

0,8 %

17

0,5 %

33

1,1 %

22

0,8 %

46

1,6 %

Lagertelling*

120

3,8 %

108

2,0 %

88

2,7 %

78

2,6 %

77

2,7 %

91

3,1 %

Låssettingskontroll*

87

2,7 %

48

0,9 %

35

1,1 %

31

1,0 %

16

0,6 %

7

0,2 %

Mottakskontroll*

86

2,7 %

396

7,4 %

116

3,6 %

424

13,9 %

456

15,9 %

561

19,4 %

Omsetningskontroll

67

2,1 %

30

0,6 %

19

0,6 %

21

0,7 %

12

0,4 %

9

0,3 %

Redskapskontroll*

529

16,6 %

467

8,8 %

527

16,3 %

510

16,8 %

606

21,2 %

662

22,9 %

Sjekkpunkt*

2

0,1 %

0,0 %

0,0 %

0,0 %

2

0,1 %

0,0 %

Transportkontroll*

7

0,2 %

8

0,2 %

9

0,3 %

1

0,0 %

1

0,0 %

11

0,4 %

Utbyttemåling*

45

1,4 %

25

0,5 %

86

2,7 %

28

0,9 %

28

1,0 %

59

2,0 %

Vektkontroll*

25

0,8 %

20

0,4 %

123

3,8 %

41

1,3 %

45

1,6 %

38

1,3 %

Totalt

3 192

100 %

5 332

100 %

3 230

100 %

3 044

100 %

2 864

100 %

2 894

100 %

* Inspeksjonstyper som krever tilstedeværelse

Kilde: Fiskeridirektoratet

De siste to årene har Fiskeridirektoratet styrket arbeidet med etterfølgende kontroller, hvor man sammenholder data om innkjøp av fisk (seddeldata) med data fra produksjon, lager, regnskap og eksport, for å kontrollere om det har kommet fisk inn i verdikjeden som ikke er registrert og kvoteavregnet. Det har vist seg vanskelig å lykkes med etterfølgende kvantumskontroll, særlig når det inngår bearbeidede produkter i kontrollen. I forbindelse med produksjon av saltfisk, klippfisk og tørrfisk er det spesielt vanskelig å regne seg tilbake til seddelført kvantum, siden disse produktene kontinuerlig endrer vekt. Usikkerhet om utbyttefaktorer gjør at kontrollmyndighetene har store utfordringer med å oppfylle den strafferettslige bevisbyrden i slike saker. Manglene i dagens datagrunnlag har medført at etterfølgende kontroll har blitt en ressurskrevende og lite effektiv kontrollmetode.

Tabell 7.2 viser antall inspeksjoner fordelt på kontrollenhet. Tallene reflekterer fiskeriene langs kysten, der mange mindre fartøy deltar i fisket etter torsk, sei og hyse i nord, mens fiskeriene i vest og sør er dominert av færre, større fartøy som fisker etter pelagiske arter, som makrell og sild. Det er verdt å merke seg at en kontroll med en pelagisk landing normalt vil være langt mer ressurskrevende enn en gjennomsnittlig kontroll av en hvitfisklanding, da pelagiske landinger kan pågå over flere døgn.

Tabell 7.2 Antall kontroller fordelt på kontrollenhet for perioden 2013–2018

Kontrollenhet

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Region Nord

961

1822

1151

1003

995

758

Region Nordland

516

1622

734

847

489

817

Region Midt

456

558

356

302

313

314

Region Vest

259

207

263

205

261

186

Region Sør

266

292

169

314

318

186

Fiskeridirektoratets sjøtjeneste*

734

831

557

373

488

633

Totalt

3 192

5 332

3 230

3 044

2 864

2 894

* 1. august 2017 endret Overvåkningstjenesten for fiskefelt og tidligere sjøtjeneste Nord og sjøtjeneste Sør navn til Fiskeridirektoratets sjøtjeneste. Statistikk for disse enhetene presenteres sammen her.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Tabell 7.3 viser forholdet mellom antall landinger i Norge og antall kontroller Fiskeridirektoratet gjennomfører hvert år.

Tabell 7.3 Antall kontroller1 i forhold til landinger2 2013–2018

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Landinger totalt

227 483

239 246

229 500

244 809

239 735

240 398

Kontroller totalt Fiskeridirektoratet

3 024

5 199

3 055

2 936

2 757

2 744

Kontroll totalt i % av landinger

1,33 %

2,17 %

1,33 %

1,20 %

1,15 %

1,14 %

Full- og mottakskontroller Fiskeridirektoratet

1 468

3 742

1 470

1 379

1 267

1 297

Full- og mottakskontroller i % av landinger

0,65 %

1,56 %

0,64 %

0,56 %

0,53 %

0,54 %

1 I kontroller totalt inngår kontrolltypene: Dokumentkontroll, Eksportkontroll, Fangstkontroll, Fullkontroll, Kontroll av sporingsutstyr, KV-kontroll, Lagerkontroll, Låssettingskontroll, Mottakskontroll, Omsetningskontroll, Redskapskontroll, Transportkontroll, Vektkontroll.

2 Definert som antall unike landings- og sluttsedler.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Antall kontroller totalt sammenholdt med antall landinger kan gi inntrykk av at 1,14 pst. av landingene i 2018 ble kontrollert. Her inngår imidlertid også kontroller av høstingsaktiviteten (redskapskontroller) og dokumentkontroller. Den reelle andelen fysiske kontroller av landinger er altså lavere. Ser vi på full- og mottakskontroller sammenholdt med antall landinger, så ligger kontrollfrekvensen normalt mellom 0,53 pst. og 0,65 pst. per år. Med den økte kontrollinnsatsen under torskeoffensiven i 2014, økte kontrollfrekvensen til 1,56 pst. av landingene.

Målt som andel av landet kvantum er kontrollprosenten høyere, på grunn av store volum i pelagiske landinger. Kontrollert andel kvantum har ligget mellom 6,5 og 9 pst. de siste fem årene.

Tabell 7.4 gir en oversikt over Fiskeridirektoratets reaksjoner mot mottak og fartøy. De ulike reaksjonene er beskrevet i kapittel 21. Ved alvorlige brudd er de mest brukte reaksjonene administrativ inndragning, overtredelsesgebyr eller politianmeldelse. Havressursloven hjemler også bruk av tvangsmulkt, men denne reaksjonen er ikke tatt i bruk.

Tabell 7.4 Antall reaksjoner for perioden 2013–20181

Kontrollobjekt

Avgjørelse

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Mottak

Intet

614

704

569

639

672

488

Advarsel

7

13

9

15

13

25

Anmeldelse

9

9

6

10

11

10

Gebyr

1

2

1

Inndragning

1

1

1

Ikke avgjort

3

7

7

4

6

21

Total

634

734

591

671

703

545

Fartøy

Intet

1 481

4 006

2 118

1 726

1 519

1 584

Advarsel

220

183

166

209

140

171

Advarsel/Inndraging

1

3

1

1

Anmeldelse

430

279

303

438

437

325

Gebyr

15

45

23

22

27

17

Inndragning

5

17

14

14

21

6

Bortvist

1

2

3

2

3

1

Ikke avgjort*

20

77

65

54

119

24

Anmeldt/Tilbakekall

1

1

Tilbakekall

2

Total

2 173

4 612

2 692

2 466

2 267

2 132

* Dette er saker som ikke er tildelt saksbehandler, eller ikke avgjort. Det kan være feilføringer, fordi kontrollen er registrert på flere objekter, mens kun ett objekt har fått registrert avgjørelse på seg.

1 Reaksjonen er registrert på den dato kontrollen startet.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Statistikken viser at antall reaksjoner mot mottaksleddet er svært få og at antall «intet»-saker ligger rundt 95 pst. Dette viser at kontrollaktiviteten avdekker svært få brudd på reguleringene.

I 2014 var andelen «intet» mot fartøy hele 86 pst., noe som er betraktelig høyere enn de andre årene i oversikten. Dette har sammenheng med at fokuset under offensiven først og fremst var å være mest mulig tilstede og risiko i den enkelte kontroll var mindre førende.

De siste seks årene har det blitt anmeldt mellom 290 og 450 ulovlige forhold i året. Fiskeridirektoratet opplyser at de fleste anmeldelsene gjelder umerkede redskaper. Disse sakene blir anmeldt fordi Fiskeridirektoratet ikke har hjemmel til å destruere umerkede redskap direkte. Ettersom gjerningspersonen er ukjent, blir disse sakene som regel henlagt. Dette skaper mye unødvendig arbeid både for Fiskeridirektoratet, Kystvakten og politiet, ettersom redskapet må håndteres og oppbevares inntil saken er avgjort, og anmeldelsene krever mye saksbehandling.

Antall anmeldelser av andre ulovlige forhold er altså vesentlig lavere enn statistikken gir uttrykk for. Om lag 10 saker i året gjelder anmeldelse av fiskemottak. De fleste andre anmeldelser og overtredelsesgebyr gjelder avvik mellom fiskerens fangstrapportering og fangst ført på landings- eller sluttseddel. Slike reaksjoner rettes mot fisker.

7.3 Kystvakten

7.3.1 Organisering og ressurser

Kystvakten ble opprettet i 1977 som en følge av at Norges økonomiske sone ble etablert. Kystvaktens hovedfunksjon i fredstid er å hevde norsk suverenitet og utøve myndighet i norske farvann. Kystvaktens oppgaver er fastsatt i kystvaktloven. Ressurskontrollen har siden opprettelsen vært den klart mest omfattende. Andre oppgaver er tolloppsyn, miljøoppsyn og oppsyn med blant annet skipssikkerhet og utlendingsloven til sjøs. Videre bidrar Kystvakten til redningsberedskap, sjøsikkerhet, oljevernberedskap og slepeberedskap (fra 2020).

Kystvakten er organisatorisk en del av sjøforsvaret, men skal i fredstid fortrinnsvis utføre de oppgaver som følger av kystvaktloven. Loven regulerer også et rådgivende organ, Kystvaktrådet. Rådet har for tiden 18 medlemmer fra berørte offentlige etater, hvorav to kommer fra fiskeriforvaltningen (Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet). Kystvaktrådet skal blant annet gi råd til Forsvarsdepartementet om prioritering av eksisterende ressurser og arbeidsoppgaver. Loven presiserer at rådet er et samarbeids- og kontaktorgan. Det fatter således ingen beslutninger om prioriteringer.

Når det gjelder ressurskontrollen er Kystvaktens virksomhet underlagt Fiskeridirektoratet, og prioriteringene er basert på fiskeridirektørens Nasjonale Strategiske Risikovurdering (NSRV), jf. omtale i punkt 4.3.1.

Kystvakten har begrenset politimyndighet, kan beordre et fartøy til norsk havn og kan iverksette etterforskning mens fartøyet er på havet og under oppbringelsen. Det er også etablert prosedyrer for såkalt sakte oppbringelser, der saken søkes ferdig etterforsket under oppbringelsen. På den måten kan påtalemyndigheten ilegge reaksjon under oppbringelsen. Det er en forutsetning for slik sakte oppbringelse at sakene og bevisforholdet er klare og oversiktlige. Det gir grunnlag for en rask reaksjon, i motsetning til de fleste saker som anmeldes til politiet og som må konkurrere om oppmerksomheten med alle typer anmeldelser.

Kystvakten ledes av Sjef Kystvakt fra hovedkvarteret på Sortland. Kystvakten hadde høsten 2019 13 fartøy, hvorav åtte er havgående og brukes av ytre kystvakt og fem brukes av indre kystvakt. Indre kystvakt opererer hovedsakelig i territorialfarvannet, mens ytre kystvakt opererer fra grunnlinjen og ut til yttergrensen for Norges økonomiske sone. I tillegg opererer ytre kystvakt i fiskerisonen ved Jan Mayen, fiskevernsonen ved Svalbard og internasjonale havområder under NEAFC-regimet. Antall kystvaktfartøy er redusert fra 17 fartøy i 2005 til 13 fartøy i dag. Antall havgående fartøy er redusert fra ti til åtte i samme periode.

Kystvakten har siden Lynx ble utfaset i 2014 ikke hatt tilgang til operative helikopter. Som erstatning er det kjøpt inn nye helikopter (NH90), men disse er i svært begrenset grad tatt i bruk i operativ tjeneste. Operativ testing og evaluering av NH90-helikoptrene gjennomføres fortsatt ved Bardufoss flystasjon. Levering av NH90 i endelig utgave fortsetter i 2020, jf. Forsvarsdepartementets Prop. 1 S (2019–2020). NH90, underlagt 337 skvadron på Bardufoss, innfases for bruk på Kystvaktens helikopterbærende fartøy. Det er vedtatt en fornyelse av fartøystrukturen med tre nye helikopterbærende fartøy.

Sammen med Kystverket og Norsk Oljevernforening for Operatørselskap (NOFO) leier Kystvakten et fly for overvåkning av havområdene.

Regjeringen foreslår i sitt budsjettforslag for 2020 å styrke Kystvakten gjennom å etablere en åttende besetning til ytre kystvakt.

Kystvakten brukte om lag 34 pst. av tiden til ressurskontroll i 2018. De har ikke registrert tidsbruk til fiskerikontroll systematisk tidligere, men opplyser i sitt innspill til utvalget at anslagsvis 70 pst. av tidsressursene gikk til ressurskontroll for 10 år siden. Nedgangen skyldes økt behov for Kystvaktens kapasitet til andre oppdrag, som militære oppdrag, søk- og redningsoppdrag, økt turistaktivitet i havområdene rundt Svalbard, innfasing av NH90 m.m.

7.3.2 Inspeksjoner og reaksjoner

Antall aktive fiskefartøy i norske farvann er redusert vesentlig de siste tiårene, jf. punkt 5.1.1. Nedgangen var størst på 1990- og 2000-tallet. Deretter har antallet vært relativt stabilt, både med hensyn til antall fartøy og fangstmengde. Dette gjelder både norske og utenlandske fartøy.

Kystvakten har samtidig registrert en økt geografisk utbredelse i fiskeriene de siste årene, jf. figur 5.6. I de mest intensive periodene av året foregår det fiskerier i alle deler av norske farvann på samme tid.

I tråd med prioriteringene i Nasjonal Strategisk Risikovurdering har Kystvakten prioritert kontroll med ilandføringsplikten de siste årene, og særlig av de viktige pelagiske fiskeriene etter sild og makrell og kystfisket etter torsk. Kystvakten har vært tilstede både med fartøy og fly under disse fiskeriene, noe som medførte en stor økning i antall avdekkede og anmeldte brudd på ilandføringsplikten, både i 2018 og 2019

En typisk fiskerikontroll innebærer kontroll av relevante dokumenter, redskap som benyttes til høsting, fangst om bord og merking av denne, samt om rapporteringskrav er oppfylt. Etterlevelse av ilandføringsplikten og fangst i siste hal er særlig prioritert. Fangst i siste hal blir målt og veid for å kontrollere om den er innenfor gjeldene bifangstbestemmelser og at innblandingen av småfisk er innenfor lovlige verdier. Data fra prøvetaking oversendes Havforskningsinstituttet.

Tabell 7.5 gir oversikt over antall inspeksjoner Kystvakten har gjennomført og reaksjoner i perioden 2005 til 2018. Antall inspeksjoner har vært jevnt nedadgående og er redusert med 40 pst. gjennom perioden. Antallet reaksjoner har likevel holdt seg relativt stabilt. Det tilskrives en mer risikobasert kontroll. Økt treffsikkerhet ved Kystvaktens kontroller i perioden 2005–2018 illustreres i figur 7.3. Det store hoppet rundt 2013 skyldes innføring av nye krav til elektronisk rapportering. Avdekkingsgraden har etter dette ligget mellom 22 og 24 pst. Innføring av elektronisk rapportering kan også ses i antall advarsler som ble tildelt i denne perioden.

Tabell 7.5 Antall inspeksjoner og reaksjoner, fordelt på område 2018, og totalt antall inspeksjoner og reaksjoner i perioden 2005–2018

Antall inspeksjoner og reaksjoner totalt, fordelt på område

Område

IÅM

Advarsel

Anmeldelse

Oppbringelse

Infringment

Overtredelse

Antall insp.

Antall reak.

NØS N65

518

88

23

2

0

4

635

117

NØS S65

336

24

11

2

0

0

373

37

Vernesonen

83

120

3

1

0

0

207

124

Svalbard

64

23

1

1

0

0

89

25

Jan Mayen

0

0

0

0

0

0

0

0

Skagerrak

90

3

0

0

0

0

93

3

NEAFC

17

0

1

0

0

0

18

1

Andre

6

0

1

1

0

0

8

2

2018

1 114

258

50*

7

0

4

1 423

309

2017

1 106

289

43*

11

1

0

1 450

344

2016

1 217

302

54

20

0

6

1 599

382

2015

1 167

300

35

16

1

8

1 519

352

2014

1 126

390

37

6

2

13**

1 561

435

2013

1 126

484

51

6

4

1 671

545

2012

1 252

421

23

17

0

1 713

461

2011

1 436

248

19

14

2

1 719

283

2010

1 431

273

28

25

2

1 757

328

2009

1 474

253

27

25

5

1 784

310

2008

1 425

304

24

22

1

1 776

351

2007

1 489

225

31

19

3

1 767

278

2006

1 873

241

44

27

0

2 185

312

2005

2 008

309

31

24

6

2 378

370

* Kystvakten har i 2018 anmeldt 10 fiskefartøy uten å ha utført inspeksjon.

** Etter en trinnvis innføring av ERS ble kravene håndhevet fra 2014 og overtredelsesgebyr er en naturlig reaksjon i denne sammenheng. Etter denne overgangen har etterlevelsen av rapporteringskravene økt og behov for å ilegge gebyr har blitt redusert.

Kilde: Kystvaktens årsrapport 2018

Figur 7.3 Forholdet mellom reaksjoner og inspeksjoner i perioden 2005–2018

Figur 7.3 Forholdet mellom reaksjoner og inspeksjoner i perioden 2005–2018

Kilde: Kystvaktens årsrapport for 2018

Ser vi kun på de alvorlige reaksjonene, er nivået de siste fem årene tilsvarende som på midten av 2000-tallet, til tross for den sterke nedgangen i antall inspeksjoner.

Figur 7.4 viser at reaksjonstype har endret seg noe over tid. Antallet anmeldelser har økt i perioden, mens tallet på oppbringelser er redusert. Reduksjonen i antall oppbringelser og advarsler må ses i sammenheng med den sterke reduksjonen i antall kontroller av utenlandske fartøy. For mens antall inspeksjoner av norske fartøy har vært tilnærmet konstant siden 2005, er antall inspeksjoner av utenlandske fartøy i samme periode redusert fra om lag 1 500 til 600, som tilsvarer en reduksjon på 60 pst. Antall utenlandske fartøy som fisker i norske farvann er også redusert i samme periode, men her snakker vi om vel 30 pst. reduksjon i samme periode (fra 620 til 430 fartøy).

Figur 7.4 Alvorlige reaksjoner totalt i perioden 2005–2018

Figur 7.4 Alvorlige reaksjoner totalt i perioden 2005–2018

Kilde: Kystvaktens årsrapport for 2018

Figur 7.5 viser utviklingen i kontroller av henholdsvis norske og utenlandske fartøy i perioden. Nedgangen varierer betydelig mellom ulike soner. Den er særlig stor i Nordsjøen og betydelig mindre nord i NØS. Dette har sammenheng med at reduksjon i antall KV-fartøy særlig har gått ut over tilstedeværelsen i Nordsjøen og Skagerrak.

Figur 7.5 Antall kontroller av norske og utenlandske fartøy i perioden 2005–2018

Figur 7.5 Antall kontroller av norske og utenlandske fartøy i perioden 2005–2018

Kilde: Kystvakten

Den dramatiske nedgangen i kontrollen av utenlandske fartøy har sammenheng med at ytre kystvakt har opplevd en sterk reduksjon i antall seilingsdøgn utenfor grunnlinjen. I samme periode har indre kystvakt økt sin kontrollaktivitet, jf. figur 7.6.

Figur 7.6 Ytre kystvakts (YKV) patruljedøgn utenfor grunnlinjen og antall kontroller fordelt på ytre (YKV) og indre kystvakt (IKV).

Figur 7.6 Ytre kystvakts (YKV) patruljedøgn utenfor grunnlinjen og antall kontroller fordelt på ytre (YKV) og indre kystvakt (IKV).

Kilde: Kystvakten

Kystvakten påpeker at nedgangen i kontrollen med utenlandske fartøy er svært uheldig, siden disse fartøy leverer mye av fangsten sin i utlandet. Tall fra Fiskeridirektoratet viser at dette gjelder mer enn 50 pst. av fangsten. Denne fangsten kan utelukkende underlegges norsk kontroll ved at Kystvakten kontrollerer dem til havs. Norske fartøy leverer i hovedsak fangsten i Norge, og kan dermed også kontrolleres ved landing.

7.4 Salgslagene

7.4.1 Organisering og ressurser

Salgslagene er samvirkeforetak eid av fiskerorganisasjonene. Virksomheten er regulert av fiskesalgslagsloven, og salgslagene må ha godkjenning av departementet for å kunne omsette fisk i første hånd. Salgslagene har styrer bestående av representanter for eierne. Ettersom salgslagene ikke er en del av staten som juridisk person, blir de ikke styrt av statsråden i den daglige driften. Et forvaltningsorgan med ansvar for myndighetsutøvelse vil normalt være styrt gjennom tildelingsbrev, mulighet for instruksjon og mulighet for omgjøring av vedtak etter eget initiativ eller etter klage. Salgslagene styres altså kun gjennom rettslige rammer, til tross for at de utøver både regulerings- og kontrollmyndighet. Det følger imidlertid av disse rammene at forvaltningsloven gjelder når salgslagene fatter enkeltvedtak. For vedtak om inndragning av fangst, er Fiskeridirektoratet klageinstans. Departementet er klageinstans for salgslagenes øvrige enkeltvedtak.

Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet har hjemmel til å styre salgslagenes kontrollarbeid gjennom forskrift. Noen slik generell forskrift om kontrollarbeidet er ikke fastsatt, men administrativ inndragning av fangst og bruk av inndratte midler er forskriftsregulert (FOR-2010–03–12–390 Forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar).

Departementet kan også trekke godkjenningen av et salgslag tilbake, dersom salgslaget ikke oppfyller sine plikter etter loven. Dette virkemiddelet har ikke vært benyttet per dags dato.

Det er til sammen seks fiskesalgslag i Norge, inndelt etter geografisk ansvarsområde, og etter hvilke arter de forvalter. Årsmøtene i Skagerakfisk og Rogaland fiskesalgslag har vedtatt å fusjonere fra 1. januar 2020. Fusjonen innebærer at førstehåndsomsetningen av viltlevende marine ressurser fra svenskegrensen til og med Rogaland samles i ett salgslag.

Salgslagene er svært ulike i både ansvarsområder og aktivitet. Norges Sildesalgslag og Norges Råfisklag er de to største salgslagene, med en omsetning på henholdsvis 7,8 og 12,8 mrd. kroner i 2018. Sunnmøre og Romsdal Fiskesalgslag (Surofi) er det tredje største målt i omsetning, med 2,5 mrd. kroner i 2018. De tre minste salgslagene har mellom 200 og 700 mill. kroner i omsetning i 2018.

Ulikhetene gir store forskjeller i tilgjengelige kontrollressurser. Norges Sildesalglag og Norges Råfisklag har egne kontrollavdelinger underlagt direktørene for salgslagene. Kontrollavdelingen i Norges Sildeslaget besto i 2018 av fem inspektører og én kontrolleder. I Norges Råfisklag er det avsatt ni årsverk til ressurskontroll. De andre salgslagene har null til to årsverk knyttet til kontrollarbeidet. Hos alle salgslagene bidrar medarbeidere innenfor salgsavdeling, faktura- og avregningsavdeling og IT-avdeling i kontrollarbeidet.

7.4.2 Inspeksjoner og reaksjoner

Alle salgslagene gjennomfører dokumentkontroll av landings- og sluttsedlene. Noen av salgslagene samarbeider om tekniske løsninger, men det finnes ulike løsninger for automatisk validering av sedlene som salgslagene mottar. Norges Råfisklag har for eksempel opp mot 200 automatiske kontroller av sedlene.

Salgslagene gjennomfører også kvotekontroller. Det vil si at kvantum registrert på seddel sammenholdes med fartøyenes kvoter, dette med tanke på administrativ inndragning og kvoteavregning. Dette er også til dels løst ulikt i salgslagene, hvor enkelte salgslag er mer avhengig av manuelle gjennomganger enn andre.

Den største forskjellen mellom salgslagene er hvordan fysiske kontroller gjennomføres og hvilken kapasitet det enkelte salgslag har til å gjennomføre slike kontroller. Salgslagene har ingen omforent kontrollmetodikk. Norges Råfisklag har lagt seg opp mot kontrollveilederne til Fiskeridirektoratet, men det er uansett vanskelig å sammenligne kontrollgjennomføringen til salgslagene. Salgslagene har også i ulik grad analyseverktøy tilgjengelig. I kontrollene retter naturlig nok salgslagene mer oppmerksomhet mot kvalitet og reklamasjon enn det Fiskeridirektoratet har.

Tabell 7.6 og 7.7 viser at Norges Råfisklag er det klart største salgslaget målt i antall landinger, mens Norges Sildelag er det største salgslaget målt i kvantum. Rundt 160 000 landinger foretas årlig i Råfisklagets distrikt. Sammenlignet med de andre salgslagene håndterer Norges Sildelag få landinger per år, men de pelagiske landingene er vesentlig større målt i kvantum sammenlignet med andre typer landinger av fisk. Dette gir også et bilde på de ulike kontrollutfordringene som foreligger i den pelagiske sektoren og hvitfisksektoren, med henholdsvis få og store aktører, og flere og mindre aktører.

Tabell 7.6 Antall landinger fordelt på Norge og utland per salgslag i perioden 2013–2018

Salgslag

2013*

2014*

2015

2016

2017

2018

Norge

Norges Sildesalgslag

7 317

7 380

6 974

7 151

6 265

5 947

Norges Råfisklag

148 734

159 834

153 046

164 115

159 051

161 645

Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag

17 089

17 654

15 423

15 732

14 997

15 875

Vest-Norges Fiskesalslag

10 771

10 037

10 090

10 575

11 287

12 184

Rogaland Fiskesalgslag SL

5 695

5 528

5 927

7 512

8 458

7 884

Skagerakfisk S/L

36 485

37 317

36 621

38 462

38 178

35 338

Totalt Norge

226 091

237 750

228 081

243 547

238 236

238 873

Utland

Norges Sildesalgslag

363

448

513

365

467

551

Norges Råfisklag

100

80

60

62

114

70

Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag

49

63

32

121

122

120

Vest-Norges Fiskesalslag

95

133

130

98

64

67

Rogaland Fiskesalgslag SL

211

129

49

36

37

33

Skagerakfisk S/L

500

575

635

580

695

684

Totalt utland

1 318

1 428

1 419

1 262

1 499

1 525

Totalt

227 409

239 178

229 500

244 809

239 735

240 398

* I 2013 og 2014 er det noen sedler som ikke blir plassert på salgslag og derfor ikke er med i opptellingen.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Tabell 7.7 Kvantum (rundvekt, tonn) omsatt gjennom salgslagene fordelt på landet i Norge og utlandet og salgslag i perioden 2013–2018

Salgslag

2013*

2014*

2015

2016

2017

2018

Norge

Norges Sildesalgslag

1 090 168

1 243 044

1 256 640

1 090 286

1 334 583

1 301 473

Norges Råfisklag

830 995

875 414

880 030

929 824

902 993

916 197

Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag

196 589

212 162

187 345

170 895

183 300

177 649

Vest-Norges Fiskesalslag

55 650

49 430

44 898

57 579

50 443

48 876

Rogaland Fiskesalgslag SL

13 312

11 070

10 144

16 948

19 605

14 720

Skagerakfisk S/L

6 928

7 617

7 556

9 240

8 038

7 222

Totalt Norge

2 193 642

2 398 737

2 386 612

2 274 772

2 498 963

2 466 137

Utland

Norges Sildesalgslag

161 985

250 167

270 055

142 120

216 455

314 438

Norges Råfisklag

125 119

168 379

177 869

187 714

202 795

206 264

Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag

19 441

12 505

12 320

9 116

2 535

3 177

Vest-Norges Fiskesalslag

2 510

4 344

4 008

2 974

2 025

2 139

Rogaland Fiskesalgslag SL

3 007

1 554

836

622

710

513

Skagerakfisk S/L

2 120

3 120

5 709

4 404

3 855

4 211

Totalt utland

314 183

440 068

470 797

346 949

428 374

530 741

Totalt

2 507 825

2 838 806

2 857 409

2 621 721

2 927 337

2 996 878

Andel utland av total

Norges Sildesalgslag

13 %

17 %

18 %

12 %

14 %

19 %

Norges Råfisklag

13 %

16 %

17 %

17 %

18 %

18 %

Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag

9 %

6 %

6 %

5 %

1 %

2 %

Vest-Norges Fiskesalslag

4 %

8 %

8 %

5 %

4 %

4 %

Rogaland Fiskesalgslag SL

18 %

12 %

8 %

4 %

3 %

3 %

Skagerakfisk S/L

23 %

29 %

43 %

32 %

32 %

37 %

Totalt

13 %

16 %

16 %

13 %

15 %

18 %

* I 2013 og 2014 er det noe fangst som ikke blir plassert på salgslag og derfor ikke er med i tallene.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Salgslagene utfører som nevnt i ulik grad fysiske kontroller ved landing. I 2018 gjennomførte Sildelaget 582 kontroller, mens Råfisklaget gjennomførte 945, inkludert kvalitetskontrollen. Surofi gjennomførte 87 kontroller, mens de øvrige salgslagene gjennomførte under 40. Innholdet i de fysiske kontrollene varierer også stort mellom salgslagene og sammenlignet med Fiskeridirektoratets kontrollveiledninger.

Salgslagene kan foreta administrativ inndragning, de kan gi advarsler på lik linje med direktoratet og de kan anmelde ulovlige forhold til politiet. Salgslagene kan også trekke sin kjøpergodkjenning eller anmode Fiskeridirektoratet om å tilbakekalle kjøperregistreringen eller om å ilegge overtredelsesgebyr.

Administrativ inndragning er nesten utelukkende den reaksjonen salgslagene benytter. Tabell 7.8 viser summen av inndratte midler i 2018 fordelt på regelbrudd og hjemmelsgrunnlag. Det ble inndratt verdier for 90 mill. kroner i 2018. Det alt vesentligste gjaldt verdi av fangst over kvote og ulovlig bifangst.

Tabell 7.8 Sum inndratte midler 2018 fordelt på regelbrudd og hjemmelsgrunnlag

Regelbrudd

Hjemmelsgrunnlag

Totalt

Fangst over kvote

Havressursloven § 12, § 13 eller § 14

84 473 218

Omsetningsgrense for sports- og rekreasjonsfiske

Havressursloven § 23

255 600

Ulovlig bifangst

Havressursloven § 16

2 124 170

Fangst høstet i fredningstid

Utøvelsesforskriften kap. VI

2 284 203

Fangst utover turkvote

Deltarkerlover § 27

0

Vedtak Fiskeridirektoratet

804 371

Totalt

89 941 562

Kilde: Salgslagenes innrapportering til Nærings- og fiskeridepartementet

Tabell 7.9 viser fordelingen av inndratte midler mellom salgslagene. Det fremgår at Norges Sildelag inndrar mest. Dette har sammenheng med at det er vesentlig større fangster og landinger i pelagisk sektor sammenlignet med hvitfisksektoren.

Tabell 7.9 Inndragning etter regelbrudd fordelt på salgslag 2018

Regelbrudd

Sildelaget

Råfisklaget

Surofi

Vest-Norges

Rogaland

Skagerakfisk

Fangst over kvote

64 294 628

15 650 346

2 921 883

1 410 553

91 216

104 592

Omsetningsgrense for sports- og rekreasjonsfiske

195 817

35 066

21 466

3 251

Ulovlig bifangst

860 426

832 924

32 312

131 125

267 383

Fangst høstet i fredningstid

2 284 203

Fangst utover turkvote

Vedtak Fiskeridirektoratet

534 608

269 763

Totalt

65 155 054

19 497 898

2 921 883

1 477 931

513 570

375 226

Kilde: Salgslagenes innrapportering til Nærings- og fiskeridepartementet

Norges Sildelag bruker en stor andel av de inndratte midlene til pristilskudd, et lovlig formål så lenge gruppekvoten ikke overskrides. Bakgrunnen er at den nasjonale kvoten tradisjonelt ikke har vært fordelt fullt ut til enkeltfartøy (underregulering). Fiske utover enkeltfartøyenes kvoter har derfor likevel vært innenfor gruppekvotene, og man har ment at disse midlene bør tilbakeføres til fiskerne. I dag reguleres de fleste pelagiske fiskeriene med såkalt kvotefleksibilitet som har fjernet behovet for underregulering. Det fiskes likevel fremdeles utover fartøykvotene, men nå i forhold til tillatt kvotefleksibilitet.

Summen av inndradde midler varierer fra år til år. Det er heller ikke en direkte sammenheng mellom ett års inndratte midler og bruken av inndratte midler det samme året. Tall for årene 2015–2018 viser at det det er brukt mindre midler enn det som er inndratt.

Hva som defineres som kontrollformål defineres også ulikt mellom salgslagene. Sildelaget finansierer for eksempel en større del av organisasjonens dokumentkontroll med inndradde midler enn det Råfisklaget gjør.

Tabell 7.10 Bruk av inndratte midler i 2018

Formål

Sildelaget

Råfisklaget

Surofi

Vest-Norges

Rogaland

Skagerakfisk

Totalt

Kontrollutgifter

14 569 304

12 506 392

3 109 462

1 843 760

513 570

375 226

32 917 714

Prisutjevning

0

Pristilskudd

26 299 914

26 299 914

Frakttilskudd

5 957 478

5 957 478

Annet (spesifiser)

279 455

10 000

289 455

Totalt

47 106 151

12 516 392

3 109 462

1 843 760

513 570

375 226

65 464 561

Kilde: Salgslagenes innrapportering til Nærings- og fiskeridepartementet

7.5 Samarbeidende etater

7.5.1 Innledning

Aktørene i fiskerinæringen er underlagt regelverk som forvaltes av en rekke ulike sektormyndigheter. Mattilsynet forvalter regler som skal sikre at sjømaten er trygg, og utsteder eksportsertifikater for norsk sjømat til en rekke land. Tolletaten har ansvar for korrekt deklarering ved eksport av fiskevarer, og Skatteetaten skal sørge for at skatter og avgifter blir fastsatt korrekt og innbetalt. Korrekte opplysninger om art, størrelse, kvantum og pris er viktig for at alle disse etatene skal kunne gjøre jobben sin. Tilliten til sluttseddelsystemet er med andre ord avgjørende for langt flere enn fiskeriforvaltningen. Her har også Justervesenet en særlig viktig rolle i ressurskontrollen, som ansvarlig for regelverket for målesystemer. Riktig bruk av godkjente veiesystemer er avgjørende for tilliten til at uttaket fra havet blir riktig registrert.

Aktører som er villig til å bryte lovgivningen på et område vil gjerne være tilbøyelig til å bryte lovgivning også på andre områder. Etatene har felles interesse av å stanse aktører som ikke etterlever regelverket. Tverretatlig samarbeid er viktig for å kunne forhindre eller avdekke ulovlig aktivitet, og dermed ta bort kriminelle aktører.

Tverretatlig samarbeid er også viktig på et mer grunnleggende plan. Forvaltningslovsutvalget anser dette som så viktig at det har foreslått å ta kravet om samarbeid med andre forvaltningsorganer inn i formålsbestemmelsen til ny forvaltningslov, jf. NOU 2019: 5, punkt 11.7.7. Forvaltningslovutvalget begrunner dette slik:

«Mange avgjørelser som forvaltningen treffer, har virkninger utover den sektor de treffes i, og virkningene av den enkelte avgjørelse kan være avhengig av beslutninger truffet i andre sektorer. Opptrer forskjellige forvaltningsorganer overfor den enkelte på måter som er lite forenlig med hverandre, kan det både gå ut over effektiviteten i offentlig og privat sektor og redusere publikums tillit til forvaltningen. Det er derfor mer og mer erkjent at offentlig forvaltning – de forskjellige forvaltningsorganene – må samarbeide.» (ibid.)

Et annet argument for samordning er å forenkle næringslivets samhandling med det offentlige, og redusere det offentliges ressursbruk, ved å unngå dobbel registerføring og rapportering.

7.5.2 Tilsyns- og kontrolletater

Justervesenet

Ved landing og omsetning av fisk skal det benyttes godkjente vekter og veiesystemer. Det er Justervesenet som har ansvar for å føre kontroll med at kravene til veiesystemer etterleves og at systemene ikke manipuleres.

Justervesenets fem distriktskontorer har alle aktiviteter knyttet til fiskeri. Justervesenet har brukt i overkant av 8 000 timer på tilsyn med veiesystemer som benyttes ved landing av fisk de siste to årene. I tillegg brukes mellom 500 og 1 000 timer til andre tjenester rettet mot bransjen. Justervesenets tilsyn baseres i hovedsak på at inspektører gjør egne observasjoner eller målinger for å vurdere om krav etterleves.

Fiskeridirektoratet har et mangeårig samarbeid med Justervesenet om kontroll av mottaksvekter, men svakheter i samarbeidet ble kritisert av Riksrevisjonen ved undersøkelsen av fiskeriforvaltningen i Skagerrak og Nordsjøen i 2016. De to etatene har siden den tid formalisert og styrket samarbeidet, blant annet om risikovurderinger og regelverksutvikling.

Tabell 7.11 gir oversikt over Justervesenets tilsyn og reaksjoner overfor fiskemottak i perioden 2013–2018. Antall tilsynsbesøk og kontroller har gått ned, mens andelen reaksjoner har likevel økt i perioden. Dette har sammenheng med økt bruk av risikobasert tilsyn. Justervesenet har orientert utvalget om at de tidligere først og fremst kontrollerte måleredskapets tekniske beskaffenhet, mens de nå legger større vekt på å observere bruken av måleredskap og målinger. Enkelte av tilsynene er initiert av og gjennomført i samarbeid med Fiskeridirektoratet.

Tabell 7.11 Justervesenets tilsyn og reaksjoner overfor fiskemottak 2013–2018**

Årstall

Antall registrerte tilsynsbesøk

Antall tilsynsobjektkontroller*

Antall kontroller som medførte oppfølging eller sanksjon

Andel med sanksjon

Antall kontroller som medførte pålegg om retting

Antall kontroller som medførte vedtak om stansing på stedet

Antall tilsyn som medførte overtredelsesgebyr

2013

546

1 352

123

9,1 %

113

5

2

2014

552

1 410

115

8,2 %

89

19

2

2015

574

1 307

123

9,4 %

98

19

0

2016

348

901

88

9,8 %

67

18

2

2017

305

816

108

13,2 %

81

27

1

2018

229

585

62

10,6 %

72

18

2

* For hver aktør er det flere tilsynsobjekter. Et tilsynsobjekt kan være et måleredskap eller en måleprosess. Det vil under et tilsyn føres kontroll med en eller flere tilsynsobjekter.

** Det er noen svakheter og usikkerheter ved tallene, usikkerheten blir høyere jo lenger man går tilbake i tid. Justervesenet jobber med forbedring av statistikkløsningene sine.

Kilde: Justervesenet

Justervesenet understreker at statistikken kun dekker tilfeller der det er feil i selve veiesystemet. Feil måling som skyldes bruken av redskapet, eller feil anvendelse av måleresultatet, er vanskeligere å avdekke, og må i mange tilfeller observeres direkte. En observasjon av «mistanke om feil bruk» vil ikke resultere i et «pålegg om retting» eller på annen måte framgå av statistikken.

Justervesenet har hjemmel til å gi pålegg om retting, fatte vedtak om stansing og ilegge overtredelsesgebyr, men de har ikke straffehjemler.3 Nærings- og fiskeridepartementet er klageinstans for Justervesenets vedtak og reaksjoner.

Feil bruk av vekten gir mulighet for betydelig økonomisk gevinst, særlig i de mange tilfellene der det måles store verdier på kort tid. Det skal kun små feil til før vinningen kan bli stor. Justervesenet har i innspill til utvalget understreket at det er viktig å reagere strengt i alle tilfeller der redskapene ikke brukes slik de skal ifølge godkjennelsesdokumentasjonen, også i tilfeller hvor det er vanskelig å dokumentere den økonomiske gevinsten.

Skatteetaten

De store verdiene som skapes i fiskerinæringen gjør næringen viktig for finansieringen av velferdssamfunnet. Skatteetatens kontrollhjemler hentes fra skatteforvaltningsloven kapittel 10. Loven gir også hjemmel til å gi pålegg, endre skattefastsetting, og ilegge administrative reaksjoner og straff.

Skatteetaten har i flere år hatt en landsdekkende satsing rettet mot fiskerinæringen. Målet har vært å utvikle en felles metodikk i fiskerisaker, bygge kompetanse og sikre at etaten har tilstrekkelig innsats rettet mot etterlevelse av skatte- og avgiftsregelverket i fiskeri- og havbruksnæringen.

Både avdeling for skattekrim, storbedrift og fokusområder i Skatteetatens divisjon Innsats bruker ressurser på sjømatnæringen (havbruk og villfanget fisk). Bedrifter med en omsetning på mer enn 1 mrd. kroner håndteres av avdelingen storbedrift, og all form for arbeidslivskriminalitet håndteres av a-krim-avdeling skattekrim.

Skatteetatens utgangspunkt er at uregistrert fangst skaper et mulighetsrom for svart omsetning. Svart omsetning i skattemessig forstand kan like godt skje lenger frem i verdikjeden som i første ledd. Det kan også tenkes at ulovlig, uregistrert fangst blir «vasket inn» i skatte- og avgiftsberegningen. Skatteetaten rapporterer at antall avdekkingssaker er beskjedent. Det samme gjelder anmeldelser og domfellelser på skatteområdet. Mesteparten av fisken blir eksportert og det er utfordrende å følge vare- og pengestrømmer mellom selger og kjøper i utlandet. Økt samarbeid mellom skatteadministrasjonene bidrar positivt i denne sammenheng, og etaten starter høsten 2019 et arbeid med å kartlegge risikoen for at det omsettes fisk som ikke blir rapportert til Skatteetaten.

Tolletaten

Rundt 95 pst. av norsk fisk blir eksportert. Tolletaten skal sikre korrekte utførselsdata slik at eksportavgiften for fisk kan beregnes riktig. Innførsel av fisk til Norge er derimot tollfri. Dette gjelder både for direktelandinger og ordinær import. Tollvesenet følger særlig med på de som eksporterer til EU med opprinnelseserklæringer og derved nyter godt av tollnedsettelse.

Arbeid mot tollkriminalitet i næringen skjer gjennom kontroller av enkeltdeklarasjoner og ved etterkontroll av eksportørens regnskaper. Grensedivisjonen har ansvaret for fysiske kontroller ved grensen, mens Vareførselsdivisjonen har ansvar for etterkontroll. Fysisk eksportkontroll av fisk er svært krevende å gjennomføre. Det er et kort tidsvindu fra fisken er deklarert til den lastes på et fartøy eller lastebil, og forlater landet. Ofte er det snakk om store mengder fisk, som må kontrolleres i en hygienisk ren sone. Tolletaten har ikke selv slike fasiliteter, og avstanden til nærmeste godkjente lokale er mange sted så stor at fysisk kontroll ved grenseovergang ikke er praktisk mulig.

Eksportkontrollen er derfor i all hovedsak en dokumentkontroll. Lovbrudd, som for eksempel feildeklarering, oppdages derfor først ved etterkontroll i regnskapene. I disse tilfellene vil det ikke være mulig å beslaglegge fisken, og man må da benytte andre reaksjoner som advarsler, overtredelsesgebyr, tilbaketrekking av tillatelser eller anmeldelse.

Tolletaten er også ansvarlig for å kontrollere utførselskvoten for fisk og fiskevarer fra sportsfiske.4 Det er ikke tillatt å utføre mer enn 10 kg fisk eller fiskevarer per person i uka. Dersom fisken er fisket ved opphold på en registrert turistfiskevirksomhet er det tillatt å føre ut 20 kg. De siste årene har Tolletaten gjort store beslag av smuglerfisk, både i antall og volum, se figur 7.7 og 7.8. Det antas at beslagene er toppen av et isfjell, da kontrollinnsatsen begrenses av etatens kapasitet.

Figur 7.7 Beslagstall for smugling av fisk. Antall kilo. 2017–2019

Figur 7.7 Beslagstall for smugling av fisk. Antall kilo. 2017–2019

Kilde: Tolletaten

Figur 7.8 Beslagstall for smugling av fisk. Antall beslag. 2017–2019

Figur 7.8 Beslagstall for smugling av fisk. Antall beslag. 2017–2019

Kilde: Tolletaten

Tolletaten har ikke anledning til å skrive ut forenklet forelegg for utførsel. I alle disse sakene foretas det derfor beslag og anmeldelse til politiet.

Mattilsynet

Mattilsynet rolle i fiskerikontrollen er å sikre helsemessig trygg mat og fremme god helse hos fisk. Mattilsynet har tilsyns- og kontrollansvar for fisken fra den fiskes til den omsettes til forbruker i Norge eller eksporteres ut av landet. Mattilsynet har også ansvar for veterinær grensekontroll av fisk som importeres.

Matregelverket i Norge er harmonisert med EUs regelverk gjennom EØS-avtalen. Det gjør at handel med fisk innad i EØS/EU går relativt sømløst, uten krav om eksportsertifikater. Eksport av fisk fra Norge til andre stater må i de fleste tilfeller følges av et sertifikat utstedt fra Mattilsynet.

Fiskeridirektoratet og Mattilsynet har de senere årene i hovedsak samarbeidet innen havbruk, men etatene arbeider nå med å styrke samarbeidet om villfisk, blant annet gjennom datasammenstillingsprosjektet, jf. punkt 7.7.3. De to etatene har ulike kontrollhjemler, men det er likevel sammenfall i behovene for data fra den aktiviteten som gjennomføres gjennom verdikjeden. Når fisk skal eksporteres vil også data om kvantum fordelt på art og størrelse være sentral informasjon. Videre er det i Mattilsynets interesse å ha dokumentasjon på hvordan fisken behandles med tanke på kvalitet og hygiene. Dokumentasjon av disse forholdene vil også være relevant ved kontroll med ressursuttaket.

Kystverket og Sjøfartsdirektoratet

Kystverket har ansvaret for sjøsikkerhet og oljevernberedskap i norske farvann, mens Sjøfartsdirektoratet har ansvaret for liv, helse, miljø og materielle verdier på fartøy. Begge etatene har derfor viktige grenseflater mot norske fiskefartøy, og fører kontroll med at fartøyene etterlever regelverket etatene forvalter. Begge etater besitter store mengder data om fartøy og fartøyenes aktiviteter.

Fiskeridirektoratet har ikke et formalisert kontrollsamarbeid med Sjøfartsdirektoratet, men har sammen med Kystverket en felles analyseenhet ved sjøtrafikksentralen i Vardø, se punkt 7.6.5.

Kystverket drifter AIS Norge som gir kontinuerlig oversikt over skipstrafikken langs norskekysten. Videre drifter Kystverket SafeSeaNet Norway, som er en meldeportal for skipsfarten for pliktige ankomst- og avgangsopplysninger til norske myndigheter og havner, samt BarentsWatch, som har til formål å samle, utvikle og dele informasjon om norske kyst- og havområder (se punk 7.6.4).

Sjøfartsdirektoratet fører tilsyn med at krav til sikkerhet m.m. oppfylles ved utforming av fartøy og mottar derfor tegninger av skip, inkludert fiskefartøy over 15 meter. Utforming av fiskefartøy har betydning for etterlevelsen av ilandføringsplikten, særlig dersom et fartøy har mulighet til å pumpe ut fisk under vannflaten fra tankene. Det er en risiko for at disse tegningene ikke holdes oppdatert eller leveres i ulike versjoner til ulike myndigheter. Tilgang på godkjente, gjeldende tegninger ville ha forenklet Kystvaktens tilsyn med at skipssikkerhetsloven etterleves.

7.5.3 Politi- og påtalemyndighet

Politi- og påtalemyndigheten har ansvar for å etterforske og straffeforfølge straffbare brudd på fiskerilovgivningen og på lovgivning relatert eller assosiert til fiskerinæringen. Politi- og lensmannsetaten består av Politidirektoratet (POD), tolv politidistrikter og politiets særorganer (Kripos, Økokrim og Politihøgskolen). Politidirektoratet er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Direktoratet har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging, og utvikling av politidistriktene og særorganene i politiet.

Det er i utgangspunktet hvert politidistrikt som har saksbehandlingsansvar for brudd på fiskerilovgivning. For forhold utenfor territorialgrensen har statsadvokatene i Rogaland og Troms og Finnmark et overordnet påtaleansvar, jf. påtaleinstruksen § 33–2. Politidistriktene organiserer arbeidet med fiskekrimsaker ulikt, både når det gjelder etterforskning og påtaleavgjørelse. En vanlig organisering er likevel at fiskekrimsaker hører inn under enheter som har ansvar for økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Tilfanget av fiskekrimsaker i det enkelte politidistrikt påvirker om saker følges opp av miljøjurister, eller jurister med mer generell portefølje.

Politiet fører ikke særskilt statistikk over brudd på fiskerilovgivningen, utover det som registreres i de ordinære registre. Utvalget bestilte derfor en studie for å få mer kunnskap om hvordan det går med anmeldte saker på fiskeriområdet, se digitalt vedlegg (de Coning, 2019). Statistikken i det følgende er basert på analysen.

Politiet opprettet 5 731 saker for brudd på fiskerilovgivningen i perioden 2013 til 2018. I disse sakene ble det ilagt straff i 1 831 saker, eller 32 pst. av sakene. Straff i disse sakene er fortrinnsvis bøter (81 pst. av registrerte straffereaksjoner), og bøtene ble i snitt satt til 9 415 kroner. I sakene som ble straffet, ble det i tillegg ilagt inndragning i litt over halvparten (57 pst.) av forholdene. Det har vært en betydelig nedgang (27,8 pst.) mellom 2015 og 2018 i antall saker opprettet av politiet for brudd på fiskerilovgivningen.

Et fåtall (12 pst.) av sakene opprettet av politiet for brudd på fiskerilovgivningen mellom 2013 og 2018 har registrerte forhold på foretak. Dersom man antar at saker med registrerte forhold på foretak representerer lovbrudd begått av næringsaktører, betyr dette at politiet i dag i all hovedsak oppretter saker med forhold på privatpersoner. Et unntak er teinesakene, der det sjelden opprettes forhold, ettersom det i disse sakene er vanskelig å identifisere en mistenkt. En stor andel av sakene opprettet for brudd på fiskerilovgivningen i perioden, muligens så mange som 1 300 saker eller over en femtedel, er antatt å være relatert til beslaglagte hummerteiner og er fortrinnsvis saksbehandlet i Agder politidistrikt. Disse sakene henlegges, så fremt det ikke er mulig å identifisere eieren av teinene.

Det er først og fremst Fiskeridirektoratet og Kystvakten som anmelder brudd på fiskerilovgivningen. Fiskesalgslagene anmelder i meget liten grad forhold til politiet. Sakene (foruten teinesakene) blir i hovedsak straffesaksbehandlet i Sør-vest, Vest, Møre og Romsdal, Nordland og Finnmark politidistrikt. Troms og Trøndelag politidistrikt saksbehandler få saker sett i forhold til de omliggende distriktene. Eksempelvis har Trøndelag kun opprettet ni saker med forhold på et foretak for brudd på fiskerilovgivningen i tidsperioden 2013 til 2018. Agder har også få saker (21) i denne kategorien i tidsperioden. Flest saker registreres i Sør-vest og Møre og Romsdal, mens det er relativt jevnt mellom Sør-vest, Nordland og Finnmark ved opprettelse av straffesaker med forhold på en næringsaktør (146–148 saker i perioden).

De foretakene som er anmeldt for brudd på fiskerilovgivningen er også anmeldt for andre former for lovbrudd, fortrinnsvis ulike former for økonomisk kriminalitet (særlig grovt bedrageri), men også arbeidsmarkedskriminalitet og tollovertredelser.

Saksbehandlingstiden i politiet varierer med hvilke lovbrudd det er mistanke om, og om det blir registrert forhold på en privatperson eller en næringsaktør, samt hvordan sakene blir avgjort. Teinesakene henlegges i snitt innen 46 dager, mens saker som er registerført i kategoriene fangstdagbok, oppgaveplikt og landings- og sluttseddel i snitt tar henholdsvis 466, 382 og 355 dager fra saken er opprettet til forholdet er avgjort. Politiet bruker likevel lengst tid på saker som vedrører brudd på deltakerloven. Disse sakene tar i snitt 584 dager å saksbehandle. Behandlingstiden for alle saker med brudd på fiskerilovgivningen er forholdsvis lav på kun 138 dager i snitt fra saken er opprettet til den er avgjort. Det er særlig teinesakene som drar snittet ned.

Den gjennomsnittlige behandlingstiden går betraktelig opp i saker med registrerte forhold på en næringsaktør. Disse sakene tar i snitt 333 dager fra de blir opprettet til forholdene blir avgjort. Saksbehandlingstiden går ytterligere opp til 350 dager i snitt i saker der næringsaktører begår andre lovbrudd enn brudd på fiskerilovgivningen.

Både kontrollmyndighetene og politi- og påtalemyndighetene selv melder om utfordringer knyttet til kapasitet og kompetanse hos politiet. Hos politi- og påtalemyndighetene er det begrenset kjennskap til fiskerinæringen fordi hvert politidistrikt behandler få saker hvert år. I tillegg har fiskerisaker ofte lav prioritet sammenlignet med andre kriminalitetsområder. Dette gjør det vanskelig å bygge opp fagmiljø og kompetanse på fiskeriområdet.

Politidistriktene har organisert arbeidet med fiskerisaker ulikt og det synes å mangle en overordnet faglig styring på området. Statsadvokatene i Rogaland og Troms og Finnmark har ansvar for å følge opp saker som avdekkes på havet, mens saker som avdekkes under landing eller i ettertid, følges opp av de enkelte politidistrikt. Økokrim har faglig ansvar for miljøsaker, men har begrenset kapasitet til å følge opp fiskerisaker, og har heller ikke et linjeansvar. Økokrim sier på sin side at de ønsker tilført mer ressurser på fiskekrimfeltet, samt et mer operativt tverretatlig samarbeid. I forbindelse med politireformen har politiet samlet kompetanse i egne avsnitt, som kan være med på å styrke kompetansen på kriminalitet i fiskerinæringen. Tilsvarende som for kontrollmyndighetene er det likevel vanskelig å bygge opp og opprettholde kompetanse når det er mange enheter som skal jobbe med fiskerikriminalitet. Kapasiteten blir også sterkt påvirket av en slik spredning.

7.6 Tverretatlige samarbeidsfora

7.6.1 Partssamarbeid med sjømatnæringen

Offentlige myndigheter og representanter for sjømatnæringen har inngått en avtale om samarbeid, tidligere kalt 11-partssamarbeidet. Det er nå 14 parter representert i samarbeidet. Fra næringssiden deltar LO, Norsk sjømannsforbund, Sjømat Norge, Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Norsk Villfisk, Sjømatbedriftene og Fiskekjøpernes Forening. Deltakende myndigheter er Fiskeridirektoratet, Skatteetaten, Tolletaten, Arbeidstilsynet, Mattilsynet og Sjøfartsdirektoratet.

Målet med samarbeidet er å medvirke til å bygge omdømme for norsk sjømat og forvaltning.

Samarbeidet har først og fremst gitt et kontaktpunkt mellom forvaltning og næring, der ulike utfordringer kan drøftes. Den senere tid har for eksempel Sjømannsforbundet løftet inn problemer med sosial dumping inn i dette samarbeidet. Det har blant annet vært en arbeidsgruppe som har sett på behovet for elektronisk forhåndsrapportering av mannskap før fartøy går fra havn. Samarbeidet har også diskutert etikk i fiskerinæringen.

7.6.2 Fiskeriforvaltningens analysenettverk

Fiskeriforvaltningens analysenettverk (FFA) er et tverretatlig nettverk mot ulovlig fiske, som har som oppgave å forbedre samarbeidet mellom kontrollmyndigheter og politi i arbeidet mot regelbrudd i fiskerinæringen, både nasjonalt og internasjonalt. Nettverket ble opprettet i 2010 etter et initiativ som den daværende fiskeriministeren tok overfor forsvars-, justis- og finansministeren. Nettverket har en interdepartemental styringsgruppe med deltakelse fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet. Styringsgruppen støttes av et sekretariatet i Nærings- og fiskeridepartementet som også har som oppgave å følge opp tematikken på et strategisk nivå.

Sekretariatet i FFA har i mange år vært aktive internasjonalt, og bidratt til å løfte det tverretatlige grensekryssende samarbeidet for å bekjempe kriminalitet i fiskerisektoren gjennom blant annet Interpols arbeidsgruppe mot fiskerikriminalitet, samt ved å støtte arbeidet i Den nordatlantiske fiskerietterretningsgruppen (NA-FIG) og i BarentsWatch. Sekretariatet har hatt en liaison i Kripos, og har også hatt et samarbeid med eksperter i Skatteetaten, Tolletaten, Fiskeridirektoratet og i Kystvakten.

Fiskeridirektoratet leder arbeidet på operativt nivå gjennom en kontaktgruppe som består av etatene Fiskeridirektoratet, Kystvakten, Økokrim, Skatteetaten, Tolletaten, Arbeidstilsynet og Kystverket. Det er for tiden begrenset aktivitet i nettverket. Samarbeidet har likevel ledet til enkelte operative resultater hvor etatene har samarbeidet om å kontrollere risikoobjekter.

7.6.3 Toll-skatt-fisk-samarbeidet

Siden 1993 har Tolletaten, Skatteetaten og Fiskeridirektoratet hatt en samarbeidsavtale (toll-skatt-fisk-samarbeidet). Samarbeidet omfatter blant annet en Nasjonal analysegruppe (NAG) der de tre etatene samarbeider om datasammenstilling og analyse som grunnlag for strategiske og operative beslutninger. Videre samarbeides det regionalt, og etatene har et mål om å gjennomføre et visst antall felleskontroller hvert år. Hovedmålet er økt etterlevelse av regler på utvalgte områder, Gjennom samarbeidet er det over år avdekket flere større saker for brudd på tolloven ved eksport av for eksempel tørrfisk. Det er også avdekket ulovlige forhold i samarbeid med andre etater som Arbeidstilsynet.

Etatslederne i toll-skatt-fisk-samarbeidet møtes årlig for å utveksle informasjon og gi prioriteringer for samarbeidet. Erfaringene er at dersom det avsettes tilstrekkelig ressurser til å kunne gjennomføre tverretatlig samarbeid avdekkes det gjerne ulovlige forhold, men utfordringen er at det er vanskelig å få etatene til å prioritere innsatsen likt og i tilstrekkelig grad. Det er også vanskelig å måle effekten av samarbeidet.

7.6.4 BarentsWatch

BarentsWatch er et norsk overvåknings- og informasjonssystem for våre nordlige hav- og kystområder. Formålet med BarentsWatch er å gi et grunnlag for bedre tverretatlig samhandling, faglig utvikling og informasjonstjenester. BarentsWatch-programmet består i dag av et åpent informasjonssystem med tjenester for private sluttbrukere og et lukket system med fartøysporing- og samhandlingstjenester for offentlige myndigheters operative innsats. En av tjenestene i den åpne delen er FiskInfo, som tilgjengeliggjør data fra mange ulike kilder i et kartplot. Blant annet presenteres posisjonene til redskapsdata innmeldt til Kystvaktsentralen.

I den lukkede delen samles informasjon fra ulike kilder og tilgjengeliggjøres for brukere fra ulike etater gjennom et sikret brukergrensesnitt. Tjenestene benyttes blant annet til fellesoperativ tverretatlig samhandling under aksjoner, samt ved utarbeidelse av etterretnings- og analyseprodukter.

BarentsWatch-programmet er organisert som et senter i Kystverket, underlagt Samferdselsdepartementet. Hele ti departementer er med i en departementsgruppe for BarentsWatch-programmet. Det er i tillegg opprettet en operativ ekspertgruppe for de lukkede tjenestene. I denne gruppen sitter Samferdselsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet samt relevante underliggende etater, herunder Fiskeridirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Kystverket, politiet, hovedredningssentralene, Skatteetaten, Tolletaten og Kystvakten.

Tjenestene i BarentsWatch-programmet er i stor grad brukerstyrte og skal møte de operative behovene etatene har. BarentsWatch har om lag 800 registrerte brukere av sporing- og samhandlingstjenestene, der Fiskeridirektoratet har 151 brukere, mens Tolletaten har 124, Sjøfartsdirektoratet har 123, politiet har 97 og Kystverket har 62 brukere. De øvrige brukerne er spredt på andre etater. Det er en stadig økning i antall brukere.

Hovedutfordringen for BarentsWatch er finansieringen av programmet. Programmet finansieres i dag over nasjonal transportplan og finansieringen er knyttet til Kystverket, en etat som representerer i underkant av 10 pst. av brukerne av tjenesten.

7.6.5 Analyseenheten i Vardø

Analyseenheten i Vardø ble opprettet i 2015 for å analysere tilgjengelig informasjon om fartøysaktiviteter og -bevegelser på oppdrag fra ulike kontroll- og tilsynsmyndigheter. Enheten er lokalisert ved Kystverkets sjøtrafikksentral i Vardø, og består av fire ansatte fra henholdsvis Fiskeridirektoratet og Kystverket.

Analyseenheten i Vardø utfører oppdrag for blant annet Forsvarets Operative Hovedkvarter, Kystvakten, Tolletaten, Skatteetaten, politiet, Kripos, Økokrim, Miljødirektoratet og Sjøfartsdirektoratet. I 2018 hadde Analyseenheten 99 bestillinger på analyseprodukter av ulik omfang og størrelse. Av disse var 25 fra Fiskeridirektoratet og 36 var fra Kystverket. Politiet og Tolletaten bestilte åtte analyseprodukter hver. Enhetens analyser retter seg mot alt fra ulovlig fiske og ulovlig omlastningsaktivitet, til smugling av varer og narkotika og ikke-registrerte anløp til havn. Analyseenheten har også hatt en viktig rolle i utarbeidelsen av sporings- og samhandlingstjenesten i BarentsWatch. Enheten benytter samhandlingstjenesten til å kommunisere med bestillende etat.

7.7 Særlige utfordringer i dagens ressurskontroll

7.7.1 Kapasitet

Med de utfordringer som ble avdekket i ressurskontrollregimet i kapittel 6, blir stedlig kontroll ved landinger det eneste reelle verktøyet for å forhindre eller avdekke ulovlige landinger. Som vist over, har Fiskeridirektoratet kun kapasitet til å kontrollere omlag 0,5 pst. av antall landinger. Kravene til dokumentasjon på lovbrudd gjør at det minimum må være to inspektører tilstede ved kontroll. Ved store landinger over flere døgn er det gjerne behov for 6–8 inspektører. Hvis antall tilgjengelige inspektører blir for lavt vil det være vanskelig å kunne gjennomføre kontroller i det hele tatt.

Salgslagenes kontrollansvar er ment å forsterke kapasiteten til landingskontroll, men lagene har ulik kapasitet til å være tilstede og gjennomfører i hovedsak dokumentkontroller. Råfisklaget og Sildelaget har noe kapasitet til stedlig kontroll, men kontrollene tilfredsstiller sjelden kravene til dokumentasjon. De minste salgslagene har ikke ressurser til å gjennomføre tilstedeværende kontroll.

Tilstedeværelse en kostnadskrevende kontrollform og svarer heller ikke opp dokumentasjonsbehovene utredningen har identifisert, jf. kapittel 5. Større kapasitet til stedlig kontroll vil ikke nødvendigvis gi en vesentlig effekt på etterlevelsen. Under torskeoffensiven i 2014 ga økt kontrollfrekvens ikke flere saker rettet mot mottak.

For Kystvakten er det å være tilstede der fiskeriene foregår helt avgjørende. Økt utbredelse av fiskeriaktiviteten gjør det utfordrende for Kystvakten å være tilstede der hvor hovedfiskeriene pågår. Samtidig har Kystvakten de siste 15 årene fått redusert antall fartøy vesentlig. Tidligere hadde Kystvakten egne helikopter som ble brukt i ressurskontrollarbeidet. Denne kapasiteten skulle erstattes av nye NH90 helikopter. Innfasingen av disse har hittil ikke resultert i økt kapasitet hos Kystvakten, heller tvert imot. Flyovervåkning har vist seg å være et kostnadseffektivt verktøy, men Kystvakten har begrenset adgang på flytimer. Samtidig vil det være behov for å teste, videreutvikle og styrke kompetansen for bruk av RPAS teknologi (droner) i årene som kommer.

Til tross for at Kystvakten har forbedret sine risikovurderinger i ressurskontrollarbeidet, viser Kystvaktens årsrapporter over tid at det er andre hensyn som i stor grad styrer prioriteringen av fartøyene. Det gjelder både balansen mellom tilstedeværelse i indre og ytre farvann og mellom tilstedeværelse i sør og nord. Det betyr at det ofte mangler tilstedeværelse i fiskerier som er vurdert som høyrisiko.

Kystvaktens tidsressurser til fiskerikontroll er halvert i løpet av siste tiårsperiode, og Kystvakten har i sine siste årsrapporter uttrykt bekymring for kapasiteten til ressurskontroll. Det kan stilles spørsmål ved om dagens organisering sikrer at Kystvakten kan ivareta sine oppgaver etter kystvaktloven og havressursloven på en god nok måte.

7.7.2 Kompetanse

I møtene utvalget hadde med næringens organisasjoner ble det uttrykt at kompetansen hos kontrollmyndighetene er for lav, og at myndighetenes bruk av inndragning og administrative sanksjoner er for vilkårlig. Kystvakten får bedre skussmål enn øvrige kontrollmyndigheter når det gjelder fagkompetanse, men rapporterer selv at det er krevende å sikre god nok kompetanse for ressurskontrollen på grunn av relativt hyppig utskiftning av personell.

Også Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) stilte spørsmål ved kompetansen i sin siste evaluering av Fiskeridirektoratet (Difi, 2015). Kritikken gikk både på ressursbruken og profesjonaliteten i kontrollarbeidet. Difi etterlyste en bevisstgjøring av hva tilsynsrollen innebærer og en vurdering av hvilken kompetanse som er nødvendig for å fylle den. Ledelsen i Fiskeridirektoratet hadde i intervjuer med Difi erkjent behovet for mer kunnskap om hvor regelbrudd skjer og bedre kompetanse hos de som utfører tilsyn og kontroll.

Politi- og påtalemyndighetene rapporterte også om manglende forståelse hos kontrollmyndighetene for hva politiet trenger. Det ble særlig pekt på behovet for å sikre dokumentasjon som er tilstrekkelig til å oppfylle den strafferettslige bevisbyrden. Samtidig ble det i møter med utvalget bekreftet at kompetansen hadde blitt bedre den senere tiden. Det kan ha sammenheng med en satsing på kompetanseutvikling, der en del av Fiskeridirektoratets ansatte har tatt fiskekrim-studiet ved Politihøgskolen.

Dagens inspektører er først og fremst rekruttert med tanke på at de skal gjennomføre kontroller om bord på fartøy eller på kaikant. En stor del av inspektørene har bakgrunn fra næringen, som er viktig kompetanse for å forstå hva som skjer på et mottaksanlegg. Etter hvert som aktørene blir større og mer teknologisk avansert, endres oppgavene inspektørene har behov for en annen type kompetanse. I dag rekrutteres i større grad inspektører med annen bakgrunn. Fiskeridirektoratet rapporterer likevel at de ikke har klart å bygge god nok kompetanse til å sammenstille og analysere data som grunnlag for den risikostyrte ressurskontrollen.

Saksbehandlerne har også ulik bakgrunn, blant annet juridisk. Deres hovedoppgave er å følge opp det inspektørene avdekker og vurdere reaksjoner. Politiet har i innspill til utvalget pekt på behovet for økt kompetanse om den strafferettslige bevisbyrden hos kontrollmyndighetene, som er et behov både blant inspektører og saksbehandlere. Utviklingen i retning av økt rettsliggjøring av samfunnet og styrking av rettighetssamfunnet gir også økt arbeidsbyrde og spesialiseringsbehov for kontrollmyndighetene. Det er i for liten grad erkjent at de ulike delene av ressurskontrollarbeidet krever spesialisert kompetanse.

7.7.3 Informasjonsforvaltning

Kontrollmyndighetene samler inn store mengder data med hjemmel i havressurslovens § 56. Det er imidlertid utfordringer med kvaliteten i eksisterende registre og et stort potensial for kontrollmyndighetene i å bruke tilgjengelige data mer effektivt, noe også tidligere undersøkelser har påpekt (Ekerhovd et al. 2015, Dokument 3:9 (2016–2017)). Salgslagene har i innspill til utvalget etterlyst et til enhver tid oppdatert kvoteregister, en felles inspeksjonsdatabase for kontrollmyndighetene og bedre tilgang til elektroniske fangst- og aktivitetsdata. Kystvakten på sin side har etterlyst oppdaterte oversikter over kvotestatus for enkeltfartøy fra de minste salgslagene.

En stor utfordring for ressurskontrollen er mangelen på et kvoteregister som gir en korrekt oversikt over hvert enkelt fartøys kvote til enhver tid. Fiskeridirektoratets arbeid med et slikt register ble allerede omtalt i havressurslovutvalgets utredning (NOU 2005: 10, punkt 11.6). I 2019 er fortsatt mangelen på et velfungerende kvoteregister en hemsko for effektiv kvotekontroll. Det gjør kvotekontrollen krevende og lite effektiv, og medfører at salgslagene har måttet lage egne løsninger. Det pekes fortsatt på kompliserte regelverk som den største utfordringen for å få dette på plass. De mest kompliserte reguleringene krever manuell registrering av tilgjengelig kvote og kvoteavregning.

Fiskeridirektoratet har heller ikke full oversikt over alle relevante aktører i fiskerinæringen. Fiskermanntallet gir ikke oversikt over alle som er fiskere, fordi dette er et frivillig register. Kjøperregisteret gir oversikt over aktørene som kjøper fisk, men ikke over alle steder der det kan landes fisk. Fiskeridirektoratet har derfor ikke en full oversikt over steder og aktører som er underlagt landingsforskriftens krav til innveiing og føring av seddel.

En utfordring som er observert er at kontrollmyndighetene har laget systemer for innsamling av data uten å legge til rette for bruken av dataene. Et eksempel er fangstsertifikatdata, som siden sertifikatene ble innført har blitt oversendt fra CatchCertificate til Fiskeridirektoratet og lagret der, men uten at dataene er gjort tilgjengelige for oppslag eller analyse. Et annet eksempel er data fra rapportering gjennom kystfiskeappen, som heller ikke er tilgjengelig for analyse. Videre er det i liten grad lagt til rette for å utnytte tilgjengelige datakilder hos andre etater for analyse, for eksempel data fra Brønnøysundregistrene.

En rapport fra Samfunns- og næringslivsforskning pekte allerede i 2015 på at data som samles inn om fiskerinæringen av ulike myndigheter i liten grad sammenstilles og brukes til analyse for å avdekke ulovlige forhold (Ekerhovd et al. 2015). Rapporten ble fulgt opp av Fiskeridirektoratet, Skatteetaten, Tolletaten og Mattilsynet i et felles prosjekt, som blant annet beskrev hvilke data aktører rapporterer til de ulike etatene og vurderte nytten av å sammenstille disse. Prosjektet så også på mulige tekniske løsninger og vurderte juridiske forhold, og avdekket flere hindre for å utnytte potensialet i datagrunnlaget. En av hovedutfordringene er at det ligger juridiske begrensninger på hvilke data som kan deles mellom ulike myndigheter med tanke på sammenstilling og analyse. Finansdepartementet har nå gitt Skatteetaten og Tolletaten i oppdrag å se på reglene for informasjonsdeling med Fiskeridirektoratet. På sikt ønsker Skatteetaten å dele data i sanntid uten å gå på akkord med personvernet. Målet er å forebygge og avdekke uriktig rapportering.

En annen utfordring er at selv for de åpne dataene, er utveksling og sammenstilling på tvers av etater hindret av mangel på tekniske systemer for slik utveksling. Kravene til rapportering er utviklet over tid og kjennetegnes av at de er samlet inn for å dekke ulike formål. Når myndighetene ønsker å sammenstille dataene i ettertid, er dette krevende fordi det ikke er gode nok nøkler mellom datasettene. Forvaltningen har i liten grad samordnet sine rapporteringskrav, eller i tilstrekkelig grad klart å se verdien av å koble ulike datakilder som samles inn.

Et eksempel på dette er at fartøyenes fangst- og aktivitetsdata, som rapporteres elektronisk (ERS) fra havet, ikke kan kobles direkte med seddeldata, som rapporteres i forbindelse med landing. Et annet eksempel er at opplysninger på seddel om virksomheten som faktisk mottar eller kjøper fangsten ikke er entydig. På seddel kan den registrerte virksomheten være konsernet, mens det faktiske mottaket og kjøpet gjøres på en av flere virksomheter innenfor et konsern.

Videre mangler myndighetene sentrale data i verdikjeden, særlig produksjonsdata (se omtale i punkt 6.4.2). Dette svekker også evnen til å koble ulike datakilder. De samme dataene registreres flere steder og data som naturlig burde bli behandlet samlet rapporteres ulike steder. Det siste gjelder for eksempel opplysninger om fangstoperasjonen, hvor fartøy som fisker med garn og line ikke rapporterer detaljer om fangstoperasjonen gjennom det elektroniske rapporteringssystemet for fangstrapportering, men via telefon m.m. til Kystvaktsentralen.

Noe positiv utvikling har det likevel vært de siste årene. Det er etablert API-løsninger for utveksling av en rekke data mellom Fiskeridirektoratet, Kystvakten og salgslagene. Det gir en dramatisk forbedring i effektiviteten, sammenlignet med tidligere fildeling over e-post m.m. Fiskeridirektoratets deling av registerdata med salgslagene er et godt eksempel. Det samme er deling av ERS-data med Kystvakten.

Fiskeridirektoratet tok også i 2019 i bruk et nytt kontroll- og tilsynssystem (SAGA). Formålet med SAGA er blant annet å sikre likebehandling, effektivitet og notoritet i kontrollutøvelsen. Med SAGA er informasjon som tidligere var tilgjengelig i ulike registre nå presentert samlet for hvert kontrollobjekt, og rapporter fra kontrollene blir generert systematisk og kan ferdigstilles på stedet. Systemet er likevel langt fra ferdigstilt, og Fiskeridirektoratet opplyser at utviklingen vil ta tid på grunn av manglende kapasitet og ressurser. Systemet er heller ikke laget for å løse utfordringene med å sette sammen større datasett for mer grunnleggende analyser av mønstre og avvik.

Kontrollmyndighetene har samtidig pekt på at langt mer data kan utveksles, og at det vil ha et stort potensial for ressurskontrollen. En annen utfordring er at kontrollmyndighetene ikke er innrettet eller organisert på en slik måte at det kan jobbes effektivt med data for analyse.

7.7.4 Organisering og samarbeid

En effektiv organisering av ressurskontrollen vil være kjennetegnet ved en klar ansvarsdeling og gode prosesser gjennom alle hovedfasene av kontrollvirksomheten; risikovurdering (kartlegging, analyse og prioritering), risikohåndtering (forebygging, kontroll og håndhevelse) og evaluering, jf. punkt 4.3.1 om risikostyring i ressurskontrollen.

Ansvar og roller i dagens ressurskontroll er imidlertid langt fra klar. Fiskeridirektoratet og salgslagene har et felles ansvar for å kontrollere bestemmelsene i landingsforskriften, og både salgslagene og Fiskeridirektoratet har hjemler til uhindret tilgang til relevante fartøy og bygninger, samt fangst- og aktivitetsdata, landingsjournaler, sedler og regnskap for å foreta slik kontroll. Salgslagenes ansvar begrenses imidlertid til landingskontroll; mens Fiskeridirektoratets ansvar gjelder hele verdikjeden fra høsting til eksport. Salgslagene har således ikke ansvar for kontroll etter landingstidspunktet, slik den eksplisitte utelatelsen av ansvar for kontroll med journalkravet i landingsforskriften viser, jf. § 20.

Ansvaret for ressurskontrollen har vært omtalt som tredelt med Fiskeridirektoratet som overordnede ansvarlig, Kystvakten som myndighetsutøver på havet, og salgslagene som medansvarlige for kontroll med førstehåndsomsetningen. Salgslagene er imidlertid ikke én institusjon, men seks selvstendige samvirkeforetak med ulike geografiske virkeområder (fem fra 1. januar 2020), og har ikke en felles tilnærming til og styring av kontrollen.

Fiskeridirektoratets operative ressurskontroll er også delegert til regionene, og dermed fordelt på fem organisatoriske enheter, som under hver sin ledelse har et helhetlig ansvar for kontrollen i sitt geografiske område. Disse skal koordinere sin kontrollinnsats med salgslagene som har enn annen geografisk inndeling, der Sildelaget har ansvar for pelagisk omsetning i hele landet, mens de andre salgslagene har ansvar for omsetningen i hver sine geografiske områder. En enkelt region i Fiskeridirektoratet må dermed samarbeide med flere salgslag, samtidig som regionene må koordinere sin kontrollinnsats opp mot øvrige regioner for å sikre likebehandling og kunnskapsbygging. I tillegg kommer Justervesenets kontroll med mottaksvekter, som gjennomføres av regionalt ansatte.

Mange små enheter med ansvar for alt fra risikovurdering til håndhevelse gjør det vanskelig å bygge tilstrekkelig spisskompetanse innenfor de ulike oppgavene i kontrollarbeidet. Det gir også risiko for forskjellsbehandling avhengig av geografi og store kostnader med å samordne aktiviteten på tvers av enhetene. Samarbeidet om risikovurderinger er forbedret de senere år, men analysemiljøene er fortsatt mange, små og fordelt på mange geografiske steder og mellom ulike organisatoriske enheter.

Utvalget ser også andre utfordringer ved Fiskeridirektoratets organisering av ressurskontrollen enn små fagmiljøer i regionene. Som figur 7.2 viser, er det i dag ingen kontrolldirektør i direktoratets ledergruppe. I praksis er det daglige ansvaret for ressurskontrollen delegert til seksjonsledernivå både ved hovedkontoret og ute i regionene. Det gir seks seksjonsledere på regionnivå med et helhetlig kontrollansvar innenfor sin region, hvorav den ene gjelder sjøtjenesten.

Avdelingsledere og regiondirektører med ansvar for kontroll har dette kun som en del av sin portefølje. Rundt lederbordet sitter dermed mange med en viktig rolle inn mot kontroll, men ingen som har kontroll som sitt resultatansvar alene. Direktøren for ressursavdelingen har for eksempel ansvar for en omfattende portefølje, der reguleringssakene vil ha høy politisk prioritet. På samme måte har direktøren for kyst- og havbruksavdelingen både ansvar for tildelingssaker, arealsaker og tilsyn. Organiseringen styrer også den interne budsjetteringen i direktoratet. Med ansvaret for kontroll spredt i organisasjonen, er det vanskelig å få en fleksibel og helhetlig styring av ressursbruken på fagfeltet, noe også Riksrevisjonen pekte på som en utfordring (Dokument 3:9 (2016–2017)).

En effektiv ressurskontroll vil ikke bare være kjennetegnet av avklart geografisk eller juridisk arbeidsdeling, men også av en hensiktsmessig arbeidsdeling og samarbeid om risikovurderinger og -håndtering. Her er de sentrale myndighetene i ressurskontrollen på vei. Det er for eksempel utviklet et fast samarbeid om strategiske risikovurderinger med Kystvakten og salgslagene, der også Justervesenet er trukket inn de siste årene. I tillegg inkluderes også Mattilsynet i arbeidet med operasjonelle risikovurderinger rettet mot spesifikke segmenter av næringen. De siste par årene er det også etablert samarbeid om nasjonale operasjonelle risikovurderinger.

Organiseringen av analysearbeidet som ligger til grunn for disse vurderingene, synes imidlertid å være fragmentert. Kystvakten har et eget beslutningsstøtteverktøy som ligger til grunn for kontrollen på sjøen, og bruker i noen grad analyseenheten i Vardø til å gjøre konkrete analyser av fiskeriaktivitet basert på tilgjengelige data i BarentsWatch. Analyseenheten i Vardø gjør også analyser av sporingsdata etter bestilling fra Fiskeridirektoratets regioner. Analyseenheten er med andre ord styrt av enkeltbestillinger og ikke ut fra en helhetlig strategi. BarentsWatch har heller ikke tilgang på de elektroniske meldinger med fangst- og aktivitetsdata fra fiskefartøyene, som ville gi stor merverdi i analysearbeidet.

Ved Fiskeridirektoratets hovedkontor i Bergen, følger på sin side et døgnåpent overvåkningssenter (FMC) opp fiskefartøyenes innsending av posisjonsdata og andre elektroniske meldinger med fangst- og aktivitetsdata. FMC er først og fremst et en meldingssentral og servicesenter og har ikke et operativt ansvar i ressurskontrollen og gjør ikke analyser for ressurskontrollen.

Nasjonal analysegruppe (NAG) i toll-skatt-fisk-samarbeidet gjør, som analyseenheten i Vardø, analyser etter oppdrag fra operative kontrollenheter. Alt i alt gjøres det med andre ord mange analyser, men analysemiljøene er fragmenterte og analysene er i stor grad basert på enkeltbestillinger fra operativt nivå.

Dagens ressurskontroll mangler et sterkt, samlet analysemiljø, som løpende følger med på aktiviteten til havs og på land og analyserer avvik fra normalen, og som er tett koblet til det operative kontrollarbeidet.

En utfordring med tverretatlige analysegrupper er ressurser til å følge opp analysene. En utfordring er også at politiet i liten grad er involvert i det tverretatlige samarbeidet.

Utredningen har vist at det ofte tar lang tid fra ulovlig aktivitet skjer til forholdet anmeldes og til endelig reaksjon er fastsatt. Det er også lite spor av forebyggende arbeid mot fiskerikriminalitet i politiet. Politiet står til enhver tid i en krevende prioriteringssituasjon, der ressurser til oppfølging av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet kan bli nedprioritert i konkurranse med narkotika-, vold- og sedelighetssaker. Politiets organisering vanskeliggjør også oppbygging av spesialkompetansen som fiskerisaker ofte krever.

Politidistriktene har organisert arbeidet med fiskerisaker ulikt og det synes å mangle en overordnet faglig styring på området. Statsadvokatene i Rogaland og Troms og Finnmark har påtaleansvar for saker som avdekkes på havet, men ikke saker som oppstår på land. Det vil si at saker som for eksempel avdekkes under landing eller i ettertid, følges opp av de enkelte politidistrikt. Økokrim har faglig ansvar for miljøsaker, men har begrenset kapasitet til å følge opp fiskerisaker, og har heller ikke et linjeansvar.

7.8 Utvalgets betraktninger

Utvalgets gjennomgang bekrefter tidligere funn, som viser at de samlede kontrollressursene ikke blir utnyttet godt nok (Difi 2015, Dokument 3:9 (2016–2017)). Dette kapittelet har vist at ressurskontrollen avdekker få alvorlige regelbrudd og at reaksjonene er lite avskrekkende. Evnen til å avdekke lovbrudd må ses i sammenheng med mangelen på etterprøvbare data, men påvirkes også av andre faktorer.

Det kanskje største hinderet for en effektiv oppgaveløsning er mangelen på velfungerende digitale verktøy. Kapittel seks viste at det er store utfordringer både med manglende data og kvaliteten på data, pga. manuelle registreringer og manglende dokumentasjonskrav. I tillegg kommer at det er problemer med kvaliteten i flere av fiskeriforvaltningens registre, og at det mangler løsninger for å dele sentrale data med andre kontrollmyndigheter og gjøre innsamlede data tilgjengelig for oppslag og analyse.

Utredningen viser at organiseringen av kontrollmyndighetene ikke gir en effektiv oppgaveløsning og utnyttelse av ressursene. Utvalget mener det er lite hensiktsmessig at Fiskeridirektoratets regioner og salgslagene har overlappende kontrollansvar. De elleve kontrollenhetene er hver for seg for små til å kunne ivareta alle funksjoner og nødvendig kompetanse i en effektiv og kunnskapsbasert kontrollvirksomhet.

Organiseringen av dagens kontroll gir også legitimitetsutfordringer. Mange, små miljøer utfordrer kravene til faglighet, og gjør det vanskelig å bygge opp tilstrekkelig robuste fagmiljøer. Det blir mange generalister, og lite spesialisering. Mange selvstendige kontrollmyndigheter med ulik kapasitet, kompetanse og reaksjonshjemler utfordrer også likebehandlingsprinsippet. Risikoen for å bli kontrollert vil avhenge av kapasitet og kompetanse til kontrollmyndighetene i det enkelte distrikt. Enkelte salgslag er for eksempel så små at de ikke har kapasitet til å gjennomføre stedlig kontroll. På samme måte vil risikoen for at en kontroll avdekker lovbrudd og den videre risikoen for en bestemt reaksjon avhenge av hvem som utfører kontrollen og gjennomfører saksbehandlingen. Risikoen for straff vil også avhenge av om kontrollørene gjennomfører bevissikring i tråd med strafferettslige beviskrav. Det siste stiller sterke krav til inspektørenes kompetanse, som nettopp er identifisert som en utfordring for ressurskontrollen.

Utvalget mener derfor salgslagenes rolle bør revurderes, og at det er nødvendig å endre organiseringen av både kontrollarbeidet og digitaliseringsarbeidet i Fiskeridirektoratet.

Utredningen har videre avdekket at det tverretatlige samarbeidet ikke fungerer optimalt. I konkrete saker fungerer det tverretatlige samarbeidet etter sin hensikt, men en hensiktsmessig utveksling av data som grunnlag for automatiserte analyser, datasammenstillinger og risikovurdering har vist seg vanskeligere å få til. Det henger dels sammen med juridiske begrensninger og manglende digitale løsninger, men har også en organisatorisk side.

Det er et utstrakt samarbeid mellom Fiskeridirektoratet og andre kontrolletater blant annet om strategiske og operative risikovurderinger. Organiseringen av analysearbeidet, som ligger til grunn for disse vurderingene, synes imidlertid fragmentert, og analysene er i stor grad basert på enkeltbestillinger fra operativt nivå. Dagens ressurskontroll mangler et sterkt, samlet analysemiljø, som løpende følger med på aktiviteten til havs og på land og analyserer avvik fra normalen, og som er tett koblet til det operative kontrollarbeidet.

Kystvakten får bedre skussmål enn øvrige kontrollmyndigheter når det gjelder fagkompetanse, men har som vist i kapittel 7.4.2 de siste årene fått sterkt redusert kapasitet til havgående fiskerikontroll. Det har medført en markant reduksjon i inspeksjoner av utenlandske fiskefartøy i norske farvann, og en særlig sterk nedgang i Skagerrak og Nordsjøen. Med et nært forestående Brexit kan det bli et økt press mot norsk del av Nordsjøen og Skagerrak fra EU-fartøy som kan få begrenset tilgang til britisk sektor. Det vil føre til styrket behov for norsk tilstedeværelse i disse områdene. Utvalget er bekymret for utviklingen der Kystvaktens kapasitet til havgående ressurskontroll er sterkt redusert, og stiller spørsmål ved om styringsstrukturen til Kystvakten legger til rette for at fiskerihensyn blir tilstrekkelig ivaretatt.

Oppsummert mener utvalget at dagens innretning av ressurskontrollen gir en lite effektiv bruk av ressurser. Manglende dokumentasjonskrav, mangelfulle digitale løsninger, små enheter med overlappende kontrollansvar og til dels mangelfull kompetanse gir en lite kostnadseffektiv kontroll, basert på fysisk tilstedeværelse. Svakhetene i dagens kontrollregime svekker også legitimiteten til fiskerilovgivningen. Utfordringer med faglighet og likebehandling undergraver tilliten til myndighetene og respekten for regelverket.

8 Regelverkets legitimitet

8.1 Innledning

I dette kapitlet har utvalget valgt å løfte fram et par generelle betraktninger, som gjelder særordninger og disposisjoner, samt fire konkrete regelverksutfordringer: Regelverket for seddelføring ved landing av fersk torsk, operasjonaliseringen av ilandføringsplikten, regelverket i Skagerrak og mangelen på regelverk for turistfiske.

8.2 Komplekst regelverk

Fiskeriene reguleres av et omfattende sett av regler. Ulike ekstrakvoteordninger kan langt på vei begrunnes med at man har sett behov for å tilgodese særlige formål, men slike ordninger bidrar til å komplisere kvotesystemet og gjøre det mindre transparent. Om det er vanskelig å ha oversikt over et fartøys totale kvotegrunnlag blir det også vanskelig å kontrollere, og det kan gi dårligere etterlevelse blant næringsaktørene. Ekstrakvoteordninger har særlig vært benyttet for torskereguleringen.

Kravene til korrekt registrering av ressursuttaket er i utgangspunktet ikke komplisert. All fisk som landes skal som utgangspunkt sorteres og veies umiddelbart, men en lang rekke tilpasninger til regelverket gjør også dette enkle utgangspunktet komplisert, se eksempel om bruk av omregningsfaktorer beskrevet i punkt 8.3.

Kompliserte eller uhensiktsmessige rapporteringskrav inviterer også til å ta snarveier. Et eksempel på dette er det nylig innførte kravet til rapportering fra turistfiskevirksomhetene. Kravet til rapportering er forenklet ved at det kun stilles krav til rapportering en gang per måned, uten å ta inn over seg at dette krever en omfattende registrering hos aktørene underveis for å kunne oppfylle det endelige rapporteringskravet. Månedlig rapportering gjør det også vanskelig å kontrollere reell aktivitet opp mot rapportert aktivitet.

Landingsforskriften som regulerer kravene ved landing av fisk omtales i enkelte sammenhenger som dispensasjonsforskriften. Omtalen gir inntrykk av at det nærmest er normalen å få unntak fra et eller flere krav i forskriften. Aktuelle dispensasjonsordninger som kan nevnes er transportordningen, som innebærer at fisker får unntak fra veiekravet ved landing til kai og deretter transport til mottaket. Andre ordninger gir fisker unntak fra samtidighetskravet ved at det kan landes til mottak utenfor åpningstid. Ellers er de tidligere omtalte Hovden-dispensasjonene eksempler på slike ordninger.

Dispensasjoner medfører forskjellsbehandling og ulike konkurransevilkår, og oppleves urettferdig for aktører som ikke er gitt dispensasjon, og derav vil rettferdiggjøre egne regelbrudd. Dette svekker legitimiteten til regelverket.

8.3 Regelverket for landing av bunnfisk og ulovlig bruk av omregningsfaktorer

8.3.1 Innledning

Både næringens organisasjoner og kontrollmyndighetene har i sine innspill til utvalget tatt opp utfordringene med seddelføring ved landing av fersk torsk i vintersesongen. I dette fiskeriet er det store utfordringer med etterlevelse av regelverket.

Det er sterke indisier på at oppgitte vektdata på sluttsedlene i dette fiskeriet ikke er basert på korrekt innveid vekt, men i stedet – og i strid med regelverket – en vekt som er regnet om med det som kalles «dynamisk omregningsfaktor».

Denne praksisen gir ulik konkurranse om råstoffet og usikkerhet om det faktiske uttaket av torsk. Fiskeridirektoratets kontroll med og håndheving av regelverket er også gjenstand for mye konflikt. Manglende etterlevelse og konfliktnivået rundt håndhevingen av dette regelverket tyder på dagens forvaltnings- og kontrollregime på dette punktet mangler legitimitet i næringen.

I det følgende gjøres det rede for de forhold som kan forklare dette fenomenet og konsekvensene av det. Forslag til tiltak drøftes i kapittel 16.

8.3.2 Endret landingsmønster

For å forstå dagens utfordringer, må vi ta et historisk tilbakeblikk. Tidligere var det vanlig at fiskeren selv sløyde torsken om bord før landing, eller på land før den ble levert til mottaker. Den sløyde fisken ble deretter veid, og produktvekten ble ført på seddel. Når salgslagene og direktoratet mottok seddel, ble produktvekten omregnet til rund vekt. Den runde vekten ble da avregnet kvoten til fisker, ved å bruke den offisielle omregningsfaktoren.

I løpet av de siste 10–15 årene har det skjedd en vesentlig endring i landingsmønster og mottak. Torsken fra kystflåten bringes i dag i hovedsak til land rund, og sløyes av mottakene på moderne sløyelinjer. Ved riktig håndtering og kjøling om bord er denne endringen positiv for kvaliteten både på fisken og biproduktene, og for å sikre at hele ressursen blir utnyttet. Fiskeren vil også effektivisere sin høstingsaktivitet ved at mindre tid må brukes på sløying. Det har redusert behovet for mannskap om bord på fartøyene og gir fisker mulighet til å redusere tiden det tar å gjennomføre en tur, eller gjennomføre flere turer på kortere tid.

Også for ressursregnskapet skulle man tenke at endringen ville innebære en forbedring. Når fangsten overtas rund, kunne man registrere det faktiske, innveide runde kvantum, og dermed unngå bruk av omregningsfaktorer. Det skulle gi grunnlag for korrekt registrering av fangsten og effektivitet i mottaket. I vintersesongen for torsk ønsker imidlertid ingen å registrere ressursuttaket av torsk slik fisken kommer til land. Forklaringen handler om biologi og økonomi.

8.3.3 Biologien og omregningsfaktoren

Sløyd og hodekappet torsk er det vanligste produktet ved førstehåndsomsetning av torsk. Den offisielle omregningsfaktoren for dette produktet er nedfelt i avtaleverket med Russland, og har siden 1992 vært 1,5 for torsk sløyd uten hode.

De offisielle omregningsfaktorene er statiske tall, basert på målinger av forholdet mellom rund fisk og produktvekt i ulike fiskerier, og til ulike tider og steder på året, jf. punkt 3.2.3. Faktorene er beregnet, slik at de skal gi best mulig estimat på ressursuttaket gjennom et kvoteår. I virkeligheten er ikke forholdet mellom en rund og en sløyd fisk en statisk størrelse. I den viktige vintersesongen inneholder torsk mye åte og gyteprodukter. Det gjør at forholdet mellom torskens runde og sløyde vekt er vesentlig større i denne perioden, enn det gjennomsnittlige forholdet over et helt år skulle tilsi.

Målinger foretatt av Fiskeridirektoratet og Kystvakten i løpet av de fire første månedene i 2015, viste at torsk høstet av kystflåten på denne tiden av året i snitt veide 1,68 ganger mer et sløyd og hodekappet produkt (Fiskeridirektoratet, 2015). Differansen mellom offisiell omregningsfaktor og «reell faktor» er med andre ord 12 pst. i denne perioden. «Reell faktor» har hermetegn, da også dette tallet er et gjennomsnitt, som skjuler store variasjoner mellom ulike fangster. Undersøkelsen fra 2015 viste blant annet at faktoren er høyere med aktive enn passive redskap, og at den naturlig nok er langt høyere for fangster med stor andel av stor, gytemoden fisk, enn for fangster der andelen yngre fisk er større.

Selv om to fiskere leverer lik fangst under vinterfisket, vil avviket mellom den reelle og offisielle faktoren medføre at en fisker som får seddelført torskens sløyde vekt, blir fratrukket et mindre kvantum fra kvote, enn en fisker som får seddelført torskens runde vekt.

Dette illustreres i tabell 8.1 som viser hvordan dette slår ut for to kystfiskefartøy som lander et likt kvantum torsk (1 000 kg) i vintersesongen. I regneeksempelet er den reelle faktoren satt til 1,68. Det gir et avvik i kvoteavregningen på 107 kg, eller 10,7 pst. på denne enkeltlandingen.

Tabell 8.1 Regneeksempel på forskjellen i kvoteavregning ved rund og sløyd seddelføring av torsk om vinteren

Landet kvantum

Faktor

Veid

Seddel-ført

Kvote-avregnes

Veies umiddelbart (rund)

1 000 kg rund torsk

1 000 kg

1 000 kg

1 000 kg

Sløyes umiddelbart og veies deretter (sløyd uten hode)

1 000 kg rund torsk

1,68

595 kg

595 kg

893 kg

Avvik

107 kg

Forholdet har motsatt fortegn ved landing i andre deler av året. Da vil sløyd omsetning gi høyere kvoteavregning enn det faktiske uttaket målt i rund vekt.

Figur 8.1 viser fordelingen av torskefisket fordelt på måned og fartøystørrelse i 2018. Den viser at en stor andel av landingen skjer i månedene februar til april, altså på den tiden den biologiske faktoren er høyere enn den offisielle faktoren. Andelen varierer mye mellom flåtegrupper. For fartøy med faktisk lengde under 11 meter var andelen 85 pst., mens den for de større kystfartøyene var mellom 70 og 76 pst. Den havgående fiskeflåten (> 28 meter) landet imidlertid kun 31 pst. av sin torskefangst i samme periode.

Figur 8.1 Fisket etter torsk i 2018, fordelt på måned og fartøystørrelse (faktisk lengde).

Figur 8.1 Fisket etter torsk i 2018, fordelt på måned og fartøystørrelse (faktisk lengde).

Kilde: Fiskeridirektoratet

Fordi havfiskeflåten fisker jevnt over hele året, gir kvoteavgregningen basert på sløyd vekt og omregningsfaktor samlet sett, en tilnærmet korrekt kvoteavregning i rund vekt.

For kystfiskeflåten, som fisker det alt vesentligste av sin kvote i månedene februar – april, så betyr imidlertid forskjellen i kvoteavregning ved rund og sløyd seddelføring at flåten kan fiske rundt 10 pst. mer enn tildelt kvote, gitt at fangsten seddelføres sløyd.

8.3.4 Regelverket

Hovedregelen etter landingsforskriften er at mottaker og den som lander fortløpende skal veie all fisk ved landing. Det vil si at det ikke er tillatt å påbegynne produksjon av fisk på land før den er veid og seddelført.

Når landingsmønsteret etter hvert ble endret og mottakerleddet opprettet sløyelinjer, forsøkte kontrollmyndighetene å håndheve gjeldende regelverk, dvs. at den veide runde vekten skulle føres på seddel. Den sterke motstanden i næringen medførte at kontrollmyndighetene etter hvert aksepterte at torsken ble sløyd på mottakene før den ble seddelført. Etter hvert som flere mottak opprettet sløyelinjer, økte presset mot gjeldende regelverk ytterligere. I 2012 ble definisjonen av landing i landingsforskriften endret, for at regelverket skulle harmonere med akseptert praksis. Definisjonen av landingsbegrepet ble da endret, ved å legge til at «umiddelbar sløying av bunnfisk inngår som en del av landingen».

8.3.5 Ulovlig bruk av dynamisk faktor

Det er i dag altså valgfritt å veie inn og seddelføre torsken rund, eller avvente sløying og veie inn og seddelføre den sløyd. Som forklart over, gjør imidlertid omregningsfaktoren at det kan landes et større kvantum ved sløyd omsetning av fersk torsk i vintersesongen. I begge tilfeller stiller regelverket krav om at fangstene fra ulike fartøy holdes adskilt inntil seddel er undertegnet. Kravet til adskillelse er der for å sikre at det enkelte fartøy kvoteavregnes sin egen fangst, og for at det skal være mulig å kontrollere fangsten fram til hele fangsten er veid og seddel er undertegnet.

Adskillelseskravet utfordrer effektiviteten både i mottaket og for fisker. Hvis fangsten skal seddelføres sløyd, kreves det investeringer i systemer som sikrer adskillelse. Det kreves også at fisker ligger til kai til sløyeprosessen er ferdig, og at alle biprodukter er veid og seddelført. For mottak som tar imot fangst fra mange, små båter, er dette lite hensiktsmessig. Det mest praktiske i slike tilfeller er å veie fisken rund og skrive seddel umiddelbart, så fisker kan dra hjem eller ut igjen, og fiskemottaket kan håndtere fangsten videre, uten hensyn til adskillelse, og nøyaktig veiing av ulike produkter per båt. Med seddelføring av innveid rund vekt, går imidlertid fisker glipp av det ekstra kvantumet, som kan landes ved sløyd seddelføring.

Ved sløyd omsetning kreves på sin side, at alle biprodukter skal føres på seddel, noe som kompliserer seddelføringen. Problemet synes å bli løst ved å skrive en beregnet vekt på sluttseddelen, når kontrollmyndighetene ikke er tilstede på kaia. Dette omtales gjerne som at næringen «bruker faktor» eller «bruker dynamisk faktor». Det skjer på ulike måter. Noen veier fangsten rund, men omregner ved hjelp av en faktor til sløyd vekt og seddelfører fangsten sløyd. Den oppgitte vekten på seddel – både for sløyd fisk, biprodukter og hode – vil da være beregnede og ikke innveide størrelser. Andre regner om den innveide runde vekten til en beregnet rundt vekt. Ved å dividere på den såkalte biologiske eller dynamiske faktoren, og multiplisere med den offisielle omregningsfaktoren, får man en beregnet rund vekt som føres på seddel. Denne vekten vil gi fisker tilnærmet samme kvoteavregning som om fisken hadde blitt seddelført sløyd. Praksisen sikrer med andre ord kvoteavregningsfordelen ved sløyd omsetning og effektivitetsgevinsten ved rund omsetning.

Fra næringens perspektiv oppleves ikke nødvendigvis praksisen med å beregne vekten eller «bruke faktor» som uakseptabel, selv om det etter regelverket er ulovlig. Snarere oppleves det som en nødvendig tilpasning til et regelverk som er konkurransevridende. For hvordan skal en kjøper kunne konkurrere om råstoff, dersom han eller hun ønsker å kjøpe rund fisk, når konkurrentene kan tilby 10 pst. redusert kvoteavregning for den samme fangsten, ved å tilby sløyd seddelføring?

Samtidig vil andre næringsutøvere, som følger regelverket, få en konkurranseulempe i møte med de som fører en beregnet vekt på seddel. Ikke minst gjelder dette i de tilfeller der det benyttes en høyere faktor enn det som er den reelle biologiske faktoren til fangsten. I de tilfeller skjer det en underrapportering, og dermed et ulovlig fiske over kvote og ulovlig omsetning av fangst, som går utover den «konkurranse-opprettende» bruken av faktor.

Det er ikke mulig å si eksakt hvor stort omfanget av denne type feilregistrering er. Slik veie- og rapporteringssystemene er i dag, har verken Fiskeridirektoratet eller Norges Råfisklag mulighet til å vite om opplysningene på seddelen er basert på innveid vekt eller om den oppgitte vekten er omregnet ved bruk av dynamisk faktor. Det er med andre ord ikke mulig å skille mellom lovlig og ulovlig registrering på seddel.

Data fra sluttseddelregisteret kan likevel gi en indikasjon på at bokføringen ikke er i tråd med regelverket: statistikken viser at andelen landet torsk som er seddelført rund, har gått fra nærmest ubetydelig til 20 pst. i løpet av de siste 10 årene. Andelen er høyest blant de minste fartøyene.

I 2018 ble 42 pst. av landingene fra flåten under 11 meter seddelført rund, mens andelen var 36 pst. for fartøy mellom 11- og 15 meter. Gitt den store økonomiske ulempen ved rund seddelføring, skulle man forvente at knapt noe torsk ble omsatt rund. Selv om statistikken ikke på noen måte kan bevise lovbrudd hos en enkeltaktør, er det nærliggende å tolke den store andelen av rund registrering i vinterfisket de siste årene, som en bekreftelse på ryktene om bruken av dynamisk omregningsfaktor.

Figur 8.2 Andel landet torsk nord for 62 grader, som er seddelført som rund fisk i perioden 2000 – 2018.

Figur 8.2 Andel landet torsk nord for 62 grader, som er seddelført som rund fisk i perioden 2000 – 2018.

Kilde: Fiskeridirektoratet

8.3.6 Hovden-dispensasjonene

Det såkalte Hovdenprosjektet ble opprettet i 2015, for å muliggjøre et mer effektivt mottak av fangster fra mange små båter. Hovdenprosjektet ble gjennomført ved Hovden Fiskeindustri AS og Tobø Fisk AS, i samarbeid med Nofima og bedriftenes systemleverandører. De to bedriftene fikk dispensasjon fra landingsforskriftens adskillelseskrav og samtidighetskrav, og adgang til å benytte dynamisk omregningsfaktor ved skriving av seddel. Det ble samtidig satt som vilkår for tillatelsen at veiedata både fra rund og sløyd innveiing, samt dynamisk faktor som anvendes, fortløpende rapporteres til Fiskeridirektoratet. Fra vinteren 2019 har seks mottak dispensasjon etter den såkalte Hovdenmodellen. Dispensasjonene er tidsavgrenset til 31.12.19.

For mottak og fisker innebærer denne løsningen at gevinstene ved sløyd seddelføring kan kombineres med fordelene ved å levere fangsten rund og skrive seddel umiddelbart. Det gir økt effektivitet i mottaket, noe også Nofimas evaluering av prosjektet konkluderte med. Det gir bedriftene med dispensasjon etter Hovdenmodellen en konkurransefordel framfor andre mottak som ikke har samme dispensasjon.

Mottakene med Hovden-dispensasjon har altså tillatelse til å føre en beregnet vekt på seddel, og det er valgfritt å føre beregnet rund eller beregnet sløyd. Dersom det føres beregnet sløyd vekt, vil modellen sørge for at den seddelførte vekten er tilnærmet lik faktisk sløyd vekt for den aktuelle fangsten. Det vil med andre ord gi tilnærmet samme seddelregnskap som ved sløyd omsetning på mottak uten dispensasjon.

Ved føring av beregnet rund vekt, som er det vanligste i vintersesongen, er imidlertid den oppgitte runde vekten langt lavere enn den ville vært ved ordinær rund omsetning. Med en biologisk faktor på 1,7, vil en fangst som har veid 1 000 kg rund, bli regnet om, slik at seddelføringen blir 882 kg rund, jf. figur 8.3. Dispensasjonen gir med andre ord tillatelse til å underrapportere rund vekt. Realiteten for fisker og mottak er imidlertid den samme: at kvoteavregningen tilsvarer det den ville vært ved sløyd omsetning og kvoteavregning basert på offisiell omregningsfaktor.

Figur 8.3 Hovdenmodellen

Figur 8.3 Hovdenmodellen

Dispensasjonene gir altså tillatelse til en praksis som er ulovlig for øvrige aktører. Det bidrar til å ytterligere svekke legitimiteten til regelverket og myndighetenes håndheving av dette. På den annen side gir kravene i dispensasjonene en trygghet for at ressursregistreringen er basert på dokumenterte veiedata, slik at det ikke er mulig manuelt å tilpasse den rapporterte vekten, eller faktoren som brukes i beregningen.

8.3.7 Konsekvenser

Forholdene som er beskrevet over gjør at regelverket for landing av bunnfisk har lav legitimitet. Praksisen med bruk av dynamiske omregningsfaktorer for å beregne vekten som føres på seddel, må forstås i lys av at selve regelverket gir så stor fordel for aktører som omsetter torsken sløyd. Hovden-dispensasjonene vil ytterligere forsterke den generelle oppfatningen av at det å føre en beregnet rund vekt på seddel, kan rettferdiggjøres med behovet for å jevne ut konkurransevilkårene mellom de som kjøper sløyd og de som kjøper rund fisk.

Å bli anmeldt for brudd på et regelverk som oppfattes urimelig skaper stor frustrasjon. Det kan igjen undergrave respekten for fiskerimyndighetene hos næringsaktører som i utgangspunktet ønsker å være lovlydige. Samtidig gir den ulovlige bruken av dynamisk faktor ulike konkurransevilkår mellom aktørene i næringen og mellom kyststatene, og økt handlingsrom for aktører som ikke bare vil sikre like konkurransevilkår, men som bruker en kunstig høy faktor. Det bidrar til ytterligere underrapportering, overfiske og kunstig høye priser på råstoff, som kan presse lovlydige kjøpere ut av markedet.

Den gjennomgående svake etterlevelsen av landingsforskriften i vinterfisket etter torsk, er en stor utfordring for ressurskontrollen. Praksisen med bruk av beregnet vekt på seddel skaper problemer med å sikre korrekt kvoteavregning, både for det enkelte fartøy og for nasjonen samlet. Manglende dokumentasjonskrav på innmeldt fangst fra fartøy og vektlogg fra innveiing, gjør det også vanskelig å kontrollere at all fangst registreres.

Åpningen for å velge om man ønsker å registrere fisken sløyd eller rund, gir også mulighet for til enhver tid å velge den omsetningsform som gir den laveste kvoteavregningen for fisker. Det skaper et systematisk insentiv til å overfiske kvotene, og gjør at forutsetningen om at det totale ressursuttaket vil bli riktig når du ser hele kvoteåret samlet, ikke holder.

8.4 Ilandføringsplikten

Havressursloven § 15 slår fast at all fangst skal føres i land, og plikten er presisert i utøvelsesforskriften § 48. Der framgår det at ilandføringsplikten gjelder for død eller døende fisk av alle arter, som er listet opp i bestemmelsen.

Andre arter kan kastes ut, noe som strider mot målet om optimal samfunnsøkonomisk utnyttelse av fellesskapets ressurser.

Videre gir unntakene stort mulighetsrom for omgåelse av ilandføringsplikten, ettersom de gjør det utfordrende å avdekke og håndheve brudd på ilandføringsplikten. For det første er det vanskelig å oppfylle den strafferettslige bevisbyrden og dokumentere systematiske brudd på ilandføringsplikten, når det er tillatt å kaste ut enkelte arter. Det innebærer at ulovlig utkast enkelt kan skjules som lovlig utkast, fordi det er vanskelig å skille enkelte arter omfattet av ilandføringsplikten og arter som ikke er omfattet. Det er også utfordrende å dokumenter omfanget av brudd på plikten, fordi det kreves tilstedeværelse for å avdekke det ulovlige forholdet.

8.5 Harmonisering av regelverket mellom Skagerrak og Nordsjøen

Historisk har Skagerrak blitt vurdert som åpent hav mellom Norge, Danmark og Sverige, med den konsekvens at dette området ble regulert gjennom flaggstatsjurisdiksjon. Avtalen (Skagerrakavtalen, 1966) som lå til grunn for dette, ble opprettholdt også etter at Norge opprettet sin økonomiske sone i 1977. I 2009 ble den gamle Skagerrakavtalen sagt opp. Det innebar at kyststatsjurisdiksjon ble innført i dette området, på lik linje som i andre deler av norske farvann. Likevel har adgangen for danske og svenske fartøy til å fiske over midtlinjen, fra den tidligere avtalen blitt stående. Dette skaper store utfordringer av flere grunner.

For det første vil det at Norge og EU har ulike regler for utøvelse av fiske i de ulike sonene i Skagerrak, medføre at det er umulig å reagere mot brudd på norsk lovgivning, dersom fisket har foregått over midtlinjen, altså at det i løpet av en høstingsoperasjon er fisket i EU-sonen og norsk sone. Dette vil i prinsippet si at Norge avgir jurisdiksjon og håndhevelsesmyndighet i egne deler av Skagerrak, fordi det i dag er umulig å verifisere hvorvidt et ulovlig forhold faktisk har skjedd i løpet av den delen av høstingsoperasjonen, som har skjedd i norsk sone. Dette kommer særlig på spissen når regelverket i Nordsjøen og Skagerrak ikke er harmonisert. Fartøy kan f.eks ha kvote på enkelte fiskeslag som kan fiskes både i Nordsjøen og Skagerrak, med ulike bifangstbestemmelser.

For det andre vil det ikke være mulig å vite med sikkerhet hvor stort ressursuttak som er foretatt i norsk del av Skagerrak, fordi det er tvil om hvilken sone fangsten faktisk ble høstet i.

8.6 Regulering av fritids- og turistfisket

Regelverk for fritids- og turistfiske og håndheving av dette er ikke en del av utvalgets mandat. Utvalget velger likevel å ta opp denne utfordringen. Skal legitimiteten til regelverk og håndheving av regelverket for yrkesfisket styrkes, er gode kontrollordninger for fritids- og turistfisket viktig.

Rekreasjonsfisket er et samlebegrep for fritids- og turistfiske. Det anses som en del av allemannsretten og er først og fremst innsatsregulert. Fritidsfisker kan i henhold til havressursloven § 22 kun fiske med en begrenset mengde passive redskap, som f.eks. håndholdte redskap, garn, line eller med teiner. Turistfisker, altså en som ikke er norsk statsborger kan bare fiske med håndredskaper.

Fritidsfiskere kan omsette fangst for inntil 50 000 kroner. I fiske etter torsk er det også etablert maksimalt tillatt kvantum som kan fiskes av fritidsfisker for omsetning. Kvantumet er henholdsvis 1 000/2 000 kg avhengig av om det fiskes sør eller nord for 62 °N. Dersom det skal omsettes fangst for mer enn dette, eller fiskes med andre redskaper eller et større antall redskap, vil det i praksis være et næringsfiske. Det forutsetter at man er registrert i fiskermanntallet og i merkeregisteret. Turistfiskere har ikke adgang til å omsette sin fangst.

Allemannsretten åpner for at den som utøver rekreasjonsfiske kan fiske til egen husholdning eller til eget matauk, men hvor mye dette utgjør er vanskelig å si og er derfor vanskelig å håndheve. Den eneste etablerte begrensning på uttak til egen husholdning eller såkalt matauk ved rekreasjonsfiske er ved fangst av kongekrabbe, hvor fritidsfisker maksimalt kan fiske 10 kongekrabber til egen husholdning. Det er med andre ord ingen reell kvantumsbegrensning på hvor mye som kan fiskes for rekreasjon. Det er heller ingen deltakerregulering, registreringsordning eller rapporteringsplikt for den som utøver et rekreasjonsfiske. Rekreasjonsfisket er heller ikke avgiftsbelagt.

Rekreasjonsfiske i regi av turistfiskevirksomheter, det vil si bedrifter som driver næringsvirksomhet basert på turisters tilgang til norske fiskeressurser i sjø, har skutt fart de senere år. For å få bedre oversikt over omfanget av turistfiske og hvor mye uttak slik virksomhet representerer, ble det i 2018 innført registreringsplikt for turistfiskevirksomheter. Samtidig ble de registrerte virksomhetene pålagt en månedlig rapporteringsplikt av gjestenes fangst. Utførselskvoten for rekreasjonsfiske ble på samme tidspunkt redusert. I dag kan gjester ved registrerte turistfiskevirksomheter ta med seg inntil 20 kg fisk eller fiskevarer per person, inkludert bearbeidede produkter, herunder fiskefilét i løpet av en 7 dagers periode, mens rekreasjonsfiskere som ikke fisker i regi av en virksomhet kun kan ta med seg 10 kg over samme periode. 20 kg fiskefilét kan tilsvare over 60 kg rund fisk avhengig av utbytte.

Grensekontrollen avdekker at det foregår ulovlig utførsel av fisk. I Økokrim sin risikovurdering for 2018 ble turistfiskenæringen betegnet som et område der det foreligger betydelige økonomiske insentiver for lovbrudd. Man ser også en økende grad av organisert ulovlig aktivitet i deler av næringen, samtidig som det registreres en økt profesjonalisering i andre deler av næringen.

Selv om rekreasjonsfiske sannsynligvis kun utgjør en brøkdel av det kommersielle fisket, ser utvalget at legitimiteten til ressurskontrollen generelt påvirkes av hvorvidt man klarer å styrke reguleringen av, og kontroll og håndhevelse med turist- og fritidsfisket.

8.7 Utvalgets betraktninger

Utvalget har i dette kapittelet belyst regelverk der etterlevelsen antas å være særlig svak, enten fordi regelverket ikke oppleves legitimt av næringsaktørene, eller fordi det er vanskelig å håndheve det.

En del av fiskerireguleringene er veldig kompliserte med en rekke spesialordninger etablert for å oppnå ulike hensyn. Konsekvensen er at bare det å få oversikt over hvor stor kvote et fartøy har tilgjengelig kan være utfordrende både for forvaltningen og næringen. Dette gjør seg særlig gjeldende for torskereguleringen. Dispensasjoner svekker også legitimiteten til regelverket. Dispensasjoner medfører forskjellsbehandling og ulike konkurransevilkår, og vil oppleves urettferdig for aktører som ikke er gitt dispensasjon. Det vil igjen bidra til at aktørene rettferdiggjør egne regelbrudd.

Landingsforskriften, som regulerer kravene ved landing av fisk, omtales i enkelte sammenhenger som «dispensasjonsforskriften». Omtalen gir inntrykk av at det nærmest er normalen å få unntak fra et eller flere krav i forskriften, noe som svekker regelverkets troverdighet.

Utvalget har observert at det er særlig store utfordringer med etterlevelsen av landingsforskriften ved landing av fersk torsk i vintersesongen. Det er sterke indisier på at oppgitte vektdata på sluttsedlene i dette fiskeriet ikke er basert på korrekt innveid vekt, men i stedet – og i strid med regelverket – en vekt som i mange tilfeller er regnet om med det som kalles «dynamisk omregningsfaktor». Praksisen rettferdiggjøres med at aktører som sløyer fangsten før omsetning og fører sløyd vekt på seddel, får en kvotefordel sammenlignet med de som omsetter fisken rund i sentrale deler av sesongen. De som omsetter fisken rund vil derfor ønske å rapportere slik at kvoteavregningen blir den samme som for de som omsetter sløyd. Enkelte tilbyr også en høyere «dynamisk faktor» enn det som er det reelle forholdet mellom rund og sløyd fisk, som i praksis betyr at fangsten underrapporteres.

De såkalte Hovden-dispensasjonene kan gi næringsaktørene en ytterligere grunn til å rettferdiggjøre ulovlig bruk av dynamisk faktor. Dispensasjonene tillater noen mottak å benytte dynamisk faktor ved seddelføring av rund torsk, dog mot strenge krav til å dokumentere forholdet mellom torskens runde og sløyde vekt.

Fiskeridirektoratets kontroll med og håndheving av regelverket for landing av torsk er også gjenstand for mye konflikt. Manglende etterlevelse og konfliktnivået rundt håndhevingen av dette regelverket tyder på at det mangler legitimitet i næringen.

Utredningen har også registrert utfordringer med operasjonalisering av ilandføringsplikten, utfordringer med håndheving av regelverket i Skagerrak og utfordringer med manglende regulering av fritids- og turistfisket.

Fotnoter

1.

12 meter for fartøy som opererer utenfor 4 nautiske mil i Skagerrak, jf. FOR-2009-12-21-1743. Forskrift om posisjonsrapportering og elektronisk rapportering for norske fiske- og fangstfartøy.

2.

Registrert intendert anvendelse: mel og olje.

3.

Se lov 26. januar 2007 nr. 4 om målenheter, måling og normaltid

4.

Se forskrift 1. juni 2006 nr 570 om utførselskvote for fisk og fiskevarer fra sportsfiske

Til toppen
Til dokumentets forside