1 Mandat, utvalgets sammensetning og arbeidsform
1.1 Oppnevning av utvalget
Regjeringen varslet i budsjettforslaget for 2018, jf. Prop. 1 S (2017–2018) at den ville sette ned et utvalg som skal vurdere inntektsfordelingsmodellen til de fire regionale helseforetakene. Nåværende inntektsfordelingsmodell ble innført i 2009 og 2010, jf. Stortingets behandling av budsjettforslaget for 2009. Kommunenes inntektssystem revideres om lag hvert tiende år gjennom egne offentlige utvalg. Kvinnslandutvalget, som avga sin innstilling 1. desember 2016, NOU 2016: 25 Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten – Hvordan bør staten organisere sitt eierskap framover, mente at det i løpet av kort tid burde settes i gang et arbeid med å oppdatere modellen for fordeling av basisbevilgningen.
Departementet understreket i omtalen av gjennomgangen i Prop. 1 S (2017–2018) at dette er en modell for fordeling av basisbevilgningen fra staten til helseregionene. Stortinget har gitt helseregionene et helhetlig ansvar for å levere helsetjenester til innbyggerne i sin region innenfor de økonomiske rammer Stortinget stiller til disposisjon. En eventuell revidert modell for fordeling av basisbevilgningen må være i samsvar med denne ansvarsdelingen. Helseregionene har egne modeller for fordeling av bevilgningene ned på helseforetaksnivå som reflekterer behov og særtrekk i den enkelte region. For å sikre størst mulig legitimitet mente departementet at en ny gjennomgang bør gjøres av et offentlig oppnevnt utvalg, slik det ble gjort ved siste gjennomgang i NOU 2008: 2 Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak. Utvalget ble oppnevnt i statsråd 23. mars 2018.
1.2 Mandat for utredningen
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Regjeringens mål er å skape pasientens helsetjeneste. Alle skal ha tilgang til likeverdige helsetjenester av god kvalitet. Helseforetakenes formål, er ifølge helseforetaksloven § 1, å yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til alle som trenger det når de trenger det, uavhengig av alder, kjønn, bosted, økonomi og etnisk bakgrunn, samt å legge til rette for forskning og undervisning.
Regionale helseforetak har et sørge for-ansvar for spesialisthelsetjenester til innbyggerne i sin region. Staten overfører om lag 147 mrd. kroner til de fire regionale helseforetakene i 2018, hvorav om lag 97 mrd. kroner fordeles som basisbevilgning og resterende er aktivitetsbaserte tilskudd som Innsatsstyrt finansiering (ISF) og øremerkede tilskudd. Basisbevilgningen fra staten til de fire regionale helseforetakene skal legge grunnlaget for å realisere de helsepolitiske målsettingene i spesialisthelsetjenesten. Staten overfører midler til de fire regionale helseforetakene, som på sin side har et selvstendig ansvar for å tildele budsjettrammer til egne helseforetak og private virksomheter med langsiktige driftsavtaler, og inngå ordinære kjøpsavtaler med private i samsvar med sørge for ansvaret.
Dagens modell for fordeling av basisbevilgningen mellom de regionale helseforetakene ble innført i 2009 til 2010. Det vises til Magnussen utvalgets forslag i NOU 2008: 2 Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak, St.prp. nr. 1 (2008–2009) og Budsjettinnst. S. nr. 11 (2008–2009). Systemet for fordeling av basisbevilgning mellom de fire regionale helseforetakene er bygd opp av behovs- og kostnadsindekser for somatikk, psykisk helsevern tverrfaglig spesialisert rusbehandling og prehospitale tjenester. De ulike behovs- og kostnadsindeksene samles i en ressursbehovsindeks som beskriver det samlede ressursbehovet for hvert regionalt helseforetak relativt til landsgjennomsnittet. Ressursbehovsindeksene endres hvert år som følge av oppdatering av nye befolkningskriterier, sosiale kriterier og kostnadsandeler for somatikk, psykisk helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling og prehospitale tjenester.
Det er om lag ti år siden inntektsmodellen til de fire regionale helseforetakene ble vurdert, jf. NOU 2008: 2. Det er naturlig at inntektssystemet vurderes og revideres om lag hvert tiende år.
Det nedsettes derfor et utvalg som skal gjennomgå og eventuelt foreslå en revisjon av dagens modell for fordeling av basisbevilgning fra staten til de fire regionale helseforetakene, blant annet i lys av nye utfordringer for spesialisthelsetjenesten.
Utvalget skal legge til grunn dagens todelte finansiering av de regionale helseforetakene med en basisbevilgning og aktivitetsbasert finansiering. Videre skal utvalget legge til grunn at de regionale helseforetakene har et samlet ansvar for å finansiere drift og investeringer i spesialisthelsetjenesten. Utvalget skal ikke vurdere innrettingen på ISF-ordningen eller finansieringssystemet for investeringer. Utvalget må foreslå en modell som er robust overfor eventuelle endringer i ISF-andelen.
Forskning og utdanning av helsepersonell er to av helseforetakenes lovpålagte oppgaver. Disse oppgavene utføres i nært samarbeid med universitet og høyskoler. Utvalget må ta hensyn til disse oppgavene ved vurdering av fordelingsmekanismene. Utvalget må ha kontakt med universitets- og høyskolesektoren under arbeidet.
Det er viktig at kriteriene som utvelges, er mest mulig robuste, og at de kan oppdateres årlig framover gjennom tilgjengelig statistikk. Utvalget må vurdere ny forskning, analyser, data og annen informasjon siden siste gjennomgang. Et eksempel på nye analyser er Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering (SKDE) sine helseatlas som viser variasjon i forbruk av enkelte spesialisthelsetjenester.
Forslagene skal basere seg på gjeldende ramme for de regionale helseforetakene, dvs. kapittel 732 Regionale helseforetak, postene 70 og 72–75 som omfatter basisbevilgningene. Det skal beregnes virkninger av utvalgets forslag på regionalt helseforetaksnivå. Virkningen skal beregnes med utgangspunkt i Stortingets vedtatte bevilgning for de regionale helseforetakene. Dersom det foreslås en revisjon av modellen, skal utvalget foreslå en plan, eventuelt over flere år, for hvordan revisjonen av inntektsmodellen skal gjennomføres. Planen skal gjennomføres innenfor gjeldende vedtatte bevilgningsnivå, dvs. gjennom omfordelinger mellom de fire helseregionene.
Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sitt forslag.
Helse- og omsorgsdepartementet vil eventuelt supplere mandatet i løpet av utvalgsperioden.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 15. november 2019.»
Den 1. oktober 2019 fikk utvalget forlenget frist for å levere sin innstilling til innen 15. januar 2020.
1.3 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Professor Jon Magnussen, Trondheim (leder)
Førsteamanuensis Dawit Shawel Abebe, Oslo
Økonomidirektør Anne-Marie Barane, Stjørdal
Professor Lars-Erik Borge, Trondheim
Rådgiver Jann Georg Falch, Bodø
Økonomidirektør Hanne Gaaserød, Hamar
Professor Oddvar Kaarbøe, Bergen
Seniorforsker Jorid Kalseth, Trondheim
Økonomi- og finansdirektør Per Karlsen, Sandnes
Viserektor Per Morten Sandset, Asker
Fagsjef Eva Stensland, Tromsø
Professor Grethe Seppola Tell, Bergen
Utvalgets sekretariat har vært ledet av fagdirektør Stein Johnsen, Helse- og omsorgsdepartementet. Sekretariatet har ellers bestått av seniorforsker Kjartan Sarheim Anthun fra SINTEF, kst. avdelingsdirektør Tone Hobæk, rådgiver Axel Miguel Huus og spesialrådgiver Frode Myrvold fra Helse- og omsorgsdepartementet. Seniorkonsulent Morten Andre Svendsberget, har bistått sekretariatet.
1.4 Merknader til mandatet
Det går frem av mandatet at utvalget skal gjennomgå og eventuelt foreslå en revisjon av dagens modell for fordeling av basisbevilgning fra staten til de fire regionale helseforetakene, blant annet i lys av nye utfordringer for spesialisthelsetjenesten. Utvalget ser det som sin hovedoppgave å foreta en helhetlig gjennomgang av dagens inntektsfordelingsmodell basert på nye og oppdaterte analyser sammenlignet med det som lå til grunn for NOU 2008: 2.
Utvalget har merket seg at forslag til endringer i dagens inntektsfordelingsmodell skal gjennomføres innenfor gjeldende budsjettramme for de regionale helseforetakene. Dette innebærer at utvalget ikke ser det som sin oppgave å ha noen mening om størrelsen på budsjettrammen til de regionale helseforetakene.
I henhold til mandatet skulle utvalget levere sin innstilling senest 15. november 2019. Utvalget har fått forlenget sitt mandat til 15. januar 2020. Årsaken til dette er at det har tatt lengre tid å få tilgang til data enn tidligere anslått. Utsettelsen er brukt til å gjøre nødvendig kvalitetssikring av analyser og resultater.
1.5 Utvalgets arbeid
Utvalget har hatt 15 møter, det første 15. mai 2018 og det siste 18. november 2019. Noen av møtene har vart over to dager. Utvalget inviterte styreledere, administrerende direktører, konserntillitsvalgte og ledere for regionale brukerutvalg i de regionale foretakene til fellesmøte i august 2018. Formålet med møtet var å informere om utvalgets arbeid og få innspill.
Det ble avholdt et høringsmøte med fagorganisasjoner og pasient- og brukerorganisasjoner i oktober 2018. Universitets- og høgskolerådet ble invitert til utvalgets møte i november 2018. Formålet var å få innspill fra institusjoner som tilbyr medisinutdanning, samt fra institusjoner med særlig stort omfang av praksistunge profesjons- og videreutdanninger.
Utvalget inviterte ulike ressurspersoner til utvalgets møte i januar 2019 for å få belyst hvilke forhold som påvirker befolkningens behov for spesialisthelsetjenester med henvisning til tilgjengelig kunnskapsgrunnlag. Innspillene dekket tema som sosial ulikhet, behov for tjenester innen psykisk helsevern, spesielle forhold for innvandrerbefolkningen og en gjennomgang av resultater fra helseatlasene fra Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering.
Utvalget inviterte ulike ressurspersoner til utvalgets møte i februar 2019 for å få belyst hvilke forhold som påvirker behovet for prehospitale tjenester og pasientreiser.
Det er utført en rekke analyser i forbindelse med utvalgets arbeid. Analysene er utført av sekretariatet.