Oppfølging av merverdiavgiftsreformen 2001 - utkast til forskrifter mv. - høring

Oppfølging av merverdiavgiftsreformen 2001 – utkast til forskrifter mv. - høring

1. Innledning

Stortinget vedtok 7. desember 2000 at det skal innføres generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester, se Innst. O. nr. 24 (2000-2001) og Besl. O. nr. 32 (2000-2001). Den utvidete merverdiavgiftsplikten skal tre i kraft fra 1. juli 2001. Generell merverdiavgiftsplikt betyr at alle tjenester i likhet med varer blir omfattet av avgiftsplikten, med mindre de er uttrykkelig unntatt. Stortinget vedtok flere unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten, blant annet for helsetjenester, sosiale tjenester, undervisningstjenester, finansielle tjenester og flere tjenester innen kultur og reiseliv. Under behandlingen av merverdiavgiftsreformen besluttet Stortinget også at omsetning av næringsmidler skal ha en redusert sats på 12 prosent fra 1. juli 2001, se Budsjett-Innst. S. nr. 1 (2000-2001).

Merverdiavgiftsreformen gjør at det på flere områder er nødvendig å foreta en nærmere avgrensing og utfylling. I de fleste tilfellene må de enkelte rettsspørsmålene løses gjennom tolkinger av de enkelte lovbestemmelsene. Denne tolkingen må skje ut fra alminnelige rettskildeprinsipper. På enkelte områder er det imidlertid behov for en nærmere generell avgrensing i forskrifter. Finansdepartementet er gitt fullmakt til å gi forskrifter om avgrensing og utfylling av unntaksbestemmelsene, se merverdiavgiftsloven §§ 5 annet ledd, 5 a tredje ledd og 5 b fjerde ledd.

Finansdepartementet ba i brev av 14. desember 2000 om at Skattedirektoratet vurderte behovet for, og eventuelt omfanget av, en slik nærmere avgrensing/utfylling. Skattedirektoratet ble i denne forbindelse blant annet bedt om å lage utkast til forskrifter på aktuelle områder.

På bakgrunn av blant annet de mottatte innspillene fra Skattedirektoratet, har Finansdepartementet utarbeidet utkast til forskrifter, se nedenfor under punkt 2 og 3. Disse sendes nå på høring. På enkelte områder har departementet funnet det hensiktsmessig å utarbeide retningslinjer som gir uttrykk for avgiftsmyndighetenes syn på tolkingen, se nedenfor under punkt 4.

Ved utformingen av forskriftene har Finansdepartementet søkt å avklare flest mulig av de avgrensingsproblemer vi ser vil kunne oppstå. Departementet har lagt vekt på å utforme et regelverk som er mest mulig forutsigbart og enkelt å praktisere. På enkelte områder er departementet i tvil om det er hensiktsmessig med forskrifter. Dette gjelder særlig i forhold til unntaket for finansielle tjenester og den reduserte satsen for næringsmidler. På disse områdene mener departementet likevel at forskrifter vil kunne angi enkelte rammer for avgrensingene som vil være av betydning både for de næringsdrivende og for avgiftsmyndighetene.

Finansdepartementet har lagt opp til dels å utforme forskrifter og dels retningslinjer. I lys av høringsrunden vil departementet vurdere om det skal fastsettes forskrifter på alle områdene hvor et forskriftsutkast er foreslått, eller om retningslinjer er mest hensiktsmessig inntil videre. Det kan også være at høringsrunden avdekker behov for at det fastsettes ytterligere forskrifter eller retningslinjer. På sikt kan det også være hensiktsmessig at retningslinjer og praksis på enkelte områder kodifiseres i forskrifter.

2. Nye forskrifter

Finansdepartementet legger fram utkast til nye forskrifter som avgrenser enkelte av de vedtatte unntakene nærmere. Disse er utarbeidet som egne forskrifter i forbindelse med denne høringen, men departementet vil ved fastsettelsen vurdere en felles forskrift. Følgende høringsnotater med utkast til nye forskrifter er utformet:

• Høringsnotat med utkast til forskrift om avgrensing av unntaket for helsetjenester (notat nr. 1)
• Høringsnotat med utkast til forskrift om avgrensing av unntaket for sosiale tjenester (notat nr. 2)
• Høringsnotat med utkast til forskrift om avgrensing av unntaket for finansielle tjenester (notat nr. 3)

Finansdepartementet har også utarbeidet utkast til nye forskrifter på følgende områder:

• Høringsnotat med utkast til forskrift om redusert merverdiavgiftssats for næringsmidler (notat nr. 4)
• Høringsnotat med utkast til forskrift om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert i merverdiavgiftsloven (notat nr. 5)
• Høringsnotat med utkast til forskrift om kjøp av tjenester fra utlandet og endring i forskrift av 23. februar 1970 nr. 1 vedrørende omsetning av varer og tjenester til bruk i utlandet mv. (notat nr. 6).

3. Endringer i gjeldende forskrifter

Finansdepartementet legger også fram forslag om opphevelse av og endringer i enkelte forskrifter som følge av merverdiavgiftsreformen. I forbindelse med denne gjennomgangen av forskriftsregelverket, har departementet i tillegg sett behovet for noen andre endringer i enkelte forskrifter. Det er derfor også lagt fram forslag om slike endringer.

Følgende høringsnotater med forslag om opphevelse/endringer av forskrifter er utformet:

• Høringsnotat med forslag til endring i forskrift av 24. januar 1989 nr. 58 om beregning av merverdiavgift på personkjøretøyer som er anskaffet eller uttatt til bruk i yrkesmessig utleievirksomhet samt forslag til endring i forskrift av 10. juni 1976 nr. 1 om avgiftsplikt for bilforhandlere som registrerer kjøretøyer på egne navn i motorvognregisteret (notat nr. 7)
• Høringsnotat med forslag til endringer i forskrifter som en følge av merverdiavgiftsreformen (notat nr. 8)
• Høringsnotat med forslag til endringer i forskrifter som ikke er en følge av merverdiavgiftsreformen (notat nr. 9).

4. Retningslinjer

Som nevnt har Finansdepartementet funnet det hensiktsmessig å gi nærmere retningslinjer som gir uttrykk for hvordan avgiftsmyndighetenes tolker enkelte av unntaksbestemmelsene. Departementet har utarbeidet slike retningslinjer på følgende områder:

• Unntaket for undervisningstjenester (notat nr. 10)
• Unntakene innenfor reiselivsnæringene (notat nr. 11).

Etter Finansdepartementets oppfatning kan det være nyttig å informere allerede nå om hvordan avgiftsmyndighetene tolker disse unntaksbestemmelsene. Departementet oppfordrer høringsinstansene til å komme med innspill også her. I denne forbindelse ønsker vi blant annet synspunkter om slike retningslinjer gir et tilstrekkelig forutsigbart regelverk, eller om det bør gis forskrifter som kan angi enkelte rammer for avgrensingen av disse unntakene.

5. Enkelte andre områder

Etter at merverdiavgiftsreformen ble vedtatt av Stortinget i desember 2000, har Finansdepartementet mottatt en rekke henvendelser fra bransjeorganisasjoner og næringsdrivende. Henvendelsene viser at det hersker usikkerhet om forståelsen av enkelte av de vedtatte bestemmelsene. Som nevnt må rettsspørsmålene først og fremst løses gjennom lovtolkinger i hvert enkelt tilfelle. Informasjon vil også gjøre regelverket lettere tilgjengelig, se nedenfor under punkt 6. På sikt kan det imidlertid vise seg at det er behov for å utforme forskrifter eller retningslinjer også på andre områder enn det som her er foreslått.

Nedenfor knytter Finansdepartementet enkelte kommentarer til områdene innenfor idrett, guiding og forskning, samt forholdet til næringsbegrepet og uttaksbestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Dette er områder hvor vi har mottatt flere henvendelser.

Det er vedtatt omfattende unntak fra merverdiavgiftsplikten på idrettsområdet. Videre er omsetning og utleie av fast eiendom eller rettighet til fast eiendom unntatt fra avgiftsplikt. Det er imidlertid vedtatt avgiftsplikt for omsetning av rett til å bruke lokaler, anlegg mv. for utøvelse av idrettsaktiviteter. Dette innebærer i utgangspunktet at det skal oppkreves merverdiavgift av inngangspenger til eksempelvis treningsstudioer, svømmehaller, tennisbaner og golfbaner. Denne avgiftsplikten omfatter likevel ikke bruk av slike lokaler, anlegg mv. for utøvelse av idrettsaktiviteter hvis omsetningen skjer fra idrettslag.

Under behandlingen av Regjeringens forslag til merverdiavgiftsreform, jf. Innst. O. nr. 24 (2000-2001) avsnitt 3.2.8, uttalte finanskomiteens flertall blant annet:

”Disse medlemmer antar det kan komme til å oppstå avgrensingsproblemer mellom ulike typer organisasjoner som tilbyr tilgang til samme typer lokaler, f. eks. svømmeanlegg, tennisbaner, treningsstudioer m.v. og at idrettslag derfor ofte vil komme til å drive i konkurranse med andre aktører.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn be departementet vurdere nærmere avgrensinger og eventuelle ytterligere merverdiavgiftsfritak for idrettsaktiviteter og komme tilbake til Stortinget med dette på en egnet måte.”

På bakgrunn av merknadene fra finanskomiteens flertall vil Finansdepartementet vurdere regelverket på dette området nærmere, og da med særlig tanke på konkurransevridninger. Ved denne gjennomgangen kan det også bli nødvendig å vurdere eventuelle endringer i merverdiavgiftsloven. Dette vil departementet komme tilbake til i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett for 2001, som vil bli lagt fram i mai.

Det er vedtatt omfattende unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten for tjenester innen reiselivsnæringene. Unntakene omfatter persontransport (nullsats for luftfarten), overnatting og formidling av slike tjenester. Det er også vedtatt unntak fra avgiftsplikten for adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentra. Guidetjenester vil ikke være omfattet av disse unntakene. Finansdepartementet vil imidlertid se nærmere på spørsmålet om guidetjenestenes avgiftsmessige status fram mot Revidert Nasjonalbudsjett 2001.

Når det gjelder forskningstjenester, vil slike tjenester bli omfattet av den generelle merverdiavgiftsplikten. Avgiftsplikten for forskningstjenester vil imidlertid bare være aktuell når slike tjenester omsettes. Kravet til omsetning er et generelt vilkår for avgiftsplikt, og er blant annet definert som ytelse av tjenester mot vederlag. Avgrensingen av hva som kan anses som vederlag for en slik tjeneste og hva som ikke er et vederlag, vil særlig kunne oppstå i forhold til forskning finansiert av offentlige midler. For at det skal oppstå en avgiftspliktig omsetning i slike tilfeller, vil det være av vesentlig betydning om det foreligger et krav på en konkret gjenytelse fra mottakeren av bevilgningen. Dette innebærer at forskning som finansieres eksempelvis gjennom det som i dag betegnes som grunnbevilgninger, ikke vil bli omfattet av merverdiavgiftsplikten. Det vil derfor ikke være aktuelt å oppkreve merverdiavgift på utførelse av slik forskning.

Etter Finansdepartementet mening kan det være behov for mer generelle retningslinjer som gir uttrykk for avgiftsmyndighetenes tolking av omsetningsbegrepet i relasjon til forskningstjenester. Slike retningslinjer bør eksempelvis ta sikte på å kartlegge hvordan kravet til omsetning slår ut for ulike forskningsprogrammer/prosjekter. I samarbeid med Skattedirektoratet vil departementet utarbeide slike retningslinjer. Vi vil komme tilbake til dette senere.

Som følge av merverdiavgiftsreformen kan det også være behov for en gjennomgang av uttaksbestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Vi viser i den forbindelse til vårt brev av 14. desember 2000 til Skattedirektoratet hvor vi påpekte dette. En generell gjennomgang av uttaksbestemmelsene er imidlertid et svært omfattende arbeid, og vi må derfor komme tilbake til dette senere.

Et generelt vilkår for merverdiavgiftsplikt er at omsetningen skjer i næring. Som følge av merverdiavgiftsreformen vil en rekke nye virksomheter bli registreringspliktige, og det kan da oppstå spørsmål om kravet til næringsvirksomhet. Vi har blant annet mottatt flere henvendelser som knytter seg til næringsbegrepet i forhold til båtplassforeninger. Båtplassforeninger som baserer sin økonomi på medlemskontingent og medlemsdugnad, vil ikke bli ansett for å drive næring. Dette vil gjelde tilfelle der foreningen dannes for å ivareta medlemmenes private interesser utenfor næring og i det vesentlige administrerer fast eiendom og bryggeanlegg som foreningen eier eller leier, samt baserer driften på medlemskontingent og medlemsdugnad og ikke på forretningsmessige utleieinntekter, og verken har overskudd til formål eller faktisk vedvarende overskudd. Fordi merverdiavgiften skal være mest mulig konkurransenøytral må likeartede tjenester bli behandlet likt. Båtplassforeninger som henvender seg til en videre krets av deltakere og som forestår en virksomhet av betydelig omfang, eventuelt også med egne ansatte, vil måtte antas å drive næring selv om avgift oppkreves i form av medlemskontingent. Dette må likestilles med den virksomhet med båtplassutleie som skjer i gjestehavner og marinaer, og må således være omfattet av merverdiavgiftsplikten.

Finansdepartementet vil i samarbeid med Skattedirektoratet se nærmere på disse spørsmålene for blant annet å sikre forutberegnelighet og likebehandling.

6. Informasjon

Skattedirektoratet har det overordnede ansvar for tilrettelegging av informasjons- og opplæringsvirksomhet ved gjennomføringen av merverdiavgiftsreformen. I denne forbindelse har Skattedirektoratet igangsatt et informasjonsarbeid både overfor de lokale fylkesskattekontorene og de næringsdrivende som vil bli omfattet av merverdiavgiftsplikten.

Merverdiavgiftsreformen er beregnet å medføre om lag 45 000 nye avgiftspliktige. For å sikre at ikke alle registreringene må foretas i en hektisk periode i tiden rundt 1. juli 2001, er det lagt opp til ordninger for å avhjelpe dette. Dette innebærer blant annet at fylkesskattekontorene ved henvendelser fra virksomheter som vil bli avgiftspliktige fra 1. juli 2001, kan foreta selve registreringen nå, men med virkning fra 1. juli 2001.

I tillegg legges det opp til en ordning med sentral identifisering og kontakt med de nye avgiftspliktige. Skattedirektoratet vil i samarbeid med Statistisk sentralbyrå forsøke å identifisere disse på bakgrunn av næringsvirksomhet som er registrert i Enhetsregisteret med bransjekoder som tilsier at virksomheten fra 1. juli 2001 vil bli omfattet av merverdiavgiftsloven. Disse vil få tilsendt en informasjonspakke som inneholder en kortfattet informasjon om merverdiavgiftsreformen, registreringsmelding og veiledning til denne.

Utvidelsen av ordningen med frivillig registrering av utleiere av næringsarealer vil kunne medføre et betydelig antall nye avgiftspliktige. Skattedirektoratet vil vurdere nærmere hvordan disse skal informeres.

Bransjeorganisasjoner og lignende vil fortløpende bli orientert om relevante avklaringer og presiseringer direkte fra Skattedirektoratet. Forskrifter vil bli gjort kjent gjennom Skattedirektoratets meldinger så snart de er fastsatt.

Skattedirektoratet tar for øvrig sikte på å benytte Internett som en viktig informasjonskanal mot publikum. Her vil det fortløpende bli lagt ut nærmere informasjon i tilknytning til merverdiavgiftsreformen, se Skattedirektoratets hjemmeside http://www.skatteetaten.no. Nærmere informasjon om merverdiavgiftsreformen finnes også på Finansdepartementets hjemmesider. Høringsdokumentene er også lagt ut på disse sidene.

7. Forenkling av regelverket

Fornyelse av offentlig sektor er en prioritert oppgave for Regjeringen. Målet med dette arbeidet er å få til en enklere og mer brukervennlig forvaltning, mindre detaljstyring og større handlefrihet på det lokale nivå, reduksjon i omfanget av rapporteringskrav og overføring av ressurser fra administrasjon til tjenesteyting. En viktig del av dette arbeidet er å forenkle regelverket.

Som del i dette arbeidet vil Finansdepartementet i tiden framover arbeide med å gjøre regelverket på merverdiavgiftens område enklere og mer tilgjengelig. Det har ved utarbeidelsen av merverdiavgiftsreformen ikke vært rom for en fullstendig gjennomgang av merverdiavgiftsloven. Lovendringene som følge av reformen bygger derfor på merverdiavgiftslovens gjeldende systematikk, men departementet vil på sikt arbeide med å forbedre systematikken i loven. Videre vil det være en prioritert oppgave å forbedre tilgjengeligheten til det forskriftsverket som foreligger. Dette er et større arbeid, og departementet har i denne omgangen måtte prioritere å få regelverket som følge av reformen på plass. Departementet viser også til at Stortinget har vedtatt å oppheve investeringsavgiftsloven. Fjerningen av investeringsavgiften nødvendiggjør også opphevelse av forskrifter til investeringsavgiftsloven. Etter departementets oppfatning kan det være hensiktsmessig å foreta en samlet opprydding av forskriftsregelverket til merverdiavgiftsloven i denne forbindelse.

Finansdepartementet vil også vurdere forenklede rutiner vedrørende innberetning og innbetaling mv. av merverdiavgift for små og mellomstore bedrifter.

8. Avslutning

Av hensyn til at endringene i merverdiavgiftsloven skal tre i kraft 1. juli 2001 og det informasjonsarbeidet endringene medfører i forkant av ikrafttredelsen, ber Finansdepartementet om merknader til høringsnotatene er mottatt innen 11. mai 2001.

Høringsnotatene berører en rekke områder, og Finansdepartementet antar at de fleste av høringsinstansene er interessert i kun deler av høringsdokumentene. Vi har derfor funnet det tilstrekkelig å gjøre høringsnotatene tilgjengelig på Finansdepartementets hjemmesider. Høringsinstanser som ikke har anledning til å hente ut høringsnotatene fra internett, kan få disse tilsendt ved henvendelse til Finansdepartementets skatte- og avgiftslovavdeling, telefon 22 24 44 31 eller telefon 22 24 44 33.

Finansdepartementet ber om at den enkelte høringsinstans vurderer oversendelse av dette brevet til berørte underinstanser, medlemsorganisasjoner mv.

Med hilsen

Torbjørn Gjølstad e.f.
ekspedisjonssjef

Torbjørn Flørenes
avdelingsdirektør