2 Adgang til å utveksle opplysninger mellom ulike kontrollmyndigheter - endringer i ligningsloven § 3-13 og tolloven § 8
2.1 Innledning og sammendrag
Finansdepartementet legger fram forslag til endringer i bestemmelsene om taushetsplikt i ligningsloven og tolloven.
Etter gjeldende rett kan Arbeidstilsynet gi opplysninger som ellers er underlagt taushetsplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene til bruk i deres kontrollarbeid. Reglene om taushetsplikt tillater imidlertid ikke at skatte- og avgiftsmyndighetene gir Arbeidstilsynet tilsvarende informasjon.
Finansdepartementet legger fram utkast til endringer i ligningsloven § 3-13 slik at det åpnes for at ligningsmyndighetene kan gi informasjon til Arbeidstilsynet. Erfaring fra kontrollsamarbeid mellom etatene viser at de bedrifter som ikke overholder skatte- og avgiftsreglene ofte også unnlater å overholde plikter etter arbeidsmiljøloven. Utvidet adgang til å utveksle opplysninger vil muliggjøre et mer effektivt samarbeid mellom de to etatene i kontrollsammenheng.
Det forekommer også at skatte- og avgiftsmyndighetene i forbindelse med sitt arbeid avdekker mislighold av regnskapsførers plikter etter lov om autorisasjon av regnskapsførere. Etter gjeldende rett har skatte- og avgiftsmyndighetene ikke hjemmel til å gi slike opplysninger til den myndighet som autoriserer regnskapsførere.
Departementet foreslår også endringer i ligningsloven § 3-13 og tolloven § 8, slik at skatte- og avgiftsmyndighetene kan gi opplysninger om mulige brudd på regnskapsførerloven til Kredittilsynet, som er den myndighet som autoriserer regnskapsførere. Forslaget er begrunnet i ønsket om at autorisasjonsmyndighetens tilsyn med regnskapsførere skal bli mer målrettet og effektivt.
2.2 Høringen
Finansdepartementet sendte 11. mars 1999 ut høringsutkast med forslag til endringer i ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven. I tillegg til de forslag som er nevnt i kapittel 2.1, omfattet høringsnotatet også forslag om at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne innhente opplysninger om hemmelig telefonnummer mv. Det siste forslaget omtales i kapittel 3.
Forslagene ble sendt på høring til følgende:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Justisdepartementet
Samferdselsdepartementet
Datatilsynet
Fylkesskattesjefenes Forening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Ligningsutvalget
Norges kemner- og kommunekassererforbund
Barne- og familiedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Den Norske Advokatforening
Landsorganisasjonen i Norge
Ligningsetatens Landsforening
Norges Juristforbund
Norsk skattebetalerforening
Den norske Revisorforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Skatteetatens Landsforening
Riksrevisjonen
Telia Norge AS
Norges Skatterevisorers landsforening
Skattedirektoratet
Post- og teletilsynet
Telenor AS
Toll- og avgiftsdirektoratet
Netcom GSM AS
Høringsfristen ble satt til 11. juni 1999. Det er 11 av høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse. I tillegg har Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening avgitt høringsuttalelse.
Datatilsynet, Telenor og NHO stiller seg kritiske til deler av departementets forslag. På den annen side mener kontrollmyndighetene og Økokrim at forslagene på enkelte punkter ikke går langt nok.
2.3 Departementets generelle vurdering av forholdet mellom taushetsplikt og behovet for en effektiv skatte- og avgiftskontroll
Forvaltningen er i forbindelse med utføringen av sine arbeidsoppgaver avhengig av å få inn korrekte opplysninger fra fysiske og juridiske personer. Opplysninger kan innhentes enten hos den et forvaltningsvedtak retter seg mot, eller ved at opplysningen innhentes fra en annen, enten en privat person, et foretak eller et annet forvaltningsorgan. Hovedregelen er at innehavere av offentlige stillinger og verv har plikt til å bevare taushet om de opplysninger de har fått kunnskap om i kraft av sin stilling, jf. forvaltningsloven § 13, merverdiavgiftsloven § 7, ligningsloven § 3-13 nr. 1 og tolloven § 8 nr. 1. Taushetsplikten gjelder ikke bare overfor private, men også overfor andre offentlige etater eller myndigheter. De opplysninger som skatte- og avgiftsmyndighetene har, berører i hovedsak private interesser, først og fremst økonomiske eller forretningsmessige forhold. Opplysninger om enkeltpersoners økonomiske situasjon faller som regel inn under kategorien personlige opplysninger.
Det ligger viktige personvern- og rettssikkerhetshensyn bak bestemmelsene om taushetsplikt. Hensynene som begrunner taushetsplikt varierer, avhengig av om opplysningene er av personlig, økonomisk eller forretningsmessig art. Felles er at kontrollorganer generelt er tjent med at kontrollobjektene har tillit til at opplysningene de gir ikke brukes av andre, eller til andre formål enn de ble innhentet for. Eksempelvis er skattyternes opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene svært omfattende, og det er derfor særlig viktig at skattyterne kan stole på at opplysningene kan gis uten fare for at de kommer på avveie. Det tillitsbaserte forholdet mellom skattyter og ligningsmyndighet er av vesentlig betydning.
Hensynet til personvern vil tidvis kunne komme i motstrid med andre viktige samfunnshensyn. I slike situasjoner må det foretas en avveining av de motstridende hensyn, det er ikke slik at hensynet til personvern i alle tilfelle vil være mer tungtveiende enn andre hensyn. Således kan tungtveiende samfunnshensyn i enkelte tilfelle tale for at det bør gjøres unntak fra lovbestemt taushetsplikt.
Det er viktig at ikke omfattende og mange unntak uthuler hovedreglen om taushetsplikt. Når slike unntak gjøres, bør de derfor være prinsipielt begrunnet. I de tilfeller det gjøres unntak, er det også viktig at ikke flere enn de som har et legitimt behov for opplysningene får tilgang til disse. Unntak fra taushetsplikt vil ikke innebære at opplysningene blir offentlig tilgjengelige. Taushetsplikten vil gjelde tilsvarende for de som mottar opplysninger i medhold av unntaksbestemmelsene, se for eksempel ligningsloven § 3-13 nr. 4.
I dag er det gitt flere unntak fra lovbestemt taushetsplikt på ulike rettsområder. Unntak fra hovedregelen om at det ikke er adgang til å gi opplysninger videre til andre offentlige organer eller etater er for eksempel gjort i forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5 og 6, som bl.a. åpner for adgang til å anmelde eller gi opplysninger om straffbare handlinger til påtalemyndigheten. Lignende unntak er gjort i ligningsloven § 3-13 nr. 2 og tolloven § 8 nr. 2. Unntak kan også gjøres ved at et organ gis rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra andre organer, jf. f.eks. ligningsloven § 6-13 nr. 2 og 3, merverdiavgiftsloven § 50 og tolloven § 16 A andre ledd.
Viktige hensyn står ofte mot hverandre ved avgjørelsen av om det skal åpnes adgang for at taushetsbelagte opplysninger skal kunne overføres fra et organ til et annet. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet, herunder skatte- og avgiftsunndragelser, er et slikt hensyn.
Økonomisk kriminalitet er en form for kriminalitet som fører til urettmessig omfordeling av ressurser på bekostning av den lovlydige del av befolkningen. Ofre for økonomisk kriminalitet vil både kunne være enkeltindivider, juridiske personer og det offentlige. I den utstrekning det offentlige rammes av økonomisk kriminalitet, vil dette innebære økt belastning for den øvrige del av befolkningen. Dette vil kunne skje både i form av behov for økte skatter og avgifter og i form av reduserte offentlige tilbud. Det høye velferdsnivået i Norge er kostbart og forutsetter at alle bidrar etter evne. Aksept av omfattende skatte- og avgiftsunndragelse vil på sikt kunne undergrave forståelsen for at det er behov for et skatte- og avgiftsnivå som sikrer det offentlige velferdstilbudet.
Det foreligger indikasjoner på at økonomisk kriminalitet er en type kriminalitet som over tid har økt både i omfang og kompleksitet. Samfunnet har satt inn store ressurser på å bekjempe denne typen kriminalitet. Dette gjelder både i forhold til politi og påtalemyndighet og i forhold til forvaltningen for øvrig. Et virkemiddel som kan bidra til avdekke økonomisk kriminalitet, kan være å åpne for at ellers taushetsbelagte opplysninger kan utleveres til offentlige kontrollorganer i kontrollsammenheng.
2.4 Utvidet adgang til utveksling av informasjon mellom skattemyndighetene og Arbeidstilsynet
2.4.1 Gjeldende rett
Forvaltningsloven § 13 bokstav b første ledd nr. 5 åpner adgang for Arbeidstilsynet til å gi ellers taushetsbelagte opplysninger om arbeidsforhold til skatte- og trygdemyndighetene. Arbeidstilsynet kan altså gi skattemyndighetene opplysninger til bruk i deres kontrollarbeid. Skattemyndighetene kan derimot på grunn av reglene om taushetsplikt i ligningsloven § 3-13 ikke gi Arbeidstilsynet tilsvarende informasjon.
2.4.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet ble ligningsloven § 3-13 foreslått endret slik at ligningsmyndighetene kan gi informasjon til Arbeidstilsynet i forbindelse med kontrollsamarbeid. Forslaget var begrunnet med at dette kunne gi en mer effektiv utnyttelse av kontrollressursene.
2.4.3 Høringsinstansenes synspunkter
Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Økokrim, Ligningsutvalget, Landsorganisasjonen i Norge og Skattedirektoratet har uttrykt at de støtter departementets forslag.
Skattedirektoratet har påpekt at etaten vil legge til grunn det såkalte «minste privilegiums prinsipp» ved etatens interne spredning av personopplysninger. Prinsippet innebærer at den enkelte ansatte i etaten ikke skal ha tilgang til flere opplysninger enn det som er nødvendig for å utføre de oppgaver vedkommende skal løse. Dette bør også legges til grunn ved avgivelse av opplysninger til Arbeidstilsynet. Skattedirektoratet peker også på at etatens ressurser er begrensede. Det forutsettes derfor at det ikke er tale om utarbeidelse av særskilte registre eller rapporter, men utelukkende avgivelse av opplysninger som allerede finnes og som lett kan oversendes.
Datatilsynet og NHO stiller seg kritiske til forslaget.
Datatilsynet bemerker at det generelt er viktig at det ikke oppstilles for mange unntak fra reglene om taushetsplikt. Tilsynet anfører at mistanke om ulovligheter ikke bør være tilstrekkelig til at opplysninger leveres videre. Videre legges det vekt på at opplysningene som skal kunne overleveres er for generelt og omfattende angitt. Dette må også ses i sammenheng med foreliggende forslag til ny personvernlovgivning. Registereier vil få utvidet plikt til å informere om hvilke opplysninger som utleveres til andre og når utlevering vil være aktuelt som følge av den nye lovgivningen. Også for dette formålet vil det være av betydning at adgangen til å overlevere opplysninger er mer konkretisert enn det som framgår av høringsnotatet.
NHO uttrykker at departementets begrunnelse for unntak fra taushetsplikt ikke er tilstrekkelig prinsipielt begrunnet. Videre vises det til at forvaltningsorganer ikke bør ha større rettigheter til å levere taushetsbelagte opplysninger enn politiet har. Ved mistanke om lovbrudd, bør etterforskning og frigivelse av dokumenter mellom offentlige etater skje gjennom vanlige prosessregler ved politietterforskning. NHO påpeker også at kriteriene for hvilke opplysninger som skal kunne overleveres er for vage. Her vises det særlig til uttrykket «uregelmessigheter». NHO hevder at forslaget vil være en trussel mot rettssikkerheten til skattytere som gjennom skrivefeil, misforståelser og feiltolkning gir uriktige opplysninger.
2.4.4 Departementets vurderinger
Samarbeidet mellom skatteetaten og Arbeidstilsynet vil kunne effektiviseres dersom det opprettes rutiner for utveksling av opplysninger til nytte for den andre etat i dennes kontrollarbeid. Det er først og fremst opplysninger om konkrete kontrollobjekter som vil være taushetsbelagte etter gjeldende rett. Arbeidstilsynet har erfart at de bedriftene som ikke overholder regelverket som gjelder på skattemyndighetenes forvaltningsområde, ofte også unnlater å følge de regler som følger av arbeidsmiljøloven. Departementet legger derfor til grunn at Arbeidstilsynet vil kunne ha stor nytte av opplysninger om at det hos et kontrollobjekt har skjedd brudd på arbeidsmiljølovgivningen eller skatte- og avgiftslovgivningen eller eventuelt opplysninger om at det foreligger mistanke om slike regelbrudd.
Begge etaters kontroll med at virksomheter følger gjeldende lover og regler er ressurskrevende. Kontrollsamarbeid har vist seg å være nyttig for begge parter. Jo mer erfaring de to etatene sitter inne med i forkant av eventuelle kontroller, desto mer målrettet vil selve utvelgelsen av kontrollobjekter kunne være. Ved økt utveksling av opplysninger til kontrollformål mellom de to etatene, vil en kunne oppnå en mer effektiv utnyttelse av kontrollressursene. Dette vil også være formålstjenlig ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Finansdepartementet mener at det foreligger et godt begrunnet behov for en lovendring som åpner for gjensidig utveksling av informasjon.
Hensynet til å verne skattytere mot at opplysninger de gir til ligningsmyndighetene blir gitt videre til uvedkommende er viktig. Etter departementets syn må det likevel kunne gjøres unntak når særlige grunner foreligger. I Ot.prp. nr. 21 (1991-92) side 27 andre spalte sies det følgende i forbindelse med forslag om en utvidet adgang til å gi politiet opplysninger til bruk under etterforskning av lovbrudd utenfor skatteetatens forvaltningsområde:
«På den annen side bør ikke taushetsplikten gi beskyttelse mot undersøkelse av viktige ansvarsforhold. Ligningsopplysningene må - når det først er samlet inn av ligningsmyndighetene - kunne brukes også til enkelte andre samfunnsviktige formål, ikke minst avdekking av økonomisk kriminalitet.»
I Innst. O. nr. 46 (1991-92) uttalte finanskomiteens flertall bl.a. følgende om departementets vurderinger i Ot. prp. nr. 21:
«Komiteens fleirtal, med unntak av medlemene frå Framstegspartiet, vil likevel leggje stor vekt på behovet ligningsstyresmaktene og påtalemakta har i ei rekkje saker, m.a. narkotikasaker og saker som gjeld økonomisk kriminalitet.»
Etter departementets vurdering er en adgang for etatens kontrollorganer til å gi opplysninger til påtalemyndigheten ikke tilstrekkelig til å motvirke økonomisk kriminalitet. Påtalemyndigheten vil først bli koblet inn når det er konstatert mistanke om økonomisk kriminalitet (foreligger anmeldelse). Politiet vil i de fleste tilfeller ikke etterforske slike saker uten at det foreligger en anmeldelse fra kontrollmyndighetene. Informasjonsutveksling vil være nødvendig for å avdekke forhold som gir grunnlag for anmeldelse. Etter departementets vurdering vil derfor en informasjonsutveksling basert på straffeprosessens regler, slik enkelte høringsinstanser har foreslått, ikke være tilstrekkelig til å avdekke økonomisk kriminalitet på dette området. Et godt samarbeid mellom skatteetaten og Arbeidstilsynet om kontrollobjekter, herunder utveksling av opplysninger, vil innebære en mer effektiv bruk av etatenes kontrollressurser.
Finansdepartementet kan ikke se at en skattyter som gir uriktige opplysninger til ligningsmyndighetene om sine inntekts- eller formuesforhold, eller de bedrifter som unnlater å betale arbeidsgiveravgift, bør ha godt begrunnede forventinger om å være beskyttet av reglene om taushetsplikt i forhold til andre offentlige myndigheter som arbeider med kontroll av tilgrensende områder.
Datatilsynet har pekt på at adgangen til å utlevere opplysninger fra ligningsmyndighetene til Arbeidstilsynet er for generelt og omfattende angitt. Dette reiser spørsmål om det bør utformes nærmere kriterier for når og hvilke opplysninger som skal kunne overleveres. I det lovutkastet som ble sendt på høring, var det ikke inntatt nærmere kriterier i lovteksten.
Formålet med høringsforslaget er å lette utvelgelsen av kontrollobjekter. Dette tilsier at ligningsmyndighetene kan utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet når det foreligger mistanke om brudd på skattelovgivningen. Som nevnt vil det ofte avdekkes brudd på arbeidsmiljølovgivningen hos kontrollobjekter hvor det foreligger brudd på skattelovgivningen. I tillegg bør ligningsmyndighetene kunne rapportere mistanke om konkrete brudd på arbeidsmiljølovgivningen som oppdages i forbindelse med skattekontroller.
Ligningsmyndighetene vil ha informasjon som tilsier at regelbrudd med større eller mindre grad av sannsynlighet er skjedd. Personvernhensyn kan tale for at en har en viss sikkerhet for at det har skjedd regelbrudd før ligningsmyndighetene kan gi Arbeidstilsynet informasjon. Samtidig vil mye av formålet med en adgang til å gi opplysninger ikke bli oppfylt dersom det innføres alt for strenge krav til bevis allerede på dette stadiet. Det er i tilfeller med mistanke om regelbrudd det vil være størst behov for et samarbeid. I slike tilfeller vil samarbeidet gjøre det lettere å dokumentere eller avvise at det foreligger regelbrudd. Departementet vil derfor ikke foreslå at regelbrudd med sikkerhet må ha skjedd, men forutsetter at det foreligger en konkret mistanke av en viss styrke.
Departementet har på bakgrunn av høringen vurdert om det bør oppstilles nærmere begrensninger med hensyn til innholdet i de opplysninger som kan utleveres fra ligningsmyndighetene. Formålet med adgangen til å utveksle opplysninger tilsier at ligningsmyndighetene normalt ikke bør gi nærmere informasjon om hvilke brudd på skattelovgivningen det er mistanke om. Dette vil ikke være opplysninger som Arbeidstilsynet har behov for ved utvelgelsen av kontrollobjekter. Hensynet til skattyterne tilsier også at det ikke bør gis noen detaljerte opplysninger om hvilke brudd på skattelovgivningen som foreligger. Når det gjelder opplysninger om mulige brudd på arbeidsmiljølovgivningen som ligningsmyndighetene får i forbindelse med skattekontroller, så bør det kunne gis nærmere informasjon om mistanken.
På denne bakgrunn foreslår departementet at ligningsmyndighetene skal kunne utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet etter de retningslinjer som er beskrevet ovenfor. En lovendring på dette området vil medføre en samordning og effektivisering av offentlig innsats mot økonomisk kriminalitet. Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav b.
Departementet gjør oppmerksom på at i tilfeller hvor ligningsmyndighetene og Arbeidstilsynet utveksler informasjon som etatene henter fra et konsesjonspliktig register, kan det oppstå spørsmål i forhold til om konsesjonene hjemler slik utveksling av opplysninger. Departementet forutsetter at ligningsmyndighetene og Arbeidstilsynet tar eventuelle problemstillinger vedrørende dette direkte opp med Datatilsynet. Informasjonsutvekslingen må også tilpasses ny personvernlovgivning når den er vedtatt og trådt i kraft.
Lignende behov for adgang til informasjonsutveksling kan også oppstå i forhold til merverdiavgiftsloven. Departementet vil vurdere dette som ledd i en større gjennomgang av reglene om unntak fra taushetsplikt i merverdiavgiftsloven § 7. Det fremmes derfor ingen forslag om unntak fra reglene om taushetsplikt i merverdiavgiftsloven.
Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks.
2.4.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet antar at forslaget ikke vil innebære vesentlig arbeidsbelastning for ligningsmyndighetene. Det antas at forslaget vil føre til mer effektiv utnyttelse av etatenes kontrollressurser.
2.5 Adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til å gi opplysninger til den myndighet som autoriserer regnskapsførere
2.5.1 Gjeldende rett
Etter gjeldende regler utelukker reglene om taushetsplikt i ligningsloven § 3-13 og tolloven § 8 at skatte- og avgiftsmyndighetene gir opplysninger til Kredittilsynet om mulige brudd på regnskapsførerloven som blir avdekket i forbindelse med kontroller.
2.5.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet at ligningsmyndighetene og tollmyndighetene skal kunne utlevere opplysninger om mulige brudd på regnskapsførerloven til Kredittilsynet uavhengig av regler om taushetsplikt.
2.5.3 Høringsinstansenes synspunkter
Ingen av høringsinstansene har gått i mot forslaget.
Toll- og avgiftsdirektoratet har referert en uttalelse fra et tolldistrikt som påpeker at forslaget kan påvirke regnskapsføreres ønske om å gi informasjon til skatte- og avgiftsmyndighetene.
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening uttaler at informasjonsutvekslingen bør gå via et sentralt organ, og foreslår Skattedirektoratet. På denne måten vil en oppnå størst sikkerhet for at oversendelse av informasjon skjer ved overtredelser av betydning.
2.5.4 Departementets vurderinger
Ordningen med autorisasjon av regnskapsførere ble innført ved lov av 18. juni 1993 nr. 109 (regnskapsførerloven). Den innebærer at enhver som i næring påtar seg å føre regnskap for andre, må være autorisert etter bestemmelsene i loven. Etter regnskapsførerloven skal regnskapsførere utføre sine oppdrag i samsvar med regnskapslovgivningen. Tilsyn med regnskapsførere er lagt til Kredittilsynet.
Finansdepartementet ser det som ønskelig med en mer effektiv kontroll med at regnskapsførere oppfyller lovbestemte krav. Slikt tilsyn er ressurskrevende da det er et betydelig antall regnskapsførere som har autorisasjon etter loven. Adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til å opplyse Kredittilsynet om regnskapsførere som ikke overholder sine lovbestemte plikter, vil gjøre tilsynet mer målrettet og effektivt.
Tollvesenet har omfattende oppgaver i forhold til næringslivet og andre i forbindelse med oppkreving av toll, innførselsmerverdiavgift og særavgifter. Mislighold av regnskapsførers plikter etter lov om autorisasjon av regnskapsførere kan bli avdekket for eksempel i forbindelse med etterkontroller i bedrifter. Departementet foreslår derfor at også tollvesenet skal ha adgang til å gi opplysninger om slikt mislighold til Kredittilsynet.
Departementet ser behovet for å sikre at informasjonsutveksling skjer når det foreligger mistanke om overtredelser av betydning. Samtidig vil det bli tidkrevende og omstendelig å kreve at all slik informasjonsutveksling skal skje via et sentralt organ (direktorat), slik Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening foreslår. Det vises i denne forbindelse til at kontrollundersøkelser normalt vil foregå på et lavere nivå i etatene. Departementet vil derfor ikke foreslå at informasjonsutvekslingen skal gå gjennom et sentralt organ.
På denne bakgrunn foreslår departementet at ligningsmyndighetene og tollvesenet gis adgang til å gi opplysninger om mislighold av regnskapsførers plikter til Kredittilsynet. Det vises til forslag til endring i ligningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav b og tolloven § 8 nr. 2 bokstav b.
Når det gjelder behovet for endringer i merverdiavgiftsloven, vises det til omtalen i kapittel 2.4.
Det foreslås at endringene trer i kraft straks.
2.5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet antar at forslaget ikke vil innebære vesentlig arbeidsbelastning for lignings- og tollmyndighetene. Det antas at forslaget vil føre til mer effektiv utnyttelse av etatenes kontrollressurser.