5 Regler om elektronisk betaling av skatt, toll og avgift til staten

5.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at det gis nye regler om betalingsmåten for skatt, toll og avgifter til staten.

Gjeldende regelverk om betaling av skatt, toll og avgifter til staten er utformet med henblikk på tradisjonelle oppgjørsmåter. Det vil si betaling med kontanter, sjekk eller betalingsoverføring ved bruk av bank- eller postgiro. For enkelte krav har det også vært krav om bruk av spesielle blanketter ved betaling. Slike bestemmelser har vært gitt for å sikre at myndighetene kan behandle innbetalingene raskt og korrekt. Dette er et viktig hensyn, da det for flere skatte- og avgiftsarter er flere millioner innbetalinger pr. år.

I de senere år har det vært store forandringer i bankenes tilbud av betalingstjenester. Særlig i de siste årene har det vært en utvikling i retning av elektroniske betalingstjenester. Erfaringene fra Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet viser at elektronisk betaling i dag skaper problemer, da en ikke ubetydelig andel av transaksjonene har mangelfull informasjon om hvem og/eller hva betalingen gjelder. Konsekvensen av dette er at skatte- og avgiftsmyndighetene må identifisere betaler og hva betalingen gjelder ved bruk av manuelle, og ofte tidkrevende, undersøkelser. Bankene bruker også betydelige ressurser på arbeidet med å fremskaffe informasjon som kan benyttes i dette identifikasjonsarbeidet.

I forbindelse med utviklingen av nye betalingsformidlingstjenester er det utviklet tekniske løsninger som gjør at betalingsmottaker kan stille effektive krav om at elektroniske betalinger skal inneholde nødvendig informasjon om betalingen.

Departementet mener at det bør åpnes for at betaling av skatt, toll og avgift til staten kan skje ved hjelp av de nye formene for betalingsformidling. For å sikre rask og korrekt behandling av innbetalingene, er det imidlertid behov for bestemmelser som sikrer at myndighetene får tilstrekkelig informasjon om hvem og hva betalingen gjelder. Det foreslås derfor endringer i deler av skatte-, toll og avgiftslovgivningen, slik at departementet gis hjemmel til å gi regler om innbetalingsordningen, samt hjemmel til å pålegge bankene plikt til å avvise betalingsoppdrag hvis det gis mangelfulle opplysninger om hva betalingen gjelder. Nærmere regler om hvilken informasjon som skal gis, og om avvisning dersom det er gitt mangelfull informasjon, vil bli fastsatt i forskrift.

Forslaget omfatter de viktigste skattene, toll og avgiftene til staten, samt skatt og avgift under den kommunale fellesinnkrevingen. Forslaget omfatter ikke kommunal eiendomsskatt og rene kommunale avgifter som f.eks. renovasjonsavgift.

5.2 Gjeldende rett

For de fleste skatte-, toll- og avgiftskrav stilles det ikke formkrav e.l. for hvordan betaling til oppkreverne av kravet skal skje. Det er mest vanlig å benytte betalingsoverføring mellom kontoer, for eksempel ved bankgiro (blankett) eller elektronisk betaling. Det er normalt også adgang til å betale beløpet kontant, ved utbetalingsanvisning eller lignende. For enkelte krav er det imidlertid gitt særskilte bestemmelser om bruk av blankett, eller at betaling skal skje ved innbetaling til skatte- eller avgiftsmyndighetenes bankkonto. Bakgrunnen for disse begrensningene er bl.a. å sikre at skatte-, toll- og avgiftsmyndighetene enkelt skal kunne identifisere betaler og hva betalingen gjelder.

Slike begrensninger gjelder bl.a. de fleste typer skatt (forskuddstrekk, forskuddsskatt, restskatt, resterende skatt og ansvarsbeløp etter skattebetalingsloven § 49). Med hjemmel i en forskrift til skattebetalingsloven, har Skattedirektoratet fastsatt særskilt blankett som skal benyttes ved betaling via bank. Det er ikke oppstilt unntak fra denne plikten, og elektronisk betaling av slike krav vil derfor være i strid med regelverket. Tilsvarende gjelder for arbeidsgiveravgift som betales etter de samme regler, jf. folketrygdloven § 24-4 sjette ledd.

Årsavgift og omregistreringsavgift for kjøretøy er regulert i lov av 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter (motorkjøretøy- og båtavgiftsloven). Forskrift om årsavgift for motorvogn inneholder ingen krav til betalingsmåte. For omregistreringsavgift var det frem til november 1999 krav om at avgiften skulle betales eller overføres ved girering til en bestemt bankkonto, og at det skulle benyttes en bestemt blankett. Fra 15. november er det innført en ny innbetalingsordning, som legger til rette for elektronisk betaling av omregistreringsavgift.

For merverdiavgift kan departementet fastsette nærmere regler om bruk av særskilt blankett ved betalingen, jf. merverdiavgiftsloven § 35 tredje ledd. Investeringsavgift skal betales etter reglene i merverdiavgiftsloven, jf. investeringsavgiftsloven § 7 femte ledd. Hjemmelen i merverdiavgiftsloven er ikke benyttet. Oppgaven som benyttes til deklarasjon av merverdiavgift inneholder imidlertid også en særskilt betalingsblankett som kan benyttes ved betaling via bank.

5.3 Høringsinstansenes merknader

Finansdepartementets forslag til endringer i regelverket om betaling av skatt, toll og avgifter til staten ble sendt på høring 30. august 1999, med høringsfrist 30. november 1999.

I høringsnotatet foreslo departementet at det ble åpnet for elektronisk betaling av de fleste skatter, toll og avgifter til staten. For å sikre forsvarlig behandling av innbetalingene, ble det foreslått lovendringer som gir departementet hjemmel til å fastsette bestemmelser om innbetalingsordningen for de aktuelle skatter, toll og avgifter. Med de betalingsformidlingstjenester som tilbys i dag, vil et krav om at betaler skal oppgi et bestemt kundeidentifikasjonsnummer (KID), være det mest aktuelle vilkår for å betale elektronisk. De foreslåtte lovendringene gir departementet hjemmel til å gi bestemmelser om at betalingsformidlerne skal avvise elektroniske betalingsoppdrag som mangler gyldig KID. Disse kravene bygger på den teknologi som er mest aktuell i dag, men det er grunn til å regne med at det i fremtiden også vil tilbys løsninger som er ukjente eller lite utbredte nå. Krav om bruk av KID og eventuell avvisning av elektroniske betalingsoppdrag uten gyldig KID vil bli fastsatt i forskrift. Ved at hjemmelen i loven er såvidt generell, har departementet mulighet til å endre regelverket i samsvar med den teknologiske utviklingen, uten å måtte gå veien om lovendringer.

Følgende instanser hadde ingen merknader til departementets forslag: Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Justisdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Akademikerne, Aksjesparerforeningen i Norge, Forbrukerrådet, Kommunenes Sentralforbund og Datatilsynet.

Samferdselsdepartementet, Riksrevisjonen, Norges Bank, Den norske Bankforening, Sparebankforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Skattedirektoratet, Ligningsutvalget, Norsk Bedriftsforbund og Oslo kemnerkontor har enkelte merknader til forslaget. Alle er generelt positive til forslaget om å legge til rette for å åpne for elektronisk betaling av de aktuelle skatter, toll og avgifter. Det vises for øvrig til enkelte uttalelser som refereres i det følgende:

Riksrevisjonenviser til at de tidligere har meddelt Finansdepartementet at det for større statlige innbetalingsordninger er behov for å kunne avvise elektroniske innbetalinger dersom KID ikke følger med. På denne bakgrunn uttales at Riksrevisjonen ikke har merknader til de foreslåtte endringer i regelverket.

Norges Bankuttaler at de med utgangspunkt i sitt lovpålagte ansvar for å fremme et effektivt betalingssystem, generelt ser positivt på departementets forslag om å legge til rette for elektronisk betaling av skatt, toll og avgifter. Norges Bank forutsetter at det fortsatt vil være anledning til å benytte eksisterende blankettbaserte betalingsløsninger. Konsekvensen av kravet om KID vil derfor være at betalere som ikke har tilstrekkelige systemer enten vil investere i nye systemer eller satse på blankettbasert betaling. Det uttales videre at bruk av KID gir en bedre utnyttelse av effektiviseringspotensialet i elektroniske betalinger enn om KID ikke brukes. Norges Bank har derfor ingen merknader til at det gis hjemmel til å pålegge bankene å avvise elektroniske betalinger som mangler KID. Det forutsettes imidlertid at departementet vurderer ulempene ved en slik avvisning mot de forvaltningsmessige fordelene avvisning medfører.

Den norske Bankforening og Sparebankforeningenhar avgitt felles høringsuttalelse. Bankforeningene uttaler at de i utgangspunktet er positive til at det legges til rette for elektronisk betaling, og viser til at dette har vært etterspurt lenge av bankenes kunder. De bemerker imidlertid at de «prinsipielt er skeptiske til at bankene, som nøytral betalingsformidler, gjennom lov pålegges å utøve en kontrollfunksjon når lovgiver samtidig må oppfattes som en av partene i betalingstransaksjonen. ..... Når banknæringen likevel ikke vil gå mot forslaget om KID-kontroll, skyldes dette at vi erkjenner at denne kontrollplikten er en nødvendig forutsetning for å kunne åpne for elektronisk betaling av skatt, toll og avgifter.»

Bankforeningene anser at «Det er helt sentralt for bankene at plikten til å oppgi KID i forbindelse med betalingsoppdraget legges på betaler gjennom lov eller forskrift.»

Bankforeningene mener videre at kontroll av KID og avvisning av betalingsoppdrag uten gyldig KID er den aktuelle løsning for å sikre tilstrekkelig informasjon om betalingene. De uttaler på denne bakgrunn at «de konkrete lovforslagene som hjemler forskrifter om bankenes avvisningsplikt, rekker (de) i sin foreslåtte form lenger enn det som er nødvendig.»Det uttales videre at «de kontrollplikter som bankene pålegges, skal være nøye vurdert av lovgiver. Vi finner det derfor lite forenlig med legalitetsprinsippet at lovgiver gir slike generelle fullmakter til gjennom forskrift å pålegge bankene nye kontrolloppgaver.»

Når det gjelder gjennomføringen av avvisning av elektroniske betalingsoppdrag uten gyldig KID, vises det til at det ikke kan registreres KID på transaksjoner som kommer i det internasjonale SWIFT-formatet. Det uttales at antallet transaksjoner i SWIFT-format kan komme til å øke. For øvrig uttales at det vil være uproblematisk med avvisning av transaksjoner fra elektroniske oppdragsmedier som har «on-line»-forbindelse med banken. I slike tilfeller vil betaler få umiddelbar melding om en eventuell avvisning. For kunder som sender elektroniske betalingsoppdrag «off-line» eller ved filoverføringer, vil det imidlertid variere hvor raskt betaler vil få melding om avvisning. For å bedre dette, må det gjøres endringer i systemene både hos bankene, leverandører av regnskapssystemer og hos betalerne. Av hensyn til dette arbeidet, anbefaler bankforeningene at ikrafttredelse av lov-/forskriftsendringene tidligst skjer med virkning fra 1. november 2000.

Næringslivets Hovedorganisasjonuttaler følgende:

«NHO ser det som positivt at det nå legges til rette for elektronisk betaling av skatt, toll og avgifter. De forslag til løsninger som fremsettes i høringsnotatet foranlediger ingen kommentarer fra vår side.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttaler:

«HSH støtter Finansdepartementets endringsforslag om å innføre endringer i regelverket for å tilrettelegge for elektronisk innbetaling av skatt, toll og avgifter. Vi er også enig i at en forutsetning for en slik tilrettelegging er at det innføres systemer for kundeidentifikasjon av innbetalinger. Slike systemer bør være av den art som avviser alle innbetalinger hvor kundeidentifikasjon ikke er angitt. HSH tror det etter hvert vil bli et marginalt problem at næringslivet ikke har elektroniske betalingssystemer som overfører KID-numre.»

Skattedirektorateter positiv til at det ved de foreslåtte lovendringer gis hjemmel til å pålegge bankene å avvise elektroniske betalingsoppdrag som mangler gyldig KID. Direktoratet uttaler følgende om den foreslåtte lovteksten:

«Det bemerkes at formuleringen «Departementet kan videre gi regler om bankers plikt til å avvise betalingsoppdrag med mangelfulle opplysninger», muligens vil være mer presis enn den formuleringen som er foreslått i høringsnotatet.»

Ligningsutvalgetuttaler at de ser positivt på at det foreslås å åpne for elektronisk betaling, og at de ikke har merknader til de foreslåtte lov- og forskriftsbestemmelsene. Til forslaget om å pålegge bankene å avvise betalingsoppdrag uten gyldig kundeidentifikasjon uttales:

«Ligningsutvalget ser det som svært viktig at betalingssystemet samtidig med overføringen foretar kontroll mot KID, slik at en evt. avvisning på grunn av ugyldig KID mv. kan forekomme før betalingsoppdraget aksepteres av banken. Betaleren vil derved straks bli varslet hvis et betalingsoppdrag ikke kan gjennomføres eller på grunn av mangler må avvises.

Det synes derimot ikke å være akseptabelt at betaleren, f. eks. som ved bruk av såkalte bedriftsterminaler, først får melding om avvisning av betalingsoppdraget på et senere tidspunkt. En slik situasjon vil skape usikkerhet for brukeren, være uoversiktlig, og vil kunne resultere i at betalingsfrister ikke overholdes.»

Norsk Bedriftsforbund støtter forslagene til endringer i regelverket, og uttaler følgende:

«Norsk Bedriftsforbund ser positivt på at betaling til det offentlige skal kunne skje ved bruk av elektroniske betalingsinstrumenter. Betaling av skatt, toll og avgifter medfører betydelige administrasjonskostnader for små og mellomstore bedrifter i dag. En forenkling med hensyn til at betalingen kan utføres elektronisk vil kunne bedre på denne situasjonen.»

Oslo kemnerkontor uttaler at åpning for elektronisk betaling må forutsette at betalingsformidler effektivt avviser elektroniske betalinger som mangler gyldig KID.

5.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at det gjennomføres endringer i samsvar med forslaget i høringsnotatet.

Alle høringsinstansene som hadde merknader, var positive til forslaget om å åpne for elektronisk betaling av de aktuelle skatter, toll og avgifter. Den norske Bankforening og Sparebankforeningen hadde imidlertid enkelte innvendinger til departementets forslag til endringer i regelverket. Ligningsutvalget hadde merknader til hvilke former for elektronisk betaling som bør avvises ved mangelfull KID.

Bankforeningene bemerker at den foreslåtte lovhjemmel til å gi bestemmelser i forskrift om bankenes plikt til å avvise betalingsoppdrag, er videre enn det som er nødvendig for å gi pålegg om kontroll av KID og eventuell avvisning ved ugyldig KID. Departementet er enig i denne vurderingen, men antar at det i fremtiden vil tilbys nye løsninger som sikrer effektiv elektronisk betaling og tilhørende kontrollmekanismer. De foreslåtte lovendringene vil åpne for at det gjennom forskrift gis bestemmelser som er tilpasset de løsninger som til enhver tid anses hensiktsmessige og forsvarlige i forhold til den teknologiske utviklingen. Eventuelle endringer i disse forskriftene vil på vanlig måte være gjenstand for alminnelig høring. Hvilken informasjon det kan stilles krav om at bankene skal kontrollere med hjemmel i disse bestemmelsene vil for øvrig, ut fra den sammenheng de står i, være begrenset til informasjon som er relevant for betalingsformidling. Kontrolloppgaver ut over dette er det ikke aktuelt å pålegge i medhold av de foreslåtte lovbestemmelser. Departementet anser det derfor som hensiktsmessig og forsvarlig at hjemlene til å gi slike regler formuleres på en måte som åpner for en fortløpende tilpasning til den teknologiske utviklingen på området.

Bankforeningene peker videre på at det ikke kan registreres KID på betalingsoppdrag i SWIFT-format. Departementet har ikke oversikt over omfanget av slike betalingsoppdrag på skatte-, toll- og avgiftsområdet. Hvilke konsekvenser dette bør få, vil bli tatt opp i forbindelse med utarbeidelsen av de aktuelle forskriftsbestemmelsene.

Bankforeningene anbefaler at lov- og forskriftsbestemmelsene som åpner for elektronisk betaling ikke bør tre i kraft før 1. november 2000. Dette av hensyn til betalernes, bankenes og systemleverandørenes tilrettelegging av systemer og rutiner for å møte de nye kravene på en hensiktsmessig måte. Departementet bemerker at de foreslåtte lovendringene kun gir departementet hjemmel til å gi bestemmelser om bruk av f.eks. KID og bankenes plikt til å avvise betalingsoppdrag uten gyldig KID. Lovendringene bør derfor kunne tre i kraft straks. Ikrafttredelse av de aktuelle forskriftsbestemmelser vil imidlertid måtte skje på et senere tidspunkt. Departementet vil i den forbindelse ta hensyn til de behov for tilpasninger som er tatt opp fra bankforeningene samt behovet for informasjon til banker, betalere og systemleverandører mv.

Skattedirektoratet hadde forslag til en endret formulering i bestemmelsene som gir departementet hjemmel til å gi regler om bankers plikt til å avvise betalingsoppdrag. I høringsnotatet ble det foreslått bestemmelser som ga hjemmel til å pålegge avvisning av «betalingsoppdrag hvis det gis mangelfulle opplysninger.» Departementet er enig med direktoratet i at formuleringen «betalingsoppdrag med mangelfulle opplysninger» er mer presist, og forslår derfor denne ordlyden.

Ligningsutvalget uttalte at det vil være uakseptabelt dersom betalingsoppdrag uten gyldig KID ikke blir avvist umiddelbart. Dette kan bl.a. skje når betalingsoppdraget sendes til banken uten å bli behandlet i bankenes betalingsformidlingssystemer umiddelbart («off-line»). Det ble bl.a. vist til at avvisning som skjer etter at betalingsoppdraget er sendt, kan føre til usikkerhet for betaler og betalingsmislighold. Når betaler registrerer betalingsoppdraget direkte i bankens system («on-line»), skal avvisningen skje umiddelbart.

Departementet mener at det ikke vil være forsvarlig å åpne for elektronisk betaling uten at det etableres systemer og rutiner som sikrer at betalingsmottaker får tilstrekkelig informasjon om betalingen. Slike systemer er knyttet til bestemte typer kontoer og omfatter alle elektroniske betalingsoppdrag til disse kontoene. KID-kontroll og eventuell avvisning må derfor skje for alle elektroniske innbetalinger til slike kontoer, uavhengig av om det er et «on-line»- eller «off-line»-betalingsoppdrag.

Departementet viser til at avvisning etter at betalingsoppdraget er sendt, bare skal kunne skje i «off-line»-løsninger. Slike løsninger er stort sett bare brukt av næringsdrivende. I «on-line»-løsninger, som brukes av de fleste privatpersoner, vil betalingsoppdraget ikke bli mottatt hvis det mangler gyldig KID, slik at betaler får umiddelbar beskjed om avvisningen. Eventuell usikkerhet for de som benytter «off-line»-løsninger vil for øvrig kunne reduseres ved å etablere rutiner som sikrer at KID registreres. Det vil også fortsatt være mulig å betale kontant eller med blankettbasert giro, dersom man ønsker å unngå risiko for avvisning på grunn av manglende/ugyldig KID.

Departementet mener at denne ulempen ikke bør være til hinder for en løsning som vil avhjelpe problemet med uidentifiserte betalinger. Dette problemet gjelder i dag særlig for merverdiavgift. Men også for skatt, årsavgift for kjøretøy og andre typer krav hvor det er et høyt antall transaksjoner vil det lett kunne bli mange uidentifiserte elektroniske innbetalinger dersom ikke KID benyttes. Åpning for elektronisk betaling av slike krav forutsetter derfor at det innføres et krav om bruk av KID. Dette vil også legge til rette for full utnyttelse av det effektiviseringspotensiale bruken av elektronisk betaling har. Finansdepartementet foreslår derfor at det generelt åpnes for elektronisk betaling av de fleste skatter, toll og avgifter. Videre må det, for å begrense antallet uidentifiserte innbetalinger, samtidig innføres krav om bruk av KID og avvisning av betalingsoppdrag uten gyldig KID for de skatte-, toll- og avgiftsarter hvor det er et stort antall transaksjoner. Dette gjelder merverdi- og investeringsavgift, årsavgift og omregistreringsavgift for motorkjøretøy, toll, arveavgift, skatt, skattetrekk og arbeidsgiveravgift mv. For avgifter etter særavgiftsloven er det foreløpig ikke behov for å avvise elektroniske betalinger, selv om de mangler gyldig KID. Det foreslås likevel å gi hjemmel også i særavgiftsloven til å fastsette regler om avvisning på dette området.

Det vises til forslag til nytt annet punktum i særavgiftsloven § 1, forslag til endring av skattebetalingsloven § 12 nr. 3, forslag til nytt annet punktum i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 1 første ledd, forslag til nytt fjerde ledd i arveavgiftsloven § 33, forslag til nytt sjette ledd i tolloven § 9 og forslag til endring av merverdiavgiftsloven § 35 tredje ledd.

5.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.