Ot.prp. nr. 35 (2000-2001)

Om lov om endringar i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energilova)

Til innhaldsliste

3 Bakgrunnen for forslaget

3.1 Rammene for omlegginga

Forbruket av energi i Noreg speglar vårt velstandsnivå og vår kraftkrevjande industriproduksjon. Veksten i energibruken er nært knytt til den økonomiske utviklinga. Sjølv om det er gode høve til å skaffe ny energi i åra framover, vil særleg miljøkrava avgrense tilgangen.

Energisituasjonen er prega av at produksjonen av vasskraft varierer sterkt med nedbøren. I år med normal nedbør kan det bli behov for å importere kraft frå utlandet. Dette underskotet i kraftbalansen er aukande.

Vasskrafta kan framleis gi monaleg ny produksjon, men den store utbyggingsepoken er over. Regjeringa går inn for å ta i bruk naturgass, både til elproduksjon og til direkte bruk. Det er likevel usikkert når slik utbygging kan bli lønnsam, samtidig som utsleppa frå bruk av fossilt brensel blir regulert og skal regulerast etter internasjonale avtaler. Nye fornybare energikjelder kan stå for ein del av energitilgangen, men har jamt over høgare kostnader enn konkurrerande kjelder og har også miljøkonsekvensar.

Konkurransen i kraftmarknaden har gitt lave prisar og dermed lita interesse for å investere i nye prosjekt. Dette påverkar særleg investeringar i nye fornybare energikjelder. Etterkvart som kapasiteten i den internasjonale energimarknaden blir betre utnytta og vi får ein betre balanse mellom produksjon og forbruk, må ein rekne med høgare prisar på energi. Mange meiner likevel at dette kan ta tid.

Tiltak for å avgrense veksten i energibruken vil vere viktig i tida som kjem. For Noreg er det særleg viktig å få til ei omlegging som gjer oss mindre avhengige av el.

Hovudutfordringa i energipolitikken er å syte for ei effektiv og sikker energiforsyning innanfor dei rammer som miljøkrava set. Regjeringa sin strategi for omlegginga av energibruk og energiproduksjon er å vere i forkant av marknadsutviklinga. Tiltak retta mot energisparing, mindre bruk av el til oppvarming og ny miljøvennleg energiproduksjon, skal medverke til å sikre framtidsretta energiløysingar og skal gi utviklinga i energisektoren ei ny retning. I denne proposisjonen blir det gjort greie for nye rammer for dette arbeidet.

3.2 Måla for omlegging av energisektoren

Regjeringa går inn for auka satsing på nye fornybare energikjelder og på tiltak som avgrensar forbruket. Ei slik omlegging er i tråd med dei måla som fleirtalet i energi- og miljøkomiteen har støtta opp om i Innst. S. nr. 122 (1999-2000).

Måla for omlegginga er:

  • å avgrense energiforbruket vesentleg meir enn om utviklinga blir overlaten til seg sjølv,

  • å bruke 4 TWh meir vassboren varme årleg basert på nye fornybare energikjelder, varmepumper og spillvarme innan 2010,

  • å byggje vindkraftanlegg som årleg produserer 3 TWh innan 2010

I tillegg er det eit fleirtal på Stortinget for å auke bruken av naturgass innanlands. Fleirtalet gjekk også inn for at det skulle løyvast 5 milliardar kroner over 10 år for å byggje opp under omleggingspolitikken. Dei ambisiøse måla og den langsiktige finansielle ramma stiller nye krav til forvaltninga av midlane. Det må fokuserast meir på målbare resultat og kostnadseffektive tiltak enn tidlegare. Dette gjer det òg nødvendig å vurdere ei ny organisering av arbeidet. Ei godt organisert og effektiv forvaltning er ein føresetnad for å kunne nå energipolitiske mål med avgrensa ressursar.

Departementet orienterte Stortinget om arbeidet med å vurdere alternativ til organiseringa i dag, m.a. i St. meld. nr. 29 Om energipolitikken:

«Departementet vil vurdere spørsmålet om et eget sentralt organ for enøkvirksomheten, for eksempel i form av et enøkdirektorat. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en anbefaling om dette på et senere tidspunkt.»

Departementet har også tidlegare vurdert å etablere eit sjølvstendig organ for enøk og nye fornybare energikjelder. Stor uvisse med omsyn til stabiliteten og nivået på statlege løyvingar, har gjort at departementet ikkje har fremja eit slikt forslag før. Etter behandlinga i Stortinget av energimeldinga er det no tilslutning til eit meir stabilt finansieringsfundament for omleggingsarbeidet. I Innst. S. nr. 122 (1999-2000) heiter det:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til Innst. S. nr. 150 (1997-98) hvor et flertall mente at de 0,3 ørene pr. kWh som i dag legges på toppen av overføringstariffen, burde gjøres obligatorisk. Flertallet mente også at dette påslaget i større grad burde kunne benyttes til direkte støtte til investeringer i enøktiltak og varmepumpeteknologi. I samme innstilling ble det også påpekt at enøksentrene i større grad burde vurderes fristilt fra energiselskapene. Flertallet mener disse merknadene danner et godt utgangspunkt for det videre arbeidet med enøkorganiseringen.»

Vidare har komitefleirtalet i samme innstilling gitt si tilslutning til at det bør vurderast å opprette eit nytt og frittståande organ:

«Flertallet vil peke på at det kan være hensiktsmessig å avlaste NVE for ansvaret for å forvalte støtten til omlegging av energibruk og energiproduksjon. Flertallet mener på denne bakgrunn at det bør vurderes å opprette et nytt organ med ansvar for enøk og nye fornybare energikilder. Kjernen i virksomheten til et nytt enøkorgan bør være å bidra til prosjekter for å nå mål innen energisparing, overgang fra el til varme og satsing på vind.»

3.3 Organiseringa i dag

Den operative forvaltninga av verkemidla retta mot nye fornybare energikjelder og forbruksretta tiltak, er i dag delt mellom Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og distribusjonsselskapa. Det dreier seg om to skilde verksemder med forskjellig innhald, finansiering og styring. Dei to ordningane blir nærare omtalte nedanfor.

3.3.1 NVE og løyvingar over statsbudsjettet

Olje- og energidepartementet har valt å delegere forvaltninga av dei fleste midlane under statsbudsjettet sitt kap. 1825 Omlegging av energibruk og energiproduksjon, til NVE. Departementet legg gjennom dei årlege tildelingsbreva føringar for bruken av midlane i samsvar med prioriteringane i statsbudsjettet. I det vedtekne budsjettet for 2001 løyvde Stortinget 347,2 mill. kroner til dette formålet.

Verksemda i NVE omfattar både produksjonsretta og forbruksretta tiltak. Dei produksjonsretta tiltaka er retta mot investeringsstøtte til produksjon av vindkraft og utnytting av varme frå nye fornybare energikjelder, spillvarme og varmepumper. NVE administrerer sjølv tilskotsordningane for varmeanlegg og vindkraft. Midlar til introduksjon av naturgass blir òg handterte av NVE. Dei forbruksretta tiltaka består primært av informasjon og opplæringsaktivitetar. Desse er særleg retta mot store energibrukarar i bygningssektoren og industrien, og faggrupper som spelar ei nøkkelrolle i drift av energianlegg og ved val av energiløysingar.

Det operative arbeidet knytt til dei forbruksretta tiltaka er i stor grad lagt ut til operatørar på treårige kontraktar. NVE har i dag fire operatørar som utfører 20-25 årsverk. Internt brukar NVE om lag 13 årsverk på arbeid knytt til dei ulike ordningane. Forvaltninga av statlege midlar til omlegging av energisektoren utgjer ein liten del av NVE sin samla innsats målt i årsverk.

3.3.1.1 Departementet sitt syn

Sidan departementet overlot tilskotsforvaltninga til NVE tidleg på 1990-talet, har NVE sitt arbeid med energiøkonomisering og nye fornybare energikjelder gitt eit viktig bidrag til omlegginga av energibruk og energiproduksjon.

NVE er ein organisasjon med mangearta oppgåver. Dei ulike rollene til NVE har ført til at arbeidet med omlegginga av energibruk og energiproduksjon, i ein del tilfelle kjem på tvers av måla for andre direktoratsoppgåver, som m.a. omfattar konsesjonsbehandling og inntektsregulering. Ved konsesjonsbehandlinga av fjernvarmeanlegg og vindkraftanlegg skal NVE avvege allmenne interesser mot utbyggingsinteresser. Det kan vere vanskeleg å balansere dette mot at NVE gjennom tilskotsforvaltninga aktivt skal arbeide for å fremje slike utbyggingar. Inntektsreguleringa skal gi nettselskapa incentiv til å utnytte nettet effektivt. Dette kan komme i konflikt med rolla som pådrivar for å fremje auka bruk av vassboren varme og tiltak som avgrensar forbruket.

Vidare inneheld det statlege reglementet for løyvingar avgrensingar i forhold til langsiktige investeringsprosjekt. Slike prosjekt er ofte dei mest kostnadseffektive i forhold til å nå mål knytt til kilowattimar. For varmeanlegg og vindkraftanlegg kan det gå fleire år frå tilsegn om støtte er gitt til utbetalingar skjer. Dette skuldast at det etter at tilsegn er gitt, framleis vil gjenstå ein del planlegging og førebuing av prosjektet. I tillegg vil den fysiske gjennomføringa kunne strekkje seg over fleire år. Den lange gjennomføringstida og etterskotsvis utbetaling av støtte, gir behov for store overføringar av midlar frå den eine budsjetterminen til den neste. Dette tilhøvet er i seinare tid blitt vurdert som eit problem i forhold til eittårs- og kontantprinsippet i reglementet for løyvingar.

Den pådrivarrolla som kjenneteiknar omleggingsarbeidet, krev handlefridom som kan vere vanskeleg å oppnå innanfor direktoratsforma. Vidare gjer dei særprega oppgåvene det naturleg å gå inn for ei utskiljing av denne verksemda frå NVE.

3.3.2 Distribusjonsselskapa og lovpålagt enøk

Etter energilova § 3-4 første ledd nr 5 kan det fastsetjast vilkår om energiøkonomisering. Lovpålagt enøk inneber at distribusjonsselskap med områdekonsesjon tildelt etter 1991, i medhald av forskrift til energilova § 3-7 bokstav a, skal gi nøytral informasjon og vegleiing om enøk overfor energiforbrukarane. Lovpålegget kom som ein konsekvens av at ein frykta for at enøkarbeidet i selskapa ville ta slutt etter dereguleringa av kraftmarknaden.

Distribusjonsselskapa kan i dag dekkje utgiftene til lovpålagt enøk gjennom eit påslag i overføringstariffen på 0,2 øre/kWh. Distribusjonsselskapa kan i tillegg ta ut 0,1 øre/kWh for å finansiere felles prosjekt gjennom regionale enøksenter. Samla sett vart det i 1998 teke inn om lag 145 mill. kroner for å finansiere denne verksemda. Midlane kan ikkje nyttast til investeringstiltak. Som ein del av monopolkontrollen gir selskapa årlege rekneskaps- og aktivitetsrapportar om lovpålagt enøk til NVE.

Selskapa er av styresmaktene oppmoda til å overlate arbeidet med lovpålagt enøk til regionale enøksenter (RS), men er ikkje pålagt dette. NVE har normalt inngått treårige avtaler om status som RS. Det er oppretta i alt 20 RSar med om lag 200 tilsette. RSane er organisert som aksjeselskap, og er i hovudsak eigde av distribusjonsselskapa. I 1998 vart om lag 70 pst. av den lovpålagte aktiviteten utført av RSane, og resten av distribusjonsselskapa sjølve.

3.3.2.1 Departementet sitt syn

Organiseringa av den lovpålagte enøkverksemda er fragmentert og ressurskrevjande. Det er mange aktørar (distribusjonsselskap, regionale senter og NVE), med ulike roller. Dette fører til store variasjonar i korleis distribusjonsselskapa følgjer opp det ansvaret dei er pålagde, og kva slag enøktilbod dei gir sluttbrukarane. Det finst heller inga god oversikt over dei aktivitetane som er sette i gang, sidan distribusjonsselskapa si årlege rapportering til NVE om lovpålagt enøkverksemd i mange tilfelle er mangelfull.

Energilova avgrensar lovpålagt enøk til nøytral informasjon og vegleiing innanfor konsesjonsområdet. Avgrensinga er snever både med tanke på val av tiltak og geografisk område der midlane kan nyttast. Dette gir liten fleksibilitet og hemmar ein effektiv bruk av midlane. I tillegg kan det vere fare for kryss-subsidiering av annan forretningsverksemd i RS eller distribusjonsselskap.

Incentiva til distribusjonsselskapa for lovpålagt enøk må sjåast i samanheng med innføringa av energilova og reguleringa av inntektsrammene. Dette har medført at merksemda om effektiv overføring av kraft og forretningsvis drift i distribusjonsselskapa har auka. Reguleringa av inntektsrammene set ei øvre tillaten grense for inntekta til distribusjonsselskapa. Inntektsramma aukar med halvparten av den prosentvise auken i levert mengd energi. Auka volum på omsetnaden medfører at den tillatne inntekta til distribusjonsselskapa aukar, og distribusjonsselskapa kan dermed ofte mangle incentiv til den enøkverksemda dei er pålagde.

Den interessa distribusjonsselskapa har for forbruksretta tiltak er i dag primært knytt til situasjonar der tiltak gir grunnlag for å utsetje investeringar i nettet. Slike situasjonar må likevel ofte løysast med meir spesifikke forbruksretta tiltak som fell utanfor lovpålagt enøk.

Lovpålagt enøk er på sida av kjerneverksemda i distribusjonsselskapa. Ei ordning prega av motstridande økonomiske incentiv, fragmentert organisering, mangel på fleksibilitet i bruken av midlar og problem knytt til å etterprøve resultat, er uheldig. Desse tilhøva gjer det naturleg å sjå på nye organisatoriske løysingar slik at det kan etablerast ei klarare ansvarsdeling og ei meir heilskapleg forvaltning av slike midlar.

3.4 Organiseringa i andre land

I arbeidet med omlegging av energisektoren har departementet sett på organiseringa i land det er naturleg å samanlikne seg med. Eit fellestrekk er at tilskotsforvaltning og pådrivarrolle ikkje er handterte av organ som også gir konsesjonar eller byggjeløyve til energianlegg. Det vanlege er at konsesjonar og byggjeløyve blir handterte av andre statlege institusjonar eller av ei forvaltning på lægre nivå. I så måte skil NVE si verksemd seg frå korleis dette er organisert i andre land. Ei anna tendens er å etablere verksemder som har vide fullmakter og som kan operere nærare marknaden.

Departementet har sett på korleis tilskotsforvaltninga innan energiområdet er organisert i Nederland. Det statlege selskapet Novem får midlar frå ulike departement slik at dei kan støtte program og prosjekt innan miljø, energieffektivisering og introduksjon av nye fornybare energikjelder. Novem profilerer seg som eit målretta, ikkje-kommersielt, effektivt og innovativt organ som skal vere eit bindeledd mellom styresmakter og marknad. På grunn av sin kompetanse blir Novem på sitt område òg nytta som rådgivar overfor nederlandske styresmakter.

I Sverige vedtok Regjeringa i 1997 å etablere ei sentral forvaltningsstyresmakt for spørsmål om bruk og tilførsle av energi. Statens energimyndighet (STEM) er lagt under Næringsdepartementet. Grunngjevinga for opprettinga var behovet for å tydeleggjere og forsterke styresmaktfunksjonane på energiområdet. STEM si verksemd er prega av omfattande samhandling med andre aktørar innafor energiområdet, både nasjonalt og internasjonalt.

I Spania har styresmaktene fokusert på å leggje til rette for nye energimarknader. Statsselskapet IDAE vart etablert i 1986 og har m.a. utvikla ein eigen strategiplan for å skape marknader for ulike energiprodukt. IDAE si marknadsfostring har til dømes medverka til utviklinga av ein kommersiell vindkraftmarknad i Spania.

Departementet har også sett på organiseringa innan energisektoren i Storbritannia. Spesielt er bruken av fond interessant. Energy Saving Trust (EST) støttar ulike prosjekt for energieffektivitet hos britiske forbrukarar. EST blir finansiert gjennom midlar frå Departementet for miljø, transport og regionar (DETR) og midlar frå offentlege elektrisitetsselskap. Det nye Carbon Trust, som også skal liggje under DETR, er eit anna eksempel. The Carbon Trust skal hente sine inntekter frå ein ny klimaskatt og er organisert som eit non-profit selskap i privat sektor. Selskapet skal leiast av næringslivet sjølv og skal få næringslivet til å vere meir merksam på framtidige klimamålsetjingar. Selskapet skal m.a. gjennom samfinansiering av prosjekt medverke til at næringslivet aukar investeringane i klimavennleg teknologi. Det blir sett konkrete mål for verksemda på både på kort, mellomlang og lang sikt. Det nye selskapet er planlagt å vere operativ frå april 2001.

Til forsida av dokumentet