Ot.prp. nr. 37 (2006-2007)

Om lov om endringar i friskolelova

Til innhaldsliste

7 Verkeområdet til lova

7.1 Gjeldande rett

Verkeområdet til lova er regulert i friskolelova § 1-2. Det følgjer av § 1-2 at lova gjeld godkjenning med rett til offentleg tilskot av frittståande grunnskolar og frittståande skolar som gir vidaregåande opp­læring. Lova gjeld ikkje skolar som er omfatta av folkehøgskolelova eller vaksenopplæringslova, eller skolar som er godkjende etter opplæringslova § 2-12, mellom desse skolar som er drivne av politiske grupper eller parti på partipolitisk grunnlag. Det går fram av forarbeida til føresegna at lova heller ikkje gjeld skolar som blir godkjende etter fagskolelova, jf. merknaden til føresegna i Ot.prp. nr. 33 (2002–2003) om friskolelova.

Opplæringa etter friskolelova skal hovudsakleg gå føre seg på skolen. Formålet med § 2-4 om godkjenning av undervisningsrom m.m. er mellom anna å sikre at skolens fysiske miljø fremjar helse, trivsel og læring. Friskolelova opnar såleis ikkje for fjernundervisning, under dette undervisning som er desentralisert, nettbasert eller går føre seg per brev. Ei opplæring som er i samsvar med regelverket inneber at skolen mellom anna skal hjelpe elevane med å utvikle sosial kompetanse og kjensle av tilhør og fellesskap, og førebu elevane til ulike former for deltaking i samfunns- og arbeidsliv som byggjer på demokratiske verdiar og ideal. Realiseringa av desse måla føreset at elevane får opplæring i eit sosialt fellesskap og læringsfellesskap. Det inneber eit læringsmiljø som gir rikt høve til samarbeid, dialog, meiningsbrytingar og trening av sosialt ansvar, der elevane får inngå i forpliktande fellesskap og delta i demokratiske prosessar. Elles viser departementet til at den daglege leiaren etter § 4-1 andre ledd skal vere fysisk tilgjengeleg for mellom andre elevane. Vidare vil departementet vise til at § 1-2 om verkeområdet for lova er ei rein vidareføring av privatskolelova § 2, der brevskolar uttrykkeleg var unnatekne frå verkeområdet, jf. merknaden til føresegna i Ot.prp. nr. 33 (2002–2003). Desse momenta ligg til grunn for at departementet har innfortolka at lova ikkje opnar for fjernundervisning, sjølv om dette ikkje går eksplisitt fram.

Friskolelova skal medverke til at det kan drivast private skolar, slik at foreldre og elevar kan velje andre skolar enn dei offentlege, for eksempel religiøse skolar eller skolar som er oppretta av fagleg-pedagogiske grunnar, jf. § 1-1 første ledd. Friskolelova opnar ikkje for at dei frittståande skolane kan kjøpe heile eller delar av opplæringstilbodet av andre aktørar, for eksempel ved at skolen dekkjer skolepengar for elevane ved andre private eller offentlege skolar i Noreg eller i utlandet. Dette ville vere å omgå formålsføresegna og andre føresegner i friskolelova. Det går ikkje eksplisitt fram at friskolelova ikkje opnar for kjøp av opplæringstenester.

7.2 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet viste departementet til at det frå enkelte hald er reist spørsmål ved departementet si lovforståing når det gjeld fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester. På denne bakgrunn foreslo departementet at det i § 1-2 blir presisert at lova ikkje gjeld fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester. Etter forslaget omfattar omgrepet fjernundervisning også desentralisert undervisning, nettbasert undervisning og undervisning som går føre seg per brev.

Departementet foreslo vidare i høringsutkastet at det blir presisert i § 1-2 at lova ikkje gjeld skolar som er omfatta av fagskolelova, og viser i denne samanheng også til kapittel 9 i proposisjonen.

7.3 Synspunkta frå høringsinstansane

Eit klart fleirtal av høringsinstansane støttar eller har ingen merknader til høringsforslaget. Buskerud fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Fylkeskommunen støtter departementets forslag om å presisere at loven ikke gjelder fjernundervisning og kjøp av opplæringstjenester og desentralisert undervisning. Avklaringen i forhold til fagskolene er også viktig.»

Også Oslo kommune støttar departementet si grunngiving, men uttaler:

«Oslo kommune mener at gjeldende lov ivaretar dette hensynet tilstrekkelig. Det vises til beskrivelse av gjeldende rett i høringsnotatets § 1–2.»

Alle dei andre kommunane som uttaler seg, støttar eller har ingen merknader til forslaget. Eit fleirtal av fylkesmennene støttar departementet sitt forslag til presisering. Fylkesmannen i Finnmark uttaler likevel:

«I følge § 7-1 i forskriftene til opplæringsloven kan det gis alternative opplæringsformer for opplæring i samisk når opplæringen ikke kan gis av eget undervisningspersonale ved skolen. Eksempel på alternative former for opplæring nevnes fjernundervisning. [ ] Elever ved frittstående skoler har samme rett til å få opplæring i samisk som elever ved offentlige skoler, jf forslaget til ny lov § 2-1, daværende UFD sine retningslinjer og rundskriv UDir-Tilskudd-9-2005. Dersom departementets forslag om ikke å tillate fjernundervisning eller kjøp av tjeneste for opplæring i samisk, kan dette gå ut over retten elevene har til opplæring i samisk.»

Utdanningsforbundet støttar forslaget i høringa, og uttaler:

«Utdanningsforbundet støttar forslaget om ei presisering i privatskulelova § 1-2 om at lova ikkje gjeld fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester. Sidan det er stilt spørsmål ved lovtolkinga til departementet på dette området, er det naudsynt med ei slik presisering.

Skulane skal hjelpe elevane til å utvikle sosial kompetanse, kjensle av å høyre til eit fellesskap, og førebu elevane til ulike former for deltaking i samfunns- og arbeidsliv som byggjer på demokratiske verdiar og ideal. Det er ein føresetnad for å realisere desse måla at elevane er i eit læringsmiljø som er prega av samarbeid, dialog og meiningsbrytning, der elevane tek del i eit forpliktande fellesskap og i demokratiske prosessar.»

Eit klart fleirtal av friskoleorganisasjonane og friskolane har ingen merknader til forslaget. Dei som uttaler seg, er likevel i hovudsak negative til høringsforslaget. Kristne Friskolers Forbund (KFF), Norsk Lærerakademi, Norsk Luthersk Misjonssamband og Det Norske Misjonsselskap er alle negative til forslaget, og ønskjer i staden å endre lova slik at det blir opna for fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester. KFF uttaler mellom anna:

«I stedet for å hindre fleksible løsninger, bør loven endres slik at det på permanent basis åpnes for å godkjenne fleksible skoleløsninger ved utenlandsskoler knyttet til bistandsrelatert virksomhet.»

Når det gjeld kjøp av elevutveksling utanlands, uttaler KFF at høringsforslaget vil øydeleggje for den vellykka utvekslingsordninga ved Danielsen videregående skole, utan at noko negativt er påvist ved innhaldet i ordninga. Danielsen videregående skole sluttar seg til dette i høringsfråsegna, og meiner at lova må opne for unntak, slik at utvekslingsordninga får halde fram.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Abelia mfl. er imot presiseringsforslaget og vil i staden ha lova endra. Abelia mfl. uttaler mellom anna:

«Det tidligere skarpe skillet mellom tradisjonell klasseromsundervisning og fjernundervisning er i ferd med å viskes ut. Ellers er det sterkt ønskelig at befolkningen besitter digital kompetanse (jfr. Stortingsmelding nr. 17 (2005-2006). På bakgrunn av dette ser vi liten grunn til å utelukke fjernundervisning i lovens virkeområde.»

Norsk Nettskole AS forstår det slik at forslaget ikkje vil gjelde for ny § 6-4 om kompletterande undervisning for elevar i utlandet og forskrift om dette. Dei meiner likevel at forslaget kan vere uheldig for elevar som ikkje har tilgjenge til likeverdig opplæring der dei er busette, for elevar som manglar kvalifiserte lærarar i eitt eller fleire fag, for utvikling av nettbaserte opplæringstenester og læremiddel og for fagleg samarbeid mellom norske private grunnskolar i utlandet og nettbaserte skoletilbod i Noreg.

Andre organisasjonar som støttar forslaget, er Skolenes landsforbund og KS . Skolenes landsforbund uttaler:

«Skolenes landsforbund støtter den viktige presiseringen i § 1–2 siste ledd om fjernundervisning og kjøp av opplæringstjenester.»

7.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet viser til at friskolelova i dag ikkje opnar for fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester, jf. gjennomgangen av gjeldande rett i kapittel 7.1. Departementet har likevel sett at det har skjedd brot på regelverket. For at elevane skal sikrast opplæring i samsvar med regelverket, og for å gjere eit effektivt tilsyn med det rettssubjektet som har fått godkjenning etter lova mogleg, er det derfor etter departementet si oppfatning viktig at lova blir presisert for å redusere risikoen for eventuell rettsvillfaring.

Departementet har merkt seg at eit klart fleirtal av høringsinstansane ikkje har merknader til, eller støttar, forslaget om å lovfeste ei presisering i § 1-2 tredje ledd slik at det går klart fram at lova ikkje gjeld fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester, og tilsvarande når det gjeld høringsforslaget om at det blir presisert i § 1-2 andre ledd at lova ikkje gjeld skolar som er omfatta av fagskolelova. Departementet viser også her til kapittel 9.

Presiseringa når det gjeld fjernundervisning vil etter forslaget også omfatte desentralisert undervisning, nettbasert undervisning og undervisning som går føre seg per brev. Departementet ser at det ved for eksempel langvarig sjukdom kan vere nødvendig å gi opplæring andre stader enn på skolen, for eksempel i heimen til eleven. Forslaget til presisering i § 1-2 tredje ledd vil ikkje vere til hinder for at slik undervisning blir gitt, for eksempel basert på Internett.

Departementet viser til at kjøp av opplæringstenester omfattar kjøp av heile eller delar av opplæringstilbodet frå andre aktørar, for eksempel ved å betale skolepengane for elevane ved andre private eller offentlege skolar i Noreg eller i utlandet. Skolen er ansvarleg for opplæringa, under dette at opplæringa er i samsvar med den læreplanen skolen har fått godkjent etter § 2-3. På same måten som etter gjeldande rett vil føresegna ikkje vere til hinder for eksternt samarbeid og annan praksis som er føresett gjennomført i den godkjende læreplanen. Føresegna er heller ikkje til hinder for nødvendig samarbeid mellom grunnskolar og vidaregåande skolar og mellom vidaregåande skolar og universitet/høgskolar, for eksempel programfag til val på ungdomstrinnet og prosjekt til fordjuping på vidaregåande trinn.

Departementet har merkt seg at Oslo kommune i høringsfråsegna gir uttrykk for at gjeldande lov allereie tek vare på det omsyn forslaget til § 1-2 tredje ledd eksplisitt vil verne. Som fleire høringsinstansar ser departementet likevel eit behov for presisering av lova på dette området, for at skolane og nye søkjarar ikkje skal vere i tvil om at lova ikkje opnar for fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester.

Til fråsegna frå Norsk Nettskole AS vil departementet først uttale at forslaget ikkje vil omfatte elevar som får tilskot til kompletterande undervisning etter § 6-4 i høringsforslaget. Det må vidare seiast at kvar enkelt skole er ansvarleg for å gi elevane opplæring i samsvar med den godkjende læreplanen, og å sørgje for at opplæringa er tilpassa evnene og føresetnadene hos den enkelte, jf. § 3-4.

Til fråsegna frå mellom andre Abelia mfl. vil departementet nemne at det eksisterer ei eiga tilskotsordning for fjernundervisning. Verksemder som driv fjernundervisning, kan søkje godkjenning etter vaksenopplæringslova og få tilskot etter reglane der.

Til fråsegna frå Fylkesmannen i Finnmark vil departementet uttale at det legg til grunn at skolar som blir godkjende med samisk som undervisningsspråk, vil tilsetje undervisingspersonale med slik kompetanse. Det er ikkje gitt reglar i gjeldande friskolelov eller i lovutkastet som svarer til kapittel 6 i opplæringslova om samisk opplæring. Dersom ein skole som har norsk som undervisningsspråk, likevel ønskjer å tilby elevar opplæring i samisk, er lova ikkje til hinder for det, føresett at læreplanen er godkjend etter § 2-3. Tilskot til slik opplæring blir gitt etter særskilt budsjettvedtak. Dersom skolen oppfyller kriteria for slikt tilskot, er § 1-2 tredje ledd ikkje til hinder for at slik opplæring blir gitt i form av fjernundervisning.

Til fråsegnene frå Kristne Friskolers Forbund og Danielsen videregående skole om ordninga med utvekslingsopphald vil departementet vise til at regelverket ikkje er til hinder for at elevar framleis kan gjennomføre vidaregåande opplæring i utlandet – men da med ei anna finansiering enn ved å bruke statstilskot etter friskolelova (privatskolelova). Departementet viser her til tilskotsordninga til delvis dekning av skolepengar, som er heimla i § 6-5 og kapittel 9 i forskrift til friskolelova. Elevar som oppfyller vilkåra for støtte i Statens lånekasse for utdanning, har etter kapittel 9 i forskrifta krav på tilskot til delvis dekning av skolepengar ved mellom andre utanlandske skolar som ikkje får norsk statstilskot etter friskolelova. Denne forskrifta blir foreslått vidareført med heimel i utdanningsstøttelova, jf. kapittel 14.4.

Til merknaden om ulik regulering av offentlege og private skolar vil departementet for ordens skyld presisere at når fylkeskommunar og Oslo kommune formidlar opplæringstilbod for elevar i utlandet, er heller ikkje dette tilbod som blir gitt med heimel i opplæringslova, jf. opplæringslova § 1-1 om verkeområdet.

Departementet har merkt seg at fleire høringsinstansar foreslår, med til dels ulik grunngiving, å endre friskolelova slik at det blir opna for å kjøpe opplæringstenester og fjernundervisning. Til dette vil departementet seie at forslaget ikkje inneber endring i gjeldande rett, men berre er ei presisering, slik at rettstilstanden går klart fram av ordlyden i § 1-2 tredje ledd. Når det gjeld fjernundervisning, vil departementet mellom anna peike på at skolen skal hjelpe elevane med å utvikle sosial kompetanse, kjensle av tilhør og fellesskap, og førebu dei til ulike former for deltaking i samfunns- og arbeidsliv som byggjer på demokratiske verdiar og ideal. Realisering av desse måla føreset at elevane får opplæring i eit sosialt fellesskap og læringsfellesskap. Det betyr eit læringsmiljø som gir rikt høve til samarbeid, dialog, meiningsbrytingar og trening av sosialt ansvar, der elevane får inngå i forpliktande fellesskap og delta i demokratiske prosessar.

I tillegg må det nemnast at nivået på statstilskotet etter lova mellom anna er basert på den føresetnad at opplæringa hovudsakleg skal gå føre seg på skolen, jf. §§ 6-1 og 2-4 og økonomiforskrift til friskolelova kapittel 6.

Departementet vil peike på at dersom ein skulle tillate at statstilskotet etter lova kunne brukast til å kjøpe opplæringstenester og til fjernundervisning, ville det reise ei rekkje problemstillingar, og det ville vere nødvendig å endre fleire føresegner i lova. Departementet vil her særleg peike på formålsføresegna i § 1-1, § 2-4 om krav til skoleanlegg og skolemiljø, og til §§ 4-1 og 4-2 om krav til personalet i skolen. Departementet viser elles til gjennomgangen av gjeldande rett i kapittel 7.1.

Departementet er dessutan av den oppfatning at det ikkje er ønskeleg at private skolar skal kjøpe opplæringstenester av andre offentlege eller private skolar og aktørar med statlege driftsmidlar. I eit slikt tilfelle ville ein mellom anna risikere at den godkjende skolen berre vart eit tomt skal som har som einaste reelle formål å kjøpe opplæringstenester for å få utbetalt statstilskot etter lova, under dette oppnå minimum 15 elevar, ev. 10 elevar, jf. forslaget i kapittel 10.4. Departementet vil understreke betydninga av at den godkjende opplæringa blir gitt av det rettssubjektet som har fått godkjenninga etter lova, og viser her også til den grundige saksbehandlinga som ligg til grunn for godkjenninga.

Det må også nemnast at fjernundervisning og kjøp av opplæringstenester i høg grad vil skape vanskar for det tilsynet departementet skal utføre etter § 7-2.

Departementet fremjar etter dette forslag om endringar i § 1-2 i samsvar med forslaget i høringsbrevet. Elles viser departementet til lovutkastet og merknadene i kapittel 19.

Til forsida av dokumentet