Ot.prp. nr. 37 (2006-2007)

Om lov om endringar i friskolelova

Til innhaldsliste

16 Tilsyn og sanksjonar

16.1 Gjeldande rett

Ifølgje friskolelova § 5-2 første ledd skal

«Styret [...] sjå til at skolen blir driven i samsvar med gjeldande lover og forskrifter.»

Med gjeldande lover og forskrifter er meint norsk lovgiving generelt. Styret skal derfor sørgje for at skolen blir driven i samsvar med ikkje berre friskolelova, men også med andre lover, som for eksempel likestillingslova, arbeidsmiljølova og marknadsføringslova.

Departementet skal føre tilsyn med frittståande skolar, jf. § 7-2 første ledd. Friskolelova § 7-2 andre og tredje ledd regulerer kva for sanksjonar departementet kan nytte ved brot på friskolelova, forskrifter gitt med heimel i friskolelova eller godkjenninga av skolen. Føresegnene må sjåast i lys av § 5-2, som tydeleg peiker ut styret som ansvarleg for at verksemda blir driven i samsvar med gjeldande lover og forskrifter. Dersom styret ikkje driv verksemda i samsvar med gjeldande lover og forskrifter, vil det innebere eit brot på § 5-2. Sanksjon etter § 7-2 andre og tredje ledd kan setjast i verk utan at skolen først får høve til å rette forholda. Elles viser departementet til forvaltningslova § 16 om førehandsvarsling.

16.2 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet uttalte departementet:

«For å tydeliggjøre departementets sanksjonsmuligheter etter privatskoleloven, foreslår departementet at § 7-2 annet og tredje ledd flyttes til en ny § 7-2a.

Det vil være i strid med den allmenne rettsoppfatningen om departementet som skolemyndighet ikke reagerer dersom en privat skole helt åpenbart driver i strid med for eksempel likestillingsloven eller markedsføringsloven, og disse bruddene ikke er helt bagatellmessige. Dette vil også være et brudd på § 5-2. Det fremgår ikke eksplisitt av friskoleloven § 7-2 at brudd på annet relevant regelverk enn friskoleloven kan føre til sanksjoner etter friskoleloven. For at det ikke skal råde tvil om dette, foreslår departementet at dette presiseres i ny § 7-2a.

Når det gjelder brudd på andre bestemmelser enn privatskoleloven, vil departementet presisere at sanksjonshjemmelen i privatskoleloven som hovedregel bare skal gjøres gjeldende sekundært, det vil si at håndhevende myndighet, for eksempel Forbrukerombudet (eventuelt Markedsrådet) eller Likestillings- og diskrimineringsombudet (eventuelt Likestillings- og diskrimineringsnemnda), har konstatert at det foreligger brudd på henholdsvis markedsføringsloven eller likestillingsloven. Vi viser til at Kunnskapsdepartementet kun skal føre tilsyn med at opplæringslovgivningen – i dette tilfelle privatskoleloven – følges. Det kan likevel ikke utelukkes at det også kan være behov for å benytte sanksjonshjemmelen i privatskoleloven også der andre myndigheter ikke har konstatert at det foreligger brudd på andre lover eller forskrifter enn privatskoleregelverket, for eksempel kan dette være aktuelt der skolen eies av et aksjeselskap og skolen bryter aksjeloven. For å unngå feilaktig rettspraktisering, er det imidlertid viktig at tilsynsorganet utviser en særlig varsomhet i disse tilfellene.

Tilsynsordningen etter privatskoleloven bygger på stikkprøvekontroll. Både av hensyn til elevene og tilskuddsforvaltningen, er departementet derfor helt avhengig av å ha tillit til de private skolene. Dersom en privat skole bryter andre lover og forskrifter enn privatskoleloven, bør departementets sanksjonsmuligheter etter privatskoleloven likevel begrenses til de tilfeller der bruddet er relevant for skolens drift etter privatskoleloven, det vil si der bruddet er av en slik art at det er egnet til å svekke departementets tillit til skolen etter privatskoleloven. Dette innebærer at departementet i det enkelte tilfelle må vurdere om bruddet på annet regelverk har betydning for departementets tillit til skolen som tilskuddsberettiget skole etter privatskoleloven. Villedende markedsføring rettet mot potensielle elever, er ett eksempel på brudd på markedsføringsloven som også kan være egent til å svekke departementets tillit til skolens drift etter privatskoleloven.

Ovennevnte er ikke til hinder for at det også settes i verk sanksjoner med hjemmel i det aktuelle lovverk som det er brudd på, for eksempel tvangsgebyr i henhold til markedsføringsloven § 16. I denne sammenheng vil departementet presisere at sanksjoner etter friskoleloven § 7-2 ikke omfattes av straffebegrepet, herunder forbudet mot dobbelstraff, i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 Right to a fair trial, men er en konsekvens av at skolen gjennom sin opptreden har vist at den ikke har evnet å oppfylle de forutsetninger som lå til grunn for godkjennelsen.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår vi at det presiseres i privatskoleloven at departementet har adgang til å vedta sanksjoner etter privatskoleloven også der skolen bryter andre lover og forskrifter og der dette bruddet svekker departementets tillit til skolen.»

16.3 Synspunkta frå høringsinstansane

Eit klart fleirtal av dei høringsinstansane som uttaler seg, støttar forslaget. Alle fylkeskommunar som uttaler seg, er positive. Mellom desse er Vestfold fylkeskommune , som uttaler:

«Det bør lovfestes at departementet har adgang til å vedta sanksjoner mot skolen også når skolen bryter andre lover enn privatskoleloven og forskrifter, samt konvensjoner Norge er bundet av.»

Buskerud fylkeskommune legg mellom anna vekt på følgjande:

«Fylkeskommunen vil fremheve behovet for regler som styrker tilliten til opplæringsinstitusjoner og behovet for regler som kan bidra til et minimum av useriøse aktører på markedet.»

Alle kommunar som uttaler seg, støttar forslaget. Det same gjer fylkesmennene. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler:

«Fylkesmannen støtter forslaget om at departementet skal ha adgang til å vedta sanksjoner etter privatskoleloven der skolen bryter andre lover og forskrifter.»

Alle friskolar og friskoleorganisasjonar som uttaler seg, er negative til forslaget. Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) uttaler at

«Vi mener at i all saksbehandling skal forvaltningsloven følges. Dette må innebære at den samme myndigheten ikke kan opptre både som anklager, dommer og ankeinstans. Å kunne holde igjen den statlige støtten vil i praksis være å avsi en «dødsdom» overfor en skole. NFFL mener at så drastisk tiltak ikke kan gjøres før det gjennom en solid saksbehandling, inklusive ankeretten i henhold til forvaltningslovens prosedyrer og kvalitetskrav, er bekreftet at lovbruddet har skjedd på en utilbørlig måte.»

Kristne Friskolers Forbund (KFF) har i hovudsak liknande innvendingar, og uttaler:

«KFF mener departementet har oversett viktige rettssikkerhetsaspekter. Det vil bedre rettssikkerheten om lovens endring innebar at det kun er i situasjoner der skolen har innrømmet brudd på andre lover, at departementet kan iverksette sanksjoner. I andre tilfeller må det en rettskraftig dom til før sanksjon ilegges.»

Forbrukarombodet støttar forslaget, og uttaler at

«Forbrukerombudet er positiv til at departementet foreslår at det eksplisitt skal fremkomme i ny § 7-2a, at forhold som er i strid med andre lover og forskrifter enn privatskoleloven, og som svekker tilliten til skolen, også skal kunne medføre sanksjoner etter privatskoleloven. Det vil, som departementet skriver, være i strid med den allmenne rettsoppfatning, dersom departementet som skolemyndighet ikke reagerer hvis en skole helt åpenbart handler i strid med for eksempel markedsføringsloven, og disse bruddene ikke er bagatellmessige.»

Til spørsmålet om sanksjonsheimelen i lova også kan nyttast der brot på marknadsføringslova ikkje er konstatert av ombodet, uttaler Forbrukarombodet:

«Det kan i visse tilfeller være behov for å benytte sanksjonshjemmelen i privatskoleloven, også der for eksempel Forbrukerombudet ikke har konstatert brudd på markedsføringsloven. Som departementet påpeker, er det imidlertid viktig at tilsynsorganet utviser særlig varsomhet i slike tilfeller, for å unngå feilaktig rettspraktisering.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) er ikkje samd i dette, og uttaler:

«HSH støtter ikke forslaget om at departementet skal kunne sanksjonere overfor friskoler som følge av brudd på andre bestemmelser enn privatskoleloven. For det første vil en slik regel kunne undergrave tillitten til andre myndighetsorgan.

Det er videre uheldig at departementet kan tenke seg å anvende en slik sanksjonsmulighet etter at eksempelvis Forbrukerombudet eller Likestillings- og diskrimineringsombudet har tatt stilling til en konkret sak. Dette fordi avgjørelser eller uttalelser fra disse organ ikke innebærer at et spørsmål er rettskraftig avgjort. Vi stiller her spørsmål ved hvilke kompetanse Kunnskapsdepartementet har til å vurdere eventuelle overtredelser av annet lovverk.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) støttar forslaget, og uttaler:

«For å sikre kvalitet i private utdanningstilbud og fange opp useriøse tilbydere, er det nødvendig at departementets tilsyns- og sanksjonsrett også omfatter likestillingsloven og markedsforingsloven. YS mener for eksempel at utvidet tilsyns og sanksjonsrett vil ha en forebyggende effekt og villledende markedsføring blant private utdanningstilbydere.»

Utdanningsforbundet og Unio støttar forslaget og legg vekt på at tilsynet må styrkjast.

KS støttar ikkje forslaget, og uttaler:

«KS mener at «departementets tillit til skolen» er for upresist som sanksjonskriterium. I tråd med det som er sagt ovenfor må det tydeliggjøres overfor privatskolene hva som kan sanksjoneres. Dette er også viktig for kommunesektoren som har ansvar for elevene dersom departementet trekker tilbake godkjenningen av skolen.»

KS legg også til at

«KS mener i utgangspunktet at Kunnskapsdepartementet ikke skal utføre tilsyn og sanksjonere brudd på annet lovverk. Prinsippene i Ot. prp. 97 bør følges slik at den som i de ulike særlovene er tillagt tilsyns- og sanksjonsmyndighet, utøver dette også overfor privatskolene. KS støtter derfor ikke departementets forslag om at Kunnskapsdepartementet skal kunne benytte sanksjonshjemmelen i privatskoleloven der andre myndigheter ikke har konstatert at det foreligger brudd på annet lovverk.»

Barneombodet har ikkje same oppfatning, og uttaler:

«En tydeliggjøring av departementets tilsynsansvar, og ikke minst sanksjonsmuligheter, er nødvendig. I utgangspunktet skal Kunnskapsdepartementet kun føre tilsyn med at privatskoleloven følges. For at ikke ansvaret for oppfølging av tilsynet skal bli pulverisert, støtter derfor Barneombudet forslaget om at det i privatskoleloven presiseres at departementet skal ha adgang til å vedta sanksjoner etter privatskoleloven også der skolen bryter andre lover og forskrifter og der dette bruddet svekker departementets tillit til skolen.»

16.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet har merkt seg at eit klart fleirtal av dei som uttaler seg, støttar forslaget til ny § 7-2a, og departementet fremjar forslag om endring av lova i samsvar med høringsforslaget. Det er likevel grunn til å kommentere nokre særskilde innvendingar mot forslaget.

Til fråsegna frå Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) om forvaltningslova og tidspunkt for iverksetjing av sanksjonar, og innvendingane frå Kristne Friskolers Forbund (KFF) når det gjeld rettstryggleik, vil departementet uttale:

Dei høva til sanksjon som går fram av forslaget til ny § 7-2a andre og tredje ledd, skal det etter gjeldande forvaltningsrett gjerast vedtak om i form av enkeltvedtak. Reglane i forvaltningslova om saksbehandling og høve til klage fastset på vanleg måte dei rettslege rammene for verksemda til forvaltningsorganet. Tidspunktet for iverksetjing av sanksjon vil som hovudregel falle saman med vedtakstidspunktet, om ikkje anna går fram av sjølve vedtaket. Forvaltningslova § 42 om utsett iverksetjing av vedtak gir likevel underinstansen, klageinstansen eller anna overordna organ kompetanse til å utsetje iverksetjinga av vedtaket. Departementet viser elles til dei sivilprosessuelle reglane om mellombels åtgjerd etter lov om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) nr. 86 av 26.06.1992 kapittel 15. Rettstryggleiksomsyn i samband med sanksjonar etter ny § 7-2a vil derfor vere tekne godt vare på gjennom det ovannemnde regelverket.

Til fråsegnene frå KS og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) om tilsyn og sanksjonering på bakgrunn av anna lovverk vil departementet uttale:

Det vil vere i strid med den allmenne rettsoppfatninga om departementet som utdanningsmyndigheit ikkje reagerer dersom ein skole som får statstilskot etter lova heilt openbert driv i strid med for eksempel likestillingslova eller marknadsføringslova, og desse brota ikkje er heilt bagatellmessige.

Sanksjonsheimelen i forslag til ny § 7-2a tredje ledd skal likevel som hovudregel berre gjerast gjeldande sekundært, dvs. at handhevande myndigheit, for eksempel Forbrukarombodet (eventuelt Marknadsrådet) eller Likestillings- og diskrimineringsombodet (eventuelt Likestillings- og diskrimineringsnemnda), har konstatert at det ligg føre brot på høvesvis marknadsføringslova eller likestillingslova. Som Forbrukarombodet peiker på, kan det i visse tilfelle vere behov for å nytte sanksjonsheimelen i privatskolelova, også der for eksempel Forbrukarombodet ikkje har konstatert brot på marknadsføringslova. Det same behovet kan det etter departementet si vurdering vere der det blir oppdaga brot på føresegnene i aksjelova når skolen er ått av eit aksjeselskap. I slike tilfelle, der handhevande myndigheit ikkje har konstatert brot på det aktuelle lovverket, er det likevel viktig at tilsynsorganet viser særleg varsemd for å sikre rettsriktige avgjerder.

Departementet vil for ordens skyld leggje til at iverksetjing av dei føreskrivne sanksjonane etter lova ikkje er til hinder for at handhevande myndigheit set i verk sanksjonar med heimel i sine aktuelle lovverk. Sanksjonar etter gjeldande § 7-2 og forslag til ny § 7-2a er ein konsekvens av at skolen, slik han har opptredd, har vist at han ikkje har evne til å oppfylle dei føresetnadene som låg til grunn for godkjenninga, og er ikkje omfatta av straffeomgrepet, under dette forbodet mot dobbeltstraff, jf. Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6.

Til fråsegna frå KS om kriteriet «egnet til å svekke departementets tillit» vil departementet uttale:

Kriteriet er retta mot dei tilfella da brot på andre regelverk er relevante for drifta av skolen etter privatskolelova, og såleis for departementet sin tillit til skolen som tilbydar av opplæring for elevane og som mottakar av statstilskot. Dersom det skal vere aktuelt for departementet å gjere vedtak om tilbakekalling av godkjenning eller tilbakehalding av tilskot på grunn av brot på andre lover eller forskrifter enn privatskoleregelverket, må det, som etter gjeldande forvaltningspraksis, liggje føre kvalifisert brot på regelverket. Med kvalifisert brot på regelverket er meint gjentekne brot, fleire brot eller alvorlege brot på det aktuelle regelverket.

I samsvar med forslaget i høringsbrevet fremjar departementet etter dette forslag om at § 7-2 andre og tredje ledd blir flytta til ny § 7-2a første og andre ledd. Departementet foreslår vidare at det blir presisert i ny § 7-2a tredje ledd at departementet har høve til å vedta sanksjonar også der skolen bryt andre lover og forskrifter, når dette svekkjer departementet sin tillit til skolen. Som følgje av desse forslaga foreslår departementet også ei endring i § 5-2 tredje ledd andre punktum og § 6A-7. Departementet viser elles til lovutkastet og merknadene i kapittel 19.

Til forsida av dokumentet