Ot.prp. nr. 37 (2006-2007)

Om lov om endringar i friskolelova

Til innhaldsliste

4 Oversikt over Noregs folkerettslege plikter

4.1 Konvensjonar som sikrar barns rettar, rett til utdanning m.m.

I det følgjande vil departementet gjere greie for dei av Noregs folkerettslege plikter som er relevante for dei lovendringane som er foreslått i proposisjonen.

Folkeretten stiller fleire krav til Noreg, og både foreldre og barn har rettar etter folkeretten. Det grunnleggjande utgangspunktet er at barn har rett til utdanning. Denne retten er supplert med ein rett til å velje ei utdanning som er i samsvar med religionen til barnet eller foreldra. Barnets rett er vis-à-vis staten og foreldra, medan foreldras rett er vis-à-vis staten og barnet. Folkeretten gir ingen rettar til andre enn foreldra og barna. Verken organisasjonar eller trussamfunn har noko folkerettsleg grunngitt krav på å drive utdanning for barn. Med andre ord er ikkje folkeretten relevant for vurderinga av om ein privat skole som ønskjer å starte opp, uavhengig av om han har godkjenning eller ikkje, skal få lov til det.

Departementet vil vise til at dei avtalane som er gjorde til norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 Om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), er av særleg betydning innanfor folkeretten. Det følgjer av menneskerettslova § 2 at desse avtalane er gjorde til norsk rett:

  • Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK)

  • De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

  • De forente nasjoners internasjonele konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP)

  • De forente nasjoners internasjonele konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter (BKK)

Dei ovannemnde konvensjonane er gitt forrang framfor norsk lov ved motstrid, jf. menneskerettslova § 3. Det er gjort grundig greie for konvensjonane og stillinga deira i norsk rett i NOU 1993:18 Lovgivning om menneskerettigheter og Ot.prp. nr. 3 (1998–1999) Om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Sjølv om menneskerettslova sine konvensjonar står i ei særstilling, kan også andre folkerettslege avtalar ha betydning for spørsmål om utdanning og privatskolar. Konvensjonar som ikkje er gjorde til norsk lov, er like fullt bindande for Noreg, og organisering av utdanning i strid med dei vil føre til at Noreg bryt sine folkerettslege plikter.

Det er særleg EMK, ØSK og SP som er relevante for organiseringa av den privatåtte og den offentlegåtte utdanninga i Noreg. Barnekonvensjonen er relevant for den nærmare vurderinga av rettane til barnet overfor staten og foreldra. Alle konvensjonane slår fast grunnpilaren – barn har rett til utdanning.

Departementet vil først gjere greie for den rett foreldra har til å velje utdanning for og på vegner av barna. EMK-protokoll 1 artikkel 2 fastset at

«Ingen skal bli nektet retten til utdanning. Funksjoner staten påtar seg i utdanning og undervisning, skal den utøve med respekt for foreldres rett til å sikre slik utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning.»

Ei tilsvarande regulering finn ein att i ØSK-artikkel 13 nr. 3, SP artikkel 18 og barnekonvensjonen artikkel 28.

Etter departementet si oppfatning avgrensar plikta etter EMK-protokoll 1 artikkel 2 seg truleg til at staten må tillate etablering av skolar som sikrar utdanning i samsvar med foreldra si filosofiske eller religiøse overtyding, dersom staten ikkje sjølv gir slik utdanning. Plikta strekkjer seg ikkje til at staten må medverke, økonomisk eller på annan måte, til at så skjer. Dette følgjer av praksis i konvensjonsorgana og er alminneleg akseptert, sjå Ot.prp. nr. 43 (2005–2006) om endringar i friskolelova og fagskolelova side 19 flg. med vidare tilvisingar. Heller ikkje dei andre konvensjonane pålegg staten nokon ytterlegare plikter, sjå same stad.

Staten er altså truleg forplikta til å tillate etablering av skolar på eit bestemt grunnlag – filosofisk eller religiøst. Skolar som ikkje er funderte på eit bestemt grunnlag, men som skil seg frå dei offentlege skolane på annan måte, er staten derimot ikkje forplikta til å tillate. Staten står truleg fritt i høve til folkeretten med omsyn til om han ønskjer å tillate reint private skolar. Det er mogleg at ØSK gir rettar utover det som følgjer av EMK og SP. Men det er i alle høve klart at Noreg oppfyller sine folkerettslege plikter ved at private skolar kan godkjennast etter § 2-12 i Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 2-12. Det er slått fast i føresegna at ho skal forståast i samsvar med Noregs folkerettslege plikter, og dermed er det sikra at Noreg oppfyller folkeretten. Statstilskotet til skolar som er funderte på religion eller anerkjende pedagogiske retningar, er ei ytterlegare underbygging av det reelle høvet foreldra har til val, utover Noregs folkerettslege plikter.

Dersom Noreg vel å gi støtte til privat skoledrift, stiller folkeretten krav om at det skjer på ein ikkje-diskriminerande måte. Dette følgjer mellom anna av EMK- artikkel 14 samanhalden med protokoll 1 artikkel 2. Det er klart at ikkje-diskrimineringsplikta ikkje gjeld forskjellsbehandling mellom offentlege og private skolar, og staten har også vidt rom for å vurdere kva for private skolar som bør få støtte og ikkje bør få, sjå om dette Ot.prp. nr. 43 (2005–2006) side 20 flg.

Dei foreslåtte grunnlaga for statstøtte – religiøst eller anerkjend pedagogisk retning – er ikkje diskriminerande, sjå kapittel 8 i proposisjonen. Grunnlaga opnar for støtte til alle religiøse skolar, utan omsyn til kva for ein religion skolen er fundert på, og for støtte til alle skolar som er bygde på eit anerkjent pedagogisk grunnlag. Det kan likevel stillast spørsmål ved om anerkjenninga av somme pedagogiske skolar framfor andre kan vere diskriminerande. Etter departementet si oppfatning kan dette ikkje komme i strid med ikkje-diskrimineringsplikta i EMK.

For det første er det tvilsamt om særskilde pedagogiske skolar i det heile teke fell under det vern EMK gir til foreldra si «filosofiske overtyding». I den grad pedagogiske skolar korresponderer med ei så sterk filosofisk overtyding hos foreldra at ho er verna av EMK, vil det ofte vere slik at skolen si pedagogiske retning er anerkjend; eit eksempel her kan vere steinerskolane, som i tillegg til å vere ei pedagogisk retning også er ei åndsretning. Skolar som ikkje korresponderer med foreldra si «religiøse eller filosofiske overtyding» vil ikkje nyte eit vern mot diskriminering etter EMK.

For det andre er forvaltninga etter alminneleg norsk forvaltningsrett forplikta til å behandle like skolar likt. Likebehandlingskravet medfører mellom anna at to skolar som er funderte på like anerkjende pedagogisk retningar, som utgangspunkt må behandlast likt, uavhengig av om dei fell under folkeretten sitt vern. Ein kan dermed føresetje at den nærmare praktiseringa av vilkåret «anerkjend pedagogisk retning» samsvarer med folkeretten.

Ein kan såleis slå fast at dei lovforslaga som er fremja i proposisjonen, går vesentleg lenger i å leggje til rette for at foreldre har høve til val på grunnlag av sine overtydingar, enn dei krav folkeretten stiller til statane.

Noreg er forplikta ikkje berre til å respektere foreldra sine val, men også til å sikre at barnet sine rettar blir oppfylte. Staten har ansvar for å sjå til at ikkje berre offentlege skolar, men også private skolar, respekterer rettane til barnet. Barn har eit særleg behov for vern i og med at barnet er prisgitt det vaksne bestemmer, anten «dei vaksne» er foreldra, skolen eller staten.

På enkelte område oppstår det situasjonar der oppfatningane i vaksenverda går ut over barnet sine interesser. Det vern barnet har etter folkeretten, kan grovt sett delast i tre på bakgrunn av kva interesser som kolliderer. I somme tilfelle vil barnet ha behov for vern mot statlege handlingar i strid med folkeretten. I andre tilfelle vil barnet ha behov for vern mot handlingar av foreldra i strid med folkeretten. I desse tilfella korresponderer som regel den rett barnet har, med statens plikt – det er staten som må verne barnet sin rett overfor foreldra eller andre. I tillegg kan det tenkjast at barnet treng vern mot handlingar av staten og foreldra. Dette kan for eksempel vere barnet sin rett til å følgje eigen religion på tvers av statens og foreldra sine interesser.

Det er særleg fire konvensjonar som er relevante for dei folkerettslege rettane barnet har når det gjeld utdanning. Det er

  • FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, gjord til norsk rett ved likestillingslova § 1b

  • FNs rasediskrimineringskonvensjon, gjord til norsk rett ved diskrimineringslova § 2

  • FNs barnekonvensjon, inkorporert med forrang framfor norsk rett i menneskerettslova § 2

  • UNESCO-konvensjonen 14. desember 1960 mot diskriminering i undervisning

Utgangspunktet i folkeretten som vernar barnet, er at vaksne i vedtak som vedkjem barnet, må ta utgangspunkt i det som er til beste for barnet. Dette er mellom anna slått fast i barnekonvensjonen artikkel 2 første ledd, som lyder:

«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Prinsippet om barnets beste er i norsk rett komme til uttrykk mellom anna i barnevernlova § 4-1. Staten er forplikta til å leggje vekt på omsynet til barnets beste når det blir vurdert kva for private skolar som skal tillatast, og som skal få statsstøtte.

Statane er vidare forplikta til å sikre vern og omsorg som er nødvendig for trivselen til barnet, jf. artikkel 2 andre ledd.

I dei tilfelle der det er konflikt mellom foreldra og barnet sine interesser, er utgangspunktet at det som er til beste for barnet må avvegast mot ansvaret og pliktene til foreldra. I barnekonvensjonen er foreldra sin rett kommen til uttrykk i artikkel 5:

«Partene skal respektere det ansvar og de rettigheter og forpliktelser som foreldre, eventuelt slektninger eller medlemmer av lokalsamfunnet ifølge stedlig skikk, verger eller andre med juridisk ansvar for barnet har, for å gi det veiledning og støtte, tilpasset dets gradvise utvikling av evner og anlegg, under barnets utøvelse av rettighetene anerkjent i denne konvensjonen.»

Barnet sin rett til utdanning og omsynet til barnets beste kan enkelte gonger komme i konflikt med foreldra sine oppfatningar. Det grunnleggjande utgangspunktet, som er slått fast av Den europeiske menneskerettsdomstolen, er at foreldra si overtyding må vike dersom ho kjem i konflikt med den fundamentale rett barnet har til utdanning, jf. mellom anna Campbell og Cosans mot Storbritannia (1982) avsnitt 36 og avgjerda i kommisjonen i Bernard mot Luxemburg (1993) side 73.

Iblant vil også avveging av kva som er til beste for barnet føre til avgrensing i den aktivitet staten kan tillate i private skolar. I tillegg til den generelle avgrensinga som følgjer av prinsippet, stiller folkeretten ei rekkje enkeltkrav om utdanning av barn.

Religionsfridommen er ein grunnleggjande rett som er verna av fleire konvensjonar, og som også følgjer av Grunnlova § 2 om religionsfridom. Den rett barnet har til sjølv å bestemme, aukar med alder og utvikling. Ein femtenårings overtyding vil vere klarare formulert og sannsynlegvis djupare fundert enn ein seksårings. Likevel, sjølv eit lite barns klart formulerte overtyding kan ikkje overkjørast av vaksne. UNESCO-konvensjonen slår fast i artikkel 5 1.b at

«Ingen person eller gruppe av personer skal tvinges til å motta religiøs opplæring som ikke er i samsvar med deres overbevisning.»

Barnekonvensjonen slår i artikkel 12 nummer 1 fast at Noreg skal garantere

«[...] et barn som er i stand til å gjøre danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.»

Konvensjonen kneset altså at barnet har rett til å ytre seg om forhold som vedkjem barnet, og at det skal bli lagt vekt på synspunkta til barnet. Dette prinsippet er i norsk rett mellom anna konkretisert til at barnet har rett etter barnevernlova § 6-3 til å bli informert om og å uttale seg om forhold som vedkjem barnet, og at det skal leggjast vekt på barnet sitt syn.

Barnekonvensjonen kneset fridom for barnet til å ytre seg i artikkel 13, fridom til tanke, samvit og religion i artikkel 14 og organisasjonsfridom i artikkel 15. Dei ulike rettane kjem til uttrykk i norsk rett fleire stader. Barnet har for eksempel rett til å melde seg ut av organisasjonar frå fylte 15 år, jf. barnelova § 32, og ut av trussamfunn frå same alder, jf. lov om trudomssamfunn § 3.

Det er vidare avgrensa i kva grad skolane kan disiplinere elevar ved hjelp av fysisk straff, fridomstap eller andre refsingsmetodar. Mellom anna kan ikkje disiplinering skje på ein måte som kan krenkje menneskeverdet til barnet, jf. barnekonvensjonen artikkel 28 andre ledd.

UNESCO-konvensjonen stiller krav om at verksemda til undervisningsinstitusjonar ikkje skal vere diskriminerande – utdanningsinstitusjonar kan ikkje forskjellsbehandle elevane i opptak eller undervisning på grunnlag av mellom anna rase, kjønn, språk eller religion. Konvensjonen regulerer nærmare, i unntaksføresegner, høvet til å danne skolar med bestemt religiøst innhald.

Særlege krav til korleis skolar behandlar jenter, følgjer av kvinnediskriminerings-konvensjonen artikkel 10. Føresegna slår mellom anna fast at jenter skal ha tilgjenge til same fagkrets og same høve til å delta aktivt i idrett og fysisk fostring som gutar, jf. bokstav b) og g). Vidare stiller føresegna krav om at Noreg set inn eigna tiltak for å avskaffe kva stereotyp førestelling som helst om menns og kvinners roller, mellom anna ved felles undervisning, ved revisjon av lærebøker, undervisningsplanar og metodar, jf. bokstav c).

Når staten vurderer godkjenning av og tilskot til private skolar, må det leggjast vekt på både det generelle utgangspunktet om barnets beste og dei meir konkrete krava. Staten må stille klare krav, og sørgje for at krava kan handhevast effektivt overfor private skolar, slik at Noregs folkerettslege plikter blir etterlevde. Reglane om tilsyn med private skolar er nærmare behandla i kapittel 16.

4.2 Internasjonale plikter på institusjonsnivå

I den norske bindingslista til General Agreement on Trade in Services (GATS-avtalen) står det at private kan få godkjenning for å gi særskild eller parallell utdanning som supplement til den offentlege skolen. Det er opna for høve til, ikkje rett til, etablering, ettersom ein har brukt ordlyden

«[...] kan gis godkjenning.»

I bindingslista er det også teke atterhald om at statsstøtte berre kan givast til godkjende institusjonar.

Eit grunnleggjande trekk ved GATS-avtalen er at ulike tenesteytarar innanfor ein sektor som avtalen omfattar, ikkje skal forskjellsbehandlast. Dette inneber at det skal stillast dei same vilkåra for rett til etablering og drift av ein privat skole i Noreg overfor alle tenesteytarar, nasjonale som utanlandske. Kva slags vilkår Noreg ønskjer å stille, er elles noko den norske staten sjølv bestemmer, så lenge den nasjonale reguleringa ikkje inneber unødvendige hindringar for handel med tenesta, for eksempel reglar som er meir byrdefulle enn nødvendig for å sikre kvaliteten av tenesta, eller ei regulering som kan oppfattast som konkurransevriande.

Etter dette kan ein slå fast at både graden av tilgjenge for private skolar til å etablere seg, og vilkåra for slik etablering, ligg innanfor den rett den norske stat har til sjølv å bestemme. Noregs plikter etter GATS-avtalen inneber likevel at utanlandske aktørar ikkje skal behandlast dårlegare enn tilsvarande norske. Dette betyr at dei same krava til innhald og kvalitet vil bli stilte til nasjonale og eventuelle utanlandske aktørar som søkjer om godkjenning etter lova.

Forslaga til lovendringar i proposisjonen er også vurderte mot andre internasjonale avtalar som Noreg har inngått, mellom desse EØS-avtalen. Etter departementet si vurdering ligg forslaga godt innanfor ramma av Noregs samla plikter.

Til forsida av dokumentet