5 Lovens virkeområde - forslag til endringer
5.1 Gjeldende rett
Tjenestetvistloven § 1 første ledd har i dag denne ordlyd:
«Denne lov omfatter enhver arbeidstaker som er fast eller midlertidig ansatt i organisert statsstilling (regulativlønnet). Kongen kan bestemme at loven også skal gjelde arbeidstakere i ikke-organiserte statsstillinger (overenskomstlønte). Før slik avgjørelse treffes, skal den hovedsammenslutning eller organisasjon som disse arbeidstakere er tilsluttet, være gitt adgang til uttalelse.»
Tjenestetvistloven § 1 fikk sin nåværende ordlyd ved lovendring 19. juni 1969 nr 74. For å omfattes av loven må arbeidstakeren være fast eller midlertidig ansatt i organisert statsstilling. Dette innebar at en arbeidstaker var ansatt i en stillingshjemmel opprettet av Stortinget i samsvar med bevilgningsreglementets § 10. I 1969 var alle stillinger som var opprettet av Stortinget omfattet av hovedtariffavtalens fellesbestemmelser og lønnet etter dette lønnsregulativ. Stortinget vedtok 19. juni 1997 en rekke reformer i Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet. Blant annet ble bevilgningsreglementets § 10 som en prøveordning opphevet frem til 30. september 2001. Ordningen er nå permanent opphevet ved Stortingets vedtak av 22. mars 2001.
Den opprinnelige ordningen i tjenestetvistloven var at loven omfattet enhver arbeidstaker som var ansatt i statens tjeneste og dessuten hadde en oppsigelsesfrist på to måneder eller mer. En såkalt «statsarbeider» var ikke ansatt i en stilling opprettet av Stortinget. Disse arbeidstakere hadde kortere oppsigelsesfrist og var derfor ikke omfattet av loven. Den opprinnelige formulering av lovens virkeområde ble endret gjennom ovennevnte lovendring. Hovedårsaken var at tjenestetvistlovkomitéen i sin innstilling av 28. november 1967 behandlet spørsmålet om tjenestevistloven burde omfatte alle arbeidstakere i staten som lønnes etter såkalt overenskomst som helt ut følger eller bygger på satsene i lønnsregulativet for statens tjenestemenn. Spørsmålet var således om, og eventuelt i hvor stor grad, «statsarbeiderne» skulle omfattes av tjenestetvistloven.
Lovens § 1 første ledd benytter uttrykket «Fast eller midlertidig ansatt i organisert statsstilling (regulativlønnet)». Formålet med denne formulering var å sondre mellom statstjenestemenn og statsarbeidere. Statstjenestemennene innehadde, som nevnt, en stilling som på daværende tidspunkt var organisert og spesifisert i statsbudsjettet og plassert i statens lønnsregulativ. Lønnsregulativet var en del av hovedtariffavtalen i staten. Alle arbeidstakere i staten i organisert stilling var omfattet av hovedtariffavtalen. Statsarbeidernes stilling var ikke spesifisert i statsbudsjettet, da lønnsutgiftene til disse arbeistakere inngikk som en del av de utgifter som ble bevilget til den enkelte etat/det enkelte formål.
5.2 Høringsforslag og høringsuttalelser
I høringsrapporten foreslo departementet følgende ordlyd til ny § 1 (endringer i kursiv):
«Denne lov omfatter enhver arbeidstaker som er fast eller midlertidig ansatt i statens tjeneste.
Kongen kan bestemme at loven også skal omfatte andre arbeidstakere, for så vidt de får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt gjennom tariffavtale mellom staten og forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner eller gjennom bestemmelser som statsmyndighetene på annen måte treffer.
Kongen kan bestemme at arbeidstakere nevnt i første ledd ikke skal omfattes av loven.
Før det treffes avgjørelse i medhold av annet og tredje ledd ovenfor, skal den hovedsammenslutning eller organisasjon som disse arbeidstakere er tilsluttet, være gitt adgang til uttalelse.
Med «tjenestemann» menes i denne lov enhver arbeidstaker som etter reglene i første og annet ledd kommer inn under loven.»
Når det gjelder forslaget om å justere virkeområdet i § 1 slik at dette blir i tråd med omfangsbestemmelsen i tjenestemannsloven, er det ingen store innvendinger mot dette i høringssvarene.
LO Stat støtter forslaget «under den klare forutsetning at grupper som i dag er overenskomstlønte også forblir det etter lovendringen». Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - Stat slutter seg også til forslaget, men forutsetter imidlertid at departementet går gjennom tjenestemannslovens forskrifter og kritisk vurderer hvilke grupper som ikke skal anses som ansatt «i statens tjeneste».
Kommunal- og regionaldepartementet finner det vanskelig å forstå Arbeids- og administrasjonsdepartementets begrunnelse for det fremsatte forslag, samt hvilken praktisk betydning det vil få. Kommunal- og regionaldepartementet uttaler videre at det «i proposisjonen bør klargjøres om noen grupper som i dag er omfattet av tjenestetvistloven vil falle utenfor eller om noen nye grupper som i dag er omfattet vil komme inn under loven».
Norsk Lærerlag og Lærerforbundet mener at det fortsatt bør være opp til partene å bestemme hvem som skal kunne tas både inn og ut av loven. NAVO ber departementet vurdere nøye om utrykket «ansatt i statens tjeneste» er tilstrekkelig klargjørende for lovens virkeområde.
5.3 Departementets vurderinger og forslag til endringer i lovens § 1
Departementet vil på bakgrunn av ovennevnte foreslå at tjenestetvistlovens omfangsbestemmelse igjen knyttes til det opprinnelige hovedvilkår fra 1958, «ansatt i statens tjeneste». Lovens krav vil da være at arbeidstakeren må være helt eller delvis ansatt i statens tjeneste. Med helt eller delvis ansatt menes at vedkommende må være ansatt i en heltids- eller deltidsstilling. Hvorvidt arbeidstakeren er fast ansatt eller ansatt bare for et begrenset tidsrom, har ingen betydning i relasjon til § 1.
5.3.1 Lovens virkeområde
Virkeområdet for tjenestetvistloven bør være sammenfallende med tjenestemannloven § 1 nr. 1. Dette innebærer at tjenestetvist- og tjenestemannsloven får samme anvendelsesområde, med mindre det med hjemmel i den enkelte lov blir bestemt noe annet for enkelte arbeidstakergrupper.
I utgangspunktet vil loven gjelde for den som er arbeidstaker i statens tjeneste. I de tilfelle hvor vedkommende ikke er arbeidstaker i rettslig forstand vil loven ikke gjelde.
Definisjonen av hvilke arbeidstakergrupper som faller inn under tjenestetvistloven § 1 første ledd vil i utgangspunktet måtte bestemmes ut fra en tolkning av denne bestemmelse. Vilkåret er at vedkommende er arbeidstaker og ansatt i statens tjeneste, dvs. i en ordinær statlig virksomhet. Hvilken type stilling vedkommende har, vil være av underordnet betydning i denne sammenheng. Er vedkommende arbeidstaker og ansatt i ordinær statlig virksomhet, er utkastets § 1 første ledd å forstå slik at vedkommende vil være omfattet av loven. Hjelpebegreper om at vedkommende må sitte i en «organisert statsstilling» og «være regulativlønnet» vil etter forslaget til ny § 1 første ledd være uten betydning.
For at loven ikke skal gjelde for arbeidstakere i statens tjeneste, må den arbeidstakergruppe vedkommende tilhører være ført ut av loven i medhold av kongelig resolusjon med hjemmel i lovforslagets § 1 tredje ledd.
Ordinær statlig virksomhet vil være departementer, direktorater og andre statlige virksomheter som har sin basis i Grunnloven § 12 tredje ledd. Sentralt for slike virksomheter vil være at de utøver statlig myndighet, fordeler tilskudd, samt har kontroll og tilsynsoppgaver. Karakteristisk for slike virksomheter vil også være at Regjeringen har full instruksjonsmyndighet og at vedkommende statsråd har konstitusjonelt ansvar.
Arbeidstakere i statlige forvaltningsbedrifter vil også omfattes av tjenestetvistloven. Det samme gjelder i utgangspunktet arbeidstakere i forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Her vil det imidlertid kunne være nødvendig å vurdere hvordan den enkelte virksomhet er organisert, samt hva som er bestemt om de ansattes status.
Arbeidstakere i statlige virksomheter som i lov er organisert som eget rettssubjekt faller utenfor tjenestetvistloven med mindre noe annet er bestemt i vedkommende lov. Disse arbeidstakere vil være omfattet av arbeidstvistloven av 5. mai 1927 nr. 1.
Arbeidstakere ved virksomheter organisert som statsforetak etter lov av 30. august 1991 nr. 71 vil falle utenfor tjenestetvistloven. Det samme gjelder arbeidstakere i Statens Jernbanetrafikkselskap og i Statens Postselskap etter lovendringen av 15. juni 2001 nr. 85. Disse særlovselskaper ble etablert ved lover av 22. november 1996 nr. 65 og 66. Arbeidstakere som faller inn under lov om helseforetak av 15. juni 2001 nr. 93 vil også falle utenfor tjenestetvistloven.
5.3.2 Særlig om forholdet mellom tjenestetvistloven § 1 første ledd og tjenestemannsloven § 1 nr. 1
I og med at virkeområdene forutsettes å være de samme i begge lovene, vil man finne veiledning ved fortolkningen av tjenestetvistloven § 1 ved å se på hvilke grupper arbeidstakere som omfattes av tjenestemannsloven § 1 nr. 1. Departementet understreker imidlertid at tolkning av lovens virkeområde vil måtte gjøres ut fra en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.
Tjenestemannsloven bygger også på den forutsetning at vedkommede må være arbeidstaker i statens tjeneste. Hva som menes med statens tjeneste er omtalt ovenfor i punkt 5.3.1.
Vilkåret om at man må være arbeidstaker i statens tjeneste innebærer at virkeområdet for tjenestetvistlov og tjenestemannslov i utgangspunktet blir sammenfallende. Tolkningsfaktorer som er relevante ved avgjørelsen av om en arbeidstaker faller inn under tjenestemannsloven vil også være veiledende for tolkningen av tjenestetvistlovens virkeområde.
Det vil imidlertid kunne oppstå tolkningsvansker i denne sammenheng. Dette gjelder særlig i forhold til § 1 nr. 1 i forskriften til tjenestemannsloven - Arbeidstakere som helt unntas fra loven.
Rettsteknisk omfatter § 1 nr. 1 i forskriften til tjenestemannsloven tre grupper: For det første arbeidstakere som i utgangspunktet omfattes av loven, men som av forskjellige årsaker er unntatt fra lovens regler. Dette gjelder f.eks. forskriftens § 1 nr. 1 bokstav G, L, M og T.
For det andre; de arbeidstakere som ikke har staten som sin arbeidsgiver omfattes ikke av tjenestemannsloven og skulle rettsteknisk ikke vært omtalt i forskriften. Som eksempel kan nevnes enkelte av de grupper som er nevnt under § 1 nr. 1 bokstav B.
For det tredje omfatter forskriftens § 1 nr. 1 også andre grupper enn arbeidstakere. Som eksempel kan nevnes § 1 nr. 1 bokstav A - medlemmer av styrer og råd, § 1 nr. 1 bokstav O - Bistillingsmedlemmer av klageavdelingen i Styret for det industrielle rettsvern, § 1 nr. 1 bokstav P for så vidt angår de partsoppnevnte medlemmer og varamedlemmer av Arbeidsretten og § 1 nr. 1 bokstav S - Statsrådens politiske rådgivere.
I forhold til det foreslåtte virkeområde, vil tjenestetvistloven § 1 første ledd omfatte alle arbeidstakere i statens tjeneste, herunder de arbeidstakergrupper som i utgangspunktet omfattes av tjenestemannsloven, men som er unntatt i forskriftens § 1 nr. 1. Dette gjelder f.eks. forskriftens § 1 nr. 1 bokstav G, L, M og T. Disse arbeidstakere er ansatt i statens tjeneste og vil være omfattet av tjenestetvistloven. Skal de føres ut av denne lov må dette gjøres ved egen kongelig resolusjon.
Enkelte grupper er som nevnt, til tross for at de ikke er arbeidstakere, positivt unntatt fra tjenestemannsloven i forskriftens § 1 nr. 1. Disse grupper vil, som følge av at de ikke er arbeidstakere, heller ikke omfattes av tjenestetvistloven.
I tjenestetvistloven § 1 siste ledd fremgår at enhver arbeidstaker som etter reglene i første og annet ledd kommer inn under loven, er å anse som en tjenestemann. Det er viktig å være klar over at denne definisjonen av tjenestemann i tjenestetvistloven også omfatter undervisningspersonell som er ført inn under loven i medhold av annet ledd.
5.3.3 Virkeområde - forholdet til overenskomstlønte
Som en konsekvens av at tjenestetvistloven foreslås å omfatte alle grupper arbeidstakere i staten, vil den i utgangspunktet også gjelde for overenskomstlønte arbeidstakere i statens tjeneste. Denne gruppe har idag sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt på grunnlag av tariffavtaler (landsomfattende overenskomster) i privat sektor. Disse avtaler er opprettet på grunnlag av arbeidstvistloven. Som tidligere nevnt er denne gruppe sterkt redusert.
Overenskomstlønte arbeidstakere ved forsvarets verksteder, overenskomstlønte befal og mannskaper på statens ikke-militære fartøyer, og intervjuere i Statistisk Sentralbyrå, er blant disse grupper.
Etter en eventuell lovendring må disse grupper enten føres ut av loven ved kongelig resolusjon, på grunnlag av foreslått ny lovhjemmel i § 1 tredje ledd, eller få sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i egen tariffavtale etter tjenestetvistloven. Egen tariffavtale for disse vil være betinget av at hovedtariffavtalepartene er enige om dette. Beslutter Kongen å føre de nåværende overenskomstlønte arbeidstakergrupper ut av loven slik lovforslaget går ut på, vil de opprettholde sin nåværende status. Fremtidige forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår vil i så fall fortsatt måtte føres på grunnlag av arbeidstvistloven.
5.3.4 Myndighet til å føre arbeidstakere ut av tjenestetvistloven - høringsforslag og departementets vurdering
I høringsrunden har hovedsammenslutningene ulike kommentarer til dette punkt. LO Stat forutsetter at det må framgå tydelig av forarbeidene at det foreligger enighet mellom partene før statstjenestemenn tas ut av tjenestetvistlovens virkeområde. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - Statstilslutning til en ny bestemmelse om å gi Kongen kompetanse til å føre arbeidstakere ut av tjenestetvistloven, vil være betinget av at departementet for fremtiden fører en restriktiv praksis mht. hvilke grupper som skal unntas.
Lærerforbundet mener at spørsmålet om at enkelte grupper ikke skal omfattes av tjenestetvistloven «best ivaretas gjennom hovedtariffavtalen og forhandlinger mellom partene, slik det gjøres i dag». Denne uttalelsen må bero på en misforståelse. Spørmålet om hvorvidt en arbeidstakergruppe skal omfattes av tjenestetvistloven eller ikke har aldri vært forhandlingsgjenstand. Lærerforbundet er videre «skeptisk til at Kongen vilkårsløst gis rett til å bestemme at de som er «ansatt i statens tjeneste», ikke skal omfattes av loven». Lærerforbundet mener videre at «departementet bør vurdere i hvilke situasjoner et slikt behov manifesterer seg, og sette derav følgende lovmessige skranker for Kongens kompetanse til å begrense lovens anvendelsesområde.» Norsk Lærerlag går imot departementets forslag om at Kongen skal ha myndighet til å føre arbeidstakere ut av tjenestetvistloven.
Akademikerne merker seg forslaget om «den nye regel som gir mulighet for å ta grupper ut av lovens virkeområde ved administrativ beslutning (av Kongen)». Organisasjonen er positiv til et slik forslag, da det kan føre til en friere forhandlingsordning for grupper av arbeidstakere som ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i dagens forhandlingssystem. Akademikerne er tilhenger av en ordning som foreslått, og anbefaler at den blir benyttet hyppig.
NITO støtter også forslaget om å lovfeste en adgang til å føre arbeidstakere ut av lovens virkeområde. Dette begrunner NITO med at de er for en friere forhandlingsordning i staten, og anbefaler derfor at denne muligheten blir benyttet aktivt.
Departementet vil opprettholde sitt forslag om å etablere en lovhjemmel som kan benyttes til å føre tjenestemenn ut av loven. Benyttes en slik adgang vil vedkommende gruppers rett til å inngå tariffavtale reguleres av arbeidstvistloven. Departementet er enig med Akademikerne i at en slik lovhjemmel vil kunne bidra til økt fleksibilitet og tilpasning mellom statlig og privat sektor. Man kan ikke se bort fra at det i fremtiden vil kunne oppstå behov for å føre enkelte statlige ansatte ut av tjenestetvistloven og la de få sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt etter arbeidstvistloven. Det er imidlertid Arbeids- og administrasjonsdepartementets forutsetning at dette på forhånd må undergis en bred drøftelse med hovedsammenslutningene og de berørte organisasjoner. Drøftingsretten forsåvidt angår denne gruppe er tatt inn i lovteksten.
5.3.5 Myndighet til å føre arbeidstakere inn under tjenestetvistloven
Etter tjenestetvistloven § 1 annet ledd kan Kongen bestemme at loven også skal omfatte andre arbeidstakere. Følgende seks arbeidstakergrupper er ført inn under tjenestetvistloven i medhold av denne bestemmelse:
Kongelig resolusjon av 5. september 1958 som omfattet lærere i folke-, framhalds- og folkehøgskolen.
Kongelig resolusjon av 18. mars 1960 vedrørende lærerpersonalet ved den høyere almenskole som blir tilsatt av Kirke- og undervisningsdepartementet.
Kongelig resolusjon av 29. november 1963 som gjaldt husstellærerne ved husmorskolene.
Kongelig resolusjon av 20. november 1964 vedrørende funksjonærene ved fylkenes landbruksselskaper og lærerpersonalet ved de kommunale/fylkeskommunale fagskoler i landbruket.
Kongelig resolusjon av 28. oktober 1983 som omfattet undervisningspersonale ved enkelte helsefaghøgskoler.
Kun tre av disse resolusjoner har i dag selvstendig betydning. Når det gjelder Kongelig resolusjon av 28. oktober 1983 vedrørende undervisningspersonale ved helsefaghøgskolene, er en omorganisering gjennomført og denne arbeidstakergruppe er nå ansatt i staten. Resolusjonen kan oppheves. Resolusjonen av 20. november 1964 kan også oppheves. Landbruksselskapene er blitt statlige og funksjonærene der omfattes direkte av tjenestetvistloven. Fagskolene i landbruket hører nå inn under videregående skole og dekkes av bestemmelsene om disse. Husstellærerne ved husmorskolene hører nå inn under vidergående skole. Resolusjonen av 29. november 1963 kan således også oppheves.
5.4 Departementets lovforslag
Departementet foreslår at lovens § 1 gis denne ordlyd (endringer i kursiv):
«Denne lov gjelder arbeidstakere ansatt i statens tjeneste.
Kongen kan bestemme at loven også skal omfatte andre arbeidstakere, for så vidt de får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt gjennom tariffavtale mellom staten og de forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner eller gjennom bestemmelser som statsmyndighetene på annen måte treffer.
Kongen kan bestemme at arbeidstakere nevnt i første og annet ledd ikke skal omfattes av loven.
Før det treffes avgjørelse i medhold av annet og tredje ledd, skal den hovedsammenslutning eller organisasjon som disse arbeidstakere er tilsluttet, være gitt adgang til uttalelse.
Med «tjenestemann» menes i denne lov enhver arbeidstaker som etter reglene i første og annet ledd kommer inn under loven.»