Ot.prp. nr. 38 (2001-2002)

Om lov om endring i lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister

Til innholdsfortegnelse

6 Tjenestemannsorganisasjonenes forhandlingsrett

6.1 Kort om forhandlingsretten og forholdet til folkeretten

Det har i høringssvarene fremkommet uttalelser som kan tyde på, at noen av høringssinstansene er av den oppfatning, at de fremsatte forslag om endringer i materielle krav for å kunne opprette en hovedsammenslutning eller en yrkesorganisasjon innebærer brudd på den frie forhandlingsretten.

Departementet finner det nødvendig å kort redegjøre for gjeldende rett i forhold til Norges folkerettslige forpliktelser. Det er departementets oppfatning at det ikke strider mot folkeretten å ha visse avgrensninger i forhandlingsretten for å sikre representativitet blant arbeidstakerorganisasjonene. For å kunne stille krav til organisasjonenes forhandlingsrett er det nødvendig at kriteriene er objektive og forhåndsfastsatte, samt at det er adgang til kunne overprøve vilkårene gjennom en uavhengig og upartisk prosess.

Det vises i den sammenheng til Stein Evju «Organisasjonsfrihet, tariffavtaler og streik» 1982 side 63: «Som tidligere nevnt vil staten kunne utforme kritererier og prosedyrer for anerkjennelse av organisasjoner. Dette kan også gjøres i relasjon til forhandlings- og avtalerett, også så langt at bare en organisasjon kan ha slike rettigheter på hvert enkelt avtaleområde. Forhandlingsrett og rett til å slutte tariffavtaler har således ikke folkerettslig vern som rettighet for enhver.»

På side 65 heter det videre at: «Slike ordninger som diskriminerer (eller om man heller vil: differensierer) mellom organisasjoner, er meget utbredt. Systemet varierer adskillig, i form så vel som i grad. Men i internasjonalt perspektiv er det et fremtredende trekk at den arbeidsrettslige lovgivning ofte forbeholder forhandlings- og avtalerett for en eller flere «representative» organisasjoner, og gir slike særlige rettigheter og vern også i andre sammenhenger.»

Dette innebærer selvsagt ikke at organisasjoner som ikke oppfyller lovens vilkår, ikke vil bli hørt. Selv om det ikke foreligger noen plikt til å føre forhandlinger eller drøftelser etter tjenestetvistloven med organisasjoner som ikke fyller vilkårene i § 3, vil det for eksempel ikke være rettmessig å nekte en ikke-forhandlingsberettiget organisasjon adgang til en konferanse eller lignende der organisasjonen kan få ta opp spørsmål som angår den. Dette er også utrykkelig sagt i forarbeidene til tjenestetvistloven (Ot.prp. nr 20 (1958) side 17): «... selv om en organisasjon ikke fyller vilkårene for å oppnå forhandlinger etter den nye lov, er dermed ikke sagt at den er avskåret fra å kunne komme i kontakt med myndighetene og få konferert om medlemmenes lønns- og arbeidsvilkår.»

Når det gjelder internasjonale konvensjonsorganers praksis på området, vises det til Ekspertkomiteens uttalelser vedrørende Sosialpaktens artikkel 5, inntatt i Conclusions III (mot Irland) side 31: «The Committee considered that both the condition in respect of the size of the trade union and of the deposits required infringed the freedom of forming or joining a trade union and it concluded that Ireland did not fulfill its obligations.» Uttalelsen kan oppfattes dithen at det å stille krav om et minimum av medlemmer i en arbeidstakerorganisasjon, er i strid med artikkel 5.

Det forhold at man i tjenestetvistloven §§ 3 og 4 stiller visse representativitetskrav overfor arbeidstakerorganisasjoner antas likevel ikke å være i strid med artikkel 5, se Ekspertkomiteens uttalelse på samme side i Conclusions III: «As no further development seemed to have occurred since the Committee's previous conclusions, the Committee decided that Denmark, the Federal Republic of Germany, Norway and Sweden were continuing to comply with this article of the Charter».

Det vises også til Ekspertkomiteens uttalelse i Conclusions XV-1 (mot Norge) vedrørende artikkel 5 hvor følgende fremkommer på side 425-427: «As concerns the public sector the Committee noted in its previous conclusion in respect of Article 6 para. 2 of the Charter the various representativity criteria which must be fulfilled by trade unions wishing to bargain collectively on behalf of civil servants defined in Act No. 2 of 18 July 1958 on Civil Service Disputes (Sections 3 and 4). The Committee notes that the following confederations of trade unions have a right to bargain in the state sector: the Norwegian Federation of Trade Unions ( LO) the Confederation of Professional Unions ( YS), the Confederation of Academic and Professional Unions in Norway ( AF) and the Federation of Norwegian Professional Associations ( Akademikerne). In addition, two civil service unions have also been granted bargaining rights: the Norwegian Union of Teachers ( NL) and the Norwegian Police Officers Union ( Politiets Fellesforbund).

The Committee notes the existence of a possibility for appeal where a trade union has been refused bargaining rights on grounds of not meeting the statutory criteria.»

Ekspertkomiteen konkluderer med å si: «Pending receipt of the information requested, the Committee concludes that the situation in Norway is in conformity with Article 5 of the Charter.»

Departementet mener at dette gir uttrykk for hva som er gjeldende rett, og vil tilbakevise de fremsatte innsigelser. Forslaget om at yrkesorganisasjonenes forhandlingsrett skal fastsettes av Kongen er for øvrig trukket tilbake. Se punkt 8.4 nedenfor.

Når det gjelder tjenestetvistloven § 20 og forholdet til ESP art. 6 nr. 4 vises det til punkt 4.4.

6.2 Gjeldende rett

Tjenestetvistloven § 3 tredje ledd har denne ordlyd:

«Tjenestemannsorganisasjon har forhandlingsrett såfremt:

  1. den omfatter tjenestemenn i en etat eller i en tjenestegren eller en gruppe av en etat,

  2. har minst 50 tjenestemenn som medlemmer og

  3. medlemstallet utgjør minst halvparten av tjenestemennene i landet i vedkommende etat eller tjenestegren.»

6.2.1 Vilkårene for forhandlingsrett

Vilkårene for forhandlingsrett etter denne bestemmelse har stått uendret siden 1958.

Etter tjenestetvistloven § 3 tredje ledd har en tjenestemannsorganisasjon forhandlingsrett dersom følgende tre vilkår er oppfylt: Organisasjonen må omfatte tjenestemenn i en etat eller i en tjenestegren eller en gruppe av en etat, organisasjonen må ha minst 50 tjenestemenn som medlemmer og medlemstallet må utgjøre minst halvparten av tjenestemennene i landet i vedkommende etat eller tjenestegren.

6.2.2 Begrepene «etat», «tjenestegren» og «gruppe av en etat»

Det første vilkåret innebærer at tjenestemennene må være medlemmer av en organisasjon som omfatter ansatte tjenestemenn i en «etat» eller i «en tjenestegren» eller «en gruppe av en etat». I forarbeidene til tjenestetvistloven kom departementet til at man ikke burde ta inn noen legaldefinisjon av disse begrepene, jf Ot.prp. nr. 20 (1958) side 33. I utgangspunktet vil en tjenestemannsorganisasjon omfatte tjenestemenn i en statlig virksomhet, slik dette begrep er definert i Hovedavtalen § 40 nr. 2 og det aktuelle personalreglement, samt den praksis som er innarbeidet over en rekke år. Dette innebærer at forskjellige tjenestemannsorganisasjoner vil kunne ha forhandlingsrett i en og samme statlige virksomhet. Forhandlingsretten vil kunne omfatte en vertikal sektor av en virksomhet. Det er dessuten lagt til grunn at forhandlingsretten også vil kunne omfatte en horisontal sektor av en statlig virksomhet. Eksempelvis utgjorde leger og pleiepersonell ulike tjenestegrener innenfor statlige sykehus da disse var omfattet av tjenestetvistloven. Et viktig kriterium ved avgjørelsen av om tjenestemennene tilhører en tjenestegren i forhold til tjenestetvistloven er om arbeidsområdet eller arten av arbeidet skiller seg så mye ut fra andre arbeidstakere i virksomheten at det er grunnlag for å la gruppen forhandle særskilt om sine lønns- og arbeidsvilkår. En kan i denne sammenheng ikke legge avgjørende vekt på at det for eksempel stilles visse krav om spesiell utdannelse til vedkommende tjenestemenn. Det må kreves at hele «faget» skiller seg ut slik at deres interesser ikke kan ventes å bli ivaretatt på en fyllestgjørende måte av allerede forhandlingsberettigede organisasjoner, jf. Ot.prp. nr. 20 (1958) side 15.

6.2.3 Nærmere om lovens krav mv.

Organisasjonen må ha minst 50 tjenestemenn som medlemmer. Kravet bygger på at organisasjonen bør være av en viss størrelse. Forhandlingsretten er konsentrert om de mest representative organisasjoner. Lovgiver har lagt til grunn at man ikke bør gi forhandlingsrett til små organisasjoner og lokale grupperinger som ofte kun er opptatt av å fremme særinteresser.

Registrering av at betingelsene for slik forhandlingsrett er oppfylt skal etter lovens § 4 første ledd foretas av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Det har vært reist spørsmål hvordan departementet skal forholde seg til tjenestemannsorganisasjoner som har medlemmer med såkalt «dobbelt medlemsskap». Med dette menes at de også står som medlemmer i en annen tjenestemannsorganisasjon. Slikt dobbelt medlemsskap er ikke forenlig med tjenestetvistloven og et medlem har ikke rett til å bli medregnet i begge organisasjoner, f.eks ved uravstemninger eller ved oppregning av om lovens vilkår til forhandlingsrett er oppfylt. Dette syn er også lagt til grunn av Arbeidsretten i en dom inntatt i ARD 1998 side 88.

Forhandlingskrav skal etter § 6 nr. 1 første ledd fremsettes overfor vedkommende fagdepartement eller fagmyndighet. En tjenestemannsorganisasjon som ikke oppfyller kravene til selvstendig forhandlingsrett vil kunne ha såkalt «avledet forhandlingsrett». Se nærmere punkt 4.1 ovenfor.

6.3 Høringsforslag og høringsuttalelser

I departementets høringsrapport er det vist til at tarifforhandlingsutvalget anbefaler at departementet vurderer å klargjøre begrepene «tjenestegren» og «gruppe av etat». Når det gjelder begrepet «etat», vil utvalget foreslå at begrepet endres til «virksomhet», jf. Hovedavtalen § 40 nr. 2 som benytter dette uttrykket og definerer virksomhet som «hver statsetat/institusjon». Det er sagt direkte i Hovedavtalen at f.eks. et departement, en etat og hvert enkelt universitet vil bli å betrakte som en virksomhet.

Departementet sa seg i høringsrapporten enig med utvalget i, at de materielle vilkår for at en tjenestemannsorganisasjon skal få forhandlingsrett i statlig sektor bør videreføres. Departementet foreslo derfor ikke materielle lovendringer.

Departementet tok også opp begrepene «etat», «virksomhet» og «tjenestegren» i høringen, da disse begrepene er tillagt avgjørende betydning i loven. Dette gjelder særlig i forbindelse med om en tjenestemannsorganisasjon har forhandlingsrett eller ikke. Departementet konkluderte imidlertid med at begrepene i hovedsak fyller sin funksjon og fremmet derfor ikke forslag til endringer. Begrepet «etat» korresponderer stort sett med begrepet «virksomhet», med unntak av departementene som er egne virksomheter. Departementet foreslo derfor at betegnelsen «etat» erstattes med «virksomhet», mens begrepet «tjenestegren», som har en spesiell betydning innenfor tjenestetvistlovens område, videreføres. Det vises til omtalen av gjeldende rett ovenfor i punkt 6.2.

I den utstrekning høringsinstansene uttaler seg om terminologien, støttes forslaget om å skifte ut «etat» med «virksomhet». Høringsinstansene støtter også i all hovedsak departementets syn om at de materielle vilkårene for tjenestemannsorganisasjonenes forhandlingsrett videreføres.

Politiets fellesforbund og Uavhengige Fagforeningers Forum har enkelte særmerknader vedrørende de fagorganisertes rettigheter.

6.4 Departementets vurderinger og forslag til endringer

Departementet er enig med utvalget i at de materielle vilkår for at en tjenestemannsorganisasjon skal få forhandlingsrett i statlig sektor bør videreføres. Departementet vil derfor ikke foreslå materielle lovendringer.

Begrepene «etat», «virksomhet» og «tjenestegren» er, som nevnt, tillagt avgjørende betydning i loven. Departementet har drøftet om virksomhetens ulike organisasjonsformer har gjort disse begrep uegnet som grunnlag for avgjørelse av forhandlingsrett mv. Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at begrepene i hovedsak fyller sin funksjon. Det vil derfor ikke bli fremmet forslag til endringer her.

Departementet viser forøvrig i Ot.prp. nr. 20 (1958) side 15 og til innstillingen fra Tjenestetvistkomiteen (Innst. side 37) hvor det uttales:

«Innholdet av begrepet etat bygger på den tradisjonelle forståelse av ordet og vil i de fleste tilfelle være klart. Man har postetaten, politietaten osv. Det kan foreligge en viss uklarhet når en skal trekke grensen mellom etat og tjenestegren. Denne sondring vil være av liten praktisk betydning etter flertallets forslag, fordi det likestiller organisasjoner i en etat og en tjenestegren med hensyn til forhandlingsrett. Når flertallet har funnet det nødvendig å ta med uttrykket etat og tjenestegren, skyldes dette at enkelte etater naturlig lar seg dele opp i mindre enheter, tjenestegrener med helt særpregede arbeidsoppgaver og arbeidsforhold innenfor etaten. I slike tilfelle vil det kunne være lite formålstjenlig for tjenestemennene å la seg representere av etatens organisasjon. Det er rimelig at slike tjenestemenn får adgang til å fremme sine krav gjennom én organisasjon for vedkommende tjenestegren.»

Videre uttales det:

«Det avgjørende for om tjenestemennene kan sies å tilhøre en tjenestegren i forhold til tjenestetvistloven må være om deres arbeidsområde (arten av arbeidet) skiller seg så sterkt ut fra andre tjenestemenns at det vil være naturlig å åpne adgang for vedkommende tjenestemenn å forhandle særskilt om sine lønns- og arbeidsvilkår. En kan i denne sammenheng ikke legge avgjørende vekt på at det f.eks stilles visse krav til spesiell utdannelse til vedkommende tjenestemenn. Det må kreves at hele «faget» skiller seg ut slik at deres interesser ikke kan ventes å bli ivaretatt på en fyllestgjørende måte av allerede forhandlingsberettigete organisasjoner.»

Som nevnt ovenfor under beskrivelsen av gjeldende rett vil begrepet «etat» stort sett korrespondere med begrepet «virksomhet». Departementet er enig med utvalget i at betegnelsen etat erstattes med virksomhet. Denne endring er innarbeidet i forslaget til lovtekst. Begrepet virksomhet kom inn i Hovedavtalen i staten i 1980 og er siden innarbeidet i denne tariffavtale og i de tilpasningsavtaler som er opprettet.

Departementet vil foreslå at begrepet tjenestegren heller ikke ved denne lovendring blir definert i loven. Vi er her enig med den vurderingen som ble gjort av Tjenestetvistkomiteen og som er gjengitt ovenfor. Hvorvidt man står overfor en egen tjenestegren eller ikke må bestemmes i hvert enkelt tilfelle. Tjenestetvistkomiteens vurdering av dette spørsmål som ble gjort i 1956 anses fortsatt å være gjeldende rett.

Formuleringen om at tjenestemannsorganisasjonen må «omfatte tjenestemenn i en etat eller i en tjenestegren eller en gruppe av en etat» refererer seg ifølge Ot.prp. nr. 20 (1958) side 14 til at mindretallet i Tjenestetvistkomiteen definerte tjenestegren snevrere enn flertallet: «I praksis har dette tidligere vært forstått slik at uttrykket «gruppe» tar sikte på de tilfelle hvor tjenestemenn i en etat eller tjenestegren skiller seg ut fra de øvrig tjenestemenn med hensyn til selve det arbeidsområde (arten av arbeidet) som er tillagt stillingen, og at vedkommende tjenestemannsgruppe kan sies å ha et berettiget krav på å føre selvstendige forhandlinger med administrasjonen om de alminnelige lønns- og arbeidsvilkår for gruppen.» Bakgrunnen for bruken av uttrykket «gruppe av en etat» synes også å være at en gruppe tjenestemenn som ikke tilfredsstillet kravet til å representere en tjenestegren også burde telle med ved beregningen av om en organisasjon hadde forhandlingsrett. Selv om denne formulering går ut av lovteksten er det ikke departementets hensikt å endre nåværende rettsstilling. Også grupper av tjenestemenn innenfor en virksomhet som ikke anses som egen tjenestegren vil fortsatt, etter en konkret vurdering, kunne telle med ved beregningen av om vilkårene i § 3 tredje ledd (nytt annet ledd) er oppfylt.

I dag er det enighet om at begrepet «tjenestegren» både omfatter en vertikal og en horisontal sektor innen en eller flere virksomheter. Departementet vil derfor foreslå at ovennevnte formulering i § 3 tredje ledd endres i samsvar med forslaget.

I forarbeidene til gjeldende tjenestemannslov av 4. mars 1983 foreslo departementet at begrepet tjenestegren ble erstattet med begrepet virksomhet. Dette ble også vedtatt. Departementet vil imidlertid understreke at begrepene tjenestegren og virksomhet ikke er synonyme innenfor tjenestetvistlovens område. Her vil begrepet virksomhet erstatte begrepet etat. Begrepet tjenestegren i tjenestetvistloven må fortolkes slik det er redgjort for ovenfor i dette punkt.

6.5 Departementets lovforslag

Departementet vil foreslå at tjenestetvistloven § 3 annet ledd (nåværende tredje ledd) gis denne ordlyd (endringer i kursiv):

«Tjenestemannsorganisasjon har forhandlingsrett såfremt:

  1. den omfatter tjenestemenn i en virksomhet eller i en tjenestegren,

  2. har minst 50 tjenestemenn som medlemmer og

  3. medlemstallet utgjør minst halvparten av tjenestemennene i landet i vedkommende virksomhet eller tjenestegren.»

Til dokumentets forside