13 Oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 468 av 19. juni 2002 om inntektsgrenser for fri rettshjelp i barnefordelingssaker

13.1 Stortingets anmodningsvedtak

I anmodningsvedtak nr. 468 (2001-2002), ba Stortinget regjeringen:

«...utrede om inntektsgrensen for å motta fri rettshjelp i barnefordelingssaker bør være høyere enn den ordinære inntektsgrensen, samt hvilke konsekvenser en høyere inntektsgrense for denne sakstypen vil kunne innebære. Regjeringen bes også om å fremme konkrete løsninger til en bedre tvisteløsning for barnefordelingssaker med NOU 1998:17 Barnefordelingssaker som utgangspunkt.»

Bakgrunnen for anmodningsvedtaket fremgår av Innst.O.nr. 67 (2001-2002), hvor flertallet i Justiskomiteen uttalte:

«...barnefordelingssaker skiller seg ut i forhold til de andre prioriterte saksområdene etter lov om fri rettshjelp. Det er i utgangspunktet ikke likhet for loven at en av foreldrene får rettshjelp, og ikke den andre. Den som ligger over inntektsgrensen kan til slutt risikere 100.000 kroners krav i form av saksomkostninger, mens motparten under inntektsgrensen mottar advokathjelp nærmest gratis. Flertallet vil framholde at dette virker som urimelig forskjellsbehandling fra det offentliges side. I slike saker kan dessuten vedkommende som er innvilget fri rettshjelp gjennomføre lengre og mer omfattende prosesser enn motparten, og således vinne fordi motparten ikke har økonomisk evne til å gå videre med saken. Flertallet mener det i en slik situasjon er viktig at det er jevnbyrdighet mellom foreldrene for å oppnå den best mulige løsningen for barnet. Flertallet mener mange barnefordelingssaker ideelt sett ikke burde ha vært brakt inn for rettssystemet slik det fungerer i dag. Det henvises i den sammenheng til det såkalte Barneprosessutvalgets utredning i NOU 1998:17. Utvalget foreslår at retten skal kunne henvise foreldrene til mekling hos godkjent mekler slik en kan i Sverige og Island. Dessuten skal retten kunne presse partene til forlik og bringe inn sakkyndige i større grad enn i dag. Tvistemålsutvalget slutter seg til Barneprosessutvalgets forslag til meklingsopplegg.»

13.2 Oppfølgning av NOU 1998:17

Regjeringen har fulgt opp NOU 1998:17 gjennom Ot.prp. nr. 29 (2002-2003) Om lov om endringer i barneloven mv. (Nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene mv.) Lovendringene i barneloven trådte i kraft 1. april 2004.

Målet med endringene i barneloven er at barnets beste i større grad enn tidligere skal settes i fokus. Lovendringen innebærer nye oppgaver og rolleutfordringer i barnefordelingssaker både for dommere, advokater og sakkyndige. Endringene setter økt fokus på at disse må ta hensyn til barnets beste ved behandlingen av saken. Forskning viser at vedvarende og sterke konflikter kan føre til varige skader for barn. En langvarig tvist for domstolene vil ofte forsterke konflikten mellom foreldrene. I de fleste saker er det best for barnet at foreldrene blir enige, ettersom dette vil kunne virke konfliktdempende og gi bedre grobunn for det fremtidige samarbeidet. Økt og endret bruk av sakkyndige vil tilføre domstolene mer barnefaglig kompetanse. Dette vil føre til at avtalene som inngås, har barnets beste som mål, og dermed blir bedre. Barnefaglig bistand under saksgangen kan bidra til at foreldrenes fokus flytter seg fra konflikten mellom dem, og over på hva som er til barnets beste.

I barneloven er det tatt inn en ny bestemmelse som tydeliggjør at barnets beste skal være avgjørende, både for de avgjørelser som treffes, og for selve saksbehandlingen. Dette innebærer at retten skal påskynde saksbehandlingen så mye som mulig, og at advokater og dommere som behandler slike saker, skal vurdere mulighetene for å oppnå forlik mellom partene og legge forholdene til rette for det.

Det er også innført ny bruk av sakkyndige i barnefordelingssaker. Tidligere meklet dommeren mellom foreldrene. Hvis foreldrene ikke ble enige, fortsatte saken med hovedforhandling og dom. Dersom sakkyndige ble oppnevnt, utarbeidet disse skriftlige redegjørelser til retten. Etter de nye reglene kan dommeren tidlig i saken få bistand av barnefaglig kompetente personer på en mer målrettet måte for å bidra til konfliktløsning og avtaler om barnets bosted og samvær. Sakkyndige kan blant annet bistå og mekle mellom foreldrene i og utenfor saksforberedende møter og veilede foreldrene ved praktisering av avtale i en prøveperiode. Kostnadene til de nye tiltakene dekkes av det offentlige.

Endringene i barneloven medfører også at behandlingsmåten i barnefordelingssaker er forenklet ved at det er enklere å reise sak uten advokat, (forenklet stevning) og mulighet for dom uten hovedforhandling.

13.3 Om inntektsgrensen for fri rettshjelp i barnefordelingssaker

Spørsmålet om inntektsgrensen for fri rettshjelp i barnefordelingssaker ble drøftet i St.meld. nr. 25 (1999-2000) om fri rettshjelp. Bakgrunnen var at det allerede da fra ulike hold var anført at det i barnefordelingssaker ofte oppstår urimeligheter når bare den ene parten er innvilget fri rettshjelp.

Departementet uttalte at utgiftene i disse sakene ofte kan bli betydelige. Dette kan medføre at den part som ikke får fri rettshjelp, vurderer prosessrisikoen dithen at vedkommende resignerer overfor motpartens krav. Det er fortsatt den vanligste situasjon at moren har inntekt som ligger under rettshjelpslovens inntektsgrenser, mens farens inntekter overstiger lovens grenser. Hvis faren også skal kunne få fri rettshjelp, er han avhengig av at det dispenseres fra lovens inntektsgrenser.

Problemstillingen er fortsatt den samme. Inntektsgrensene for å få fri rettshjelp er imidlertid hevet to ganger etter at meldingen ble fremmet, senest til kr 230 000 med virkning fra 1. september 2003.

Formålet med rettshjelpsordningen er å være en sosial støtteordning for å sikre nødvendig juridisk bistand til personer som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å ivareta et rettshjelpsbehov, i saker av stor personlig og velferdsmessig betydning. Departementet påpeker derfor at likhet for loven i rettshjelpsammenheng ikke kan innebære at enhver motpart i den underliggende sak skal ha krav på fri rettshjelp uavhengig av sakstype og økonomiske forhold. Lovens inntektsgrense og søkerens inntekt er derfor av avgjørende betydning. At det på bakgrunn av forskjeller i rettshjelpssøkernes inntektsforhold bare innvilges fri sakførsel til den ene part, kan derfor ikke anses som urimelig forskjellsbehandling. Likhet for loven må innebære at enhver som søker fri rettshjelp til å føre en sak for domstolene vurderes likt ut fra de kriteriene loven inneholder, herunder lovens inntekts- og formuesgrenser. Imidlertid kan det i enkelte tilfeller være rimelig å innvilge begge parter fri sakførsel på tross av den enes inntektsforhold fordi det foreligger særlige omstendigheter i saken.

Utgifter til en rettssak kan være omfattende, og departementet ser at det kan oppstå en økonomisk skjevhet mellom parter der kun den ene mottar fri rettshjelp. Men slike utgifter vil være en vesentlig belasting også for de fleste som har inntekter godt over lovens inntektsgrenser. Det er i den forbindelse viktig å presisere at barnefordelingssaker oppstår i alle lag i befolkningen, uavhengig av økonomiske ressurser. Etter departementets syn vil dette derfor være en vedvarende problemstilling så lenge det er en forutsetning for fri rettshjelp at søkeren oppfyller visse økonomiske vilkår. Spørsmålet er derfor hvordan ressursene skal prioriteres. Tiltak innenfor fri rettshjelp må prioriteres opp mot andre tiltak innenfor det offentlige.

Inntektsgrensene for å få behovsprøvd fri rettshjelp er som nevnt kr 230 000. Statistisk sentralbyrå (SSB) har opplyst at ut fra selvangivelsesstatistikken for 2001, faller nå ca. 52,8 % av Norges befolkning over 18 år inn under rettshjelpslovens inntektsgrenser. Når det gjelder enslige foreldre, opplyser SSB at lovens inntektsgrenser omfatter ca. 41 % av alle personer over 18 år med barn under 15 år.

I 2003 ble det brukt ca. 584 mill. kr på bistand etter rettshjelpsloven. I 1998 ble det brukt ca. 223 mill. kr. Det gir en gjennomsnittlig utgiftsøkning per år på ca. 72 mill. kr. Dersom det ses bort fra økte salærsatser og innføring av moms på advokattjenester har den gjennomsnittlige økningen pr. år vært ca. 36 mill. kr. Utgiftsøkningen skyldes trolig en kombinasjon av en økning i antall rettshjelpssaker og at disse saker er økt i omfang. Heving av inntektsgrensene i 2001 må antas å ha bidratt vesentlig til økningen i antall saker. Gjennomsnittsinntektene til bistandsmottakere har i denne perioden økt med ca. kr 40 000.

I Domstolsadministrasjonens årsstatistikk for tingrettene (2003) fremgår at det i år 2000 kom inn 1918 familiesaker, mens det i 2003 kom inn 2147 familiesaker. I perioden 2000 til 2003 har det vært en økning på ca. 12 % i antall innkomne familiesaker, herunder barnefordelingssaker. Barnefordelingssaker er ikke spesifisert i Domstoladministrasjonens statistikk. I samme periode har antall egenandelskrav etter rettshjelpsloven i familiesaker økt med 12 %. I 2003 fikk Statens innkrevingssentral oversendt ca. 2000 egenandelskrav i familiesaker hvorav 1700 stammer fra barnefordelingssaker. Det bemerkes at fri rettshjelp i disse sakene var innvilget før den siste inntektshevingen 1. september 2003. De nevnte statistikker kan indikere at det er en viss sammenheng mellom en økning av rettshjelpslovens inntektsgrenser og økningen i antall saker som tas inn for domstolene. Uansett må det legges til grunn at hvis inntektsgrensene øker, vil det offentlige finansiere flere av de partene som likevel har saker for domstolene.

For så vidt gjelder spørsmålet om å heve inntektsgrensen i barnefordelingssaker, synes det mest nærliggende å øke grensen i saker der den ene part er innvilget fri rettshjelp og den annen part ikke fyller vilkårene for bistand.Hvis inntektsgrensen heves til kr 330 000 vil, i følge SSB, ca. 71 % av alle over 18 år med barn under 15 år falle inn under inntektsgrensen. Dette vil trolig medføre en økning i antall søknader om fri rettshjelp. De budsjettmessige konsekvenser av dette er det imidlertid vanskelig å anslå. De rettshjelpsundersøkelser som foreligger, indikerer at rettshjelpsbehovet avtar jo høyere inntekt den rettshjelpssøkende har. Det kan derfor ikke legges til grunn at personer som har inntil kr 330 000 i inntekt, har det samme behovet for juridisk bistand som personer med lave inntekter. Det er likevel grunn til å anta at terskelen for å kontakte advokat og bringe saken inn for retten kan være lavere når dette kan gjøres av alle med inntekt opp mot kr 330 000, uten økonomiske konsekvenser. På den annen side vil en slik konflikt være forbundet med så mye ubehag at en må anta at mange vil avstå fra slike konflikter av den grunn.

I sivile saker for domstolene gis det fri rettshjelp både med og uten behovsprøving. I 2003 ble det utbetalt ca. 213 mill. kr til fri sakførsel i sivile saker for domstolene. Det foreligger ikke konkrete beregninger på hvor stor andel av disse utgiftene som referer seg til henholdsvis behovsprøvde og ikke behovsprøvde saker. Dersom det antas at alle saker det innvilges fri sakførsel til er av like stort omfang, kan en på grunnlag av antall saker fordele utgiftene. Ut i fra en slik forutsetning anslås utgiftene til de behovsprøvde sakene i 2003 til omtrent 176 mill. kr. Barnefordelingssakene utgjør i antall saker omtrent 60 % av de behovsprøvde fri sakførselsakene. Det bemerkes at det ikke er grunn til å anta at barnefordelingssakene i snitt er mindre kostnadskrevende enn andre sakstyper der det gis fri rettshjelp. Dersom en legger 60 % til grunn som et forholdstall, anslås utgiftene i barnefordelingssakene til omtrent 106 mill. kr i 2003. Dersom partene i barnefordelingssaker utgjør et tverrsnitt av befolkningen og alle har det samme rettshjelpsbehovet som de som i dag får fri rettshjelp, kan utgiftsøkningen ved en heving av inntektsgrensene for denne gruppen rettshjelpsmottakere beregnes slik:

• Hvis inntektsgrensen økes med kr 20 000 vil anslagsvis 47,5 % av alle personer over 18 år og med barn under 15 falle innunder inntektsgrensen. Det gir en utgiftsøkning på 21,5 mill. kr.

• Hvis inntektsgrensen økes med kr 40 000, vil anslagsvis 54.2 % av alle personer over 18 år og med barn under 15 falle innunder inntektsgrensen. Det gir en utgiftsøkning på 38,7 mill. kr.

• Hvis inntektsgrensen økes med kr 60 000, vil anslagsvis 60,3 % av alle personer over 18 år og med barn under 15 falle innunder inntektsgrensen. Det gir en utgiftsøkning på 54,3 mill. kr.

• Hvis inntektsgrensen økes med kr 80 000, vil anslagsvis 66,2 % av alle personer over 18 år og med barn under 15 falle innunder inntektsgrensen. Det gir en utgiftsøkning på 69,4 mill. kr.

• Hvis inntektsgrensen økes med kr 100 000, vil anslagsvis 71,4 % av alle personer over 18 år og med barn under 15 falle innunder inntektsgrensen. Det gir en utgiftsøkning på 82,8 mill. kr.

13.4 Departementets vurdering og konklusjon

Som nevnt under punkt 13.2, har departementet forståelse for at en part i en barnefordelingssak kan komme i en vanskelig økonomisk situasjon når motparten er innvilget fri rettshjelp. Tilsvarende problemstilling oppstår imidlertid også i andre prioriterte rettshjelpssaker av stor personlig og velferdsmessig betydning. Som eksempel kan nevnes skiftesaker, erstatningssaker ved personskade, utkastelsessaker og oppsigelsessaker. Problemstillingen har videre paralleller til andre sakstyper utenfor rettshjelpsordningen der den ene part er økonomisk sterk.

Til sammenligning har rettshjelpsordningene i Sverige og Danmark ikke høyere inntektsgrenser i barnefordelingssaker i forhold til andre saker.

Departementet legger til grunn at det i de fleste saker er best for barnet at foreldrene raskt kommer til enighet om barnefordelingsspørsmålene, da dette vil kunne virke konfliktdempende og gi bedre grobunn for det fremtidige samarbeid. Også tidshensyn og hensynet til kostnadene ved en full rettsbehandling trekker i samme retning. Etter Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 37 (2001-2002) om lov om endringer i lov om fri rettshjelp, skal rettshjelpsmottakere ikke lenger betale egenandel av den bistanden som ytes. Med unntak av et eventuelt ansvar for motpartens saksomkostninger, er det derfor økonomisk risikofritt å føre sak med advokat betalt av det offentlige. Etter departementets syn er det fare for at en høyere inntektsgrense i barnefordelingssaker kan virke prosessdrivende, og føre til at man fjerner seg fra målet om at slike saker av hensyn til barnet, bør søkes løst i minnelighet.

Departementet bemerker at selv om en part har fått innvilget fri rettshjelp i en barnefordelingssak, er det ikke slik at vedkommende automatisk innvilges fri rettshjelp til å føre saken for flere instanser. Det vises her til at det i praksis ikke innvilges fri rettshjelp til å anke saker som er tapt i førsteinstans. Dette innebærer at en part som er innvilget fri rettshjelp i en instans, som hovedregel ikke vil få innvilget fri rettshjelp til å føre saken i flere instanser, mot en part som har fått medhold i første instans.

Videre vil reglene om dispensasjon fra inntektsgrensene slik de praktiseres i dag, kunne forhindre helt urimelige resultater for den part som ikke har fått rettshjelpsdekning. Dette fordi det i vurderingen av om det skal dispenseres fra inntektsgrensene, blir lagt vekt på om den annen part er innvilget fri rettshjelp. Andre momenter vil være at disse sakene er av særlig stor personlig betydning for de involverte, og at barnet eller barna vil være en uskyldig part som det bør tas særlig hensyn til. Disse momenter blir veid mot inntektsoverskridelsens størrelse. Departementet fører en meget liberal praksis i saker hvor en part er saksøkt gjentatte ganger av en motpart som er innvilget fri rettshjelp. I slike saker dispenseres det fra inntektsgrensen selv om denne er overskredet i betydelig grad. Dispensasjonsadgangen foreslås opprettholdt, se punkt 10.

Som nevnt under punkt 13.3, har det vært en betydelig utgiftsvekst over rettshjelpsbudsjettet de senere år. Fremdeles er den siste heving av inntektsgrensen ikke synlig i regnskapstallene, og det er foreløpig for tidlig å konkludere med hvordan hevingen av inntektsgrensen vil slå ut i regnskapstallene. En eventuell heving av inntektsgrensene i barnefordelingssaker vil som vist ovenfor, medføre en ytterligere utgiftsøkning. Etter departementets syn bør man avvente virkningene av de nye inntektsgrensene, før en eventuell heving av inntektsgrensen i barnefordelingssaker vedtas.Det vil være en viss fare for at en høyere inntektsgrense i barnefordelingssaker kan virke prosessdrivende, og føre til at man fjerner seg fra målet om at slike saker av hensyn til barnet normalt bør søkes løst i minnelighet, primært uten at det reises rettssak.

I den forbindelse vises det også til at etter de nye reglene om behandling av barnefordelingssaker (i kraft 1. april 2004 jf. ovenfor), skal staten dekke utgiftene til ny bruk av sakkyndige med sikte på avtaleløsning. Det antas også at behovet for advokatbistand vil bli noe redusert i de enklere sakene. Endringene vil trolig redusere partenes utgifter. Departementet mener derfor det kan være hensiktsmessig å la disse endringene virke en tid, for å høste erfaringer før det tas nærmere stilling til å innføre særregler for fri rettshjelp i barnefordelingssaker. Det vil også være naturlig å avvente den nærmere oppfølgningen av tvistemålslovutvalgets arbeid, hvor det blant annet foreslås at staten bør bære utgifter til tradisjonelle sakkyndige som retten har oppnevnt av eget tiltak (NOU 2001:32 B).Videre bør det ses hen til oppfølgningen av forslagene til endringer i den utenomrettslige meklingsordningen, jf. St. meld. nr. 29 (2002-2003) Om familien - forpliktende samliv og foreldreskap.