Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 91 (2003-2004)

Om lov om endringer i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp m.m.

Til innholdsfortegnelse

8 Reglene om økonomiske vilkår

8.1 Generelt

8.1.1 Gjeldende rett og praksis

Rettshjelpsloven tar i hovedsak sikte på å yte hjelp til den som ikke selv har økonomisk evne til å betale for juridisk bistand, jf. punkt 4. Av rettshjelpsloven § 8 fremgår at fri rettshjelp bare kan innvilges den som har formue og inntekt under bestemte grenser. Bestemmelsen angir derfor et generelt vilkår for fri rettshjelp knyttet til søkerens økonomi. De nærmere grenser er fastsatt i forskrift.

Det følger av rettshjelpsloven § 8 at også andre betingelser enn de økonomiske må være oppfylt for å få fri rettshjelp. Bestemmelsen henviser i den forbindelse til de særlige vilkår som fremgår av de enkelte kapitler i loven. Videre følger det av rettshjelpsloven § 10 at det kan dispenseres fra de økonomiske vilkår, jf. punkt 10. I tillegg til lovens generelle økonomiske vilkår fremgår det også uttrykkelig av de enkelte bestemmelse som angir de saklige vilkår, at inntekts- og formuesgrensene må være oppfylt. Loven har dermed en systematikk hvor det både gjelder generelle økonomiske vilkår, men hvor de samme vilkårene fremgår av spesialbestemmelsene. I enkelte sakstyper som er ansett å være av spesielt stor og velferdsmessig betydning, ytes også fri rettshjelp uten behovsprøving, dvs. uten hensyn til søkers økonomiske situasjon. At det foreligger en slik mulighet fremgår ikke av lovens generelle økonomiske vilkår. Lovens systematikk kan derfor virke uoversiktlig og unødvendig omstendelig.

Gjeldende inntekts- og formuesgrenser er fastsatt ved forskrift av 22. oktober 1996. Inntektsgrensene er betydelig hevet de senere år. I 2003 økte inntektsgrensene til kr 230 000, samtidig som egenandelene ble avskaffet. Over halvparten av landets befolkning faller nå inn under inntektsgrensene.

8.1.2 Forslagene i høringsbrevet

Det foreslås at rettshjelpsloven § 8 første ledd oppheves, slik at loven ikke lenger inneholder en generell bestemmelse om økonomiske vilkår. Den generelle regel om økonomisk dispensasjon i rettshjelpsloven § 10 foreslås opphevet, jf. punkt 10. Forslaget innebærer at de økonomiske vilkår bare fremgår av den bestemmelse som angir de saklige vilkår for fri rettshjelp. Samtlige vilkår for å få fri rettshjelp vil dermed fremgå av en og samme bestemmelse. En slik systematikk vil gjøre loven mer oversiktlig. Inntekts- og formuesgrensene foreslås fortsatt fastsatt i forskrift.

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er få merknader til forslaget. De fleste som har uttalt seg er positive. En del høringsinstanser mener at de generelle inntekts- og formuesgrensene er for lave. Idet det ikke skal foretas en utvidelse av ordningen med fri rettshjelp ved denne revisjonen, vil ikke disse synspunktene bli fulgt opp nærmere. Det presiseres imidlertid at den heving av inntektsgrensene som fant sted med virkning fra 1. september 2003, innebærer at over halvparten av befolkningen har inntekt under de fastsatte inntektsgrensene.

Fylkesmannen i Hedmark er i hovedsak enig i den foreslåtte endring av lovens systematikk. Fylkesmannen mener imidlertid at inntekts- og formuesgrensene bør fremgå direkte av lovens bestemmelser for å gjøre loven enklere tilgjengelig for publikum. Fylkesmannen er innforstått med at endringer i forskrift gjennomgående kan foretas enklere og hurtigere, men kan vanskelig se at dette veier tyngre enn verdien av at så sentrale regler fremgår direkte av loven.

Jusshjelpa mener også at de økonomiske vilkårene for fri rettshjelp bør fremgå av lovteksten. Det anses at det kan være hensiktsmessig å knytte inntektsgrensen til folketrygdens grunnbeløp(G), hvilket vil gjøre loven lettere tilgjengelig for publikum. Videre vil dette også sikre en kontinuerlig utvikling av inntekts- og formuesgrensen. Slik inntektsgrensen reguleres i dag, innebærer dette at lovgiver konkret må ta stilling til beløpet med jevne mellomrom. Jusshjelpa antar at dette ikke vil skje så ofte som ønskelig, da spørsmålet vil kreve en klar politisk vilje. En klar lovtekst vil bedre ivareta hensynet til brukerne.

Oslo kommune Fri rettshjelp foreslår også at inntektsgrensen knyttes til G, og angir en grense på 5 G.

8.1.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve den generelle bestemmelsen i rettshjelpsloven § 8 første ledd, og heller angi de økonomiske vilkårene i de enkelte bestemmelser som angir de saklige vilkår for fri rettshjelp.

Departementet er til dels enig i at inntekts- og formuesgrensene ville ha blitt lettere tilgjengelig hvis disse ble angitt i loven. På bakgrunn av forslaget om at de økonomiske vilkår skal fremgå av den enkelte bestemmelse i loven, ville imidlertid en slik løsning medført et omfattende regelverk. Et slikt forslag ville forutsette at samtlige økonomiske vilkår fremgår av den enkelte bestemmelse, herunder også regelen om økonomisk identifikasjon. Loven ville da blitt omfattende og uoversiktlig, og dermed ikke inneholde den forutsatte forenkling for rettshjelpssøkerne. Selv om grensene bare fremgår av forskrift, vil ikke dette innebære at de blir vanskelig tilgjengelige for publikum. Den som søker fri rettshjelp vil raskt få kjennskap til inntektsgrensene ved at forskriften fremgår av søknadsskjemaet. Forskrifter er også blitt lettere tilgjenglige. Videre vil søkerne alltid være i kontakt med advokat, fylkesmenn eller andre rettshjelpsaktører som informerer om inntektsgrensene. Ettersom inntektsgrensene ofte endres, er det også et vesentlig poeng å fastsette de nærmere grensene i forskrift. På denne måten unngås at loven må endres når inntekts- og formuesgrensene skal justeres.

Departementet kan ellers ikke se at det er hensiktsmessig å knytte inntektsgrensen til folketrygdens grunnbeløp. Den faktiske grensen som til en hver tid gjelder vil bli mindre tilgjengelig hvis den ikke fremgår av regelverket direkte. Videre vil en slik løsning innebære mindre fleksibilitet med tanke på hvordan midlene i fremtiden skal benyttes innenfor rettshjelpsområdet.

8.2 Reglene om økonomisk identifikasjon

8.2.1 Gjeldende rett og praksis

Det fremgår av rettshjelpsloven § 8 annet ledd at ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi, som hovedregel skal vurderes samlet når det gjelder inntekts- og formuesgrenser. Hvis den samlede økonomi overstiger grensene for fri rettshjelp, skal fri rettshjelp i utgangspunktet ikke innvilges. Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at personer som lever sammen som regel har felles interesse i utfallet av en sak, og at de samlet er i en bedre økonomisk situasjon enn personer som lever alene.

Det er adgang til å fravike hovedregelen om økonomisk identifikasjon hvis tvisten er mellom personene innbyrdes, eller det i andre særlige tilfeller er rimelig. Det vil særlig være tilfelle der personene har motstridende interesser, eksempelvis i ekteskapstvister eller tvist om barnefordeling. Det kan også gjøres unntak når saken angår spesielt personlige forhold for søker. Eksempler på slike saker er mènerstatning ved personskade, erstatning for tap i fremtidig erverv og trygdesaker.

I tillegg til å vektlegge sakens art, skal det ved vurderingen av om det bør identifiseres sees hen til om søkeren alene har inntekt under inntektsgrensen, og størrelsen på øvrige husstandsmedlemmers inntekt. Ligger disses inntekt eller formue vesentlig over grensene, anses det ikke rimelig å gjøre unntak fra hovedregelen om økonomisk identifikasjon. Dette innebærer i praksis at det i saker som nevnt ovenfor likevel identifiseres, dersom en ektefelle/samboer eller partner har god økonomi. Det føres i dag en liberal praksis med hensyn til hva som anses som en vesentlig inntektsoverskridelse i denne sammenheng. En tommelfingerregel departementet praktiserer innebærer at hvis husstandens samlede inntekt overstiger kr 500 000 dispenseres det som hovedregel ikke, selv om saken gjelder spesielt personlige forhold for søker.

Dagens regelverk er unødig komplisert, uoversiktlig og skjønnspreget. Det skaper stor usikkerhet med hensyn til hvorvidt søkeren faktisk fyller de økonomiske vilkår for fri rettshjelp. Regelverket foranlediger derfor mange søknader der det anføres at det ikke skal foretas identifikasjon etter rettshjelpsloven § 8 annet ledd.

8.2.2 Forslagene i høringsbrevet

Departementet har etter dette foreslått at identifikasjonsregelen i rettshjelpsloven § 8 annet ledd oppheves og erstattes med en egen inntektsgrense for ektefeller, samboere og partnere. Denne grensen foreslås inntatt i rettshjelpsforskriften kapittel 1, sammen med inntekts- og formuesgrensene. Inntektsgrensen foreslås satt til 1,5 ganger den inntektsgrensen som gjelder for enslige, dvs. kr 345 000. Gjeldende formuesgrense på kr 100 000 foreslås videreført. Forslaget om en egen inntektsgrense for ektefeller, samboere og partnere tilsvarer i utgangspunktet den ordning som gjelder i Danmark.

For enslige innebærer forslaget ingen realitetsendring. De enslige, som er den klart største gruppen av dem som innvilges fri rettshjelp (særlig skifte- og barnefordelingssaker), berøres således ikke av forslaget. For ektefeller, samboere og partnere med høy inntekt, vil forslaget innebære en innstramning i saker om spesielt personlige forhold. I slike saker foretas det i dag hovedsaklig bare identifikasjon hvis paret har inntekt over kr 500 000, jf. departementets praksis ovenfor. Forslaget innebærer at det heretter ikke skal innvilges rettshjelp når ektefellene til sammen har inntekt over kr 345 000. I alle saker hvor det i dag foretas identifikasjon mellom ektefeller mv., for eksempel i saker om oppsigelse i arbeids- og husleieforhold, innebærer imidlertid forslaget en utvidelse av retten til fri rettshjelp. Forslaget medfører i praksis at en søker som oppfyller vilkårene for fri rettshjelp, ikke mister retten til bistand på grunn av ektefellens inntekt, når denne er svak. Utvidelsen har derfor en sosial profil og medfører at de med svakest økonomi blir bedre stillet enn etter dagens ordning.

Forslaget har også den fordel at regelen blir enkel og forutsigbar, blant annet fordi det ikke skal foretas en vurdering av sakens art. Dette fører igjen til bortfall av dagens noe tilfeldige praksis med hensyn til hvilke sakstyper det skal/ikke skal identifiseres i. Som eksempel kan nevnes at det i dag identifiseres i saker om oppsigelse av arbeidsforhold, mens tilsvarende ikke gjøres i trygdesaker. Videre innebærer forslaget en forenkling ettersom det gir direkte uttrykk for det inntektsnivå ektefeller mv. må ha for å oppfylle de økonomiske vilkår for fri rettshjelp. Samlet kan forslaget sies å medføre bedre harmoni i regelverket og en mer rimelig ressursfordeling enn etter dagens ordning. Forslaget er også i samsvar med prinsippet i utkastets § 1 om at fri rettshjelp skal være en sosial støtteordning.

Som en følge av at rettshjelpsloven § 8 første og annet ledd foreslås opphevet, ble det foreslått at også bestemmelsens tredje ledd tas ut av loven. Det følger av rettshjelpsloven § 8 tredje ledd at en samlet vurdering av inntekt og formue som regel skal finne sted hvor flere personer søker rettshjelp sammen, eller hvor andre enn søkeren har reell interesse i de spørsmål det søkes bistand til. Regelen er foreslått videreført i rettshjelpsforskriften kapittel 1. Dette innebærer at det fortsatt skal foretas økonomisk identifikasjon i disse tilfellene.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene er enige i forslaget. Flere fylkesmenn bemerker at dagens regler om økonomisk identifikasjon er vanskelige å praktisere, og at det ofte oppstår spørsmål om når det er adgang til å fravike hovedregelen om identifikasjon. Fylkesmennene anser det derfor som en fordel at identifikasjonsregelen i rettshjelpsloven § 8 annet ledd erstattes med en egen inntektsgrense for ektefeller, samboere og partnere. Fylkesmennene mener at forslaget vil gjøre saksbehandlingen mindre ressurskrevende og regelverket mer oversiktlig og forutsigbart for brukerne.

Trygderetten er også enig i departementets forslag, selv om det vil innebære en innstramning i en del trygderettssaker der utgangspunktet i dag er at det ikke foretas økonomisk identifikasjon. Trygderetten har hatt problemer med å forstå hvorfor trygdesaker generelt skulle unntas fra økonomisk identifikasjon. Dette unntaket er ikke lovfestet, men fastsatt ved praksis. Dagens praksis mener Trygderetten innebærer en urimelig forskjellsbehandling, avhengig av hvem av ektefellene som har inntektene.

Regjeringsadvokaten slutter seg til departementets forslag, men reiser spørsmål om det ikke bør komme klart frem av loven at den som søker fri rettshjelp vil bli vurdert sammen med ektefelle eller samboer.

Barne- og familiedepartementet ser at personer som lever sammen ofte kan være i en bedre økonomisk situasjon enn personer som lever alene. Departementet mener likevel at forslaget i høringsbrevet slår uheldig ut når det gjelder barnefordelingssaker om særkullsbarn. Det vises til at ektefelle, samboer eller partner ikke har et forsørgelsesansvar for særkullsbarnet. Samboere har heller ikke gjensidig underholdsplikt på samme måte som ektefeller og partnere. Videre vises det til Stortingets anmodningsvedtak nr. 468 av 19. juni 2002 om blant annet inntektsgrenser for fri rettshjelp i barnefordelingssaker.

Trondheim tingrett mener at rettshjelpsloven § 8 annet ledd annen setning som gir adgang til å vurdere den enkeltes økonomi isolert, bør opprettholdes. Tingretten mener det ikke er en god løsning at partens ektefelles/samboers/partners inntekt alltid skal trekkes inn i saker som kun gjelder den ene i forholdet. Dette gjelder særlig i saker om egne særkullsbarn.

Fylkesmannen i Telemark anfører at en inntektsgrense på kr 500 000 (departementets praksis) er for høy, og at en grense lik den som er foreslått av departementet er mer i samsvar med formålet med loven. Fylkesmannen finner det likevel uheldig at det skal identifiseres i saker om egne særkullsbarn, da dette er saker av særlig stor personlig betydning.

Juss-Buss er i utgangspunktet enig i at forslaget vil føre til en enklere og mer forutsigbar regel. Imidlertid er Juss-Buss uenig i at vurderingen av sakens art bør bortfalle. Når saken angår spesielt personlige forhold, særlig med tanke på erstatningssaker, er det urimelig at en ektefelle eller samboers inntekt skal sette en stopper for å få fri rettshjelp. Juss-Buss mener det legges for stor vekt på fordelen ved å ha felles økonomi.

Forbrukerrådet er enig i at dagens regler er lite hensiktsmessige, og støtter forslaget om å innføre en egen inntektsgrense for ektefeller, samboere og partnere. Forbrukerrådet mener imidlertid at grensen på 1,5 ganger inntektgrensen er noe lav. Selv om personer som lever sammen har enkelte felles utgifter, mener Forbrukerrådet at det er tvilsomt om innsparingen er så stor at inntektsgrensen bør være 1,5 ganger inntektsgrensen.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Oslo kommune fri rettshjelp og Jusshjelpa i Nord-Norge, mener at identifikasjonsregelen generelt bør oppheves. Som nevnt er det ikke aktuelt å foreta utvidelser av ordningen med fri rettshjelp ved denne revisjon.

8.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget i høringsbrevet. For departementet er det avgjørende at regelen blir enklere for alle rettshjelpsaktører, og at den får en bedre sosial profil enn dagens ordning.

Bakgrunnen for dagens identifikasjonsregel er en forutsetning om at personer som lever sammen har felles interesse i utfallet av saken, og at de er i en bedre økonomisk situasjon enn personer som lever alene. Det vil være urimelig hvis samme økonomiske vilkår skal gjelde for enslige som for personer som lever sammen med felles økonomi. Denne forutsetning ligger til grunn for departementets forslag om å oppheve dagens identifikasjonsregel, og i stedet innføre en differensiert inntektsgrense.

Dagens system er også unødig komplisert og lite forutberegnelig. Departementet legger vekt på at regelverket bør bli enklere, slik at brukerne raskt vet hvilken inntektsgrense som gjelder. Forslaget har også en sosial profil slik at det blir enklere å få fri rettshjelp for par med lavere inntekter i en rekke saker hvor det i dag identifiseres.

Når det gjelder størrelsen på den foreslåtte inntektsgrensen for par, bemerker departementet at ved å sette grensen ved 1,5 ganger inntektsgrensen som gjelder for enslige, vil dagens praksis videreføres i snitt. Noen flere søkere med lavere inntekter vil falle inn under ordningen, mens noen med høyere inntekt vil falle utenfor. Forbrukerrådet uttalte i høringen at den foreslåtte grensen er for lav. Departementet mener at hvis inntektsgrensen for par settes høyere enn forslaget, vil det medføre en utvidelse av rettshjelpsordningen. Dermed fjernes forutsetningen om at det er rimelig med et skille mellom enslige og personer som lever sammen. Som nevnt er den største gruppen av personer som mottar fri rettshjelp enslige, og disse berøres ikke av forslaget. I saker hvor det i dag identifiseres mellom ektefeller, samboere og partnere, vil forslaget medføre en utvidelse av retten til fri rettshjelp, ved at den samlede inntektsgrensen utvides fra kr 230 000 til kr 345 000. Forslaget medfører derfor at de med svak inntekt stilles bedre enn i dag. For par med høyere inntekt vil forslaget innebære en viss innstramning i enkelte sakstyper som gjelder personlige forhold for rettshjelpssøkeren. I dag identifiseres parets inntekter kun hvis deres samlede inntekter overstiger kr 500 000. Departementets forslag setter grensen ved kr 345 000. Forslaget i høringsbrevet vil altså medføre at de med svakest økonomi lettere vil oppfylle de økonomiske vilkårene, mens gruppen som har høyere samlet inntekt (mellom kr 345 000 og kr 500 000) vil få en innstramning i enkelte sakstyper.

I saker der de økonomiske vilkårene for å få fri rettshjelp gir urimelige utslag, vil imidlertid rettshjelpsloven fortsatt åpne for at det kan dispenseres fra inntektsgrensene både for enslige og for dem som lever i parforhold. Se nærmere om dette under punkt 10.

Som nevnt vil personer som lever sammen og som har inntekter over kr 345 000, i noen sakstyper få en innstramning i muligheten til å få fri rettshjelp. Flere høringsinstanser peker spesielt på at dette kan slå uheldig ut i saker om særkullsbarn. Departementet ser at tvist om barnefordeling mot tidligere ektefelle/samboer er en sakstype som særlig angår den ene av partene i et nytt parforhold. Departementet er imidlertid ikke enig i at disse sakene i rettshjelpssammenheng skiller seg spesielt ut i forhold til andre saker av personlig betydning, for eksempel enkelte erstatningssaker og trygdesaker, hvor departementets forslag også vil medføre en innstramning for par med inntekter over kr 345 000. Hovedbegrunnelsen for å ha en høyere inntektsgrense for personer som lever sammen er at disse samlet vil ha bedre økonomiske ressurser enn enslige. Selv om saken har stor personlig betydning for rettshjelpssøkeren, vil utfallet av saken regelmessig også ha betydning for den annen part i forholdet, enten det er tale om barnefordelingssak eller erstatningssak.

Regjeringsadvokaten reiste spørsmål om det ikke bør komme klart frem av loven at den som søker fri rettshjelp vil bli vurdert sammen med ektefelle eller samboer. Etter departementets syn er den beste løsning at de økonomiske vilkår for fri rettshjelp fremgår av loven, men at de til en hver tid gjeldende inntekts- og formuesgrenser både for enslige og for personer som lever sammen fremgår av forskrift. Lovteksten blir enkel, og systemet blir fleksibelt ved at endringer i inntekts- eller formuesgrensene ikke fordrer lovendring. Departementet ser det ikke som problematisk at detaljene ikke fremgår av loven. Det vises til behandlingen av dette under punkt 8.1.4.

Når det gjelder anmodningsvedtak nr. 468 av 19. juni 2002 om blant annet inntektsgrenser for fri rettshjelp i barnefordelingssaker, vises det til kapittel 13.

Til dokumentets forside