3 Plansystemet

Plan- og bygningsloven deler planoppgavene mellom de tre folkevalgte nivåene med verktøy som er tilpasset behovene til hvert nivå. Planer på kommunalt nivå skal følge opp føringer, retningslinjer og bestemmelser gitt på regionalt og nasjonalt nivå. Selv om planlegging også foregår på statlig og regionalt nivå, har kommunene hovedansvaret for å utarbeide arealplaner etter plan- og bygningsloven. Dette gjelder også i sjøområdene innenfor lovens virkeområde.

Forenklet oversikt over plansystemet

Nivå

Retningslinjer og føringer

Bindende arealplaner

Nasjonalt

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Statlige planretningslinjer

Statlig arealplan

Regionalt

Regional planstrategi

Regionale planer med retningslinjer

Regional planbestemmelse

Lokalt

Kommunal planstrategi

Kommuneplanens samfunnsdel og tematiske kommunedelplaner

Kommuneplanens arealdel

Kommunedelplaner

Områderegulering

Detaljregulering

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging gir regjeringens samlede, overordnede føringer for planlegging etter plan- og bygningsloven Statlige planretningslinjer gir rammer og premisser som skal legges til grunn for statlig, regional og kommunal planlegging, og ved enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven eller annen lovgivning. Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen og statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning har størst betydning for arealplanlegging i sjø.

3.1 Samordning i plan

Plan- og bygningsloven er det viktigste virkemiddelet for å sikre sektorovergripende samfunnsplanlegging med helhetlige løsninger. I kommunens sjøarealer krever planer etter plan- og bygningsloven samordning og samarbeid om oppgaveløsning med blant annet Kystverket, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Forsvarsbygg, fylkeskommunen, fylkesmannen, kommunal/interkommunal havnemyndighet, private organisasjoner, næringsaktører og innbyggerne. Et godt samarbeid med alle berørte interesser i sjøområdene bidrar til å sikre god balanse mellom bruk og vern av ressursene, forebygger arealkonflikter, gir planen legitimitet og sikrer at det blir mindre behov for dispensasjoner fra planene.

Næringsaktører og myndighetsorganer med interesser i sjøområdene må forholde seg til flere lovverk med tilhørende forskrifter, som til sammen danner det formelle rammeverket for bruken av sjøarealene. I den grad det er interessekonflikter mellom sektorforvaltningens kompetanseområder som skaper uklare grenseflater, har kommunene en viktig funksjon i å løfte opp saken, få fram informasjon og sørge for at interessene blir vurdert i en helhetlig sammenheng.

Noen av ansvars- og interesseområdene i sjøareal er å:

  • sikre framkommelige transportårer på sjø og nødvendige arealer for sjøtransporten i havn
  • ivareta installasjoner og bygningsmasse
  • ivareta hensynet til fiskeriinteresser, inklusiv kystfisket, reindriftas arealbehov og andre naturressurser
  • legge til rette for akvakultur, reiseliv og annen næringsutvikling
  • ivareta hensynet til friluftsliv, naturmangfold, kulturminner, kulturmiljøer og landskap
  • ivareta hensynet til samiske interesser, inklusiv sjøsamiske interesser og andre nasjonale minoriteter
  • ivareta hensynet til forsvarets arealbruk
  • ivareta hensynet til forsknings- og undervisningsområder
  • vurdere forhold som støy, forurensning og risiko- og sårbarhet

Kommunene bør være særlig oppmerksomme på grupper som ikke er vant med å spille inn sine interesser i planprosesser. Kommunene bør kartlegge planbehovene, og klargjøre hvordan verktøyene i plan- og bygningsloven best kan utnyttes og samordnes med sektorlovgivningen og sektorinteressene i den enkelte plansak. Samordningen mellom plan- og bygningsloven og noen av de viktigste sektorlovene vises i tabell 2. Rundskriv H-6/18 om lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystnære sjøområder gir en nærmere gjennomgang av forholdet mellom planlegging etter plan- og bygningsloven og behandling etter sektorlovene.

Oversikt over noen av de viktigste sektorlovene i sjø og betydningen for planer etter plan- og bygningsloven Dette er en svært forenklet framstilling og tabellen dekker heller ikke alle lover og forskrifter.

Relevante sektorlover i sjø

Betydningen for planer etter plan- og bygningsloven

Naturmangfoldloven

Loven får virkning i alle saker der det fattes vedtak etter plan- og bygningsloven som berører naturmangfold. Prinsipper etter naturmangfoldloven §§ 8 til12 skal tidlig trekkes inn i planprosessen for å unngå eller redusere konflikter mellom natur og andre samfunnsinteresser.

Friluftsloven

Loven suppleres av plan- og bygningsloven Kommunene må blant annet ta hensyn til allemannsretten i alle plan- og byggesaker.

Forurensningsloven og Vannforskriften

Loven supplerer plan- og bygningsloven når det gjelder vern mot forurensning. Behandling av saker etter forurensningsloven kan være unødvendig dersom virkninger av tiltak er tilfredsstillende løst i reguleringsplan.

Det er en egen forskrift om mudring og dumping. Alle nye tiltak i sjø som kan påvirke miljøtilstanden, for eksempel etablering av en småbåthavn, må også vurderes i forhold til vannforskriften § 12.

Kulturminneloven

Loven gir vilkår og føringer for planlegging etter plan- og bygningsloven

Havne- og farvannsloven

Loven gir vilkår og føringer for planlegging etter plan- og bygningsloven.

Tillatelser etter loven kan ikke gis i strid med arealplaner etter plan- og bygningsloven.

Havressursloven

Loven gir vilkår og føringer for planlegging etter plan- og bygningsloven Det kan gis tillatelser etter havressursloven uavhengig av arealplan etter plan- og bygningsloven. Kommunene har ikke myndighet til å regulere høsting av viltlevende marine ressurser. Kommunen kan i plan avsette naturområder i sjø etter en konkret vurdering. Dette gjelder for eksempel koraller, ålegress og deler av tareskog. Sikring av naturområder i sjø må samordnes med tillatelser etter havressursloven, for eksempel høsting av tare.

Lakse- og innlandsfiskeloven

Loven gir vilkår og føringer for planlegging etter plan- og bygningsloven, men det kan gis tillatelse uavhengig av arealplan etter plan- og bygningsloven. Kommunene har ansvar for å ivareta hensynet til villaks i planleggingen etter plan- og bygningsloven Spesielt skal laksefjorder legges til grunn for planleggingen, jf. lakse- og innlandsfiskeloven § 7a.

Akvakulturloven

Lokalitetsklarering kan ikke være i strid med arealplaner etter plan- og bygningsloven. Kommunene kan ikke fastsette bestemmelser i medhold av plan- og bygningsloven for å regulere drift og utøvelse av næringsvirksomhet generelt. Spesielt ikke der næringsvirksomheten er regulert i annen lovgivning og sektorbaserte systemer, slik tilfellet er for akvakulturnæringen.

Mineralloven

Konsesjon til uttak av mineraler kan ikke være i strid med arealplaner etter plan- og bygningsloven.

Havenergiloven

Offshore vindkraftverk som planlegges utenfor grunnlinjen, omfattes av havenergiloven.

Energiloven

Offshore vindkraftverk som planlegges innenfor grunnlinjen, omfattes av energiloven. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) gir gjennom konsesjoner, tillatelser til større energianlegg og har et samordningsansvar i disse prosessene. Anlegg for produksjon av energi kan ikke være i strid med gjeldende arealplaner, og det er regler for å håndtere motstrid.

Sikkerhetsloven

Militære forbudsområder i sjø omfattes av en forskrift etter sikkerhetsloven. Øvrige skyte- og øvingsområder i sjø må også tas hensyn til i planleggingen

3.2 Regional planlegging

Fylkeskommunen skal hvert fjerde år vedta en regionale planstrategi. Den skal redegjøre for viktige utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og gi en oversikt over hvilke regionale planer som skal utarbeides. Slike regionale planer kan omfatte avgrensede tema eller arealer. Det er mange tema som kan være aktuelle, som også har betydning for forvaltningen av sjøområdene. Det vil for eksempel være næringsutvikling, infrastruktur, turisme, friluftsliv, folkehelse og kulturminner og kulturmiljøer. Fylkeskommunene har i tillegg til å være regional planmyndighet ansvar for planveiledningen til kommunene, og skal også bidra til at havbruksinteressene blir sikret i planleggingen. Fra 2020 har fylkeskommunene overtatt det tidligere statlige ansvaret for fiskerihavneforvaltning. Det er også fylkeskommunene som gir lokalitetstillatelser til akvakultur.

Mange samfunnsutfordringer er komplekse, og krever aktiv deltakelse fra flere aktører på tvers av forvaltningsnivåer, sektorer og kommunegrenser for å løses. En helhetlig planlegging av bruk og vern av sjøområdene kan dermed sikres gjennom regional planlegging, ved at de ulike aktørene og interessentene bringes sammen for å synliggjøre og avklare motstridende og sammenfallende mål.

Regional plan er også et strategisk virkemiddel for å se arealutviklingen i kommunene i sammenheng. Regionale planprosesser øker kunnskapsgrunnlaget og bidrar til avklaring av framtidig areal- og ressursbruk, næringsutvikling og samfunnsutvikling.

Regionale og interkommunale planer vil kunne bidra til tidligere avklaring og avveining i konflikter. Fordi bruken av sjøområdene ofte går på tvers av kommune- og fylkesgrenser, er regional og interkommunal planlegging nyttig for avklaring av hovedrammene for areal- og ressursutnyttingen. Hensyn til villaks, og forebygging av sykdom i oppdrettsnæringen gjennom trafikklyssystemet for lakselus, er eksempler på tema som bør vurderes i en regional og interkommunal sammenheng. Her har fylkeskommunen en viktig rolle både som regional planmyndighet og bidragsyter til å framskaffe kunnskapsgrunnlaget. Fylkeskommunen skal både bidra til regional utvikling og være pådriver for en aktiv planlegging i kommunene. Det kan også i enkelte tilfeller være behov for å vurdere utfordringer og løsninger på tvers av fylkesgrensene. Det er aktuelt at flere fylkeskommuner går sammen om å utarbeide regionale planer.

Regionale planer er et viktig grunnlag for kommunene når de skal utarbeide sine kommuneplaner, både arealdelen og samfunnsdelen. De bidrar til bedre og mer effektive lokale planprosesser.

Plan- og bygningslovens del III (§§ 7-1 – 9-7) gir rammene for regional og interkommunal planlegging. Regionale planer er ikke juridisk bindende, men skal legges til grunn for statlig, regional og kommunal virksomhet og planlegging.

Det kan vedtas en regional planbestemmelse knyttet til retningslinjer for arealbruk i regional plan. Bestemmelsen kan fastsette at det for et tidsrom av inntil ti år nedlegges er forbud mot nærmere angitte tiltak uten samtykke innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med godkjent arealplan. Regional planmyndighet kan, etter samråd med fylkesmannen og berørte kommuner, forlenge forbudet med fem år av gangen.

3.3 Interkommunal planlegging

Et interkommunalt plansamarbeid gjør det mulig å se ulike arealbehov, nærings- og samfunnsinteresser i sammenheng, og gjøre vedtak om felles bruk og vern av ressursene. Interkommunale planer for kystnære sjøområder er et godt verktøy for å skape et felles grunnlag og gi rammer for gjennomføring eller videre kommunal planlegging. Interkommunal samordning kan gi bedre kystsoneplanlegging, hvor også sjøfartsinteresser, fiskeri- og havbruksinteresser og miljøhensyn kommer sterkt inn. Ved å gå sammen om en felles planprosess, får kommunene større kapasitet både økonomisk og personellmessig til å innhente og bearbeide kunnskap. Det vil også være enklere å nå ut til, og samarbeide med, de største nærings-, natur- og miljøorganisasjonene på en mer helhetlig og effektiv måte. En felles plan gir også et felles «planspråk», som gir grunnlag for en helhetlig og lik forvaltning i alle samarbeidskommunene. Det vil gjøre det enklere for aktører som søker om tiltak i flere kommuner.

Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på som et alternativ til en regional plan for et delområde. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven og hvordan den kan følges opp i kommunens arealplaner. Dersom det er mange ulike eller motstridende interesser mellom kommunene, kan et interkommunalt plansamarbeid være krevende. En regional plan som er forankret i plansystemet hos regionale myndigheter og kommunene, vil da kunne være en bedre løsning. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfellet, bør skje i forbindelse med diskusjonen av regional og kommunal planstrategi.

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 9 om interkommunalt plansamarbeid gir et sett regler for slikt samarbeid. De omtaler blant annet hvordan uenighet skal håndteres for at planarbeidet ikke stopper opp. Bestemmelsene gir samtidig kommunene stor grad av frihet til å organisere plansamarbeidet på den måten de finner mest hensiktsmessig. Fylkeskommunen kan ikke pålegge kommunene et interkommunalt plansamarbeid og er ikke formell part i dette samarbeidet, men kan likevel ha en viktig rolle i å tilrettelegge for og bistå i plansamarbeidet.

Alle kommunale plantyper kan utarbeides som interkommunale planer. For planprosess og innhold i planene, gjelder reglene i plan- og bygningsloven for vedkommende plantype fullt ut.

Det er viktig at en ved oppstart av samarbeidet om en interkommunal plan tar stilling til om planen skal utarbeides som juridisk bindende arealdel til kommunedelplan eller reguleringsplan, eller om den er en tematisk kommunedelplan uten juridisk bindende arealdel. Hvis siste alternativ velges, bør den tematiske planen innarbeides i juridisk bindende arealplaner ved første revisjon av kommuneplanene eller gjennom reguleringsplaner.

En interkommunal tematisk kommunedelplan skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år. En slik plan kan også ha kart, men det vil da bare være retningsgivende for kommende kommunal arealplanlegging. Hvilken plantype som bør velges, vil være opp til kommunene. En modell kan være at det først utarbeides en interkommunal temaplan for å avklare mål og hovedretningslinjer, som senere kan utvikles til en interkommunal kommunedelplan for areal med formål og bestemmelser. Denne vil da utgjøre kommunens arealdel for sjøområdene.

Det kan vise seg at det under et interkommunalt plansamarbeid oppstår forhold som tilsier at planleggingen heller bør skje som regional plan, og at resultatet heller bør være én samlet plan med retningslinjer til kommunene og sektormyndigheter, enn flere formelt selvstendige kommunale planer. Et flertall av kommunene som deltar kan komme med en formell anmodning om at det skal utarbeides en regional plan på grunnlag av et igangsatt interkommunalt plansamarbeid.

Anmodningen om overføring til regional plan kan også gå den andre veien, fra fylkeskommunen eller en statlig myndighet, til kommunene. Samtykker et flertall av kommunene i dette, kan slik overføring finne sted. I siste instans kan departementet pålegge at et interkommunalt plansamarbeid går over til et arbeid med en regional plan. Departementet har også anledning til å pålegge kommuner å inngå interkommunalt plansamarbeid når det er nødvendig for å ivareta og løse nasjonale og viktige regionale hensyn og oppgaver.

Det er gjennomført og pågår interkommunalt plansamarbeid en rekke steder langs kysten. Mange kommuner har sett det som hensiktsmessig å inngå slikt plansamarbeid sammen med fylkeskommunene.

3.4 Kommunal planlegging

Kommunen er lokal planmyndighet, og planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng. I kommunens sjø- og kystarealer vil det si at planer etter plan- og bygningsloven skal samordne alle relevante hensyn, veie ulike interesser mot hverandre og gi rammer for framtidig arealbruk. Dette krever også at kommunen involverer og samarbeider med aktører som for eksempel Kystverket, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Forsvarsbygg, Sametinget, fylkeskommunen, fylkesmannen, nabokommuner, kommunal havnemyndighet, organisasjoner og allmennheten.

En planprosess etter plan- og bygningsloven skal gi planer som danner et felles grunnlag for gjennomføring av kommunal, regional, statlig og privat virksomhet i planområdet. Kommunens viktigste planverktøy er den kommunale planstrategien og kommuneplanen med samfunnsdel og arealdel.

Kommunal planstrategi

I planstrategien skal kommunen redegjøre for utviklingstrekk og planbehov de nærmeste fire årene. Behovet for å revidere kommuneplanen inklusiv sjøområdene, bør inngå i disse vurderingene. Siden sjøarealene angår så mange interesser, er det spesielt viktig å drøfte bruken i planstrategien for å avklare utrednings- og planbehov tidlig. Planprosessene kan bli unødig krevende om konkurrerende interesser oppdages sent. Kommunen kan her også drøfte om det er behov for et interkommunalt plansamarbeid. Dette kan være aktuelt for eksempel når kommunegrenser deler opp fjorder og bukter.

Planstrategien skal vedtas innen ett år etter konstituering av kommunestyret. Det er anledning til å revidere deler eller hele arealplanen oftere enn hvert fjerde år hvis det er behov for dette. Les mer om planstrategien i veileder om kommunal planstrategi.

Kommuneplanen

Reglene om kommuneplan står i plan- og bygningsloven kapittel 11. Alle kommuner har plikt til å ha kommuneplan, som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Samfunnsdelen skal angi kommunens overordnede mål og strategier, blant annet innen samfunns- og næringsutvikling og miljøvern, og skal gi grunnlag for kommunens prioriteringer innenfor ulike sektorer. Kommunens vurderinger og prioriteringer som har betydning for kommunens forvaltning av sjøområdene, bør omtales i samfunnsdelen.

Kommuneplanens samfunnsdel

Samfunnsdelen skal angi kommunens overordnede mål og strategier, blant annet innen samfunns- og næringsutvikling og miljøvern, og skal gi grunnlag for kommunens prioriteringer innenfor ulike sektorer. Kommunens vurderinger og prioriteringer som har betydning for kommunens forvaltning av sjøområdene, bør omtales i samfunnsdelen.

Samfunnsdelen bør ta opp temaer som befolkningsutvikling, boligbehov, næringsutvikling, sosiale forhold og miljøhensyn, langsiktig utbyggingsmønster og omstillingsbehov. Samfunnsdelen skal også gi føringer for sektorenes planer innenfor kommunens virksomhetsområder, for eksempel kommunal infrastruktur som vann og avløp. Utfordringer knyttet til sjøområdene er viktige å ta opp i samfunnsdelen. Det gjelder både forhold som direkte angår næringsutvikling og arealbruk, og samfunnsmessige, miljømessige og økonomiske forhold knyttet til forvaltning og ressursutvikling i sjøen. Både eksisterende og nye satsingsområder og prioriteringer bør framgå av samfunnsdelen. Samfunnsdelen bør ha en arealstrategi som gir føringer for utviklingen av kommunens sjøområder og legges til grunn for arealdelen.

Les mer i veileder om kommuneplanens samfunnsdel.

Kommunens plikt til å utarbeide en arealdel for sjøområdene

Kommunen er forpliktet til å ha en kommuneplan som er oppdatert og i samsvar med behovet for planavklaringer. I sjøområdene kan både næringer, behov og kunnskaps-grunnlaget endres raskt, og kommunene bør ta hensyn til dette når de vurderer om kommuneplanens arealdel skal revideres. I vurderingen av hva som er kommunens planleggingsbehov, må det tas hensyn til innspill både fra næringslivet, organisasjoner, lokalbefolkningen, fylkeskommunen og berørte statlige myndigheter.

Alle kystkommuner bør derfor ha en arealdel til kommuneplanen der det er gjort en konkret vurdering av arealbruken i kystnære farvann, og foretatt en avveining mellom ulike interesser og hensyn. Det skal som hovedregel lages reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak.

Konsekvensen av mangel på planoppdatering kan være at kommunene reduserer sine styringsmuligheter gjennom arealplaner. I stedet for å være et viktig virkemiddel for bærekraftig og god tilrettelegging for næringslivet og andre formål, vil utdaterte planer kunne utgjøre et hinder for slik utvikling.

Les mer i veileder om kommuneplanens arealdel.

Kommuneplanens arealdel

Arealdelen er et viktig virkemiddel for å gjennomføre de arealmessige behovene og prioriteringene fra samfunnsdelen. Kommuneplanen gir kommunen et hovedansvar for helhetlig arealplanlegging i sjø og for avveining mellom bruk og vern av arealene. I arealdelen skal kommunene samordne og vurdere alle relevante interesser i sjøområdene. Det er først og fremst gjennom kommuneplanens arealdel at kommunen kan avklare areal for utbygging og ny næringsvirksomhet. Det er for eksempel viktig at områder til akvakultur og småbåthavner planlegges på et overordnet plannivå, slik at formålene og konsekvensene av arealbruken blir vurdert i et større, helhetlig perspektiv.

Kunnskapsgrunnlaget og muligheten for å planlegge bedre og mer presist i sjøområdene er under rask utvikling. Det er derfor viktig å ha gode prosesser for å sikre at planene er oppdaterte og har riktig detaljeringsnivå i forhold til det som foreligger av tilgjengelig kunnskap. Oppdaterte kommuneplaner styrker kommunenes rolle som planmyndighet og bidrar til å redusere konflikter lokalt. Det gir mindre behov for dispensasjonssaker. Det vil derfor gi større forutsigbarhet for næringen og mer effektiv saksbehandling.

Kommunene kan lage en egen kommunedelplan for sjøområdene, jf. plan- og bygningsloven § 11-1, tredje ledd. Planlegging av sjøområdene separat kan være effektivt i en situasjon med stort arealpress og behov for raskere planavklaring enn det som er mulig når man reviderer en samlet kommuneplan. Tilsvarende kan det lages kommunedelplaner for deler av sjøområdene som senere kan innarbeides i kommuneplanens arealdel. Når det lages en plan som kun omfatter sjøområdene, må den foreslåtte arealbruk vurderes i sammenheng med arealbruken på land. Framgangsmåte og valg av plantype bør framgå av planstrategien.

Arealdelen er en langsiktig plan for arealbruken i kommunen. Den omfatter plankart med bestemmelser, planbeskrivelse med konsekvensutredning og risiko- og sårbarhetsanalyse. Arealdelen bør ha et overordnet preg som følger opp målene og strategiene fra samfunnsdelen. Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning angi hovedtrekkene i utnyttingen av arealene innenfor kommunens områder. Arealdelen er juridisk bindende. Det betyr at den som skal utnytte ressurser eller arealer, må følge bestemmelser i planen.

Loven angir seks hovedformål som kan nyttes i kommuneplanens arealdel. Hovedformålet kan etter behov inndeles i underformål. Det er særlig pbl. § 11-7 nr. 6 «Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone» som nyttes i sjøarealene. Dette formålet er en videreføring av pbl. 1985 § 20-4 første ledd nr. 5, men det nye elementet strandsone er ment å sikre sammenheng i arealformål mellom land og sjø. Med «tilhørende strandsone» menes områder på land som står i direkte sammenheng med sjøen og arealbruken her. For eksempel kan en brygge omfatte arealer både på land og sjø, og samme arealformål kan derfor brukes begge steder. Der samme arealformål dekker både land og sjø, er det viktig at strandlinjen vises tydelig i planer.

Hovedformålet «bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone» kan inndeles i underformålene: ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, naturområder og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. En må være oppmerksom på at alle underformålene, også akvakultur, inngår i hovedformålet. Dersom det ikke angis underformål, sier loven at det i nødvendig utstrekning skal gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene.

Kommuner som velger bare å angi hovedformål i sjøområdene, uten underinndeling eller bestemmelser, vil i praksis ikke ha foretatt en vurdering av arealbruken. De frasier seg da muligheten til å styre arealbruken, og overlater beslutningen i stor grad til myndighetene som forvalter sektorlovene. Dersom en kommune av ressurshensyn eller andre årsaker velger å bare bruke hovedformålet, bør det derfor vurderes å vedta bestemmelser om plankrav for tiltak i sjøen eller andre bestemmelser som klargjør arealbruken.

Det følger av plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 3 at det i kommuneplanen kan gis bestemmelser om arealbruken for henholdsvis vannflate, vannsøyle og bunn. Kommunen kan dermed fastsette arealbruken på overflaten, men kan også gi krav og betingelser for bunnen og vannsøylen. Det er for eksempel i trange farvann og i havneområder et økende behov for å bruke tredimensjonale planer. Slike planer kan vise virkningene av et tiltak og samtidig stille bindende krav til en utfylling i sjø, en utdyping av en farled, eller et nytt anlegg for akvakultur der fortøyninger vises.

En kommuneplan kan være mer eller mindre detaljert, også i sjøområdene. Kommunen bør ta stilling til detaljeringsgrad allerede i planprogrammet. I sjøområdene er det vanlig å kombinere ulike underformål. Dette krever kunnskap om hvilke aktiviteter som går sammen eller ikke. Normalt vil ferdsel, fiske, natur og friluftsliv være aktiviteter som kan kombineres. Dersom sjøareal legges ut til flerbruk i kombinasjon med søknadspliktige tiltak, som for eksempel akvakultur eller småbåthavn, må konsekvensutredningen omfatte konsekvensene av den valgte arealbruken for hele det aktuelle området.

Hvilken arealbruk som kan kombineres med underformålet naturområde, vil bero på hva slags naturverdier det er snakk om. For eksempel vil en naturtype som omfatter sjøbunnen, som ålegressenger eller forekomster av skjellsand, kunne kombineres med fiske og friluftsliv. I slike tilfeller bør kommunene klargjøre bruken gjennom underformål, gjerne med presiserende bestemmelser og kartframstilling som synliggjør vilkår for arealbruken. Det er også viktig at farled blir kartfestet, og at det gis bestemmelser om ferdsel som kan finne sted i leden.

Akvakultur i sjø angis vanligvis som underformål akvakultur etter § 11-7 nr. 6 «bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone». I et område som er avsatt til akvakultur bør det også tas hensyn til behovet for fortøyninger, enten ved at det inngår i arealformålet eller på annet vis framgår av plankart og bestemmelser. Det bør også gis bestemmelser om plassering av anlegg og hvilke artsgrupper eller arter av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etableres jf. pbl. 11-11 nr. 7. Dette gjelder også akvakultur for skjell og vannlevende planter som for eksempel sukkertare.

Kommunen kan avsette et område til akvakultur i sjø i kombinasjon med for eksempel ferdsel og friluftsliv. Dette må være avgrensede områder som er konsekvensutredet. Dette kan være aktuelt i et område der det ikke er avklart i detalj hvor akvakulturanlegget kan plasseres, men at en plassering innenfor område ikke er i konflikt med vesentlige interesser.

Kommunen kan ha behov for ferdselsregulering av motorisert fartøy, f.eks. vannscooterkjøring mer generelt og av ferdsel med fartøy i nærheten av badeplasser, naturområder, farleder, med videre. Eventuelle ferdselsbegrensninger må vurderes og begrunnes ut fra hensynet til friluftsliv, vernehensyn og næringsaktivitet. Det vil også kunne være aktuelt å forby ferdsel i en nærmere angitt sone nær land av hensyn til støyømfintlig bebyggelse på land. Dersom kommunen ønsker å gi bestemmelser etter plan- og bygningsloven om forbud mot motorisert ferdsel, bør sjøarealet avsettes til et formål som ikke omfatter ferdsel, for eksempel naturområde i sjø, eller kombinert formål for natur og friluftsliv. Områder der bestemmelsen skal gjelde, kan også vises som et bestemmelsesområde på plankartet uavhengig av planformål. Slike reguleringer bør vurderes i sammenheng med reguleringer etter havne- og farvannsloven.

Kommunen har i sitt kommunale sjøområde myndighet til å regulere ferdsel med fritidsfartøy etter havne- og farvannsloven § 8. Dette innebærer regulering av fart eller bruk av fritidsfartøy. Bestemmelsen må sees i sammenheng med havne- og farvannsloven § 7, som gir staten hjemmel til å regulere ferdsel generelt. Det framgår av § 8 andre ledd at kommunens forskrifter etter § 8 går foran forskrifter gitt av staten etter § 7, dersom annet ikke er bestemt.

3.5 Planprosess og medvirkning

Kravene til medvirkning i planprosesser i sjø er de samme som for arealplaner på land, men det er noen forskjeller. Vanlig praksis er at privat eiendomsrett går ut til «marbakken» eller to meters dybde ved middels lav vannstand. Det er likevel ikke fritt fram å utnytte sjøressursene. All næringsvirksomhet i sjø forutsetter tillatelser fra myndighetene gjennom kvote, lisens eller konsesjon. Den faktiske bruken av sjøarealene er normalt ikke eksklusiv i den forstand at arealene blir varig endret eller beslaglagt på samme måte som på land. En må også ta hensyn til andre forhold, som for eksempel rettigheter som er opparbeidet over tid, særlig knyttet til primærnæringer, inklusiv reindrift.

Kommunegrensene deler opp kystsonen og fjordsystemer, og både arealbehov og konsekvenser av dette går utover kommunegrensene. Det kan dreie seg om at en bestemt arealbruk i én kommune, utelukker den samme arealbruken (eller andre typer arealbruk) i en annen. Kommunene oppfordres til å sørge for at det er samsvar i arealformål inn mot nabokommunens sjøområder, særlig i felles fjordområder hvor dette har betydning for arealbruken. Det kan derfor ofte være hensiktsmessig med en interkommunal plan.

Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegg for medvirkning med vekt på grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternative løsninger som vil bli vurdert og behovet for utredninger.

En bør være oppmerksom på at det er andre interessenter og hensyn i sjøområdene enn på land. En gjennomtenkt plan for medvirkningen kan fange opp dette. Dette kan være lokalt fiske som ikke er fanget opp av de nasjonale databasene. Lokalt friluftsliv som bading, turområder, båtliv og fritidsdykking er andre aktiviteter som ikke alltid fanges opp av nasjonale kartlegginger. Samiske interesser, herunder sjøsamiske interesser, viktige kulturmiljøer og lokale reiselivsaktørers bruk av sjøområder bør også vurderes i kartleggingen. Båtforeninger og velforeninger er andre aktører som bør involveres. Kommunen bør heller ikke glemme sine egne sektorer, blant annet vann- og avløpsetaten som har oversikt over utslippsforhold og gamle deponier. God kunnskap om vannkvalitet, lokale utslipp og forurensning er tema som bør vurderes i en plan for sjøområdene. Skolene og universitetenes studieområder med målestasjoner og forskningsfelt i sjø, innen marinbiologi og akvakultur, gir verdifull kunnskap og bør tas hensyn til i planer.

Mange kommuner har etablert egne kartlag slik at lokale hensyn kan stedfestes. Folkemøter og oppsøkende kartlegging vil også kunne bidra til viktig informasjon som kommunen bør ha kjennskap til og vurdere i planarbeidet.

Flere rapporter, blant annet NOFIMA i 2017; «Kartlegging av gjeldende planpraksis etter plan- og bygningsloven i sjøområdene« har pekt på at for å lykkes i kystsoneplanleggingen må man legge vekt på god medvirkning og forankring av planarbeidet i organisasjonen. NOFIMA har også publisert en rapport i 2019 om bruk av økosystemtjenester som verktøy i kystsonen. Rapporten tar for seg hvilke temaer som er kartlagt i planer som er utarbeidet, og om at kartlegging av økosystemtjenestene, som for eksempel fiske og friluftsliv, kan være et verktøy for å få fram lokale hensyn.

Departementet har laget en egen veileder om medvirkning H-2302b.

Samarbeid og deltakelse fra offentlige myndigheter

Plan- og bygningsmyndighetene skal samarbeide med andre offentlige myndigheter som har interesse i saken, og innhente uttalelse i spørsmål som hører inn under vedkommende myndighets saksområde.

Planprosessen skal avdekke viktige forhold og føringer så tidlig som mulig. Loven stiller krav til kommunene om å legge forholdene til rette for en aktiv medvirkning i planarbeidet, slik at alle som blir berørt av planen skal ha mulighet til å påvirke innholdet i planen, jf. pbl. § 5-1. Bestemmelsene om medvirkning forutsetter en aktiv informasjons- og opplysningsvirksomhet fra planmyndighetenes side fra et tidlig tidspunkt i planleggingsarbeidet. Kommunene bør ta initiativ til å klarlegge arealbehovene og tilpasse prosessen for å få et best mulig samarbeid med sektormyndighetene og andre berørte i den enkelte plansak. Kommunene bør aktivt søke etter oppdatert kunnskap og om nødvendig kontakte riktig sektormyndighet for korrekte og oppdaterte fakta.

Sektormyndighetene sitter på mye relevant informasjon, som er tilgjengelig for nedlasting via nettportalen Geonorge og andre nettbaserte kartløsninger.

Alle fylkeskommuner skal ha et regionalt planforum. Gjennom tidlig dialog i planforum vil nasjonale mål og hensyn bli klargjort tidlig i planprosessen. Hensikten er å legge til rette for mer effektive planprosesser, gjennom tidlig avklaring av konflikter mellom statlige, regionale og kommunale interesser i planarbeidet. Dermed kan man unngå en del innvendinger og innsigelser når planforslagene legges ut til offentlig ettersyn.

Regionalt planforum har ingen formell myndighet, men plansakene kan belyses fra forskjellige synsvinkler, og det skal søkes løsninger på de interessekonfliktene som måtte finnes.

Statlige og regionale myndigheter har rett og plikt til å bidra i kommunens planarbeid. Dette innebærer å bidra med grunnlagsdata, delta i regionalt planforum, og komme med innspill i oppstart- og høringsfasen.

Berørt statlig eller regionalt organ, som for eksempel Kystverket, Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Forsvarsbygg, Sametinget, fylkeskommunen og fylkesmannen kan fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde, jf. pbl. § 5-4. Fylkesmannen har et samordningsansvar for innsigelser fra statlige myndigheter. Det er både kommunenes og myndighetenes ansvar å søke å løse konflikter og innsigelser tidligst mulig i planprosessen. Ofte vil det kunne søkes alternative lokaliseringer eller bedre løsninger, noe som også kan resultere i en raskere planprosess. Der konfliktene gjelder et avgrenset område, kan det av framdriftshensyn være fornuftig å skille ut dette området og vedta resten av planen.

Rundskriv H-2/2014 om retningslinjer for innsigelser i plansaker etter plan- og bygningsloven beskriver hvilke myndigheter som ivaretar de ulike hensynene og kan fremme innsigelser til planer.

Næringsaktører

For å lykkes med planleggingen bør man ha tett kontakt med næringsaktører i sjøområdene. Dette omfatter reiselivsnæringen, fiskarlag, sjømatnæringen og andre som baserer sine næringer på marine ressurser, reindriftsnæringen, olje- og energiselskap, gruvenæringen, samferdselsmyndighetene og aktører som bruker sjøveien som transport. Kartlegging av næringsaktører er ofte noe kommunen gjør i en egen næringsplan. Denne kunnskapen bør inngå i arbeidet med planlegging av sjøområdene.

Ressursene i sjøen er i mindre grad geografisk avgrenset enn landbaserte ressurser, og tilgangen varierer gjennom året og fra år til år. Fiskerne er en gruppe næringsaktører som det er sentralt å trekke inn i kystsoneplanleggingen. I deler av året vil ikke denne gruppen være tilgjengelig på grunn av sesongfiske, og fiskernes mulighet til medvirkning bør tas hensyn til i planprosessen. Ressursene i sjø er også sårbare overfor såkalt bit-for-bit-utbygging. Fisken som kommer inn fra havet og gyter i kystsonen er avhengig av gode oppvekstområder for yngelen, som f.eks. ålegrasenger. Hver for seg behøver ikke et nytt tiltak ha noen særlig betydning, men summen av tiltakene kan få store negative konsekvenser for fiskebestandene. Dette bør en ta høyde for i planleggingen.

Tilgang til områder for akvakultur er en begrensende faktor for vekst i sjømatnæringen. Næringen er også i stadig endring med ny teknologi og nye arter. Kommunene bør derfor vurdere om arealer for akvakultur er egnet til formålet og tilpasset ny teknologi.

3.6 Reguleringsplaner

Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel. Kommunen kan også kreve reguleringsplan der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern av berørte private og offentlige interesser.

Reguleringsplanen gir mulighet for å vurdere konkrete forhold og avklare interesser mer i detalj. Dette kan også bidra til bedre medvirkning og tilpasning av tiltakene. For eksempel bør det utarbeides reguleringsplaner for havneområder, moloer, utbedring av farleder, deponier og utfyllinger i sjø og andre tiltak som har stor påvirkning på omgivelsene. Det kan også brukes reguleringsplan for å ivareta særlige hensyn til naturmiljø, friluftsliv og kulturminner. Kommunen kan for eksempel regulere en viktig ålegresseng til naturområde i sjø. I områder med stort press på arealene, som for eksempel grunne bukter og elveos, bør naturområdene reguleres for å ivareta miljøhensyn.

Etter pbl. § 12-1 annet og tredje ledd skal det utarbeides reguleringsplan dersom det er bestemt i kommuneplanens arealdel eller det følger direkte av loven. For øvrig skal det utarbeides reguleringsplan «der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlig virkninger for miljø og samfunn». Hva som er «større bygge- og anleggstiltak» må vurderes konkret, der det springende punktet er om tiltaket alene eller de virkninger tiltaket kan gi, vil medføre betydelige endringer i det bestående miljøet. Visse tiltak vil alene i kraft av størrelsen utløse reguleringsplanplikt. I andre tilfeller kan tiltak som ikke i seg selv er så store, men som plasseres i sårbare områder utløse reguleringsplanplikt. For eksempel vil tiltak i strid med kommuneplan kunne utløse krav om reguleringsplan. For tiltak som kan få vesentlig virkninger for miljø og samfunn, vil det normalt også være krav om utarbeidelse av konsekvensutredning om den ikke allerede foreligger, jf. pbl. §§ 4-1 og 4-2 og forskrift om konsekvensutredninger.

Loven skiller mellom områderegulering (pbl. § 12-2) og detaljregulering (§ 12-3). Områderegulering er kommunens verktøy, og vil være mest naturlig å bruke når kommunen ønsker å se utvikling i et større område under ett. Detaljregulering er mest aktuell å bruke for konkrete tiltak og initiativ fra private aktører. Reguleringsplanen omfatter på samme måte som kommuneplanens arealdel et plankart, bestemmelser og planbeskrivelse. Reguleringsplaner kan påklages.

Pbl. § 12-5 angir arealformålene i reguleringsplan, som for sjøområdene følger samme struktur som arealformålene i kommuneplanens arealdel, men det er flere muligheter for detaljering på reguleringsplannivå. Kart- og planforskriften med vedlegg utdyper hvilke formål som kan brukes i reguleringsplaner.

Arealbruken på land og sjø bør planlegges i sammenheng. Dette gjelder for eksempel havneområder og småbåthavner som både trenger adkomst og anlegg på land og arealer i sjøen, Det gjelder også friluftsområder på land, der det ofte er behov for å sikre tilliggende badeområder mot for eksempel båtferdsel.

Etter pbl. § 12-7 nr. 3 kan det gis bestemmelser om grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet. Dette gjelder også tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i planområdet, eller av hensyn til forhold utenfor planområdet. Kommunen bør samordne bruk av slike bestemmelser i planen med behandlingen etter sektorlov der planen åpner for et tiltak som også krever tillatelse etter sektorlov.

Etter pbl. § 12-7 nr. 9 kan det i reguleringsplaner gis bestemmelser om særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor områder for bruk og vern av sjø og vassdrag. Det er likevel noen begrensninger i hvor langt man kan regulere drift og utøvelse av næringsvirksomhet generelt. Det gjelder spesielt der næringsvirksomheten er regulert i annen lovgivning og sektorbaserte systemer, som for eksempel drift av industrianlegg og akvakulturvirksomhet. For tiltak i sjø som også skal behandles etter sektorlover, er det viktig med en god samordning med behandlingen etter plan- og bygningsloven.

Det framgår av rundskriv H-6/18 at kommunen bør være tilbakeholdne med å benytte bestemmelser for akvakultur som reguleres av annet sektorregelverk, i sine arealplaner. Fylkeskommunen samordner og behandler akvakultursøknadene etter sektorregelverket der det stilles krav til miljøkvalitet, drift og teknologi. Videre sies det i rundskrivet at det for nye områder for akvakultur i sjø vanligvis ikke vil være nødvendig med reguleringsplan, fordi kommuneplanen og påfølgende behandlingen etter akvakulturloven gir de nødvendige avklaringer.

En del kommuner med stor etterspørsel etter ulike typer områder for ankring av husbåter, lektere og ulike typer fartøy, vil ha behov for at det utarbeides mer detaljerte planer, for eksempel for å avsette konkrete områder for oppankring av husbåter. Områder for slik oppankring bør også vurderes i kommuneplanens arealdel. Slike tiltak kan også være søknadspliktige etter havne- og farvannsloven.

Flere steder langs kysten er det aktuelt med mobile akvakulturanlegg. Slike anlegg er unntatt fra byggesaksreglene, men ikke fra plandelen av plan- og bygningsloven. Områder for slike anlegg må derfor også avklares i plan. Mobile oppdrettsanlegg er tiltak som også krever tillatelse etter havne- og farvannsloven.

Det utvikles nå bedre verktøy for å utarbeide tredimensjonale planer (3D-planer). Bruk av 3D-verktøy er svært aktuelt å bruke i sjøområdene, siden det kan differensieres mellom arealbruken på overflaten, i vannsøylen og på bunnen. Dette gir mulighet for å bestemme dybder ved kaianlegg og skipsledene, ved planlegging av utfylling, moloer, utbedringer av farleder og ulike typer installasjoner og avklaring av arealbruk for oppankringsområder og fortøyninger i sjø der det er behov for slike avklaringer. For øvrig vises det til reguleringsplanveileder.

3.7 Byggesaksreglene

Det er viktig å være oppmerksom på at tiltaksbegrepet i pbl. § 20-1 (Byggesaksdelen) er snevrere enn tiltaksbegrepet i pbl. § 1-6 (Alminnelig del). Dette innebærer at dersom kommunen ønsker å styre tiltak som ikke omfattes av byggesaksreglene, må det gis bestemmelser om dette i arealplan. Dette vil for eksempel kunne gjelde bestemmelser om ferdsel i sårbare naturområder eller oppankring av fartøy eller utleggelse av moringer.

Tiltak som omfattes av byggesaksreglene i sjø

Mange av tiltakene i sjøområdene er varige konstruksjoner og anlegg som er søknadspliktige, og med krav om bruk av ansvarlige foretak. Dette kan for eksempel være brygger, kaianlegg, moloer og dokker. Videre er mudring eller etablering av en kunstig sandstrand nevnt i forarbeidene til plan- og bygningsloven som eksempler på hva som kan være et vesentlig terrenginngrep, og dermed også underlagt søknadsplikt.

Reglene i byggesaksdelen gjelder, så langt de passer, også for tiltak i sjø for varige konstruksjoner eller anlegg og vesentlige terrenginngrep. Viktige krav omfatter blant annet sikkerhet og miljøforhold (pbl. § 28-1), visuelle kvaliteter (pbl. § 29-2) og byggverkets plassering (pbl. § 29-4).

Unntak fra plan- og bygningsloven for tiltak som behandles etter andre lover

Noen tiltak i sjø er unntatt fra flere av byggesaksreglene i plan- og bygningsloven Dette gjelder blant annet lokalitetsgodkjente, flytende akvakulturanlegg i sjø som er underlagt behandling etter akvakulturloven. Unntaket gjelder også fôrflåter. Det forutsetter at plassering er i samsvar med plan. Eventuelle andre bygninger som skal oppføres i forbindelse med akvakulturanlegg, er derimot ikke unntatt1. Oppføring, gjenoppføring og reparasjon av navigasjonsinnretninger som behandles etter havne- og farvannsloven, gjenoppføring og reparasjon av moloer og annet dekningsverk i sjø der Kystverket eller kommunen er tiltakshaver, er også unntatt fra søknadsplikten.

Midlertidige tiltak

Midlertidige tiltak, uansett størrelse og omfang, er unntatt fra søknadsplikt hvis de kun skal stå i inntil 2 måneder. Midlertidige tiltak som skal stå i inntil 2 år er søknadspliktige, men unntatt fra krav om bruk av ansvarlige foretak. Dersom tiltaket skal stå mer enn 2 år, behandles det som et permanent tiltak, med krav om søknad og bruk av ansvarlig foretak. Flytende hus/hytter (husbåter) kan være et eksempel både på midlertidig og permanent tiltak. Kommunal arealplan har i utgangspunktet ikke bindende virkning for midlertidige tiltak med mindre planen selv uttrykkelig forbyr dette. Midlertidige tiltak må derimot ikke plasseres i strid med pbl. § 30-5, det vil si at tiltaket ikke skal plasseres slik at det hindrer allmenn ferdsel, friluftsliv eller fører til vesentlige ulemper for omgivelsene. Kravene i plan- og bygningsloven gjelder ellers så langt de passer for disse tiltakene, deriblant regler om brannkrav, avstandskrav, tilgjengelighet, miljøforhold og visuelle kvaliteter.

Midlertidige tiltak kan også være søknadspliktig etter havne- og farvannsloven. Det beror på en konkret vurdering av om tiltaket kan påvirke sikkerheten, ferdselen eller forsvars- og beredskapsinteresser i farvannet. I områder med mange interesser bør det gis bestemmelser i kommuneplanens arealdel også til mindre tiltak, enten de er søknadspliktige eller ikke.

Fotnoter

1.

Veileder til byggesaksforskriften, Direktoratet for byggkvalitet.
Til dokumentets forside