3 Kort oversikt over konvensjonen
3.1 Innledning
CRPD ble vedtatt av FNs generalforsamling 13. desember 2006 og trådte i kraft 3. mai 2008. Norge undertegnet konvensjonen 30. mars 2007 og ratifiserte den 3. juni 2013. CRPD anses som en av FNs kjernekonvensjoner om menneskerettigheter, som bygger på og utvikler innholdet i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter fra 1948.
Konvensjonen fastslår at de alminnelige menneskerettighetene gjelder fullt ut for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Den skal sikre respekt for de gjeldende sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og stiller krav til staten for at personer med nedsatt funksjonsevne kan få realisert disse rettighetene på lik linje med andre uten diskriminering.
Staten skal både respektere og sikre rettighetene i konvensjonen. Staten skal dermed ikke bare unnlate å gripe inn i rettighetene i konvensjonen, men også treffe positive tiltak for å ivareta rettighetene.
3.2 Konvensjonens bestemmelser
CRPD artikkel 1 til 4 fastsetter konvensjonens formål, definisjoner, generelle prinsipper og generelle forpliktelser.
Artikkel 1 fastslår at konvensjonens formål er å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet. Artikkelen definerer også hvem som regnes som mennesker med nedsatt funksjonsevne i konvensjonen.
Artikkel 2 forklarer begreper som er sentrale for konvensjonen, blant annet «diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne», som ifølge konvensjonen skal forstås som enhver forskjellsbehandling, utelukkelse eller innskrenkning på grunn av nedsatt funksjonsevne som har som formål eller virkning å begrense eller oppheve anerkjennelsen, nytelsen eller utøvelsen, på lik linje med andre, av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter. Det omfatter alle former for diskriminering, herunder å bli nektet en rimelig tilrettelegging.
Artikkel 3 fastslår prinsippene i konvensjonen, blant annet respekt for menneskers iboende verdighet, individuelle selvstendighet med rett til å treffe egne valg og uavhengighet, ikke-diskriminering og fullgod og effektiv deltakelse og inkludering i samfunnet.
Artikkel 4 fastsetter generelle forpliktelser for staten. Det følger av artikkel 4 nr. 1 at staten er forpliktet til å sikre og å fremme full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne uten diskriminering. Etter artikkel 4 nr. 2 skal staten treffe tiltak så langt det er mulig, slik at økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gradvis blir gjennomført fullt ut. Artikkel 4 nr. 3 forplikter staten til å trekke inn og rådføre seg med organisasjonene som representerer personer med funksjonsnedsettelser. Artikkel 4 nr. 4 innebærer at ingen innskrenkninger i rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne skal begrunnes i konvensjonen.
Artikkel 5 til 30 inneholder de nærmere forpliktelsene som følger av konvensjonen. Artiklene gjelder likhet og ikke-diskriminering (artikkel 5), kvinner med nedsatt funksjonsevne (artikkel 6), barn med nedsatt funksjonsevne (artikkel 7), bevisstgjøring (artikkel 8), tilgjengelighet (artikkel 9), retten til liv (artikkel 10), risikosituasjoner og humanitære nødssituasjoner (artikkel 11), lik rettslig anerkjennelse (artikkel 12), tilgang til rettssystemet (artikkel 13), frihet og personlig sikkerhet (artikkel 14), frihet fra tortur eller grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (artikkel 15), frihet fra utnytting, vold og misbruk (artikkel 16), vern om personlig integritet (artikkel 17), statsborgerskap og bevegelsesfrihet (artikkel 18), retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet (artikkel 19), personlig mobilitet (artikkel 20), ytringsfrihet og meningsfrihet, og tilgang til informasjon (artikkel 21), respekt for privatlivet (artikkel 22), respekt for hjemmet og familien (artikkel 23), utdanning (artikkel 24), helse (artikkel 25), habilitering og rehabilitering (artikkel 26), arbeid og sysselsetting (artikkel 27), tilfredsstillende levestandard og sosial beskyttelse (artikkel 28), deltakelse i det politiske og offentlige liv (artikkel 29) og deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett (artikkel 30).
Oppfyllelsen av flere av disse artiklene er en grunnleggende forutsetning for oppfyllelse av andre rettigheter i konvensjonen. Dette gjelder særlig artikkel 5 om ikke-diskriminering, artikkel 9 om tilgjengelighet, artikkel 12 om lik rettslig anerkjennelse, artikkel 14 om frihet og personlig sikkerhet og artikkel 19 om selvstendig liv og inkludering i samfunnet.
Mens de sivile og politiske rettighetene i konvensjonen skal gjennomføres umiddelbart, kan de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene som utgangspunkt gjennomføres gradvis, se CRPD artikkel 4 nr. 2. Konvensjonen angir imidlertid ikke hvilke rettigheter som tilhører de to kategoriene, og flere av konvensjonens bestemmelser har elementer fra begge kategorier.
De bestemmelsene i konvensjonen som oppstiller positive forpliktelser eller omhandler økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, er gjennomgående formulert slik at statene («States Parties») pålegges å treffe hensiktsmessige tiltak («appropriate measures») for å realisere ulike målsetninger som støtter opp om reell likebehandling av personer med nedsatt funksjonsevne. Det ligger derfor i utgangspunktet til statene å vurdere nærmere hvordan disse forpliktelsene skal gjennomføres nasjonalt. Utformingen innebærer at disse bestemmelsene ikke gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, se punkt 6.3.4.2 og 6.3.4.3. Det forhold at disse forpliktelsene er formulert som overordnede krav til det samlede systemet i konvensjonsstatene, innebærer videre at de er lite egnet som grunnlag for å fastlegge innholdet av og nivået på enkeltytelser eller -tjenester. Departementet kommer nærmere inn på dette ved omtalen av enkelte av konvensjonsbestemmelsene, se særlig punkt 7.7 og 7.10.
Det kan stilles spørsmål om også konvensjonens bestemmelser om positive forpliktelser eller økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i visse tilfeller oppstiller minstekrav til hvilke tiltak statene må gjennomføre. Utvalget diskuterer dette i forbindelse med spørsmålet om de enkelte konvensjonsbestemmelsene har «selvkraft» og umiddelbar virkning, blant annet i utredningen del I punkt 12.6 og del II om artikkel 9 og 19. Ettersom norsk lov og praksis klart vil oppfylle eventuelle minstekrav i konvensjonen, går ikke departementet nærmere inn på dette.
Departementet redegjør nærmere for en del av konvensjonens rettighetsbestemmelser i punkt 7. Se også Prop. 106 S (2011–2012) Samtykke til ratifikasjon av FN-konvensjonen av 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne punkt 2.2 og utvalgets utredning del II.
Konvensjonens artikkel 31 til 50 gjelder blant annet statistikk og innhenting av data, overvåkningsmekanismer, forholdet mellom statene og forholdet til FN. Disse artiklene gir ikke individuelle rettigheter.
3.3 Norges tolkningserklæringer
I forbindelse med ratifikasjonen av CRPD i 2013 avga Norge to erklæringer om Norges forståelse av henholdsvis artikkel 12 og artikkel 14 og 25. Formålet med tolkningserklæringene var å tydeliggjøre Norges forståelse av forpliktelsene som følger av disse bestemmelsene. De er ikke ment å modifisere den rettslige virkningen av bestemmelsene i konvensjonen og er dermed ikke å anse som reservasjoner til konvensjonen.
Tolkningserklæringen til artikkel 12 ble avgitt for å klargjøre at Norge ville «oppfylle kravene i artikkel 12 ved bruk av en vergemålsordning med individtilpasset vergemål», se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.4. Erklæringen lyder som følger:
«Norway recognises that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life. Norway also recognizes its obligations to take appropriate measures to provide access by persons with disabilities to the support they may require in exercising their legal capacity. Furthermore, Norway declares its understanding that the Convention allows for the withdrawal of legal capacity or support in exercising legal capacity, and/or compulsory guardianship, in cases where such measures are necessary, as a last resort and subject to safeguards.»
Tolkningserklæringen til CRPD artikkel 14 og 25 lyder som følger:
«Norway recognises that all persons with disabilities enjoy the right to liberty and security of person, and a right to respect for physical and mental integrity on an equal basis with others. Furthermore, Norway declares its understanding that the Convention allows for compulsory care or treatment of persons, including measures to treat mental illnesses, when circumstances render treatment of this kind necessary as a last resort, and the treatment is subject to legal safeguards.»
Det fremgår av Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.6 at norsk rett ble vurdert å være i overensstemmelse med CRPD artikkel 14 og 25, men at departementet, i lys av at FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs spesialrapportør mot tortur i enkelte uttalelser hadde gitt uttrykk for at tvangsinnleggelse og tvangsbehandling kunne være i strid med konvensjonen, fant grunn til å foreslå at det ble avgitt en slik tolkningserklæring ved ratifikasjonen.
3.4 FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne
3.4.1 Generelt om FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne
FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD-komiteen) ble opprettet i forbindelse med ikrafttredelsen av konvensjonen i 2008. Komiteen består av 18 uavhengige eksperter som overvåker statenes gjennomføring av konvensjonen. Komiteens medlemmer velges av partene. Komiteens organisering, mandat og virkemåte er regulert i CRPD artikkel 34 til 39. Nærmere detaljer om komiteens saksbehandlingsregler og arbeidsmetoder fremgår av dokumenter komiteen selv har utarbeidet, se CRPD/C/1/Rev.2, CRPD/C/5/4 og CRPD/C/11/2.
Betydningen av CRPD-komiteens praksis ved tolkningen av konvensjonen er nærmere omtalt i punkt 6.4.
3.4.2 Rapportering
Innen to år etter ikrafttredelse skal partene avgi en rapport til komiteen om tiltakene staten har iverksatt som ledd i gjennomføringen av konvensjonen, se artikkel 35 nr. 1. Komiteen skal deretter gjennomgå rapportene og fremlegge forslag og anbefalinger til den berørte staten, se artikkel 36 nr. 1. Etter avgivelse av den første rapporten skal statene fremlegge nye rapporter hvert fjerde år og ellers så ofte komiteen ber om det, se artikkel 35 nr. 2.
Norges første rapport ble fremlagt for komiteen i 2015. Komiteen behandlet Norges første rapport 25. og 26. mars 2019 og vedtok avsluttende merknader til rapporten i sitt møte 4. april 2019. Komiteen fremhevet en rekke positive utviklingstrekk, men kom også med flere anbefalinger, blant annet om å inkorporere CRPD i norsk rett. Enkelte av komiteens anbefalinger knyttet til særskilte rettigheter blir presentert i de relevante punktene i proposisjonen.
3.4.3 Generelle kommentarer
CRPD-komiteen utarbeider også generelle kommentarer om tolkningen av ulike bestemmelser i konvensjonen, se regel 47 i komiteens prosedyrereglement (CRPD/C/1/Rev.2). Disse kommentarene har ifølge prosedyrereglementet til hensikt å sikre bedre gjennomføring av konvensjonens bestemmelser og være til støtte for statenes rapporteringsarbeid. CRPD-komiteens generelle kommentarer omtales nærmere i de relevante punktene i proposisjonen.
3.4.4 Statspartsmøter
Partene til konvensjonen skal jevnlig samles i såkalte statspartsmøter, se CRPD artikkel 40. Statspartsmøtene er en sentral møteplass for myndighetene, FN-organisasjonene og sivilt samfunn. Møtene avholdes ifølge konvensjonen så ofte statspartene selv bestemmer, men minst annethvert år, jf. artikkel 40 nr. 2. I praksis har statspartsmøtene blitt avholdt årlig. Konvensjonen artikkel 40 nr. 1 fastsetter at statene skal behandle enhver sak knyttet til gjennomføringen av konvensjonen. I tillegg diskuterer deltakerne generelle problemstillinger som gjelder rettighetene i konvensjonen, men uten å fatte vedtak. Det er statspartsmøtet som velger medlemmene i CRPD-komiteen, se artikkel 34 nr. 5.
3.4.5 Individklager
FNs generalforsamling vedtok 13. desember 2006 en tilleggsprotokoll til konvensjonen om CRPD-komiteens adgang til å behandle individklager. Tilslutning til tilleggsprotokollen er valgfri og innebærer anerkjennelse av komiteens kompetanse til å behandle henvendelser fra enkeltpersoner eller grupper av enkeltpersoner som mener at de har blitt utsatt for en krenkelse av rettigheter etter konvensjonen og som har uttømt nasjonale rettsmidler, se artikkel 1.
Norge har ikke ratifisert tilleggsprotokollen. Spørsmålet om ratifikasjon av tilleggsprotokollene til CRPD, FNs barnekonvensjon (barnekonvensjonen) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) ble vurdert i Meld. St. 39 (2015–2016). Begrunnelsen for at regjeringen ikke ønsket å ratifisere tilleggsprotokollen til CRPD, var for det første prinsipielle betenkeligheter med å gi komiteen kompetanse til å behandle individklagesaker om positive forpliktelser som gir betydelig rom for skjønn. For det andre ble CRPD-komiteens sammensetning og arbeids- og tolkningsmetode ikke ansett å være egnet til å sikre en betryggende behandling av individklagesaker. Regjeringen ville derfor se an utviklingen av komiteens praksis og avvente en avklaring av forståelsen av sentrale konvensjonsbestemmelser, se Meld. St. 39 (2015–2016) punkt 8.9. Under stortingsbehandlingen av meldingen foreslo Venstre og Sosialistisk Venstreparti å be regjeringen om å fremme forslag om ratifikasjon av tilleggsprotokollen til CRPD. Forslaget fikk ikke flertall.