9 Forslag til endringer i passloven og ID-kortloven

9.1 Innledning

Det følger av CRPD artikkel 18 at statene skal anerkjenne retten for personer med nedsatt funksjonsevne til blant annet å bevege seg fritt, på lik linje med andre. Det fremgår uttrykkelig av artikkel 18 nr. 1 bokstav b at statene skal sikre «their ability to obtain, possess and utilize documentation of their nationality or other documentation of identification […] that may be needed to facilitate exercise of the right to liberty of movement». Retten til pass eller nasjonalt ID-kort med reiserett er en sentral del av bevegelsesfriheten etter artikkel 18. Departementet ser grunn til å vurdere nærmere om gjeldende regler om utstedelse og tilbakekall av pass og ID-kort er i tråd med konvensjonen.

9.2 Kravene til samtykke fra verge for utstedelse av pass og ID-kort

9.2.1 Gjeldende rett

Det utstedes ikke pass eller ID-kort med reiserett til personer som er fratatt rettslig handleevne uten samtykke fra vergen, se passloven § 4 andre ledd og ID-kortloven § 4 første ledd. Bestemmelsene gjelder for voksne som er fratatt rettslig handleevne etter vergemålsloven § 22, selv om dette ikke fremgår uttrykkelig av ordlyden.

Vilkårene for alminnelig vergemål følger av vergemålsloven § 20. I § 22 er det i tillegg oppstilt særskilte vilkår for å frata en person rettslig handleevne. Fratakelse av rettslig handleevne kan omfatte økonomiske forhold, personlige forhold eller begge.

Fratakelse av retten til å søke om pass anses som et personlig forhold, se Borgarting lagmannsretts dom LB-2016-138857. Rettslig handleevne i personlige forhold kan etter § 22 tredje ledd bare fratas «på bestemte områder». Dette innebærer at retten må ta konkret stilling til hvilke disposisjoner vergen skal kunne foreta på vegne av personen. Er det besluttet full fratakelse av rettslig handleevne, vil det i dommen likevel kunne være gitt en nokså generell beskrivelse av hvilke disposisjoner som omfattes.

Kravet etter passloven § 4 andre ledd og ID-kortloven § 4 første ledd om vergens samtykke for personer som helt eller delvis er fratatt rettslig handleevne, gjelder etter sin ordlyd uavhengig av området for eller omfanget av fratakelsen av handleevne, se også særmerknaden til endringen i passloven i Prop. 46 L (2012–2013) Endringer i vergemålsloven mv. Bestemmelsen tolkes imidlertid i praksis slik at samtykkekravet kun gjelder i tilfeller der fratakelsen av rettslig handleevne omfatter retten til å få utstedt pass eller ID-kort.

9.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å oppheve passloven § 4 andre ledd og henvisningen til dette leddet i bestemmelsens tredje ledd, se utvalgets forslag til lovendringer i utredningen del I kapittel 15 og nærmere begrunnelse i del II punkt 18.4.2. Utvalget foreslår også å endre ID-kortloven § 4 første ledd ved å oppheve tillegget «og personer uten rettslig handleevne».

Utvalget mener at en begrensning i bevegelsesfriheten gjelder et så vesentlig forhold at et krav om samtykke fra verge bare bør gjelde dersom fratakelsen av rettslig handleevne omfatter pass og ID-kort med reiserett spesielt eller bevegelsesfrihet mer generelt. Pass- og ID-kortlovenes generelle krav om vergens samtykke der rettslig handleevne helt eller delvis er fratatt, kan innebære en begrensning i personens råderett på et område som ikke omfattes av vedtaket om fratakelse av rettslig handleevne og dermed heller ikke av vergemålet. Utvalget påpeker at dette ikke er i samsvar med det minste middels prinsipp og Norges tolkningserklæring til artikkel 12.

Endringen som foreslås, innebærer at søknader om pass og nasjonalt ID-kort med reiserett for personer som er fratatt rettslig handleevne, fortsatt må fremmes av vergen på vegne av den som skal ha pass eller ID-kort, men bare dersom fratakelsen omfatter retten til pass og ID-kort med reiserett spesielt eller bevegelsesfrihet mer generelt. Utvalget legger med det opp til at pass- og ID-kortlovenes ordning knyttes til vergemålslovens regler.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Ni høringsinstanser uttaler seg om utvalgets forslag om å oppheve det generelle samtykkekravet for personer uten rettslig handleevne i passloven § 4 andre ledd og ID-kortloven § 4 første ledd. Norges institusjon for menneskerettigheter, Redd Barna, Jussformidlingen i Bergen og Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende støtter utvalgets forslag i sin helhet og har ingen merknader til endringsforslagene. Dessuten gir Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen uttrykkelig støtte til utvalgets forslag til endringer i passloven.

Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Øst politidistrikt er også positive til endringsforslaget, men har samtidig enkelte merknader til det. De bemerker at forslaget til endring av passloven § 4 andre ledd ikke innebærer noen realitetsendring. Det opplyses at politiet i praksis bare krever samtykke til utstedelse av pass i de tilfellene der samtykke uansett er påkrevd etter vergemålslovens regler. Politidirektoratet er usikker på om den beste løsningen er å oppheve bestemmelsen, og nevner i stedet to alternative løsninger: Enten å endre bestemmelsene slik at de konkretiseres til å gjelde fratakelse av rettslig handleevne for forhold knyttet til pass og ID-kort med reiserett, eller å henvise til vergemålslovens bestemmelser i lovteksten. Direktoratet påpeker at en slik tydeliggjøring i regelverket vil kunne gi forutberegnelighet for den det gjelder, samt tilgjengelighet i regelverket for den enkelte rettsanvender eller saksbehandler.

Oslo politidistrikt støtter utvalgets forslag om å oppheve bestemmelsen, men viser også til at en endring i bestemmelsenes ordlyd kan bidra til å tydeliggjøre sammenhengen mellom regelverkene.

9.2.4 Departementets vurdering

Som påpekt av utvalget er pass som regel en nødvendig forutsetning for å kunne reise mellom land. Restriksjoner i retten til å få utstedt pass betyr derfor at funksjonshemmede ikke kan reise til utlandet på lik linje med andre, enten for å dra på ferie, for å arbeide, for å studere eller for å bosette seg. Begrensningen aktualiserer med det funksjonshemmedes rett til bevegelsesfrihet, slik denne kommer til uttrykk i konvensjonen artikkel 18, og kravet om likhet og ikke-diskriminering i konvensjonen artikkel 5. Retten til bevegelsesfrihet er også nedfelt i Grunnloven § 106, EMK tilleggsprotokoll nr. 4 artikkel 2 og 3 og SP artikkel 12. Både Grunnloven § 98 og EMK artikkel 14 oppstiller diskrimineringsforbud.

Etter departementets syn må både retten til bevegelsesfrihet etter CRPD artikkel 18 og diskrimineringsforbudet etter artikkel 5 tolkes med tilsvarende begrensninger som etter andre menneskerettighetskonvensjoner. Begrensninger i adgangen til å få utstedt pass må derfor være saklige og forholdsmessige for å være i overensstemmelse med Norges konvensjonsforpliktelser. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at det generelt formulerte kravet i passloven § 4 andre ledd og ID-kortloven § 4 første ledd om samtykke fra vergen som vilkår for utstedelse av ID-kort eller pass til alle voksne som er fratatt rettslig handleevne, uavhengig av hva fratakelsen nærmere bestemt omfatter, er problematisk i lys av konvensjonen. Et slikt samtykkekrav favner for vidt til å oppfylle kravene om saklighet og forholdsmessighet etter CRPD artikkel 5 og 18.

Et slikt generelt formulert krav samsvarer heller ikke med vergemålslovens system. Vergemålslovens regler om fratakelse av rettslig handleevne bygger på det minste middels prinsipp, som innebærer at fratakelsen ikke skal gjøres mer omfattende enn nødvendig. Personen mister kun egen rettslig handleevne for de forholdene som dommen om fratakelse av rettslig handleevne omfatter. Ellers har personen sin fulle handleevne i behold.

Departementet er derfor enig med utvalget og høringsinstansene i at det er behov for å endre passloven § 4 andre ledd og ID-kortloven § 4 første ledd. Departementet legger til grunn at pass- og ID-kortmyndighetens adgang til å nekte utstedelse av pass og ID-kort til personer som er fratatt sin rettslige handleevne, er begrenset til de tilfeller hvor begrensningene uttrykkelig omfatter retten til å få utstedt pass eller ID-kort, og at dette bør komme tydelig til uttrykk i lovteksten. I disse tilfellene skal domstolen ha foretatt en grundig vurdering av den enkeltes situasjon. Vergemålsloven § 22 oppstiller strenge vilkår for å frata en person rettslig handleevne. Det må foreligge en betydelig fare for at personen handler på en måte som i vesentlig grad er egnet til å skade hans eller hennes interesser. Etter departementets syn vil et krav om samtykke fra vergen i slike tilfeller være et egnet virkemiddel for å beskytte sårbare personers liv, helse og sikkerhet, se også forpliktelsene i konvensjonen artikkel 10 og 14.

Departementet deler Politidirektoratets syn om at passloven § 4 andre ledd og den tilsvarende regelen i ID-kortloven § 4 ikke bør oppheves fullstendig, slik utvalget foreslår, men endres ved å presisere at samtykke fra verge for utstedelse av pass eller ID-kort bare kreves dersom et slikt krav fremgår av dommen om fratakelse av rettslig handleevne. Dersom passloven § 4 andre ledd og den tilsvarende regelen i ID-kortloven § 4 oppheves, vil samtykkekravet ved søknad om pass kun fremgå av dommen om fratakelse av rettslig handleevne, og pass- og ID-kortlovene vil ikke gi opplysning om at retten til å få utstedt pass eller ID-kort uten samtykke fra verge kan være avskåret for personer som er fratatt rettslig handleevne. Departementet vurderer dette som uheldig. Systembetraktninger og rettstekniske hensyn tilsier at kravet om samtykke også bør fremgå av passloven og ID-kortloven. En slik tydeliggjøring i regelverket vil bidra til klarhet i lovgivningen og forutberegnelighet for den det gjelder.

Departementet foreslår derfor at ordlyden i passloven § 4 andre ledd og den tilsvarende bestemmelsen i ID-kortloven § 4 (gjeldende første ledd og forslaget til nytt tredje ledd) endres og spesifiseres til å omfatte personer som er fratatt rettslig handleevne, der fratakelsen omfatter retten henholdsvis til å få utstedt pass og retten til å få utstedt nasjonalt ID-kort med reiserett.

I tillegg foreslår departementet en språklig endring i ID-kortloven § 4 første ledd. Uttrykket «verge» brukes i bestemmelsen både om den som må samtykke til utstedelse av ID-kort til mindreårige og til personer uten rettslig handleevne. Beslutninger om barns eventuelle utenlandsreiser ligger imidlertid til det alminnelige foreldreansvaret, og det vurderes som uheldig at ID-kortloven da viser til at kompetansen til å samtykke til utstedelse av ID-kort ligger hos «vergen». I de fleste tilfeller er den som har foreldreansvar og den som er verge for barnet samme person, jf. vergemålsloven § 16, men det er ikke alltid tilfellet, for eksempel for en del fosterbarn. Departementet foreslår derfor at det i stedet vises til «den eller de som har foreldreansvaret» for den mindreårige, og at «verge» forbeholdes personer med begrenset rettslig handleevne. Terminologien i ID-kortloven § 4 første ledd vil da også samsvare med den i passloven § 4 første ledd.

Departementet mener videre at vilkårene for utstedelse av ID-kort til henholdsvis mindreårige og personer med begrenset rettslig handleevne bør reguleres i ulike ledd, slik det er gjort i passloven § 4. Den nåværende utformingen av ID-kortloven § 4 kan gi assosiasjoner til at personer med begrenset rettslig handleevne er «umyndige». Det tidligere umyndiggjøringsinstituttet i norsk rett ble avskaffet ved den nye vergemålsloven i 2013. Departementet foreslår derfor å skille ut samtykkekravet for personer som er fratatt rettslig handleevne til å søke om ID-kort med reiserett i et eget ledd i ID-kortloven § 4, se forslag til nytt tredje ledd.

9.3 Nektelse, tilbakekall og beslagleggelse av pass til personer som ikke kan ta vare på seg selv i utlandet

9.3.1 Gjeldende rett

Pass kan nektes utstedt dersom søkeren er «alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmet og ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet», jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav d. I tillegg kan passet beslaglegges eller trekkes tilbake når vilkårene for nektelse etter § 5 er tilstede, jf. passloven § 7 første ledd bokstav b og tredje ledd. Dersom det er fattet vedtak om å nekte eller tilbakekalle pass etter passloven § 5 tredje ledd eller § 7 første ledd bokstav b, kan også utstedelse av nasjonalt ID-kort med reiserett nektes, eller ID-kortet beslaglegges eller tilbakekalles etter ID-kortloven § 5 tredje ledd bokstav a og § 8 første ledd bokstav a og tredje ledd.

Uttalelsene om passloven § 5 i forarbeidene til bestemmelsen er knappe. Departementet sluttet seg i Ot.prp. nr. 61 (1996–97) punkt 5.6.2 i stor grad til Passlovutvalgets forslag til bestemmelser om passhindringsgrunner. Passlovutvalget uttalte følgende om passhindring for alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmede i NOU 1994: 13 punkt 6.6:

«Det er ikke vanlig at denne gruppen umyndiggjøres. For disse bør loven derfor ikke oppstille noen hovedregel om passnektelse ved manglende samtykke fra verge. Det bør bero på en konkret vurdering om pass skal nektes utstedt […].

Bestemmelsen kan anvendes uten at det foreligger noe vedtak om tvangsinnleggelse eller at pass ikke må utstedes fra helsemyndighetene. Avgjørende blir om vedkommende vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Det vil som før være regelen at uttalelse fra lege om nødvendigheten av passnektelse bør søkes innhentet.»

Politidirektoratet har i Nasjonal retningslinje forpass- og ID-kortmyndighetens behandling av saker etter passloven, ID-kortloven og pass- og ID-kortforskriften (RPOD-2020-8-4) vist til at det er helsepersonell som er nærmest til å gi pass- og ID-kortmyndigheten veiledning for vurderingen av om en søker faller inn under kriteriene «alvorlig sinnslidende» eller «psykisk utviklingshemmet», se punkt 6.3.5. Direktoratet understreker at pass- og ID-kortmyndigheten bør opptre varsomt og ikke legge til grunn forhold som ikke er dokumentert ved opplysninger fra helsepersonell. Videre følger det av retningslinjen at pass- og ID-kortmyndigheten på bakgrunn av en eventuell beskrivelse fra utenriksstasjonen og øvrige opplysninger om søkerens helse skal vurdere om det er grunnlag for å legge til grunn at vedkommende ved en fremtidig reise vil være ute av stand til å ta vare på seg selv.

9.3.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurdering er at det er i strid med konvensjonen artikkel 18 om bevegelsesfrihet, i lys av blant annet artikkel 5 om ikke-diskriminering og artikkel 12 om lik anerkjennelse i rettslig henseende, å ha en hjemmel i passloven som knytter adgangen til å nekte eller trekke tilbake pass eller ID-kort med reiserett fordi man ikke er i stand til å ta vare på seg selv i utlandet, til visse nærmere angitte funksjonsnedsettelser, se utredningen del II punkt 18.4. Passloven § 5 tredje ledd bokstav d foreslås derfor opphevet, se utredningen del I kapittel 15.

Utvalget skriver i utredningen del II punkt 18.4.3:

«Utvalget antar at det unntaksvis kan være behov å hindre personer som ikke kan ta vare på seg selv, fra å reise til utlandet, hvor de eventuelt må tas hånd om av utenrikstjenesten eller risikerer å forkomme. Det ser også at det etter omstendighetene kan være vanskelig å hindre utreise dersom den det gjelder, har hånd om reisedokumenter. Det er imidlertid vanskelig å se at en så inngripende begrensning i bevegelsesfriheten skal kunne besluttes av passmyndighetene, og at det er berettiget å avgrense adgangen slik det er gjort til personer med visse funksjonsnedsettelser.»

Dersom det anses strengt nødvendig å kunne kontrollere en persons reisevirksomhet, må dette etter utvalgets syn i stedet besluttes uttrykkelig i en dom om fratakelse av rettslig handleevne etter vergemålsloven.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Ni høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om å oppheve passloven § 5 tredje ledd bokstav d. Norges institusjon for menneskerettigheter, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Redd Barna, Jussformidlingen i Bergen, Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende og Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen støtter utvalgets forslag, og har ingen merknader til det.

Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Øst politidistrikt er positive til endringer i passloven § 5 tredje ledd bokstav d, men mener at bestemmelsen ikke bør oppheves i sin helhet. Disse høringsinstansene har flere merknader til forslaget.

Politidirektoratet og Øst politidistrikt stiller spørsmål om passnektelse etter § 5 tredje ledd bokstav d innebærer et generelt reiseforbud i strid med konvensjonen artikkel 18 om bevegelsesfrihet. Disse høringsinstansene påpeker at det er passfrihet i Norden, og at det fortsatt vil være mulig å reise ut av Norge selv om passmyndighetene nekter å utstede pass med hjemmel i passloven § 5 tredje ledd bokstav d. Direktoratet peker også på at vedtak om nektelse av pass skal være saklig begrunnet, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig, i tråd med blant annet EMK tilleggsprotokoll nr. 4, og at det derfor skal tungtveiende grunner til for nektelse og tilbakekall av pass.

Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Øst politidistrikt mener dessuten at det fremdeles er behov for en bestemmelse som åpner for nektelse og tilbakekall av pass for personer som er alvorlig sinnslidende og ikke er i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Politidirektoratet skriver at en slik bestemmelse er viktig både av hensyn til personens egen sikkerhet og ivaretakelse, men også av hensyn til samfunnets behov for beskyttelse. En fullstendig opphevelse av bestemmelsen vil ifølge Politidirektoratet kunne vanskeliggjøre ivaretakelsen av den enkelte og politiets forebyggende arbeid. Oslo politidistrikt anerkjenner at sakstypen er utfordrende, og ønsker tydeligere retningslinjer for bruk av bestemmelsene dersom de beholdes.

Politidistriktene påpeker at vurderinger fra helsepersonell er avgjørende for politiets beslutning i disse sakene. I tillegg viser Øst politidistrikt til eksempler på hastesituasjoner der det kan være nødvendig at politiet beslaglegger en persons pass på flyplassen fordi personen utagerer og ikke er i stand til å ta vare på seg selv. I slike tilfeller kan det senere være nødvendig å opprettholde passnektelsen hvis vilkårene i passloven § 5 tredje ledd bokstav d er oppfylt.

Til utvalgets forslag om at nektelse av pass bør kobles sammen med fratakelse av rettslig handleevne knyttet til søknad om pass og nasjonalt ID-kort, påpeker Politidirektoratet at en slik løsning vil stå i strid med minste inngreps prinsipp. Å bli fratatt rettslig handleevne utgjør et større inngrep enn å bli nektet pass. I tillegg påpeker direktoratet og Øst politidistrikt at det er usikkert om fratakelse av rettslig handleevne er et effektivt verktøy i saker av tidskritisk karakter.

Politidirektoratet stiller også spørsmål om opphevelse av passloven § 5 tredje ledd bokstav d vil kunne begrense muligheten for fornyet vurdering av passnektelse. Søknad om pass kan fremmes på ethvert tidspunkt, og det skal foretas en fornyet nåtidsvurdering basert på opplysningene som foreligger på vedtakstidspunktet. Direktoratet mener det er «usikkert hvorvidt en avgjørelse fra domstolen kan gi tilsvarende mulighet til en fornyet nåtidsvurdering».

Politidirektoratet slutter seg til utvalgets vurdering av alternativet «psykisk utviklingshemmet» og bemerker at det ser liten grunn til at passloven skal åpne for begrensninger i passutstedelse for utviklingshemmede. Ifølge Politidirektoratet ivaretas denne gruppen personer allerede på en god måte, og bestemmelsen har liten praktisk betydning for denne gruppen.

Øst politidistrikt nevner også at utlendingsforskriften §§ 12-1 og 12-5 viser til at reisedokumenter kan nektes dersom nektelsesgrunnene i passloven § 5 er til stede. Dersom § 5 tredje ledd bokstav d oppheves, vil utlendingsmyndighetene miste muligheten til å vurdere nektelse for denne gruppen. De samme hensynene som taler for å nekte reisedokumenter til norske borgere etter passloven § 5 tredje ledd bokstav d, vil også gjøre seg gjeldende for utenlandske statsborgere med norske reisedokumenter.

9.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget og samtlige høringsinstanser i at hjemmelen i passloven § 5 tredje ledd bokstav d til å nekte å utstede pass til personer som er «psykisk utviklingshemmet», bør fjernes. Det vil innebære at adgangen til beslag og tilbakekall av utstedt pass i § 7, og adgangen til nektelse, beslag og tilbakekall i ID-kortloven §§ 5 og 8, også innskrenkes tilsvarende. Hjemmelen til nektelse og tilbakekall av pass er knyttet til en spesifikk medisinsk diagnose, selv om diagnosen ikke er det eneste vilkåret for at pass skal kunne nektes utstedt. Som påpekt av Politidirektoratet er det ikke behov for en hjemmel til å nekte utstedelse til eller tilbakekalle pass for utviklingshemmede, da denne gruppen personer allerede ivaretas på en god måte. Utviklingshemming er en medfødt eller tidlig oppstått, varig kognitiv funksjonsnedsettelse. Dette tilsier at behovet for inngrep i bevegelsesfriheten kan og bør vurderes av andre enn passmyndigheten.

Departementet deler imidlertid flere av høringsinstansenes syn på at den delen av passloven § 5 tredje ledd bokstav d som omfatter det som i dag er omtalt som «alvorlig sinnslidende» personer, ikke bør oppheves, men endres.

Utgangspunktet er at personer med funksjonsnedsettelse skal ha en fullstendig og likeverdig rett til alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, herunder retten til bevegelsesfrihet som er nedfelt i konvensjonen artikkel 18. For at en begrensning i denne retten skal være i tråd med konvensjonen, må den være saklig og forholdsmessig.

Etter departementets syn er det behov for å oppstille en sikkerhetsventil i lovverket som gjør det mulig for politiet å verne om sårbare personer i utsatte situasjoner ved å nekte utstedelse av pass, eller tilbakekalle eller beslaglegge pass. Mange nordmenn lever med psykiske plager og lidelser, men som påpekt i Meld. St. 18 (2024–2025) Når uhellet er utenlands klarer de aller fleste som har en slik helseutfordring seg fint også på ferie i utlandet. Utenrikstjenesten erfarer imidlertid at det stadig oftere er behov for å bistå norske borgere som er eller blir alvorlig psykisk syke i utlandet. De senere årene har mellom 15 og 30 alvorlig psykisk syke nordmenn blitt hentet hjem til Norge hvert år. Om disse sakene uttales det i meldingens punkt 6.3:

«Personer med alvorlige psykiske lidelser er ofte særlig utsatt og kan være vanskelige å hjelpe. Utenrikstjenesten kan ikke treffe tiltak på vegne av noen som ikke ønsker konsulær bistand, og det kan være vanskelig for den enkelte å be om bistand. Ved akutte hendelser i utlandet kan det også være krevende for den som ønsker det å få forsvarlig psykisk helsehjelp. I mange land er helsetilbudet til psykisk syke svært dårlig, og i noen land er det så godt som ikke-eksisterende. Det hender dessverre at psykisk syke som kanskje kunne ha trengt akutt psykisk helsehjelp i stedet blir arrestert. Det har vært tilfeller der utenrikstjenesten har bidratt med å videreformidle informasjon om en persons psykiske sykdomshistorikk fra et norsk helseforetak til lokale myndigheter, slik at dette kan tas hensyn til i vurderingen av hvordan en sak skal følges opp strafferettslig.»

Departementet mener en snever adgang til å nekte, tilbakekalle eller beslaglegge pass vil kunne forhindre en person med alvorlig svekket psykisk helsetilstand fra å skade egne interesser i utlandet. Som utvalget viser til, er det adgang til å gjøre inngrep i rettighetene etter konvensjonen artikkel 14 om frihet og personlig sikkerhet i situasjoner der det er nødvendig for å ivareta vedkommendes helse og sikkerhet. Etter departementets syn gjør disse hensynene seg også gjeldende ved vurderingen av inngrep i bevegelsesfriheten etter artikkel 18. Staten har videre en plikt til å iverksette tiltak for å verne om personers liv, helse og integritet, samt beskytte og ivareta sikkerheten til personer med nedsatt funksjonsevne. Statens negative plikt til ikke å gripe inn i bevegelsesfriheten må balanseres mot andre individuelle rettigheter og statlige forpliktelser etter konvensjonen. Det er kun inngrep som er nødvendige og forholdsmessige, som kan legitimeres. Dette innebærer at adgangen kun kan benyttes som en sikkerhetsventil i særlige tilfeller, der de samme hensynene som taler for fratakelse av rettslig handleevne og tvang, må legges til grunn. Unntak fra artikkel 18 kan derfor ikke gjøres på et generelt grunnlag, og unntaket kan ikke alene være begrunnet i en persons funksjonsnedsettelse. Dette innebærer at lovteksten bør gi anvisning om at det skal foretas en konkret vurdering av den enkeltes situasjon, herunder om det er forhold som tilsier at personens rett til å ha pass bør begrenses.

Som Oslo politidistrikt og Politidirektoratet viser til i sine høringssvar, skal passloven § 5 tredje ledd bokstav d anvendes etter samråd med helsepersonell. Det følger også av Nasjonal retningslinje for pass- og ID-kortmyndighetens behandling av saker etter passloven, ID-kortloven og pass- og ID-kortforskriften punkt 6.3.5, der det blant annet slås fast at pass og ID-kortmyndigheten «bør opptre varsomt og ikke legge til grunn forhold som ikke er dokumentert ved opplysninger fra helsepersonell». Vurderingen baseres ikke på personens funksjonsnedsettelse generelt, men på en grundig og konkret vurdering av personens helsetilstand og adferd, sett i sammenheng med eventuell medisinering og lignende.

Nektelse, tilbakekall og beslagleggelse av pass etter passloven § 5 tredje ledd bokstav d og passloven § 7 kan særlig være relevant i akutte og tidskritiske situasjoner. Øst politidistrikt har eksempelvis hatt saker der ulike aktører på flyplassen har bedt politiet om bistand fordi en person har hatt en oppførsel som kunne indikere en alvorlig svekket psykisk helsetilstand, og personen med det ikke har klart å ta vare på seg selv på flyplassen. Det har også hendt at personer har utagert på flyplassen eller på flyet, og at politiet har blitt tilkalt for å trygge sikkerheten for øvrige passasjerer. En slik utagerende oppførsel kan i noen tilfeller skyldes en alvorlig psykisk svekket helsetilstand, og politiet kan på hendelsestidspunktet vurdere tilstanden slik at det er en betydelig fare for at vedkommende er ute av stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Av hensyn til personens egen helse og sikkerhet kan det dermed være nødvendig å hindre vedkommende fra å reise ut av landet. I slike tilfeller, der vedkommende har en kjent helsehistorikk med alvorlig svekkelse av sin psykiske helsetilstand, kan politiet i dag, etter en konkret vurdering, komme til at det er grunnlag for beslag av personens pass etter passloven § 7 tredje ledd. Forutsetningen er at det antas at vilkårene i passloven § 5 tredje ledd bokstav d er oppfylt, i samsvar med passloven § 7 første og tredje ledd. Beslaget kan opprettholdes med et tilbakekall dersom vilkårene er oppfylt og det anses forholdsmessig.

Vurderingene er med andre ord ikke alene begrunnet i konkrete diagnoser eller generelle forhold. Passmyndighetene skal ta utgangspunkt i vedkommendes helsesituasjon på søknadstidspunktet eller hendelsestidspunktet, og må foreta en konkret vurdering der opplysninger fra helsepersonell skal tillegges stor vekt. Det avgjørende er om personen på grunn av sin helsesituasjon vurderes ikke å ville være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet på søknadstidspunktet eller avreisetidspunktet. Formålet med bestemmelsen er å ivareta vedkommendes egen sikkerhet, og bestemmelsen bidrar på den måten til oppfyllelse av statens menneskerettslige forpliktelser.

Departementet bemerker også at det er hensiktsmessig at politiet kan håndtere slike akutte hendelser, fremfor å vente på at domstolene skal treffe en beslutning om fratakelse av rettslig handleevne tilknyttet søknad om pass og ID-kort med reiserett. Politiet foretar alltid en ny vurdering av helsesituasjonen på søknadstidspunktet, og det vil være lettere å søke om en fornyet nåtidsvurdering hos politiet enn om domstolene skal gjøre en ny vurdering av fratakelse av rettslig handleevne.

På denne bakgrunnen foreslår departementet at passloven § 5 tredje ledd bokstav d endres ved at «psykisk utviklingshemmet» fjernes, men at en hjemmel til å nekte utstedelse eller tilbakekalle passet til personer hvis psykiske helsetilstand er alvorlig svekket, beholdes. Departementet foreslår at ordlyden «søkeren er alvorlig sinnslidende» byttes ut med «søkerens psykiske helsetilstand er alvorlig svekket». Endringen innebærer ingen realitetsendring, men presiserer at det er snakk om en tilstand som avviker fra personens vanlige tilstand, og som gjør at personen på det aktuelle tidspunktet vurderes ikke å være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet.

Departementet foreslår videre at det synliggjøres ytterligere at det ikke er tilstrekkelig for å benytte adgangen at det foreligger en alvorlig svekket helsetilstand, men at det også må være en «betydelig fare for at søkeren derfor ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet». For at vilkåret skal være oppfylt, må det foreligge forhold som tilsier at personen vil kunne skade egne interesser i vesentlig grad.

Departementet bemerker at reisebevis for flyktninger eller utlendingspass kan nektes utstedt eller inndras dersom det foreligger forhold som gjør at det ikke ville blitt utstedt pass til norsk statsborger etter passloven § 5, jf. utlendingsforskriften §§ 12-1 og 12-4 (reisebevis) og §§ 12-5 og 12-8 (utlendingspass). Endringene i passloven § 5 vil dermed også få konsekvenser for når reisebevis for flyktninger eller utlendingspass kan nektes utstedt eller inndras.