7 Gjennomføringen av CRPD i ulike deler av norsk rett

7.1 Innledning

7.1.1 Overordnet om konvensjonens innledende bestemmelser

Ved ratifikasjonen av CRPD ble det, som nevnt i punkt 4.3, lagt til grunn at norsk rett i all hovedsak var i tråd med konvensjonen. I forbindelse med inkorporeringen av konvensjonen har departementet foretatt en fornyet vurdering av om det er behov for lovendringer for å oppfylle konvensjonens krav. Enkelte av konvensjonsrettighetene og eksempler på norsk lovgivning som bidrar til å oppfylle disse bestemmelsene, gjennomgås kort i punkt 7.1.2 nedenfor. Departementet er enig med utvalget i at det ikke er behov for lovendringer for å oppfylle disse konvensjonsbestemmelsene, se også utvalgets vurderinger i utredningen del II. I punkt 7.2 til 7.11 gjennomgås bestemmelser i CRPD og relevant norsk lovgivning som departementet finner hensiktsmessig å omtale noe mer utførlig.

Som nevnt i punkt 3.2 ovenfor fastsetter de innledende bestemmelsene i CRPD konvensjonens formål (artikkel 1), definisjoner (artikkel 2), generelle prinsipper (artikkel 3) og generelle forpliktelser (artikkel 4). Bestemmelsene inneholder ikke selvstendige plikter og rettigheter, og inkorporering av disse artiklene vil derfor ikke i seg selv få noen rettslig betydning. Bestemmelsene kan imidlertid bidra til å kaste lys over hva som er konvensjonens formål og hvilken sammenheng de øvrige konvensjonsbestemmelsene inngår i, og de vil i tråd med Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 kunne trekkes inn når innholdet og rekkevidden av rettighetsbestemmelsene i artikkel 5 til 30 skal fastlegges.

Når det gjelder bestemmelsen om generelle forpliktelser, viser departementet særlig til at artikkel 4 nr. 2 innebærer at konvensjonens økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter er gjenstand for såkalt gradvis, eller progressiv, gjennomføring. Staten skal treffe tiltak så langt det er mulig med de ressurser som er til rådighet, slik at de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene gradvis blir gjennomført fullt ut, om nødvendig innenfor rammen av internasjonalt samarbeid, uten at dette berører forpliktelsene i konvensjonen som i henhold til folkeretten har umiddelbar virkning. Denne bestemmelsen må blant annet forstås i lys av ØSK artikkel 2 nr. 1, som gir anvisning på gradvis gjennomføring av rettighetene som følger av ØSK. Hvilke rettigheter i CRPD som anses som økonomiske, sosiale og kulturelle, og hvilke som anses som sivile og politiske, beror på en tolkning av den enkelte konvensjonsbestemmelse.

Plikten til gradvis gjennomføring av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter omfatter ifølge CRPD-komiteen en presumsjon for at gjennomføringen av rettighetene ikke skal reverseres, se for eksempel generell kommentar nr. 5 (2017) om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet avsnitt 44 og generell kommentar nr. 8 (2022) om personer med nedsatt funksjonsevnes rett til arbeid og sysselsetting avsnitt 56. Reversering av gjennomføringen av konvensjonens rettigheter forutsetter ifølge komiteen at staten kan påvise at alle alternativer er nøye overveid, at nedskaleringen er velbegrunnet i lys av oppfyllelsen av rettighetene etter konvensjonen som helhet («by reference to the totality of the rights provided for in the Convention»), og at justeringen ikke uforholdsmessig påvirker personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet bemerker at uttalelser i komiteenes generelle kommentarer ikke i seg selv er rettslig bindende, se punkt 6.4 om betydningen av FN-komiteenes uttalelser. Videre presiserer departementet at det må være en viss adgang til å justere innretningen og nivået på den enkelte tjeneste eller avvikle tjenester uten at det utgjør reversering («deliberately retrogressive measure») som må rettferdiggjøres på den måten komiteen skisserer. Etter departementets syn må det avgjørende være at tjenestenivået og -tilbudet samlet sett oppfyller plikten til gradvis gjennomføring av de aktuelle rettighetene.

Videre innebærer artikkel 4 nr. 3 at staten, i utviklingen og gjennomføringen av lovgivning og politikk som gjelder spørsmål knyttet til personer med nedsatt funksjonsevne, skal involvere og rådføre seg med organisasjoner som representerer dem. Et eksempel på en slik medvirkningsordning er kommunale råd for personer med nedsatt funksjonsevne, se kommuneloven § 5-12.

7.1.2 Kort om enkelte konvensjonsbestemmelser og gjennomføringen av disse

Artikkel 6 gjelder rettigheter til kvinner med funksjonsnedsettelse. Bestemmelsen gir uttrykk for erkjennelse av at kvinner og jenter med nedsatt funksjonsevne er utsatt for sammensatt diskriminering («multiple discrimination»), altså diskriminering på flere grunnlag. Statene skal iverksette rimelige tiltak for å sikre kvinners rettighetsvern etter konvensjonen. Forpliktelsene er gjennomført i norsk rett blant annet gjennom likestillings- og diskrimineringsloven og diskrimineringsombudsloven. FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, som er inkorporert i menneskerettsloven, inneholder også flere sentrale bestemmelser for å sikre kvinners og jenters rettigheter.

Artikkel 7 gjelder barn med funksjonsnedsettelse. At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som angår barn, og at barn har en rett til å bli hørt, følger blant annet av Grunnloven § 104 og av barnekonvensjonen, som gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven. Barnekonvensjonen artikkel 23 gjelder dessuten rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne. Ulike særlige rettigheter for barn med funksjonsnedsettelser er også ivaretatt i et bredt spekter av sektorlovgivning, som opplæringslova og pasient- og brukerrettighetsloven.

Artikkel 8 forplikter statene til å treffe øyeblikkelige, effektive og hensiktsmessige tiltak for å øke bevisstheten om mennesker med nedsatt funksjonsevne, fremme respekt for deres rettigheter og verdighet og bekjempe stereotypier, fordommer og skadelige praksiser. Bestemmelsen pålegger ikke statene å treffe lovgivningstiltak. I norsk rett er forpliktelsene blant annet gjennomført i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 24 og 26, som pålegger henholdsvis offentlige myndigheter og arbeidsgivere å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. Departementet viser også til at Likestillings- og diskrimineringsombudet etter diskrimineringsombudsloven § 5 første ledd har som mandat å arbeide for å fremme reell likestilling og hindre diskriminering på grunn av blant annet funksjonsnedsettelse på alle samfunnsområder. Ombudet skal blant annet bidra til bevisstgjøring om likestilling og likebehandling og være en pådriver for endring i holdninger og adferd, se Prop. 80 L (2016–2017) punkt 6.5.2.1. Det er også iverksatt tiltak som spesifikt retter seg mot å øke bevisstheten om menneskerettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelse gjennom Bufdirs CRPD-prosjekt. CRPD-prosjektet ble startet i 2019, med mål om å øke kompetansen og gjennomføringen av CRPD i kommunene. Fra 2025 er prosjektet landsdekkende.

Retten til liv er konvensjonsfestet i artikkel 10. Denne rettigheten har allerede et sterkt vern i norsk rett, blant annet etter Grunnloven § 93 første ledd første punktum og EMK artikkel 2 og SP artikkel 6, som begge gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven.

Artikkel 11 innebærer en plikt for statene til å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre personer med nedsatt funksjonsevne beskyttelse og sikkerhet i risikosituasjoner, inkludert væpnede konflikter, humanitære nødssituasjoner og naturkatastrofer. Bestemmelsen gjelder både beredskapsplanlegging i forkant av en krise og tiltak for å sikre beskyttelse og sikkerhet i risikosituasjoner. Bestemmelsen angir ikke nærmere hva slags tiltak som må treffes, og departementet deler utvalgets vurdering av at det ikke er behov for lovendringer for å oppfylle artikkel 11.

Etter artikkel 15 må ingen utsettes for tortur eller grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Statene skal iverksette alle effektive tiltak for å hindre at personer med nedsatt funksjonsevne, på lik linje med andre, utsettes for slik behandling eller straff. Bestemmelsen oppstiller også et forbud mot å utsette personer for medisinske eller vitenskapelige eksperimenter uten fritt samtykke. Forbudet mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er inntatt i Grunnloven § 93 andre ledd og i en rekke andre konvensjoner Norge er tilsluttet, herunder EMK artikkel 3, SP artikkel 7 og FNs torturkonvensjon. I tilknytning til artikkel 15 anbefalte CRPD-komiteen i sine avsluttende merknader til Norge i 2019 blant annet at det innføres et forbud mot tvungen bruk av inngripende og irreversible behandlingsmåter, slik som elektrokonvulsiv behandling. Departementet finner det imidlertid mest naturlig å behandle elektrokonvulsiv behandling i punkt 7.10 om artikkel 25.

Artikkel 16 forplikter statene til å treffe egnede tiltak for å beskytte personer med nedsatt funksjonsevne mot alle former for utnytting, vold og misbruk. Straffeloven inneholder flere bestemmelser som bidrar til å oppfylle Norges forpliktelser etter artikkel 16, for eksempel straffeloven § 295 første ledd bokstav b om misbruk av overmaktsforhold og lignende omstendigheter. Etter denne bestemmelsen straffes den som skaffer seg eller en annen seksuell omgang eller får noen til å ha seksuell omgang med en annen eller utføre handlinger som svarer til seksuell omgang med seg selv ved å utnytte noens psykiske lidelse eller psykiske utviklingshemming, med fengsel i inntil seks år. Dersom den psykiske lidelsen eller utviklingshemmingen gjør at fornærmede var ute av stand til å gi et reelt samtykke, vil straffeloven § 291 om voldtekt gjelde fremfor § 295. Etter departementets vurdering rammer straffeloven former for seksuelt misbruk og utnyttelse som artikkel 16 pålegger konvensjonsstatene å forby, uten at bestemmelsene favner så bredt at de kommer i strid med retten til selvbestemmelse etter artikkel 12 i konvensjonen. Det finnes også flere bestemmelser i straffeloven som gjør fornærmedes nedsatte fysiske, psykiske eller kognitive funksjonsevne til et relevant moment i vurderingen av om et lovbrudd er grovt eller ikke. Videre slår straffeloven § 77 bokstav i fast at det ved straffutmålingen vil være et skjerpende moment dersom en straffbar handling har sin bakgrunn i andres funksjonsevne.

Etter artikkel 17 har ethvert menneske med nedsatt funksjonsevne rett til respekt for sin fysiske og psykiske integritet på lik linje med andre. Statens plikt til å sikre vernet om den enkeltes personlige integritet fremgår av Grunnloven § 102 andre ledd. Barns særlige rett til vern om sin personlige integritet følger av Grunnloven § 104 tredje ledd. Vernet av individets fysiske og psykiske integritet er også innfortolket i EMK artikkel 8. I lys av innretningen av CRPD-komiteens anbefalinger til Norge, har utvalget behandlet spørsmål om abort og sterilisering i tilknytning til artikkel 17. Departementet behandler lovgivningen om abort og sterilisering i punkt 7.8, da artikkel 23 mer direkte omtaler familieplanlegging.

Artikkel 18 innebærer en plikt for statene til å anerkjenne at personer med nedsatt funksjonsevne har bevegelsesfrihet og rett til å velge bosted og til et statsborgerskap på lik linje med andre. Bestemmelsen henger sammen med prinsippene i artikkel 3, diskrimineringsvernet i artikkel 5 og retten til lik rettslig anerkjennelse etter artikkel 12. Den har også en side til artikkel 9 om tilgjengelighet, som får praktiske utslag for bevegelsesfriheten, til frihetsberøvelse etter artikkel 14 og til artikkel 19, som omfatter valg av bosted. Departementet viser til omtalen av forslaget til endringer i passloven og id-kortloven i punkt 9. Utover dette anses forpliktelsene etter artikkel 18 oppfylt i norsk rett.

Artikkel 20 forplikter statene til å treffe effektive tiltak for å sikre personer med nedsatt funksjonsevne personlig mobilitet som gir størst mulig grad av uavhengighet. Blant annet skal statene lette tilgangen til tekniske hjelpemidler og assistanse fra andre mennesker eller dyr, til en overkommelig («affordable») pris. Bestemmelsen har nær sammenheng med artikkel 9 om tilgjengelighet, se punkt 7.3 nedenfor. Forpliktelsene kan gjennomføres gradvis, og departementet er av den oppfatning at bestemmelsen ikke krever lovendringer.

Artikkel 21 gjelder ytringsfrihet, meningsfrihet og tilgang til informasjon for personer med nedsatt funksjonsevne. Statene er etter ordlyden forpliktet til å treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne kan utøve ytrings- og meningsfrihet, herunder frihet til å søke, motta og meddele informasjon og ideer på samme måte som andre og gjennom valgfrie kommunikasjonsformer. Ytringsfriheten har allerede et sterkt vern i norsk rett, inkludert for personer med funksjonsnedsettelser, blant annet gjennom Grunnloven § 100 samt EMK artikkel 10 og SP artikkel 19, som begge er inkorporert i menneskerettsloven. Det rettslige vernet av ytringsfriheten oppfyller etter departementets syn kravene som følger av CRPD artikkel 21.

Retten til respekt for privatlivet for personer med nedsatt funksjonsevne er konvensjonsfestet i artikkel 22. Forpliktelsen til å sikre beskyttelse fra ulovlige inngrep i privatlivet er nedfelt i blant annet Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. I tillegg er personopplysningsloven, som gjennomfører EUs personvernforordning, særlig relevant. Det gjelder også særlige personvernregler i blant annet helseregisterloven og pasientjournalloven, i tillegg til reglene om taushetsplikt for blant annet helsepersonell og ansatte i forvaltningen.

Artikkel 26 gjelder forpliktelser knyttet til habilitering og rehabilitering med sikte på at personer med nedsatt funksjonsevne kan oppnå og beholde størst mulig selvstendighet, inkludering og deltakelse. Forpliktelsene er gjennomført i blant annet helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 5, som pålegger kommunene å tilby sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering, og forskrift 16. desember 2011 nr. 1256 om habilitering, rehabilitering og koordinator, som regulerer kommunenes og spesialisthelsetjenestens ansvar for å sørge for habiliterings- og rehabiliteringstjenester.

Artikkel 28 anerkjenner retten for personer med nedsatt funksjonsevne til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie og retten til sosial beskyttelse. Forpliktelsene er gjennomført i norsk rett blant annet gjennom sosialtjenesteloven og folketrygdloven.

Forpliktelsene etter artikkel 29 innebærer at statene skal sikre personer med nedsatt funksjonsevne politiske rettigheter og mulighet til å nyte slike rettigheter på lik linje med andre, herunder deltakelse i det politiske og offentlige liv. Stemmeretten i kommunestyre- og fylkestingsvalg og stortingsvalg gjelder for personer med nedsatt funksjonsevne på samme måte som for andre. Stemmeretten ved stortingsvalg er grunnlovsfestet i Grunnloven § 50. I 2022 ble § 50 tredje ledd, som innebar at det kunne vedtas særskilte lovregler «for ellers stemmeberettigede personer som på valgdagen åpenbart lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet», opphevet. Ny lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer trådte i kraft 1. mai 2024, og forholdet til CRPD artikkel 29 er vurdert i Prop. 45 L (2022–2023) punkt 21. For øvrig inneholder den nye valgloven flere endringer som blant annet innebærer strengere krav til valglokalers tilgjengelighet, som behandles i punkt 7.3 om artikkel 9.

Etter artikkel 30 er statene forpliktet til å treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har tilgang til kulturtilbud, fritidsaktiviteter, reiselivstjenester og idrett på lik linje med andre, at mennesker med nedsatt funksjonsevne har mulighet til å utvikle og utnytte sitt kreative, kunstneriske og intellektuelle potensial, og at lovverk som beskytter åndsverk, ikke diskriminerer mennesker med nedsatt funksjonsevne. Mennesker med nedsatt funksjonsevne har etter artikkelen rett til anerkjennelse av og støtte til sin kulturelle og språklige identitet. Forpliktelsene er gjennomført i norsk rett blant annet i forskrift 26. august 2021 nr. 2608 til åndsverkloven §§ 13 til 17, kringkastingsloven § 2-19 og språkloven § 7, i tillegg til de generelle bestemmelsene om ikke-diskriminering og universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven. Etter departementets syn er det ikke nødvendig med lovendringer for å oppfylle artikkel 30. Ordlyden i bestemmelsen tilsier at statene har handlefrihet med hensyn til hvilke tiltak som skal gjennomføres. At den statlige politikken på kultur- og idrettsfeltet i større grad er basert på insentivordninger enn på lovgivning, er derfor forenlig med konvensjonen.

Departementet viser til vurderingen av hvilke bestemmelser som gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter i punkt 6.3.4 ovenfor.

7.2 Artikkel 5 Likhet og ikke-diskriminering

7.2.1 Innledning

CRPD artikkel 5 lyder:

• «1. States Parties recognize that all persons are equal before and under the law and are entitled without any discrimination to the equal protection and equal benefit of the law.

• 2. States Parties shall prohibit all discrimination on the basis of disability and guarantee to persons with disabilities equal and effective legal protection against discrimination on all grounds.

• 3. In order to promote equality and eliminate discrimination, States Parties shall take all appropriate steps to ensure that reasonable accommodation is provided.

• 4. Specific measures which are necessary to accelerate or achieve de facto equality of persons with disabilities shall not be considered discrimination under the terms of the present Convention.»

Artikkel 5 er konvensjonens generelle bestemmelse om likhet og ikke-diskriminering. Ikke-diskriminering er etter artikkel 3 bokstav b et av de generelle prinsippene i konvensjonen. Etter artikkel 5 nr. 1 skal partene erkjenne at alle er like for og etter loven («equal before and under the law»), og at alle har rett til den samme beskyttelsen og den samme fordelen av loven, uten noen form for diskriminering. Bestemmelsen må ses i sammenheng med konvensjonen artikkel 4 nr. 1 bokstav b om partenes plikt til å oppheve eller endre diskriminerende lover. Artikkel 5 nr. 2 fastsetter at partene skal forby enhver form for diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne lik og effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering, uansett grunn.

Diskriminering defineres i artikkel 2 som:

«any distinction, exclusion or restriction on the basis of disability which has the purpose or effect of impairing or nullifying the recognition, enjoyment or exercise, on an equal basis with others, of all human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural, civil or any other field. It includes all forms of discrimination, including denial of reasonable accommodation».

Etter artikkel 5 nr. 3 skal partene, med sikte på å fremme likhet og avskaffe diskriminering, treffe alle hensiktsmessige tiltak («take all appropriate steps») for å sikre rimelig tilrettelegging. Rimelig tilrettelegging er i artikkel 2 definert som:

«necessary and appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms».

At tilretteleggingen er rimelig («reasonable»), innebærer for det første at tiltakene må være nødvendige og hensiktsmessige («necessary and appropriate»). Med dette menes at tilretteleggingen er egnet til å bygge ned barrierer som hindrer likestilling, og at den er mulig å gjennomføre. Artikkel 5 nr. 3 krever videre kun tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde («disproportionate or undue burden»). I denne vurderingen må det gjøres en avveining mellom betydningen av tilrettelegging for personen og kostnadene ved tilretteleggingen. Plikten til å treffe tiltak for å sikre rimelig tilrettelegging etter artikkel 5 nr. 3 gjelder på alle samfunnsområder. Plikten er også gjentatt i flere artikler i konvensjonen som gjelder spesifikke områder, som artikkel 14 om frihet og personlig sikkerhet, artikkel 24 om utdanning og artikkel 27 om arbeid, se henholdsvis punkt 7.6, 7.9 og 7.11.

Artikkel 5 nr. 4 angir at særlige tiltak som er nødvendige for å fremskynde eller oppnå faktisk likhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, ikke skal anses som diskriminering. Ordlyden uttrykker med dette ingen plikt til positiv særbehandling.

Departementet viser til punkt 6.3.4.2 og 6.3.4.3, hvor det legger til grunn at artikkel 5 nr. 1 kan danne grunnlag for individuelt håndhevbare rettigheter, i motsetning til artikkel 5 nr. 2, nr. 3 og nr. 4.

7.2.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget uttaler i utredningen del II punkt 5.4 at det ikke kan se at likestillings- og diskrimineringsloven må endres som følge av inkorporering av CRPD. Etter utvalgets syn er det ikke diskrimineringslovgivningen som er utfordringen ved gjennomføringen av artikkel 5, men at personer med nedsatt funksjonsevne opplever diskriminering i strid med loven. Utvalget viser til at det i norsk rett allerede er lovfestet et diskrimineringsforbud i likestillings- og diskrimineringsloven § 6, og uttaler at forbudet er innenfor ordlyden av artikkel 5 og er utformet langs de samme linjene som trekkes opp av CRPD-komiteen. Utvalget viser også til at det er nedfelt diskrimineringsforbud både i Grunnloven § 98 og i menneskerettskonvensjonene som allerede er inkorporert i menneskerettsloven.

Utvalget legger i sin tolkning av artikkel 5 til grunn at det må avgrenses mot forskjellsbehandling som er saklig begrunnet, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. I del II punkt 5.1.2 uttaler utvalget:

«Det menneskerettslige diskrimineringsbegrepet gjelder kun forskjellsbehandling som mangler saklig grunn, ikke er nødvendig og ikke er forholdsmessig. Det er først når forskjellsbehandlingen ikke kan forsvares, ikke har en tilstrekkelig tungtveiende legitim begrunnelse, at det er tale om diskriminering. Dette må legges til grunn selv om verken konvensjonens ordlyd eller komiteens generelle kommentar til artikkel 5 nevner et slikt forbehold.»

Utvalget uttaler at plikten til rimelig tilrettelegging i artikkel 5 nr. 3 reiser noen spørsmål. Utvalget viser til at det i norsk lov ikke eksisterer en uttrykkelig rett til individuell tilrettelegging på alle områder, men at kravet til tilrettelegging i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 og i sektorlovgivningen er begrenset til spesifikke områder. Utvalget legger imidlertid til grunn at det innfortolkes en viss plikt til individuell tilrettelegging i forbudet mot indirekte diskriminering i likestillings- og diskrimineringsloven § 6, jf. § 8, som må fortolkes i lys av artikkel 5 nr. 3. Med henvisning til likestillings- og diskrimineringslovens forarbeider uttaler utvalget at «[d]ette følger av at diskrimineringsvernet innebærer en generell plikt til å ta individuelle hensyn, og en viss plikt til å iverksette aktive tiltak og tilrettelegge for å sikre reell likebehandling», se utredningen del II punkt 5.3.

Utvalget viser også til at «[l]ovgiver har ved flere anledninger vurdert forholdet til konvensjonen og kommet til at lovgivningen er tilstrekkelig, inkludert begrensningene i virkeområde og forholdsmessighetsbegrensningen i den lovfestede plikten til universell utforming og individuell tilrettelegging», se utredningen del II punkt 5.4.

Utvalgets flertall (Indreberg og Larsen) konkluderer med at plikten til rimelig tilrettelegging kan begrenses ut fra konkrete forholdsmessighetsbetraktninger, se utredningen del I punkt 8.5. Mindretallet (Fagernæs) uttrykker i sin omtale av artikkel 9 om tilgjengelighet i punkt 14.1.4 tvil om dette er en holdbar konklusjon. Etter mindretallets oppfatning står konklusjonen i en viss motstrid både til ordlyden og CRPD-komiteens uttalelse om at manglende gjennomføring av plikten til å legge til rette for tilgjengelighet ikke kan begrunnes i at plikten er byrdefull. Mindretallet uttaler på denne bakgrunnen at konvensjonen må «antas å gi et langt mer begrenset handlingsrom for myndighetene enn det som følger av de norske reglene».

Mindretallet gir utover dette ingen uttrykkelig vurdering av forholdet mellom norsk diskrimineringslovgivning og artikkel 5. I sin dissens nevner mindretallet likevel at vilkår i enkelte lover, som for eksempel diagnosekrav og funksjonstester, kan være diskriminerende i strid med blant annet artikkel 5, se punkt 14.1.3.

Når det gjelder håndheving av diskrimineringsvernet, viser utvalget til at CRPD-komiteen i sin generelle kommentar nr. 6 til artikkel 5 uttaler at staten skal sørge for effektiv håndheving og reelle muligheter for de som mener seg diskriminert, til å bringe klager om brudd på diskrimineringsvernet frem for domstoler eller andre egnede organer («legal remedies and sanctions»). Utvalget omtaler også at CRPD-komiteen i gjennomgangen av Norges statsrapport om gjennomføringen av artikkel 5, anbefaler mer effektiv håndheving av diskrimineringsvernet ved at Diskrimineringsnemnda burde få utvidet myndighet til å sanksjonere brudd på loven. Utvalget uttaler imidlertid at det ikke finner grunnlag for å hevde at det er nødvendig å gi nemnda utvidet myndighet for å oppfylle forpliktelsene etter konvensjonen. Etter utvalgets vurdering må CRPD-komiteens uttalelse leses som en anbefaling og ikke en uttalelse om at lovendring er nødvendig.

Utvalget uttaler at plikten til å forby diskriminering og sørge for lik og effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering har umiddelbar virkning. Når det gjelder plikten til rimelig tilrettelegging, omtaler utvalget at komiteen legger til grunn i sine generelle kommentarer at også artikkel 5 nr. 3 har umiddelbar virkning, men at det har blitt stilt spørsmål i juridisk teori om plikten i stedet kan gjennomføres gradvis. Utvalget antar imidlertid at plikten til tilrettelegging har umiddelbar virkning. Utvalget uttaler i del II punkt 5.1.3:

«Utvalget viser til at ikke-diskrimineringsprinsippet generelt har umiddelbar virkning. Samtidig skal manglende tilrettelegging i strid med artikkel 5 nr. 3 anses som diskriminering, jf. artikkel 2. Og videre at tilretteleggingen er subsidiær og skal reparere eller kompensere for manglende tilgjengelighet etter artikkel 9, som derimot kan gjennomføres progressivt. Ressurshensyn må i stedet vektlegges i vurderingen av om tilrettelegging innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde.»

Etter utvalgets beskrivelse av rimelig tilrettelegging i artikkel 5 nr. 3 i samme punkt må den påberopes av den som har behov for det. Plikten er reaktiv, i den forstand at den oppstår i situasjonen, eventuelt etter at den er påberopt av den som trenger tilrettelegging. Dette i motsetning til plikten til å treffe hensiktsmessig tiltak for å sikre tilgjengelighet på lik linje med andre etter artikkel 9, se punkt 7.3 i proposisjonen.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har gitt innspill til utvalgets tolkning av CRPD artikkel 5 og dets konklusjon om at det ikke er behov for endringer i diskrimineringslovgivningen som følge av inkorporering av bestemmelsen.

Rettspolitisk forening uttaler at CRPD artikkel 5 gir et videre diskrimineringsvern enn likestillings- og diskrimineringsloven som følge av at Diskrimineringsnemndas håndhevingskompetanse ikke omfatter virksomheten til Stortinget og domstolene, og at Grunnlovens diskrimineringsvern gir «et ‘sovende’ diskrimineringsvern». Rettspolitisk forening viser til at begrensningen i Diskrimineringsnemndas kompetanse innebærer at nemnda ikke har kompetanse til verken å fatte vedtak eller avgi ikke-bindende uttalelser om at en lov er i strid med diskrimineringslovgivningen, og at «funksjonshindrede ikke kan klage inn saker som gjelder diskriminerende lovgivning og forvaltningspraksis». Foreningen uttaler at manglende rettspraksis om Grunnloven § 98 «peker klart i retning av at bestemmelsen ikke anvendes i samme grad som de forhold som faller inn under likestillings- og diskrimineringsloven sitt anvendelsesområde». På denne bakgrunnen uttaler Rettspolitisk forening at foreningen ikke er enig med utvalgets flertall når det konkluderer med at inkorporering av CRPD vil ha begrenset betydning som følge av forbudet mot diskriminering i Grunnloven § 98.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om annen lovgivning de mener er problematisk i lys av artikkel 5. For eksempel har Likestillings- og diskrimineringsombudet uttalt at diagnosenære vilkår for inngrep i rettslig handleevne og tvang ikke er forenlig med artikkel 12, 14 og 25, tolket i lys av artikkel 5. Dette og lignende høringsinnspill omtales i punktene om de respektive artiklene i konvensjonen.

7.2.4 Departementets vurderinger

7.2.4.1 Diskrimineringsforbud

Ved ratifikasjonen av konvensjonen ble artikkel 5 nr. 2 ansett som oppfylt i norsk rett. I Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.1 vises det til diskrimineringsforbudet og bestemmelsene om generell og individuell tilrettelegging i den dagjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, og til reglene om generell og individuell tilrettelegging og bistand i sektorlovene. Det generelle diskrimineringsforbudet følger i dag av likestillings- og diskrimineringsloven § 6, jf. § 9. Departementet fastholder at norsk rett er i tråd med artikkel 5, og deler utvalgets syn om at det er ikke er nødvendig å endre likestillings- og diskrimineringsloven eller diskrimineringsombudsloven for å oppfylle kravene i konvensjonen.

Grunnloven § 98 første ledd gir, i likhet med CRPD artikkel 5 nr. 1, uttrykk for et likhetsprinsipp («Alle er like for loven»), mens Grunnloven § 98 andre ledd oppstiller et diskrimineringsforbud («Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling»). Diskrimineringsforbudet i andre ledd lister ikke opp diskrimineringsgrunnlag, men det er klart at nedsatt funksjonsevne er et relevant diskrimineringsgrunnlag etter Grunnloven § 98 andre ledd. Utvalget som utredet revisjonen av Grunnlovens menneskerettighetskapittel, forutsatte at spørsmål om diskriminering også etter vedtakelsen av Grunnloven § 98 primært skulle vurderes etter den alminnelige lovgivningen, se Dok.nr. 16 (2011–2012) punkt 26.6.2.3:

«Den nærmere grenseoppgangen for hva som er å anse som diskriminering, må imidlertid først og fremst trekkes av de politiske myndigheter. Det er derfor av avgjørende betydning at de politiske myndigheter sørger for et omfattende regelverk på området med det siktemål å søke å beskytte individene mot diskriminering. Det vil være dette regelverket domstolene må forholde seg til og tolke i vanskelige saker. […] Dersom øvrig regelverk mot formodning skulle mangle, vil grunnlovsbestemmelsen måtte prøves direkte av domstolene.»

Etter departementets syn er det derfor naturlig å ta utgangspunkt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 i den videre vurderingen av diskrimineringsvernet i norsk rett for personer med nedsatt funksjonsevne.

Departementet fremhever at likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr diskriminering på grunn av blant annet funksjonsnedsettelse. Bestemmelsen gjelder på alle samfunnsområder etter § 2 første ledd. I likhet med CRPD artikkel 5, jf. artikkel 2, bygger likestillings- og diskrimineringsloven § 6 på et bredt diskrimineringsbegrep. Det følger uttrykkelig av § 6 første ledd at diskriminering som skyldes en kombinasjon av funksjonsnedsettelse og andre diskrimineringsgrunnlag som er nevnt i loven (sammensatt diskriminering), er forbudt. Videre følger det av § 6 andre ledd at diskrimineringsforbudet omfatter diskriminering på grunn av både eksisterende, antatt, tidligere eller fremtidig funksjonsnedsettelse. Av tredje ledd fremgår det at forbudet også gjelder hvis en person blir diskriminert på grunn av sin tilknytning til en annen person (tilknytningsdiskriminering). Loven rammer både direkte og indirekte diskriminering, se § 6 fjerde ledd, jf. §§ 7 og 8. Diskrimineringsforbudet omfatter både handlinger og unnlatelser, se § 8 og Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) punkt 12.2.2.3. Det følger av § 12 første ledd at brudd på lovens bestemmelser om universell utforming og individuell tilrettelegging i §§ 17 og 18 og §§ 20 til 23 regnes som diskriminering.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 fjerde ledd definerer diskriminering som direkte eller indirekte forskjellsbehandling etter §§ 7 og 8 «som ikke er lovlig etter §§ 9, 10 eller 11». Av likestillings- og diskrimineringsloven § 9 første ledd følger det at forskjellsbehandling ikke er i strid med forbudet i § 6 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

Departementet bemerker at det verken fremgår av ordlyden i artikkel 5 eller av definisjonen av diskriminering i artikkel 2 at konvensjonens diskrimineringsbegrep avgrenser mot forskjellsbehandling som har en saklig begrunnelse og er forholdsmessig. CRPD-komiteen har ikke uttalt seg uttrykkelig om hvorvidt den mener at det kan innfortolkes en slik begrensning i konvensjonen, men er i enkelte sammenhenger uklar på dette punktet, for eksempel når den i generell kommentar nr. 1 (2014) om lik rettslig anerkjennelse i avsnitt 15 gir uttrykk for at alle tilnærminger for fratakelse av rettslig handleevne som bygger på en vurdering av en persons funksjonsevne eller evne til å ta beslutninger, er diskriminerende. CRPD-komiteens praksis i individklagesaker er heller ikke entydig på dette punktet.

Departementet mener likevel at det ikke er tvilsomt at kun forskjellsbehandling som er usaklig eller uforholdsmessig, utgjør diskriminering etter artikkel 5, noe som også ble lagt til grunn da konvensjonen ble ratifisert, se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.1. Konvensjonsbestemmelsens kontekst støtter opp om en slik forståelse, da diskrimineringsbegrepet ifølge artikkel 2 omfatter nektelse av rimelig tilrettelegging, samtidig som artikkel 2 avgrenser mot tilrettelegging «imposing a disproportionate or undue burden». Videre viser konvensjonens fortale til FNs øvrige kjernekonvensjoner, blant annet ØSK og SP, og det følger også av Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 at andre folkerettslige regler som gjelder mellom partene, skal tas i betraktning ved tolkningen av en konvensjon. Dette støtter opp under at diskrimineringsbegrepet skal forstås på samme måte som etter disse konvensjonene. FNs menneskerettskomité, som overvåker SP, har i generell kommentar nr. 18 (1989) om ikke-diskriminering avsnitt 13 uttalt at «not every differentiation of treatment will constitute discrimination, if the criteria for such differentiation are reasonable and objective and if the aim is to achieve a purpose which is legitimate under the Covenant». Tilsvarende er uttalt av FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i generell kommentar nr. 20 (2009) om ikke-diskriminering i økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter avsnitt 13. Disse generelle kommentarene gir etter departementets syn uttrykk for en allment anerkjent forståelse av diskrimineringsbegrepet etter ulike menneskerettighetskonvensjoner.

7.2.4.2 Rimelig tilrettelegging

Departementet viser til at plikten til å sikre rimelig tilrettelegging etter artikkel 5 nr. 3 er gjennomført i norsk rett gjennom bestemmelser i likestillings- og diskrimineringsloven og sektorlovgivningen, for eksempel opplæringslova, universitets- og høyskoleloven og arbeidsmiljøloven, se også omtale av relevant lovgivning om ulike former for tilrettelegging i punkt 7.9 om artikkel 24 og punkt 7.11 om artikkel 27. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig med lovendringer for å gjennomføre forpliktelsene under artikkel 5 nr. 3.

Departementet fremhever at likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 gir personer med funksjonsnedsettelse rett til egnet individuell tilrettelegging på nærmere angitte områder. Disse bestemmelsene er ment å tydeliggjøre og hindre en form for diskriminering som personer med funksjonsnedsettelse er særlig utsatt for, og sikre at enkeltpersoner har reelle og effektive muligheter til å klage over diskriminering i form av manglende individuell tilrettelegging, jf. Prop. 81 L (2016–2017) punkt 23.9.2.

Det følger av § 20 at barn har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale barnehagetilbud, og at personer med funksjonsnedsettelse har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte. Paragraf 21 gir elever og studenter med funksjonsnedsettelse ved skole- og utdanningsinstitusjoner rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Retten til egnet individuell tilrettelegging for arbeidssøkere og arbeidstakere med funksjonsnedsettelse følger av § 22. Retten til egnet individuell tilrettelegging etter §§ 20 til 22 gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en «uforholdsmessig byrde». Likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 overlapper i en viss utstrekning med bestemmelser om tilrettelegging i sektorlovgivningen. Bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven legger føringer på hvordan tilrettelegging skal skje på de nærmere angitte områdene, men gir ikke materielle rettigheter utover det som følger av bestemmelser om tilrettelegging i sektorlovgivningen, se særmerknaden til § 20 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30.

CRPD artikkel 5 nr. 3 gjelder «reasonable accommodation». Etter likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 har den enkelte rett på «egnet individuell tilrettelegging». Departementet vurderer at vilkårene har samme innhold. I sin generelle kommentar nr. 6 (2018) om likhet og ikke-diskriminering uttaler CRPD-komiteen følgende i avsnitt 25 bokstav a om forståelsen av ordet «reasonable» i denne sammenhengen, som departementet tilslutter seg:

«‘Reasonable accommodation’ is a single term, and ‘reasonable’ should not be misunderstood as an exception clause; the concept of ‘reasonableness’ should not act as a distinct qualifier or modifier to the duty. It is not a means by which the costs of accommodation or the availability of resources can be assessed – this occurs at a later stage, when the ‘disproportionate or undue burden’ assessment is undertaken. Rather, the reasonableness of an accommodation is a reference to its relevance, appropriateness and effectiveness for the person with a disability. An accommodation is reasonable, therefore, if it achieves the purpose (or purposes) for which it is being made, and is tailored to meet the requirements of the person with a disability.»

Etter likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 er vurderingen av om tilretteleggingen er egnet og individuell og spørsmålet om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde, separate vilkår. I særmerknaden til § 20 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30 har departementet gjort rede for at kravet om at tilretteleggingen skal være «individuell», innebærer at det skal tas utgangspunkt i individet, og at tilretteleggingen så langt som mulig skal tilpasses individets behov. I kravet om at tilretteleggingen skal være «egnet», ligger at de konkrete tilretteleggingstiltakene skal være hensiktsmessige for å imøtekomme behovet til personen som har behov for tilrettelegging.

I forarbeidene har departementet uttalt at en hensiktsmessig individuell tilrettelegging forutsetter et nært samarbeid mellom den som tilrettelegger og den det tilrettelegges for, se Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) punkt 10.6.4.2. om de tilsvarende bestemmelsene i den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. I Prop. 81 L (2016–2017) punkt 23.2.1 om gjeldende rett har departementet, med henvisning til nemndspraksis, også lagt til grunn at den som har ansvar for tilrettelegging, har plikt til å utvise aktivitet knyttet til tilretteleggingen, og at vedkommende bør sette seg inn i hvilke tilretteleggingsbehov som kan følge av den aktuelle diagnosen eller funksjonsnedsettelsen.

Videre har departementet uttalt at dersom det er flere måter å foreta en individuell tilrettelegging på, kan den ansvarlige i utgangspunktet velge blant ulike effektive tiltak som dekker tilretteleggingsbehovet. I Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) punkt 10.6.4.1, om de tilsvarende bestemmelsene i den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, presiserer departementet at forutsetningen er at dette skjer i samråd med den som skal nyttiggjøre seg tiltaket, og at vedkommendes synspunkt blir hørt. Den som tilrettelegger, har imidlertid adgang til å velge det minst kostbare eller byrdefulle tiltaket, så lenge tiltaket faktisk dekker tilretteleggingsbehovet, se samme sted. Etter departementets syn er en slik forståelse av tilretteleggingsplikten i likestillings- og diskrimineringsloven i samsvar med konvensjonen.

På samme måte som i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 er plikten etter artikkel 5 nr. 3 begrenset ved at rimelig tilrettelegging, sammenholdt med definisjonen i artikkel 2, kun omfatter «modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden». Det skal altså gjøres en avveining mellom hvor byrdefull tilretteleggingen er og det som oppnås ved tilretteleggingen. Konvensjonen gir rett til tilrettelegging som ikke medfører en uforholdsmessig eller urimelig byrde.

Departementet vurderer at forholdsmessighetsbegrensningen etter konvensjonen i alle fall ikke er snevrere enn den som følger av likestillings- og diskrimineringsloven og tilsvarende bestemmelser i sektorlovgivningen, for eksempel universitets- og høyskoleloven § 10-5. I Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30 uttales det i særmerknaden til likestillings- og diskrimineringsloven § 20 at det i vurderingen av om tilrettelegging innebærer en uforholdsmessig byrde, blant annet skal legges vekt på «tilretteleggingens effekt for å fjerne barrierer for personer med funksjonsnedsettelse, kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser». Forholdsmessighetsbegrensningen omtales som en «sikkerhetsventil og må ikke tolkes for vidt».

CRPD-komiteen har i generell kommentar nr. 6 (2018) om likhet og ikke-diskriminering avsnitt 26 listet opp elementer som etter komiteens syn skal være førende for gjennomføringen av plikten til å tilby rimelig tilrettelegging, herunder «[a]ssessing whether an accomodation is feasible (legally or in practice) – an accomodation that is legally or materially impossible is unfeasible» (bokstav b). Det er uklart om komiteen mener at det kun er tilrettelegging som er ulovlig og praktisk umulig som kan begrense plikten til å sikre rimelig tilrettelegging, eller om dette punktet kun omhandler vurderingen av om et tilretteleggingstiltak er «appropriate», som inkluderer hvorvidt det er praktisk og rettslig mulig å gjennomføre det. Etter departementets syn har den førstnevnte forståelsen ikke støtte i konvensjonens ordlyd. Departementet viser til at konvensjonen artikkel 2 begrenser plikten til tilrettelegging som er «necessary and appropriate» og til tilrettelegging som ikke innebærer «a disproportionate or undue burden». For eksempel vil det å nekte tilrettelegging med begrunnelse om at tilrettelegging vil gå på bekostning av faglige krav, jf. universitets- og høyskoleloven § 10-5 tredje ledd, ikke være konvensjonsstridig selv om det rent praktisk ville latt seg gjennomføre at en student ikke nådde kvalifikasjonskravene, se punkt 7.9.

Videre i generell kommentar nr. 6 (2018) avsnitt 26 bokstav e fremhever CRPD-komiteen blant annet følgende:

«Potential factors to be considered include financial costs, resources available (including public subsidies), the size of the accommodating party (in its entirety), the effect of the modification on the institution or the enterprise, third-party benefits, negative impacts on other persons and reasonable health and safety requirements. Regarding the State party as a whole and the private sector entities, overall assets rather than just the resources of a unit or department within an organizational structure must be considered.»

Disse uttalelsene kan forstås dithen at CRPD-komiteen mener at forholdsmessigheten av et krav om tilrettelegging skal vurderes ut fra helheten av statens tilgjengelige ressurser. En eventuell slik forståelse er etter departementets syn ikke forankret i konvensjonens ordlyd, som ikke presiserer hvilken enhets ressurser forholdsmessigheten skal vurderes ut fra. Når konvensjonen ikke inneholder noen slik presisering, må det etter departementets vurdering være et handlingsrom for statene til å avgrense hva som i nasjonal rett skal være den relevante enheten. I likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 om individuell tilrettelegging fremheves virksomhetens ressurser blant momentene som skal vektlegges i forholdsmessighetsvurderingen. Ordlyden begrenser med dette forholdsmessighetsvurderingen til den enkelte virksomhet, se også særmerknaden til § 17 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30.

Hva som menes med «virksomhet» i likestillings- og diskrimineringsloven, fremgår ikke av lovens ordlyd og er heller ikke utdypet i forarbeidenes merknader til §§ 20 til 22. Hensynet til sammenheng i regelverket tilsier at virksomhetsbegrepet harmonerer med pliktsubjektet etter de tilsvarende bestemmelsene om tilrettelegging i sektorlovene, se omtale av forholdet mellom likestillings- og diskrimineringsloven og sektorlovene i blant annet Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) punkt 10.6.4.5 og Prop. 81 L (2016–2017) punkt 23.2.3. Det er uansett klart at betegnelsen «virksomhet» i likestillings- og diskrimineringsloven må forstås langt snevrere enn det komiteen synes å forutsette i sin generelle kommentar. I høyere utdanning er det for eksempel utdanningsinstitusjonen som har plikt til å sørge for individuell tilrettelegging, jf. universitets- og høyskoleloven § 10-5. Det fremgår av bestemmelsens andre ledd at det ved forholdsmessighetsvurderingen særlig skal legges vekt på «institusjonens ressurser», jf. bokstav c. Dersom den siterte uttalelsen fra CRPD-komiteen skulle tas på ordet, ville statens totale ressurser være det relevante vurderingstemaet i det konkrete tilfellet, og ikke den aktuelle utdanningsinstitusjonens ressurser. Etter departementets vurdering er virksomhetsbegrepet som benyttes i de norske tilretteleggingsbestemmelsene, i tråd med en forsvarlig tolkning av konvensjonen.

Departementet mener videre, i likhet med utvalgsflertallet, at likestillings- og diskrimineringsloven oppfyller konvensjonen artikkel 5 nr. 3, selv om loven ikke gir en uttrykkelig plikt til å sikre individuell tilrettelegging på alle samfunnsområder. På de områdene som reguleres av likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22, er retten til individuell tilrettelegging uttømmende regulert, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 12 andre ledd. På de områdene som ikke er omfattet av §§ 20 til 22, kan det imidlertid utledes visse krav til individuell tilrettelegging av det alminnelige forbudet mot indirekte diskriminering, se særmerknaden til § 12 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30.

Det kan ikke utledes en plikt til en bestemt form for tilrettelegging av likestillings- og diskrimineringsloven § 6, og pliktsubjektet har derfor frihet til å velge hvilken form for tilrettelegging eller tilpasning som skal iverksettes for å unngå å opptre i strid med diskrimineringsforbudet, se Prop. 81 L (2016–2017) punkt 12.2.3.3. Etter departementets syn innebærer ordlyden «shall take all appropriate steps to ensure that reasonable accommodation is provided» at statene har et rom for skjønn i hvordan pliktene etter artikkel 5 nr. 3 gjennomføres. Likestillings- og diskrimineringsloven §§ 20 til 22 og sektorlovgivningen omfatter livsområder der tilrettelegging er særlig viktig for personer med nedsatt funksjonsevne, og der det er en varighet i relasjonen mellom personen med tilretteleggingsbehov og pliktsubjektet. Departementet står fast ved at lovgivningen er forenlig med konvensjonens krav.

7.2.4.3 Positiv særbehandling

CRPD artikkel 5 nr. 4 slår fast at særlige tiltak som er nødvendige for å fremskynde eller oppnå faktisk likhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, ikke skal anses som diskriminering etter konvensjonen. Tilsvarende er diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 avgrenset mot forskjellsbehandling som oppfyller lovens vilkår for positiv særbehandling, jf. fjerde ledd.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 11 hjemler uttrykkelig en adgang til positiv særbehandling dersom særbehandlingen er egnet til å fremme lovens formål, det er et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå og hvor inngripende særbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, og særbehandlingen opphører når formålet med den er nådd. Bestemmelsen innebærer ikke en plikt til å iverksette positiv særbehandling. Utvalget har lagt til grunn at en plikt til dette heller ikke kan utledes av CRPD artikkel 5 nr. 4. Departementet er enig i utvalgets vurdering.

7.2.4.4 Diskrimineringsombudsloven

Departementet mener, i likhet med utvalget, at det ikke er behov for å gjøre endringer i diskrimineringsombudsloven for å sikre oppfyllelse av CRPD artikkel 5.

Gjennom diskrimineringsombudsloven § 1 andre ledd er Diskrimineringsnemnda gitt kompetanse til å håndheve likestillings- og diskrimineringsloven § 6 og §§ 20 til 22, sammen med de ordinære domstolene. Det følger av diskrimineringsombudsloven § 1 femte ledd at Diskrimineringsnemndas håndheving ikke omfatter virksomheten til blant annet Stortinget. I høringen uttrykker Rettspolitisk forening at denne begrensningen er en betydelig svakhet ved det norske diskrimineringsvernet, fordi den begrenser adgangen til å klage inn saker som gjelder diskriminerende lovgivning og forvaltningspraksis, samtidig som Grunnloven § 98 i beskjeden grad påberopes for og anvendes av domstolene.

Departementet mener det ikke kan utledes en plikt av artikkel 5 nr. 1 eller nr. 2 til å utvide nemndas kompetanse til å omfatte Stortingets virksomhet. De alminnelige domstolene har, som ledd i sin prøving av konkrete saker, kompetanse til å vurdere om lovgivning er i strid med likestillings- og diskrimineringsloven, Grunnloven § 98 eller diskrimineringsforbud i inkorporerte menneskerettskonvensjoner. Dette oppfyller konvensjonens krav til «equal and effective legal protection». At det i saker for domstolene normalt tas utgangspunkt i likestillings- og diskrimineringsloven § 6, og ikke Grunnloven § 98, er i tråd med forutsetningene i Grunnlovens forarbeider som departementet har redegjort for i punkt 7.2.4.1.

Departementet er videre enig med utvalget i at det ikke er nødvendig å gi Diskrimineringsnemnda utvidet myndighet til å sanksjonere brudd på loven for å oppfylle forpliktelsene etter konvensjonen. CRPD-komiteen har i sin tilbakemelding til Norges første statsrapport avsnitt 8 anbefalt lovendringer for å «expand the range of remedies available to complainants in disability-related discrimination cases before the Equality and Anti-Discrimination Tribunal». Dette må forstås som en anbefaling, og ikke en tolkning av konvensjonen. Departementet finner ikke grunn til å ta stilling til om, og i så fall hvor langt, en plikt til å gjøre erstatning og oppreisning tilgjengelig kan utledes av artikkel 5 nr. 1, men viser til at forpliktelsen i hvert fall ikke strekker seg lenger enn til å kreve at personer med nedsatt funksjonsevne likebehandles med andre («equal protection and equal benefit of the law»). Likestillings- og diskrimineringsloven § 38 oppstiller lempeligere vilkår for oppreisning enn det som i alminnelighet gjelder i norsk rett, jf. skadeserstatningsloven § 3-5.

Det kan etter departementets vurdering ikke utledes noe krav av konvensjonen om at erstatning eller oppreisning må kunne tilkjennes av Diskrimineringsnemnda. I saker der nemndas kompetanse er begrenset, vil oppreisning og erstatning kunne tilkjennes av domstolene. At Diskrimineringsnemnda i diskrimineringsombudsloven § 12 er gitt kompetanse til å ilegge oppreisning i arbeidsforhold og ved arbeidsgivers valg og behandling av selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere samt i enkle saksforhold, bidrar imidlertid til å styrke diskrimineringsvernet også for personer med nedsatt funksjonsevne.

7.3 Artikkel 9 Tilgjengelighet

7.3.1 Innledning

CRPD artikkel 9 lyder:

• «1. To enable persons with disabilities to live independently and participate fully in all aspects of life, States Parties shall take appropriate measures to ensure to persons with disabilities access, on an equal basis with others, to the physical environment, to transportation, to information and communications, including information and communications technologies and systems, and to other facilities and services open or provided to the public, both in urban and in rural areas. These measures, which shall include the identification and elimination of obstacles and barriers to accessibility, shall apply to, inter alia:

• a. Buildings, roads, transportation and other indoor and outdoor facilities, including schools, housing, medical facilities and workplaces;

• b. Information, communications and other services, including electronic services and emergency services.

• 2. States Parties shall also take appropriate measures:

• a. To develop, promulgate and monitor the implementation of minimum standards and guidelines for the accessibility of facilities and services open or provided to the public;

• b. To ensure that private entities that offer facilities and services which are open or provided to the public take into account all aspects of accessibility for persons with disabilities;

• c. To provide training for stakeholders on accessibility issues facing persons with disabilities;

• d. To provide in buildings and other facilities open to the public signage in Braille and in easy to read and understand forms;

• e. To provide forms of live assistance and intermediaries, including guides, readers and professional sign language interpreters, to facilitate accessibility to buildings and other facilities open to the public;

• f. To promote other appropriate forms of assistance and support to persons with disabilities to ensure their access to information;

• g. To promote access for persons with disabilities to new information and communications technologies and systems, including the Internet;

• h. To promote the design, development, production and distribution of accessible information and communications technologies and systems at an early stage, so that these technologies and systems become accessible at minimum cost.»

Artikkel 9 er konvensjonens hovedbestemmelse om tilgjengelighet. Tilgjengelighet er nevnt som ett av konvensjonens generelle prinsipper i artikkel 3 bokstav f, og innebærer positive forpliktelser for staten.

Det følger av artikkel 9 nr. 1 første punktum at staten skal treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får tilgang til det fysiske miljøet, transport, informasjon, kommunikasjon og andre tilbud og tjenester på lik linje med andre. Kravet om tilgjengelighet gjelder både i byer og i distrikter.

Etter artikkel 9 nr. 1 andre punktum skal tiltakene staten treffer blant annet omfatte bygninger, veier, transport, skoler, boliger og helsetjenestens lokaler, samt gjelde for informasjon og kommunikasjon, herunder elektroniske tjenester og nødtjenester. Kravene gjelder uttrykkelig både innendørs og utendørs. Slike tiltak omfatter det å identifisere og fjerne hindringer og andre forhold som vanskeliggjør tilgjengeligheten. Bestemmelsen avgrenses ikke til offentlige bygninger og tjenester. Statens plikt til å treffe tiltak gjelder også der private aktører tilbyr anlegg og tjenester for allmennheten.

Artikkel 9 nr. 2 bokstav a til h lister opp tiltak som staten også skal sørge for. Staten skal blant annet iverksette hensiktsmessige tiltak for å utvikle og overvåke gjennomføringen av minimumsstandarder og retningslinjer for tilgjengelighet i anlegg og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten, og sørge for at involverte parter gis opplæring om tilgjengelighet. Utviklingen av minimumsstandarder kan skje gjennom lovgivning, men lovgivning er bare ett av flere virkemidler staten har for å oppfylle kravene. Universell utforming er én måte å sikre tilgjengelighet etter konvensjonen. I artikkel 2 defineres universell utforming som «utforming av produkter, omgivelser, programmer og tjenester på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og en spesiell utforming».

Tilgjengelighet kan også sikres gjennom individuell tilrettelegging. Siden det følger en uttrykkelig plikt for statene av artikkel 5 nr. 3 til å iverksette tiltak som sikrer rimelig tilrettelegging, behandles dette temaet primært i punkt 7.2 om artikkel 5 og for øvrig i tilknytning til enkelte andre relevante konvensjonsbestemmelser. Departementet viser til punkt 6.3.4.3, hvor det legges til grunn at artikkel 9 ikke gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter.

7.3.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets syn har tilgjengelighet en nær sammenheng med, og er en forutsetning for, realisering av en rekke andre rettigheter under konvensjonen. Utvalget viser i utredningen del II punkt 9.2.3 til at CRPD-komiteen i generell kommentar nr. 6 (2018) har uttalt seg om sammenhengen mellom rimelig tilrettelegging etter artikkel 5 nr. 3, som kommentaren i hovedsak gjelder, og tilgjengelighet etter artikkel 9. Artikkel 5 nr. 3 omtales av komiteen som en reaktiv forpliktelse overfor det enkelte individet, som må kreves av personen med nedsatt funksjonsevne. I vurderingen av om retten til rimelig tilrettelegging er oppfylt, skal det gjøres en konkret vurdering av den aktuelle situasjonen. Dette til forskjell fra artikkel 9 om tilgjengelighet, som komiteen omtaler som en proaktiv forpliktelse. Med dette menes at forpliktelsen gjelder overfor grupper, og at tiltak som sikrer tilgjengelighet skal være på plass i forkant, altså før behovet oppstår, og uten at det må kreves av den enkelte. Utvalget vurderer ikke eksplisitt om det er enig med CRPD-komiteen i denne forståelsen, men påpeker i utredningen del II punkt 9.5.1 at skillet mellom proaktive og reaktive tiltak ikke fremgår av de norske reglene på området.

Utvalget fremhever viktigheten av at staten fortsetter å forbedre tilgjengeligheten på alle samfunnsområder. Staten har ifølge utvalget en umiddelbar og generell plikt til å ha planer og å arbeide aktivt for å oppnå universell utforming. Utvalgsflertallet mener imidlertid at det ikke er nødvendig med lovendringer for å oppfylle konvensjonens krav om tilgjengelighet etter artikkel 9, se utredningen del II punkt 9.6.

Flertallet i utvalget (Indreberg og Larsen) viser for det første til at gjennomføringen av artikkel 9 i norsk rett er basert på at bestemmelsen åpner for gradvis gjennomføring. Artikkel 9 fastsetter ifølge utvalget et visst minstekrav som i prinsippet har umiddelbar virkning og kan anvendes direkte, se utredningen del I punkt 12.6.2. Ifølge utvalget skal det imidlertid en del til for å kunne konkludere med at utforming og tilrettelegging er under dette minimumsnivået. Utvalget antar at de norske reglene ligger godt over dette nivået. Statens plikt til å sikre tilgjengelighet etter artikkel 9 kan etter utvalgets syn, som en subsidiær løsning, sikres gjennom rimelig tilrettelegging.

For det andre viser flertallet til at selv om norske lovregler om plikt til universell utforming og individuell tilrettelegging gjelder med visse begrensninger, er ikke slike begrensninger i seg selv i strid med artikkel 9, se utredningen del II punkt 9.6.2. Selv om universell utforming er det tiltaket som i størst grad oppfyller konvensjonens formål om integrering og lik deltakelse i samfunnet, kan en ikke slutte fra dette at staten har en generell plikt til å lovfeste universell utforming på alle områder. Flertallet trekker frem at statens syn om at dagens regler oppfyller kravene etter artikkel 9, er basert på en forsvarlig fortolkning av konvensjonen. I denne forbindelse viser flertallet til at konvensjonen ikke fastsetter hvordan tilgjengelighet skal sikres. Selv om konvensjonen ikke innebærer en plikt til å sørge for universell utforming på alle områder, skal dette, ut fra konvensjonens ordlyd og formål, anses som det mest hensiktsmessige tiltaket.

For det tredje viser flertallet til at de norske reglene som begrenser virksomhetenes plikt til universell utforming og individuell tilrettelegging ut fra konkrete forholdsmessighetsvurderinger, ikke er i strid med statens forpliktelser etter artikkel 9, se utredningen del II punkt 9.6.3. Flertallet viser til at staten har en generell plikt til å sikre tilgjengelighet. Utvalget gjør en vurdering av CRPD-komiteens generelle kommentar til artikkel 9, hvor komiteen har tolket konvensjonen slik at staten ikke har anledning til å unnlate å oppfylle plikten til å sikre tilgjengelighet med henvisning til kostnader. Det er etter flertallets syn statens generelle plikt til å sikre tilgjengelighet man ikke kan se bort fra med henvisning til kostnader. Forholdsmessighetsbegrensninger i nasjonalt regelverk i seg selv er ikke i strid med artikkel 9. Flertallet påpeker imidlertid at forholdsmessighetsbegrensningene i de norske lovbestemmelsene må fortolkes i lys av artikkel 9, noe som betyr at terskelen for hva som regnes som uforholdsmessig, ikke må legges for lavt i konkrete saker.

Utvalgets flertall legger til grunn at inkorporering av artikkel 9 vil få liten rettslig betydning i form av nye eller utvidede rettigheter som kan påberopes og anvendes for domstolene, se utredningen del I punkt 12.6.2.

Mindretallet (Fagernæs) mener på sin side at reglene i artikkel 9 reiser vanskelige grensespørsmål, se utredningen del I punkt 14.1.4. Mindretallet mener at CRPD-komiteens tolkning av konvensjonen tyder på at kravet om tilgjengelighet gjelder generelt, og at plikten til universell utforming og tilrettelegging derfor ikke kan begrenses ut fra konkrete forholdsmessighetsvurderinger. Mindretallet antar på denne bakgrunnen at konvensjonen gir et betydelig mer begrenset handlingsrom for myndighetene enn det som følger av norsk lov. Dette har også sammenheng med ulik oppfatning mellom flertallet og mindretallet av den rettslige betydningen av komiteens uttalelser, se nærmere i punkt 6.4 i proposisjonen.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttrykkelig kommentert utvalgets vurdering av nødvendigheten av lovendringer for å gjennomføre forpliktelsene etter artikkel 9.

Norges institusjon for menneskerettigheter sier seg enig i flertallets vurdering av at det er anledning for statene til å gjøre forholdsmessighetsvurderinger i gjennomføringen av artikkel 9, og mener at «norske lovbestemmelser knyttet til tilgjengelighet og tilrettelegging tilfredsstiller de kravene som stilles i CRPD». Norges institusjon for menneskerettigheter viser til bestemmelsens karakter og ordlyd («take appropriate measures»), og at dette tilsier at «forpliktelsene kan realiseres progressivt og at statene har en skjønnsmargin i realiseringen». Institusjonen viser videre til at artikkel 9, i motsetning til for eksempel torturforbudet i artikkel 15 nr. 1, ikke er formulert som en absolutt rettighet.

KS trekker frem universell utforming som ett av områdene der uklarhet om hvilke og hvor langtrekkende plikter kommunene har og om kommunenes handlingsrom, vil kunne gjøre seg gjeldende. Asker kommune og Bærum kommune mener at det kan gi «betydelige utfordringer» for kommunen dersom CRPD-komiteens syn på artikkel 9 og bestemmelsene om universell utforming og individuell tilrettelegging får gjennomslag. Kommunene viser til utvalgets mindretall, som mener at konvensjonen må antas å gi et langt mer begrenset handlingsrom for myndighetene enn det som følger av dagens lovgivning. Oslo kommune gir uttrykk for at inkorporering medfører uklarhet om hvilke plikter kommunen har til å oppfylle blant annet retten til universell utforming.

Bufdir opplyser i høringen at deres kunnskapsgrunnlag viser at det foreligger mangler knyttet til oppfyllelsen av kravet til universell utforming på flere områder. Bufdir trekker blant annet frem at «mange av stedene hvor sosiale aktiviteter foregår, er for dårlig fysisk tilrettelagt», og at «mye arbeid for å skape tilgjengelige grunnskoler fremdeles foregår ad hoc». Bufdir mener at «[e]t systematisk arbeid i fylkeskommuner og kommuner for å kartlegge status og inkludere hensynet til universell utforming i oppgradering og vedlikehold synes å være nødvendig, men krever bevissthet om hvorfor man må prioritere slikt arbeid. Inkorporering av CRPD vil være et tydelig signal om at det må arbeides med dette.»

7.3.4 Departementets vurderinger

7.3.4.1 Overordnet om tolkningen av artikkel 9 og gjennomføring i norsk rett

Departementet slutter seg til utvalgsflertallets tolkning av artikkel 9 og deler vurderingen om at det ikke er nødvendig med lovendringer for å oppfylle kravene om tilgjengelighet etter denne bestemmelsen. Norsk rett ble ansett å tilfredsstille kravene som følger av CRPD artikkel 9 da konvensjonen ble ratifisert, se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.3.2. Departementet fastholder denne vurderingen.

Artikkel 9 nr. 1 pålegger statene å treffe tiltak («take appropriate measures»), for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne har tilgang («access») på linje med andre («on an equal basis with others») til tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten («to the physical environment to transportation, to information and communications, including information and communications technologies and systems, and to other facilities and services open or provided to the public»). I bokstav a og b er det gitt eksempler på tilbud og tjenester som omfattes, herunder bygninger, skoler, boliger og arbeidsplasser. Sammenhengen med første punktum og den nærmere spesifiseringen av plikten i artikkel 9 nr. 2 viser at det også etter artikkel 9 nr. 1 bokstav a og b er en forutsetning at disse er åpne for eller tilbys allmennheten («[t]hese measures»). Bestemmelsen må ses i lys av det generelle likebehandlingsprinsippet. Personer med nedsatt funksjonsevne har i utgangspunktet lik rett som andre på tilgang til områder der allmennheten ferdes. Artikkel 9 oppstiller med andre ord ikke et generelt krav om tilgang til områder som ikke er åpne for eller tilbys allmennheten, som private hjem eller arbeidsplasser som ikke er åpne for allmennheten.

Artikkel 9 nr. 1 er åpen med hensyn til hvordan forpliktelsen om lik tilgang skal oppfylles, og staten har et handlingsrom i valg av hensiktsmessige tiltak og utformingen av disse («appropriate measures»). Artikkel 9 pålegger ikke staten en forpliktelse til å sikre universell utforming. Departementet er imidlertid enig med utvalget når det med henvisning til ordlyden og konvensjonens formål, uttaler at universell utforming skal anses som det mest hensiktsmessige tiltaket. I norsk rett er artikkel 9 i hovedsak gjennomført gjennom bestemmelser om universell utforming. Likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18 gir plikt til universell utforming av henholdsvis fysiske forhold og IKT, mens sektorspesifikke regler presiserer rekkevidden av den generelle plikten til universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven. Særlig relevant regelverk som illustrerer hvordan artikkel 9 er gjennomført i bestemmelser om universell utforming i norsk rett, presenteres i punkt 7.3.4.2 til 7.3.4.8. Det er imidlertid også andre regler enn regler om universell utforming som bidrar til gjennomføringen av forpliktelsene etter artikkel 9. Dette gjelder særlig bestemmelsene om individuell tilrettelegging, men også det alminnelige diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6, se blant annet punkt 7.2 om artikkel 5 for nærmere omtale av bestemmelser om individuell tilrettelegging.

7.3.4.2 Nærmere om krav til universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven

Det generelle diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven er presisert med særskilte tilretteleggingsplikter i samme lov, herunder plikt til universell utforming i §§ 17 og 18. Brudd på plikten til universell utforming skal etter likestillings- og diskrimineringsloven § 12 regnes som diskriminering. Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 bygger på et sektoransvarsprinsipp. Ifølge Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.2.2.8 skal krav til universell utforming utvikles gjennom sektorspesifikke forskrifter og standarder som skal presisere rekkevidden av bestemmelsen, se nærmere om dette under omtalen av § 17 fjerde ledd under.

Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17 første ledd har virksomheter rettet mot allmennheten en plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner. Dersom et tilbud over tid tar imot en variasjon av personer som skal benytte tilbudet, må virksomheten anses å være rettet mot allmennheten. Dette gjelder selv om tilbudet retter seg mot en helt spesifikk gruppe, se Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.2.2.2.

Arbeidsplasser der publikum ikke har tilgang, anses ikke som rettet mot allmennheten og faller dermed utenfor plikten til universell utforming, se Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.2.2.3. Etter departementets syn er avgrensningen forenlig med konvensjonen. Som omtalt i punkt 7.3.4.1 er ikke myndighetene forpliktet til å sikre tilgjengelighet til arbeidsplasser gjennom universell utforming, med mindre arbeidsplassen er åpen for allmennheten. Departementet viser også til at både likestillings- og diskrimineringsloven og arbeidsmiljøloven har bestemmelser om individuell tilrettelegging som kan bidra til å sikre tilgjengelighet for arbeidstakere med funksjonsnedsettelser. Arbeidsmiljøloven har også en bestemmelse som fastsetter krav til det fysiske miljøet, se om arbeidsmiljøloven § 4-1 i punkt 7.3.4.6 og 7.11. Videre stiller Byggteknisk forskrift krav om universell utforming av blant annet nye bygninger, se punkt 7.3.4.4.

Borettslag, boligsameier og lignende omfattes ikke av plikten til universell utforming, da heller ikke denne typen bygninger kan sies å være publikumsrettet og dermed rettet mot allmennheten, se særmerknaden til § 17 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30. Etter departementets syn er denne avgrensningen ikke problematisk opp mot konvensjonen, da departementet legger til grunn at private hjem ikke er omfattet av forpliktelsene etter artikkel 9, se punkt 7.3.4.1.

I § 17 andre ledd defineres universell utforming som «utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse». Vilkåret om at utformingen skal gjelde «hovedløsningen» i de fysiske forholdene innebærer at universell utforming ikke skal gjennomføres ved hjelp av særløsninger. For eksempel skal hovedinngangen i en bygning sikre tilgang for flest mulig, jf. Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.2.2.4.

Etter departementets syn er det ikke problematisk at plikten til universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17 er begrenset til å gjelde «hovedløsningen». Departementet viser til at staten etter artikkel 9 nr. 1 har et handlingsrom i valg av tiltak og utformingen av disse, se ovenfor. Når staten ikke er pålagt å sørge for universell utforming, må staten også kunne avgrense plikten til universell utforming på en annen måte enn definisjonen i artikkel 2.

Videre er likestillings- og diskrimineringsloven § 17 begrenset til å gjelde «fysiske forhold». Med fysiske forhold menes ifølge forarbeidene de menneskeskapte fysiske forholdene, slik som bygninger, anlegg, innretninger og visse uteområder der disse er bearbeidet og omformet av mennesker i særlig grad, for eksempel fortau, torg og parkanlegg, se særmerknaden til § 17 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30. Produkter kan ifølge forarbeidene omfattes av plikten etter § 17 dersom de er en del av virksomhetens fysiske innretning. Varer som virksomheten selger, faller imidlertid utenfor. Tjenester som sådan anses som hovedregel heller ikke som fysiske forhold, se Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) punkt 10.2.4.3 om den tilsvarende bestemmelsen i den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Informasjon regnes i utgangspunktet heller ikke som fysiske forhold. På den annen side vil informasjon være omfattet dersom den deles via et fysisk forhold, for eksempel informasjon om stoppesteder under transport, manøvreringsknapper i heiser og skilting av nødutganger, se særmerknaden til § 17 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30 og Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) punkt 10.2.4.3.

Gjennom avgrensningen mot blant annet tjenester og informasjon har likestillings- og diskrimineringsloven § 17 et snevrere anvendelsesområde enn det som følger av ordlyden i CRPD artikkel 9, som i tillegg til «physical environment» og «transportation» også gjelder for «information», «communication» og «services open or provided to the public». Etter departementets syn er imidlertid avgrensningen i likestillings- og diskrimineringsloven innenfor statens handlingsrom. Som nevnt etablerer ikke konvensjonen en forpliktelse til å sikre tilgjengelighet gjennom universell utforming. Departementet viser også til at andre bestemmelser i likestillings- og diskrimineringsloven og i sektorlover kan bidra til å sikre tilgjengelighet, som for eksempel bestemmelser om individuell tilrettelegging og likestillings- og diskrimineringslovens generelle diskrimineringsforbud. Noen plikt til å sikre universelle løsninger kan imidlertid ikke utledes av bestemmelser om individuell tilrettelegging og det alminnelige diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6.

Plikten til universell utforming av fysiske forhold avgrenses etter § 17 tredje ledd mot tiltak som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomhetene. I vurderingen av om tiltaket må anses som en uforholdsmessig byrde, skal det særlig legges vekt på momentene som er opplistet i tredje ledd bokstav a til f, men også andre momenter kan være aktuelle å vurdere. Momentene som er listet opp i tredje ledd, er effekten av å fjerne barrierer for personer med funksjonsnedsettelse, om virksomhetens alminnelige funksjoner er av offentlig art, kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetshensyn og vernehensyn. Kravene skal tilpasses den virksomheten det gjelder. Det vil kreves mer av en stor virksomhet med solid økonomi enn av en liten privat virksomhet. Det skal både legges vekt på hvor mange som vil ha nytte av tiltaket og hvor stor betydning tilgjengeligheten vil ha for å sikre likestilling og deltakelse for den enkelte. Ved den konkrete forholdsmessighetsvurderingen vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører, jf. særmerknaden til § 17 tredje ledd i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30.

Departementet er enig med utvalgets flertall og Norges institusjon for menneskerettigheter i at de norske reglene som begrenser virksomhetenes plikt til universell utforming ut fra konkrete forholdsmessighetsvurderinger, ikke er i strid med statens forpliktelser etter CRPD artikkel 9. At artikkel 9 åpner for forholdsmessighetsvurderinger, må anses å følge av at bestemmelsen er gjenstand for gradvis gjennomføring og at den overlater et skjønn til statene («appropriate measures») i gjennomføringen av målet om tilgjengelighet.

Departementet er videre enig med utvalgsflertallet i at statene har anledning til å trekke et skille mellom nye og eksisterende bygninger når rekkevidden av plikten til tilgjengelighet etter artikkel 9 skal fastlegges, som en konsekvens av at artikkel 9 kan gjennomføres gradvis og åpner for et skjønn som også tillater forholdsmessighetsvurderinger. Utvalget viser til CRPD-komiteen, som i generell kommentar nr. 2 (2014) om tilgjengelighet avsnitt 24 synes å legge til grunn at alle nye bygninger skal være universelt utformet, mens eksisterende bygninger skal være tilgjengelige, så fremt de er åpne for allmenheten.

Plikten til universell utforming av fysiske forhold etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17 omfatter både nye og eksisterende bygninger mv. rettet mot allmennheten, så fremt utformingen ikke medfører en uforholdsmessig byrde, jf. Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.10.8. Om det er tale om en ny bygning eller ikke, vil imidlertid ha betydning i forholdsmessighetsvurderingen etter § 17 tredje ledd.

Plan- og bygningsloven stiller krav til universell utforming av nye bygninger. I en rekke tilfeller stilles det også krav til universell utforming ved søknadspliktige tiltak i eksisterende bygninger, se nærmere omtale av dette nedenfor. Plan- og bygningsloven § 31-13 gir hjemmel til å gi forskrift om at bestemte typer eksisterende bygninger, anlegg og uteområder skal oppfylle kravene til universell utforming innen en gitt frist. Forskriftshjemmelen er foreløpig ikke tatt i bruk. I påvente av at hjemmelen tas i bruk, må eksisterende bygninger vurderes etter hovedregelen i likestillings- og diskrimineringsloven § 17.

I § 17 fjerde ledd fremgår det at «[p]likten etter første ledd anses som oppfylt dersom virksomheten oppfyller krav til universell utforming i lov eller forskrift». Det finnes flere lover og forskrifter i ulike sektorer som stiller krav til universell utforming, blant annet plan- og bygningsloven og forskrifter om utforming av buss, jernbane og lufthavner, se punkt 7.3.4.4 og 7.3.4.5 nedenfor. Bestemmelsen i fjerde ledd avgrenser ikke virkeområdet for § 17, se Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.10.5. I tilfeller hvor pliktsubjektet er underlagt sektorspesifikke krav, skal disse legges til grunn ved vurderingen av om plikten etter § 17 er oppfylt. En sak for Diskrimineringsnemnda eller domstolene om brudd på § 17 vil ikke føre frem dersom kravene i den aktuelle sektorlovgivningen er oppfylt. Samtidig vil det innebære brudd på plikten etter § 17 dersom sektorreglene ikke er fulgt, se særmerknaden til § 17 fjerde ledd i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30. Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at det i arbeidet med sektorvise lover eller forskrifter blir vurdert hvilke krav til universell utforming som med rimelighet kan stilles til virksomhetene, se samme sted.

En sak om brudd på likestillings- og diskrimineringslovens regler om universell utforming kan bringes inn for Diskrimineringsnemnda eller for de ordinære domstolene. Dersom Diskrimineringsnemnda kommer til at en virksomhet har brutt en av de aktuelle pliktene, kan virksomheten pålegges stansing, retting og andre tiltak som er nødvendige for å sikre at forholdet opphører og hindre gjentakelse. Nemnda kan sette en frist for oppfyllelse av pålegget, jf. diskrimineringsombudsloven § 11. Nemnda kan fatte vedtak om tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av pålegg etter § 11 dersom fristen for å etterkomme pålegget oversittes, jf. diskrimineringsombudsloven § 13.

Offentlige virksomheter, samt private virksomheter som er rettet mot allmennheten, har en plikt til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innen virksomheten, se likestillings- og diskrimineringsloven § 19. Aktivitetsplikten gjelder uavhengig av om universell utforming av hovedløsningen innebærer en uforholdsmessig byrde. Aktivitetsplikten pålegger virksomhetene å jobbe planmessig for universell utforming, slik at tiltak som på et gitt tidspunkt fremstår som uforholdsmessige, kan løses i et lengre perspektiv, jf. Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.2.2.1.

7.3.4.3 Nærmere om krav til universell utforming av IKT

Statenes forpliktelser når det gjelder universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) følger av CRPD artikkel 9 nr. 1. Bestemmelsen pålegger en plikt til å iverksette «appropriate measures to ensure to persons with disabilities access, on an equal basis with others […] to information and communications, including information and communications technologies and systems», med enkelte utdypinger i artikkel 9 nr. 1 bokstav b og nr. 2 bokstav g og h.

I norsk rett er universell utforming av IKT regulert i likestillings- og diskrimineringsloven § 18 og forskrift 21. juni 2013 nr. 732 om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger, som omfatter både offentlig og privat sektor. Universell utforming av IKT er en forutsetning for likeverdig digital samfunnsdeltakelse for alle, og regelverket om universell utforming av IKT skal sikre at personer med funksjonsnedsettelser ikke diskrimineres når det gjelder tilgang til og bruk av IKT-løsninger i hverdagen. Likestillings- og diskrimineringsloven § 18 og forskrift om universell utforming av IKT er etter departementets syn i overensstemmelse med kravene artikkel 9 stiller til statenes innsats for å sikre personer med nedsatt funksjonsevne tilgang til informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Likestillings- og diskrimineringsloven § 18 og forskrift om universell utforming av IKT gjennomfører også EUs direktiv 2016/2102 om tilgjengeligheten av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner (WAD-direktivet). WAD-direktivet er en europeisk oppfølging av CRPD, se om forholdet til konvensjonen i Prop. 141 LS (2020–2021) punkt 2.1 og 6.4.2. Den overordnede plikten for offentlige og private virksomheter til å sikre universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven § 18 første ledd gjelder for IKT-løsninger som underbygger virksomhetens alminnelige funksjoner og som er hovedløsninger rettet mot eller stilt til rådighet for allmennheten. I forskrift om universell utforming av IKT er plikten avgrenset til å gjelde for IKT-løsninger som er nettløsninger, herunder digitale læremidler, og automater, se forskriftens § 2 andre ledd. Nettløsninger omfatter nettsteder og apper som trenger internett for å fungere etter at de er lastet ned. Det skal mye til før et nettsted, en app eller en automat ikke regnes som hovedløsning for en virksomhet. Offentlig sektor skal gjennom en tilgjengelighetserklæring dokumentere etterlevelse av kravene til universell utforming av nettløsninger, se forskriftens § 4 e.

Forskriften stiller som hovedregel ikke krav til universell utforming av IKT-løsninger i arbeidslivet, se § 2 fjerde ledd. Unntaket er intra- og ekstranett i offentlig sektor, som er publisert eller vesentlig revidert etter 1. februar 2023, se forskriftens § 4 b fjerde ledd. I Prop. 141 LS (2020–2021) punkt 6.4.2 fremhever departementet under omtalen av CRPD at WAD-direktivet innebærer en utvidelse av kravene om universell utforming av IKT til å omfatte deler av arbeidslivet. Den overordnede plikten etter CRPD artikkel 9 nr. 1 er avgrenset til «facilities and services open or provided to the public», se punkt 7.3.4.1 ovenfor, og departementet vurderer derfor at det ikke er i strid med konvensjonen at forskriften ikke stiller krav til universell utforming av IKT-løsninger i arbeidslivet generelt.

Plikten til universell utforming av IKT gjelder ikke dersom den vil medføre en «uforholdsmessig stor byrde» for virksomheten, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 18 tredje ledd, som også inneholder en ikke-uttømmende liste over relevante momenter i forholdsmessighetsvurderingen. Det er presisert i særmerknaden til bestemmelsen i Prop. 141 LS (2020–2021) punkt 18.2 at adgangen til å gjøre unntak er snever. Digitaliseringsdirektoratet kan også, etter søknad, gi dispensasjon fra kravene til universell utforming av IKT dersom etterlevelse vil medføre en uforholdsmessig stor byrde, se forskriften § 10.

Nærmere om krav til universell utforming i plan- og bygningsloven

Departementet fremhever at plan- og bygningsloven bidrar til å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får tilgang til det fysiske miljøet på lik linje med andre. Plan- og bygningsloven § 1-1 angir overordnede hensyn som skal ivaretas gjennom planlegging og byggesaksbehandling, herunder at «prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak» og at «[f]or boliger skal prinsippet om universell utforming ivaretas gjennom krav til tilgjengelighet», se femte ledd.

Plan- og bygningsloven § 29-3 gir hjemmel til å gi forskrifter om at tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene, skal være universelt utformet. Byggteknisk forskrift stiller krav om universell utforming av nye publikumsbygg, arbeidsplasser, anlegg og uteområder. For boliger oppstiller forskriften krav til tilgjengelighet. Krav om universell utforming av eksisterende bygninger og krav om tilgjengelighet av eksisterende boliger gjelder ved hovedombygging, bruksendring og større arbeider utover vanlig vedlikehold. Ved at større arbeider på bygninger utløser krav om universell utforming, eller at bygninger blir solgt eller revet og erstattet med nye universelt utformede bygninger, vil det samlede oppgraderingsbehovet i eksisterende bygningsmasse reduseres med tiden.

Plan- og bygningsloven § 31-13 gir videre hjemmel til å gi forskrift om at bestemte typer eksisterende bygninger, anlegg og uteområder skal oppfylle kravene til universell utforming innen en gitt frist. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet. Departementet er av den oppfatning at plan- og bygningslovgivningen er i samsvar med CRPD artikkel 9.

7.3.4.4 Nærmere om krav til universell utforming i transportsektoren

Innenfor transportsektoren er det en rekke lov- og forskriftsbestemmelser som stiller krav om universell utforming og tilgjengelighet. Det er blant annet krav om universell utforming ved bygging av ny transportinfrastruktur eller vesentlig oppgradering av slik infrastruktur og ved kjøp av nytt transportmateriell innenfor veitransport, jernbane og luftfart. I tillegg er det regler som stiller krav til informasjon og assistanse. I det videre omtales enkelte av de mest sentrale forskriftene.

Innenfor jernbane stilles det blant annet krav om at det skal sikres universell utforming ved bygging av nye plattformer og ved vesentlige endringer av eksisterende plattformer, se jernbaneinfrastrukturforskriften § 3-4 og kravforskriften § 11-3. Kravforskriften § 12-1 a stiller et tilsvarende krav for nytt eller vesentlig oppgradert kjøretøy beregnet for persontransport. Videre stiller jernbanepassasjerrettighetsforskriften, som gjennomfører forordning (EU) 2021/782 i norsk rett, blant annet krav om ikke-diskriminering av og assistanse til personer med funksjonsnedsettelse og personer med nedsatt bevegelsesevne.

For persontransport på vei finnes lignende regler i forskrift 3. desember 2009 nr. 1438 om universell utforming av motorvogn i løyvepliktig transport mv., som gjelder for løyvepliktig persontransport i rute og i løyvepliktig transport hvor motorvognen brukes til transport for personer med nedsatt funksjonsevne. Kravene til universell utforming etter forskriften gjelder for nye busser i klasse II og III med over 22 passasjerplasser i tillegg til føreren, og som går i trafikk på basis av ruteløyve som definert i yrkestransportlova § 2. Kravene gjelder også for biler som utfører transport med særskilt løyve for transport for funksjonshemmede og for drosje der det er stilt krav om tilpassing for transport av funksjonshemmede. Videre stiller forskrift 25. februar 2016 nr. 193 om busspassasjerrettigheter krav til den som driver persontransport med motorvogn i rute eller med turvogn eller andre som i forbindelse med slik transport har plikter overfor passasjerene. Forskriften gjennomfører forordning (EU) nr. 181/2011 i norsk rett, som inneholder krav som skal bedre busspassasjerers rettigheter, med spesiell vekt på rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne eller redusert bevegelighet.

For luftfart gjennomfører forskrift 16. juli 2013 nr. 919 om universell utforming av lufthavner, og om funksjonshemmedes og bevegelseshemmedes rettigheter ved lufttransport forordning (EF) nr. 1107/2006, i tillegg til å stille nasjonale tilleggskrav. Forskriften gir funksjonshemmede og bevegelseshemmede rettigheter i alle deler av transportkjeden, fra man ankommer en flyplass, gjennom terminalen, ved ombordstigning og om bord i flyet. Pliktene er rettet mot luftfartsselskapene og lufthavnoperatørene. Forskriften stiller ikke krav om universell utforming av eksisterende terminalbygninger, men § 5 krever at det skal skje en kartlegging av om eksisterende bygg og anlegg er i tråd med kravene om universell utforming i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven, og at det skal legges en plan for oppfølging.

Det er etter departementets vurdering samsvar mellom det norske regelverket om tilgjengelighet og universell utforming innenfor transportsektoren og de forpliktelsene som følger av CRPD artikkel 9. Det er dermed ikke behov for regelverksendringer innenfor transportsektoren.

7.3.4.5 Nærmere om krav til tilgjengelighet mv. i arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven § 4-1 femte ledd fastsetter et generelt krav om at virksomhetene så langt det er mulig og rimelig skal være utformet og innrettet slik at arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne kan arbeide der. Kravet omfatter den fysiske utformingen av arbeidsplassene, og det vises i bestemmelsen til at det blant annet gjelder «atkomstveier, sanitæranlegg, arbeidsutstyr mv.». Kravet gjelder uavhengig av om det arbeider personer med nedsatt funksjonsevne der. Forbeholdet om at plikten gjelder «så langt det er mulig» skal tolkes strengt, jf. særmerknaden til § 4-1 i Ot.prp.nr 49 (2004–2005) punkt 25.

Departementet viser til at plikten etter konvensjonens artikkel 9 innebærer at myndighetene er forpliktet til å sikre at eksisterende bygninger skal være tilgjengelige dersom de er åpne for allmennheten. Kravene i arbeidsmiljøloven gjelder også for virksomheter som ikke er åpne for allmennheten, og går dermed lenger enn konvensjonen pålegger. Det er dermed ikke nødvendig med lovendringer for å gjennomføre forpliktelsene etter konvensjonens artikkel 9.

7.3.4.6 Nærmere om krav til universell utforming i ny valglov

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er behov for endringer i valgregelverket for å gjennomføre forpliktelsene etter artikkel 9. Da Norge ratifiserte konvensjonen, ble det lagt til grunn at norsk rett oppfylte kravene som stilles i artikkel 9, se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.3.2. Når det gjelder valgregelverket, ble det vist til at dagjeldende valglov inneholdt plikt til tilrettelegging for gjennomføring av valg og stemming, og at loven ga nærmere bestemmelser om adgangen til å få hjelp ved stemmingen og til å få stemme utenfor valglokalet.

Siden ratifiseringen av konvensjonen har Stortinget vedtatt en ny valglov, som skjerper og tydeliggjør kravene til tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Loven inneholder en ny bestemmelse i § 6-7 som slår fast at valgstyret skal sørge for universell utforming av valglokaler, jf. bestemmelsen om universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven. Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 fjerde ledd fastsetter at plikten til universell utforming er oppfylt der «virksomheten oppfyller krav til universell utforming i lov eller forskrift». Slike regler er nå gitt i valgforskriften, som blant annet inneholder krav til fremkommelighet og til den fysiske utformingen av valglokalene slik at likestilt deltakelse er mulig, herunder krav til utforming av inngangsparti, skilting mv. Det er også krav om at utformingen av selve valglokalet skal gjøre likestilt deltakelse mulig, og at velgere i rullestol skal kunne betjene nødvendige funksjoner på en tilfredsstillende måte. Disse bestemmelsene kan blant annet oppfylles ved bruk av universelt utformet valgavlukke og valgurne. Forskriften inneholder også krav om punktskrift på stemmeseddelhyller og stemmesedler med partinavn.

Departementet viser til at utvalget i utredningen del II punkt 9.6.3 gir uttrykk for at retten til tilgjengelighet må «være absolutt der tilgjengeligheten er nødvendig for å utøve andre grunnleggende rettigheter», og bruker som eksempel at det ikke er rom for begrensninger ved utøvelse av stemmeretten. Utvalget skriver videre at staten må iverksette tiltak for å sikre tilgjengelighet for så mange som mulig. Hvis valglokalet ikke er tilgjengelig på grunn av funksjonsnedsettelsen, må den enkelte sikres tilgang gjennom tilrettelegging som en siste løsning. Departementet viser til at det for å bidra til nødvendig tilgjengelighet slik at alle skal kunne utøve stemmeretten, er videreført en bestemmelse i valgloven som fastslår at velgerne skal kunne ta seg inn i valglokalet uten hjelp. Unntaksadgangen er sammenlignet med tidligere lov snevret inn slik at det kun kan gjøres unntak hvis det foreligger «særlige grunner». I slike tilfeller kan kommunen benytte et valglokale som enkelte velgere må ha hjelp til å komme seg inn i. Terskelen for å gjøre unntak er høy. Eksempler på «særlige grunner» nevnt i forarbeidene er «at det ikke er mulig eller uforholdsmessig dyrt å sikre at velgerne skal kunne komme seg inn i lokalet uten hjelp», se særmerknaden til § 6-7 i Prop. 45 L (2022–2023) punkt 33. Det fremgår videre av forarbeidene at unntaksvilkåret ikke vil være oppfylt dersom det finnes andre aktuelle lokaler som oppfyller kravet til at alle velgere skal kunne komme seg inn uten hjelp. Dette innebærer en innstramming sammenlignet med valgloven 2002. Departementet presiserer at unntaksbestemmelsen i § 6-7 gjelder fremkommelighet uten hjelp, og at den ikke gir adgang til å legge stemmingen til lokaler velgerne overhodet ikke kan ta seg inn i.

Utvalget viser til at kravet om tilgjengelighet etter artikkel 9 kan sikres gjennom rimelig tilrettelegging som en subsidiær løsning. Departementet legger til grunn at det ikke vil være mulig å ivareta alle brukerforutsetninger gjennom universell utforming av valglokalene. For tilfeller der universell utforming ikke er mulig eller tilstrekkelig, har valgloven bestemmelser som gir velgeren rett til assistanse, til å stemme utenfor valglokale og til å stemme hjemme, for å sikre at alle velgere skal kunne utøve stemmeretten sin. I lys av definisjonen av funksjonsnedsettelse i konvensjonen ble bestemmelsen om assistanse endret i ny valglov, slik at alle velgere med nedsatt funksjonsevne som ikke kan stemme alene, har rett til assistanse. Departementet viser også til at valgloven har regler som innebærer at kommunene må legge til rette for at velgere kan stemme på helse- og omsorgsinstitusjoner. På denne bakgrunnen mener departementet at loven sikrer nødvendig tilgjengelighet for at alle skal kunne utøve stemmeretten, og dermed er i tråd med forpliktelsene etter artikkel 9.

7.3.4.7 Krav til universell utforming i offentlige kontrakter

Anskaffelsesloven § 5 tredje ledd pålegger offentlige oppdragsgivere å stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler som fastsettes i forskrift. Kravet til universell utforming er blant annet spesifisert i anskaffelsesforskriften § 15-2. Hovedregelen er at oppdragsgiveren i kravspesifikasjonene skal ta hensyn til universell utforming når oppdragsgiveren kjøper ytelser som skal brukes av personer. I tillegg er det fastsatt regler om universell utforming i forsyningsforskriften, konsesjonskontraktforskriften og forskrift 4. oktober 2013 nr. 1185 om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser.

Reguleringen bidrar til at offentlige oppdragsgivere hensyntar og stiller krav til universell utforming i sine anskaffelser, og inngår dermed i det samlede virkemiddelapparatet av «appropriate measures» som statene etter artikkel 9 skal ha for å sikre tilgjengelighet. Utvalget har ikke foreslått endringer i bestemmelsene. Departementet støtter dette.

7.4 Artikkel 12 Lik rettslig anerkjennelse

7.4.1 Innledning

7.4.1.1 Overordnet om artikkel 12 og den videre fremstillingen

CRPD artikkel 12 lyder:

• «1. States Parties reaffirm that persons with disabilities have the right to recognition everywhere as persons before the law.

• 2. States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life.

• 3. States Parties shall take appropriate measures to provide access by persons with disabilities to the support they may require in exercising their legal capacity.

• 4. States Parties shall ensure that all measures that relate to the exercise of legal capacity provide for appropriate and effective safeguards to prevent abuse in accordance with international human rights law. Such safeguards shall ensure that measures relating to the exercise of legal capacity respect the rights, will and preferences of the person, are free of conflict of interest and undue influence, are proportional and tailored to the person’s circumstances, apply for the shortest time possible and are subject to regular review by a competent, independent and impartial authority or judicial body. The safeguards shall be proportional to the degree to which such measures affect the person’s rights and interests.

• 5. Subject to the provisions of this article, States Parties shall take all appropriate and effective measures to ensure the equal right of persons with disabilities to own or inherit property, to control their own financial affairs and to have equal access to bank loans, mortgages and other forms of financial credit, and shall ensure that persons with disabilities are not arbitrarily deprived of their property.»

Artikkelen gjelder det utvalget har beskrevet som retten til lik rettslig anerkjennelse. Dette omfatter både rettsevne etter artikkel 12 nr. 1 – det å bli ansett som en person med rettigheter på lik linje med andre, uavhengig av om en har en funksjonsnedsettelse – og rettslig handleevne etter artikkel 12 nr. 2, som kan beskrives som muligheten til selv å utøve sine plikter og håndheve sine rettigheter. Partene skal etter artikkel 12 nr. 3 treffe hensiktsmessige tiltak for å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til den støtte de kan trenge for å kunne bruke sin rettslige handleevne.

Statene skal i tråd med artikkel 12 nr. 4 ha mekanismer som sikrer at tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, respekterer vedkommende persons rettigheter, vilje og preferanser, at det ikke foreligger noen interessekonflikt og utilbørlig påvirkning, at tiltakene er forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter, og at de gjelder for kortest mulig tid. Tiltakene skal gjennomgås jevnlig av en kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans. Etter artikkel 12 nr. 5 skal partene også sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har lik rett til å eie eller arve eiendom, til å kontrollere sine egne økonomiske forhold, og til lik tilgang til banklån, pantelån og andre former for kreditt, og de skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke vilkårlig blir fratatt sin eiendom.

Som nevnt i punkt 6.3.4.3 legger departementet til grunn at artikkel 12 nr. 1 og nr. 2 er utformet på en måte som taler for at de gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, men at det ikke er tilfellet for nr. 3, nr. 4 og nr. 5.

Da konvensjonen ble ratifisert i 2013, avga Norge en tolkningserklæring til artikkel 12, se punkt 3.3 og 6.2. CRPD-komiteen anbefalte å trekke tolkningserklæringen i sine avsluttende merknader i 2019 til Norges statsrapport.

I dette punktet om artikkel 12 behandles for det første spørsmålet om konvensjonen er til hinder for fratakelse av rettslig handleevne etter vergemålsloven, og om de norske reglene om alminnelig vergemål er i overensstemmelse med kravene til beslutningsstøtteordninger som artikkel 12 oppstiller. For det andre behandles spørsmålet om artikkel 12 er til hinder for regler i helse- og omsorgslovgivningen om undersøkelse, innleggelse og behandling av personer som mangler samtykkekompetanse. Disse reglene har også en side til artikkel 14 og 25, men behandles under artikkel 12 fordi spørsmålet om hvorvidt personen kan samtykke til eller nekte å ta imot tilbudte helse- og omsorgstjenester, reiser spørsmål om rettslig handleevne i helsespørsmål. For det tredje behandles spørsmål om konvensjonen tillater regelverk som åpner for at personer kan gis helsehjelp uavhengig av samtykkekompetanse når det er fare for pasientens eget liv eller for andres liv og helse under artikkel 12, fordi slike regler innebærer at en persons rettslige handleevne i spørsmål om å motta helsehjelp begrenses. For det fjerde behandles ivaretakelsen av kravene i artikkel 12 til tiltak for å tilby beslutningsstøtte i helse- og omsorgslovgivningen. Til slutt behandles straffelovens regler om utilregnelighet, som også har en side til artikkel 14.

Nedenfor i punkt 7.4.1.2 og 7.4.1.3 gis en oversikt over støtteordningene etter vergemålsloven og arbeidet med en helhetlig gjennomgang av vergemålsloven. Bakgrunnen for denne redegjørelsen er at vergemålslovgivningen har en spesielt sentral plass i Norges gjennomføring av artikkel 12. I punkt 7.4.1.4 gis en oversikt over Tvangslovutvalgets utredning NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven, som bakgrunnsinformasjon til omtalen og vurderingen av regler som innebærer fratakelse av rettslig handleevne i helsespørsmål.

7.4.1.2 Overordnet om støtteordningene etter vergemålsloven

Vergemålsloven av 2010 er utformet blant annet for å gjennomføre forpliktelsene som følger av CRPD. Forpliktelsen etter artikkel 12 nr. 2 til å anerkjenne at personer med nedsatt funksjonsevne har rettslig handleevne på lik linje med andre, sammenholdt med at staten etter artikkel 12 nr. 3 skal sørge for tilgang til nødvendig støtte til utøvelsen av rettslig handleevne, tilsier at staten skal legge til rette for beslutningsstøtteordninger. Artikkel 12 nr. 4 krever, som redegjort for over i punkt 7.4.1.1, at tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, er gjenstand for tilstrekkelige sikkerhetsmekanismer.

Sentrale for Norges oppfyllelse av disse forpliktelsene er reglene om opprettelse av alminnelig vergemål, særlig for personer som kan ha utfordringer med å gi eller uttrykke et informert samtykke, reglene som muliggjør begrensninger i rettslig handleevne, reglene om vergemålsmyndighetenes saksbehandling og reglene som gjelder for vergens disposisjoner underveis i et løpende vergemål.

Reglene om fremtidsfullmakter, som er et privatrettslig alternativ til vergemål, og reglene om legalfullmakter er i liten grad gjenstand for kritikk i lys av CRPD. Her nevnes for sammenhengens skyld at disse støttetiltakene er alternativer til alminnelig vergemål, og at særlig reglene om fremtidsfullmakter gir vid adgang til selv å planlegge hvordan man ønsker å motta beslutningsstøtte og støtte i utøvelsen av rettslig handleevne, der en utvikling i helsetilstanden gjør det vanskelig å utøve rettigheter og plikter selv. Denne adgangen ligger åpen for personer med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre, så langt personen forstår betydningen av og kan avgi en gyldig fullmakt. Det vises til særmerknaden til vergemålsloven § 78 i Ot.prp. nr. 110 (2008–2009), der det er presisert at enhver person over 18 år «som har evnen til å forstå hva en fremtidsfullmakt innebærer, vil ha adgang til å opprette en slik fullmakt, jf. § 79 første ledd», og at «[d]ette gjelder også om personen er psykisk utviklingshemmet eller har et rusproblem». CRPD-komiteen har, som utvalget viser til i utredningen del II punkt 12.2.3, fremhevet fremtidsfullmakter som en viktig form for støtte som kan gjøre det mulig for personer med nedsatt funksjonsevne å uttrykke sin vilje og preferanse når de ikke lenger er i stand til å kunne uttrykke sine ønsker.

For personer som har behov for beslutningsstøtte og eventuelt representasjon, men som ikke har avgitt en (tilstrekkelig) fremtidsfullmakt eller på annen måte har tilgang til den støtten som trengs, er vergemål et aktuelt støttetiltak. For en person som setter sine egne interesser i alvorlig fare, kan det i ytterste konsekvens være nødvendig å begrense den rettslige handleevnen for å kunne gi personen tilstrekkelig støtte, samtidig som personens øvrige menneskerettigheter vernes. I begge tilfeller vil en verge på ulike måter yte beslutningsstøtte til, og eventuelt representere, personen.

7.4.1.3 Særlig om den helhetlige gjennomgangen av vergemålsordningen

Stortinget fattet 27. april 2021 et enstemmig anmodningsvedtak, der regjeringen ble bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av vergemålsordningen og foreslå lovendringer som styrker og forbedrer den, se Innst. 285 S (2020–2021) og Dokument 8:77 S (2020–2021).

I Prop. 141 L (2021–2022) Endringer i vergemålsloven mv. (vergemål som frivillig støttetiltak mv.) ble det foreslått en rekke lovendringer, blant annet med mål om å tydeliggjøre gjennomføringen av CRPD i vergemålsloven. I proposisjonens punkt 2.4 ble det varslet at departementet ville arbeide videre med en revisjon av vergemålsloven med sikte på å sikre selvbestemmelse, respekt og ikke-diskriminering. Her viste departementet blant annet til at flere høringsinstanser har «pekt på et behov for å utarbeide en lovgivning som tydeligere skiller mellom tilgang til frivillig beslutningsstøtte og fratakelse av rettslig handleevne» og har etterlyst kriterier for opprettelse av vergemål som i mindre grad fokuserer på diagnoser og mer på individuelle vurderinger.

Endringene som ble foreslått i den nevnte proposisjonen, ble vedtatt av Stortinget som lov 31. mars 2023 nr. 5 og trådte i kraft 1. april 2023. Ved endringsloven ble det gjort enkelte grep for å modernisere terminologien i vergemålsloven. For eksempel ble formuleringen «satt under vergemål» endret til «som har verge» eller tilsvarende i de bestemmelsene som ble endret.

Den 18. november 2024 sendte departementet ut et nytt høringsnotat med forslag om en gjennomgående tydeliggjøring av selvbestemmelsesretten for personer som mottar støtte etter lovens regler, blant annet gjennom endringer i lovens terminologi. Det er foreslått et klarere skille i loven mellom det tvangstiltaket det er å begrense den rettslige handleevnen til en person, og alminnelig vergemål, som er et frivillig støttetiltak. Samtidig er de foreslåtte endringene ment å legge til rette for at sammensatte støttebehov i størst mulig grad møtes med frivillige tiltak, også der det er nødvendig å begrense handleevnen på ett eller flere områder. I høringsnotatet er det også foreslått et modernisert og mer nøytralt tilstandsvilkår for opprettelse av vergemål, som blant annet ikke skiller mellom fysiske og psykiske tilstander. Det er understreket at det sentrale vilkåret for å opprette frivillig vergemål, er at personen selv ønsker dette beslutningsstøttetiltaket.

Et overordnet mål med den helhetlige gjennomgangen av vergemålsordningen er å sikre mest mulig selvbestemmelse for flest mulig av de personene som på ulike måter har behov for bistand til å utøve sin rettslige handleevne, også i de sjeldne tilfellene hvor det er nødvendig å begrense handleevnen. Samtidig er målet å styrke rettssikkerheten innenfor vergemålsordningen, i tråd med de føringene som følger av CRPD artikkel 12 nr. 3 og 4. Flere av endringene som allerede er gjennomført, ventes å bidra til dette.

7.4.1.4 Kort om Tvangslovutvalgets utredning NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven

Tvangslovutvalget skulle etter sitt mandat blant annet utrede forholdet til CRPD og vurdere om det er behov for endringer i regelverket for å imøtekomme forpliktelsene. Tvangslovutvalgets flertall (12 av 14) mener at selv om retten til selvbestemmelse er det klare utgangspunktet også for mennesker med en eller annen form for psykisk funksjonsnedsettelse, må det prinsipielt sett være rom for en avveining, særlig mot retten til helse, se utredningen punkt 7.4.3.2. Flertallet mener at det kan forankres direkte i ordlyden i CRPD artikkel 1 om at formålet med konvensjonen blant annet er å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter.

Flertallet viser videre til at presisjon i regelverket tradisjonelt har blitt sett som en svært viktig rettssikkerhetsgaranti mot overgrep fra myndighetenes side. Flertallet mener at det er vanskelig å forene kravet i artikkel 25 bokstav d om «informert samtykke» som grunnlag for helsehjelp med CRPD-komiteens oppfatning om at enhver alltid har rettslig handleevne. Et informert samtykke forutsetter etter flertallets syn et minimum av forståelse for det valget som skal tas, se utredningen punkt 7.4.3.3.

Videre viser flertallet til at CRPD-komiteen ikke drøfter situasjonen til dem som er helt uten evne til å gi uttrykk for sitt syn. Det er ifølge utvalgsflertallet også uklart om komiteen mener at man skal omtale det at man i realiteten treffer beslutninger på vegne av en person, som beslutningsstøtte, og ikke som begrensninger i den rettslige handleevnen.

Tvangslovutvalgets flertall vurderer det slik at CRPD-komiteens krav om umiddelbar avskaffelse av alle inngrepshjemler som inneholder en kobling til psykisk funksjonsnedsettelse, kan tenkes gjennomført på to måter: enten ved at nødrett blir eneste grunnlag for inngrep eller ved tvangsregler som bare har generelle vilkår (for eksempel krav om vesentlig skade, nødvendighet, forholdsmessighet, klagerettigheter osv.) uten noen kobling til psykisk funksjonsnedsettelse, se NOU 2019: 14 punkt 7.4.3.

Tvangslovutvalget foreslår at det lovfestes at det skal prøves ut nye modeller for beslutningsstøtte, men avviser tanken om at beslutningsstøtte kan gjøre alle særregler om tvang overflødige, se NOU 2019: 14 punkt 20.7.9.

7.4.2 Utvalgets vurderinger

7.4.2.1 Vergemålsloven

Utvalget behandler forholdet mellom CRPD og vergemålsloven flere steder i utredningen, og har også behandlet vergens rolle etter annet regelverk, som i spørsmål om abort og sterilisering. I dette punktet konsentreres omtalen om artikkel 12 og de generelle reglene i vergemålsloven.

Utvalget presiserer at artikkel 12 om rettslig handleevne først og fremst er relevant for den gruppen av funksjonshemmede «som anses å ha behov for bistand fra andre for å kunne ta avgjørelser av betydning for sitt eget liv», se punkt 12.1 i utredningen del II. Utvalget viser til at statene i artikkel 12 nr. 1 bekrefter at funksjonshemmede har rett til overalt å anerkjennes som en person i rettslig henseende («the right to recognition everywhere as persons before the law»), og konstaterer at dette betyr at funksjonshemmede «på lik linje med andre har juridiske rettigheter og plikter, med rett til et fødselsnummer, å eie, å ha pass, å bli saksøkt osv.».

Videre konstaterer utvalget at artikkel 12 nr. 2 stiller krav til statene om å anerkjenne at funksjonshemmede på lik linje med andre har rettslig handleevne, og uttaler følgende i punkt 12.2.2:

«Et spørsmål er hva denne rettslige handleevnen omfatter. Begrepet kan forklares på følgende måte: ‘the capacity to hold a right and the capacity to act and exercise a right, including capacity to sue based on such right’. Ordlyden ‘all aspects of life’ tilsier at det å ha rettslig handleevne i alle spørsmål av økonomisk, rettslig eller helse- eller omsorgsmessig karakter, er omfattet. Rettslig handleevne handler konkret om å kunne foreta rettslig bindende disposisjoner, typisk ved avtaler, testament, søksmål mv.

I forlengelsen av dette må man vurdere hva som ligger i uttrykket ‘on an equal basis with others’. Som et minimum kreves at funksjonshemmede ikke skal diskrimineres i spørsmål om rettslig handleevne. Staten plikter ikke bare å unnlate å diskriminere, men skal også sikre funksjonshemmede støtte slik at de også reelt kan utøve sin rettslige handleevne jf. artikkel 12 nr. 3.»

Utvalget viser til at CRPD-komiteen mener at ordninger som innebærer at andre kan fatte beslutninger på vegne av en person med nedsatt funksjonsevne («substituted decision-making regimes»), generelt er uforenlige med konvensjonen, og at slike ordninger må erstattes av ordninger for beslutningsstøtte («supported decision-making»). Et sentralt spørsmål er om det innenfor konvensjonen er rom for en lovgivning som åpner for å frata eller begrense noens rettslige handleevne. Utvalget legger til grunn at spørsmålet om hvordan konvensjonen skal fortolkes på dette punktet, ikke kan betraktes som avklart, men at CRPD-komiteens uttalelser, som er gjengitt i utredningen del II punkt 12.2.2, er omstridt, og ikke i samsvar med de aller fleste lands statspraksis eller de synspunkter som er fremmet om spørsmålet i juridisk teori.

Utvalget drøfter spørsmålet om konvensjonen tillater fratakelse av rettslig handleevne i utredningen del II punkt 12.6.2. Her viser utvalget blant annet til at ordlyden i artikkel 12 nr. 4 pålegger statene å sikre at alle tiltak som gjelder utøvelse av rettslig handleevne, har bestemmelser om hensiktsmessige og effektive mekanismer som hindrer misbruk. Utvalget konstaterer at bestemmelsen forutsetter «at det kan settes i verk tiltak som skaper behov for slike beskyttelsesmekanismer», og at elementer i de beskyttelsesmekanismene som er nevnt, som at de skal gjelde i kortest mulig tid, kan tilsi en åpning for unntaksvis å bruke fratakelse av rettslig handleevne som et slikt tiltak. Utvalget viser til at «[e]t tungtveiende hensyn som taler for en slik fortolkning, er konsekvensene av å oppheve muligheten til å frata rettslig handleevne. Her mangler vi, i alle fall foreløpig, andre praktiske alternativer».

I utredningen del I punkt 8.2 uttaler utvalget at det «mener at statens standpunkt er basert på en forsvarlig fortolkning av konvensjonen, og at det ikke er grunnlag for å si at det foreligger noen motstrid mellom konvensjonen og norsk rett». Utvalget legger til grunn at det i norsk rett «bør legges avgjørende vekt på at staten har vurdert spørsmålet og i tolkningserklæringen har lagt til grunn at konvensjonen tillater fratakelse av rettslig handleevne som en siste utvei», og viser videre til at vergemålsloven gir en svært snever adgang til å begrense rettslig handleevne, og at dette uansett bare kan gjøres innenfor de begrensningene og rettssikkerhetsgarantiene som følger av artikkel 12 nr. 3 og nr. 4.

Utvalget finner altså ikke grunnlag for å konkludere med at konvensjonen forbyr å begrense enkeltmenneskers rettslige handleevne, men understreker at vurderingen må utøves på en måte som ikke er diskriminerende, slik at enhver fratakelse av rettslig handleevne må være saklig begrunnet, nødvendig og forholdsmessig.

På samme sted viser utvalget til at vergemålsloven har fått kritikk for ikke å gi «en rettighet som er klar eller omfattende nok til å sikre tilstrekkelig bistand til å utøve rettslige handlinger». Utvalget viser til at Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med en helhetlig gjennomgang av vergemålsloven, og uttaler at det er «sentralt at det tas sikte på stor grad av formell og reell selvbestemmelse». Videre presiserer utvalget følgende i del I punkt 8.2:

«Utvalget vil også bemerke at det ikke bare er gjennom vergemålsordningen at kravet om beslutningsstøtte kan oppfylles. Støtte kan og bør gis også på andre måter, som for eksempel bistand til å kommunisere, personlig veiledning, rettshjelp, eller lettlestversjoner av informasjonsmateriell i offentlige etater, banker osv. Brukerstyrt personlig assistanse og rimelig tilrettelegging vil også kunne gi viktige former for beslutningsstøtte.»

Utvalget uttaler i utredningen del II punkt 12.6.4 at «de lovendringene som er gjennomført og som er varslet, er viktige skritt i retning av en bedre gjennomføring av kravene til beslutningsstøtte etter artikkel 12 nr. 3». Videre presiseres det at det etter utvalgets vurdering ikke er et krav etter CRPD at tilgang til beslutningsstøtte skal lovfestes som en rettighet for funksjonshemmede på en bestemt måte.

Utvalget finner heller ikke at vergemålslovens vilkår krenker konvensjonen. I utredningen del II punkt 12.6.3 uttaler utvalget at det «må legges til grunn at funksjonsnedsettelse i seg selv aldri kan begrunne vergemål med eller uten fratakelse av rettslig handleevne», og det konstaterer videre at dette «heller ikke [er] situasjonen etter gjeldende norske regler» og at «[f]unksjonsnedsettelsen […] kun [er] et avgrensningskriterium, som ett av flere kumulative vilkår». Utvalget gjennomgår kritikken mot diagnosetilnærminger, konsekvens- eller resultattilnærminger og funksjonsbaserte tilnærminger til vilkår for begrensning av rettslig handleevne, og konstaterer at vergemålslovens vilkår inneholder elementer av alle disse tilnærmingene. Utvalget viser blant annet til at Rettighetsutvalget i NOU 2016: 17 På lik linje kom til at vergemålslovens «diagnosekrav» utgjør direkte diskriminering i strid med konvensjonen. CRPD-utvalget finner derimot ikke grunn til å konkludere med at vergemålslovens vilkår krenker CRPD. Utvalget uttrykker at det bør vurderes nærmere hvordan vilkårene for vergemål best bør utformes. Samtidig viser utvalget til at inngrep i den enkeltes selvbestemmelse krever klar lovhjemmel og uttaler:

«Dersom man fjerner avgrensende vilkår, slik som ‘sinnslidelse’ i vergemålsloven § 20 jf. § 22, må det skje uten at man skaper en uklar rettstilstand som øker faren for misbruk. Det viktige må være å finne en mest mulig rettssikker og minst mulig stigmatiserende avgrensning. Utvalget mener det må legges vekt på at alminnelig vergemål er frivillig, og det er derfor ut fra rettssikkerhetshensyn ikke så sterkt behov for et avgrensingskriterium. Ved manglende samtykkekompetanse der vergemålet baseres på en vurdering av antatt ønske, er behovet større. Ved fratakelse av rettslig handleevne, må hensynet til rettssikkerheten tillegges særlig vekt i vurderingen av om diagnosekrav kan videreføres.»

7.4.2.2 Helse- og omsorgslovgivningen

Utvalget behandler spørsmål om tvang i helselovgivningen primært under artikkel 14, og konkluderer i utredningen del II punkt 14.5.6 med at konvensjonen ikke synes å kreve endringer i de norske tvangslovhjemlene, se punkt 7.6.4 i proposisjonen.

7.4.2.3 Straffelovens utilregnelighetsregler

Når det gjelder straffelovens regler om utilregnelighet, viser utvalget i utredningen del II punkt 12.8.3 til tidligere vurderinger av forholdet mellom straffeloven § 20 om utilregnelighet og CRPD artikkel 12 fra Tilregnelighetsutvalget i NOU 2014: 109 og fra departementet, i forbindelse med endringen av straffeloven § 20 i 2019. Både Tilregnelighetsutvalget og departementet konkluderte med at CRPD tillater at konvensjonsstatene har regler om utilregnelighet. Utvalget slutter seg til den tolkningen av artikkel 12 som ble gjort i lovprosessen, og viser til at ordlyden i artikkel 12 nr. 2 om at statene anerkjenner at funksjonshemmede har rettslig handleevne, gir svak forankring for at bestemmelsen sperrer for strafferettslig ansvarsfrihet ved utilregnelighet. Utvalget fremholder at rettslig handleevne normalt anses som noe annet enn strafferettslig ansvarsevne. Etter deres oppfatning støtter heller ikke de øvrige rettskildene en forståelse av konvensjonen som sperrer for strafferettslig ansvarsfrihet ved utilregnelighet. Utvalget mener derfor at det ikke er noen motstrid mellom konvensjonen og straffelovens utilregnelighetsregler.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

7.4.3.1 Norges tolkningserklæring til artikkel 12

Flere høringsinstanser gir uttrykk for at Norges tolkningserklæring til CRPD artikkel 12 eller begge Norges tolkningserklæringer bygger på en forsvarlig forståelse av konvensjonen, herunder Advokatforeningen, Norges institusjon for menneskerettigheter, Mental Helse Ungdom og Statsforvalteren i Rogaland.

Advokatforeningen skriver:

«Advokatforeningen en enig i utvalgets syn om at tolkningserklæringene bygger på en forsvarlig tolkning av konvensjonen. For eksempel har komiteen i sin fortolkning av artikkel 12 ikke omtalt forholdet til andre menneskerettigheter, og spørsmålet om disse kan svekkes dersom myndighetene ikke har adgang til å begrense en persons rettslige handleevne. Det vises særlig til utvalgets vurderinger i del II kapittel 12.6.2. Advokatforeningen er enig i at det i noen tilfeller kan være nødvendig å begrense en persons rettslige handleevne, for å sikre ivaretagelse av andre grunnleggende menneskerettigheter, men at adgangen til slik fratakelse skal være snever slik den er i dag.»

7.4.3.2 Beslutningsstøtte og fratakelse av rettslig handleevne

Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen og Uloba Independent Living Norge mener at det må utredes en egen lov om beslutningsstøtte i tråd med CRPD artikkel 12, «med formål om å sikre funksjonshemmede selvbestemmelse» til erstatning for vergemålsloven for personer med funksjonsnedsettelser. Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen uttaler blant annet at retten til beslutningsstøtte aldri kan «gjøres betinget av et krav om ‘manglende beslutningskompetanse’ (eller manglende samtykkekompetanse» og uttaler videre at beslutningstøtte «er en rettighet for alle som faller inn under personkretsen til CRPD, og ikke en rettighet som noen skal kvalifisere for å oppnå, i praksis ved å legge frem legeerklæring eller annen dokumentasjon fra helsevesenet». Landsforeningen We Shall Overcome har i sin høringsuttalelse uttrykt generell støtte til høringsuttalelsen til Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen. Ønsket om en egen lov om beslutningsstøtte får også støtte fra Trondheim kommune, som mener det alternativt bør «gjøres endringer i vergemålsloven som sikrer dette».

Nasjonalforeningen for folkehelsen uttaler at det er «viktig å ivareta selvbestemmelsesretten til mennesker med demens så langt som mulig» og at «[t]vungen helsehjelp og fratagelse av rettslig handleevne må være siste utvei». Nasjonalforeningen for folkehelsen viser til at beslutningsstøtteordninger generelt må styrkes og forbedres. Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming støtter arbeidet med endringer i vergemålsloven, og fremhever også at ordninger for bedre beslutningsstøtte må vurderes i den forbindelse. Eldrerådet i Møre og Romsdal fylkeskommune og Grønt Funkisnettverk uttaler i samme retning at vergemålsordningen bør gjennomgås for å sikre overensstemmelse med CRPD.

Flere høringsinstanser kommenterer både generelle ordninger for beslutningsstøtte og beslutningsstøtteordninger innenfor helse- og omsorgssektoren.

Uloba Independent Living Norge viser til at organisasjonen har utviklet en modell for beslutningsstøtte, som er kalt beslutningsstøtteråd. Organisasjonen uttaler at «CRPD krever at funksjonshemmede som ønsker beslutningsstøtte skal ha tilgang til ulike modeller» og at det er avgjørende at det etableres «et juridisk rammeverk for beslutningsstøttemodeller for at dette skal kunne realiseres». Uloba Independent Living Norge uttaler videre at det «må presiseres at endring i vergemålsloven ikke vil sikre beslutningsstøtte i tråd med konvensjonen» og at vergemålsloven etter endringer «fortsatt [vil] opprettholde et paternalistisk lovverk som gir andre myndighet til å handle på vegne av den som er satt under vergemål». Øvre Eiker kommune uttaler i samme retning at kommunen støtter utvalgets flertall i at det er behov for styrket beslutningsstøtte i praksis for å bedre oppfyllelsen av konvensjonens krav, og at regjeringen «må følge opp arbeidet med utarbeidelse av en beslutningsstøtteordning».

Abloom støtter en utvidelse av beslutningsstøtte fremfor substitusjon. Mental Helse er glad for at regjeringen har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å utrede en ordning for beslutningsstøtte. Stiftelsen SOR mener at det må utarbeides en lov om beslutningsstøtte som sikrer slik støtte, også for personer med behov for omfattende støtte til å fatte beslutninger. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at lovgiver i forbindelse med inkorporering bør gi signaler om styrket satsning på arbeidet med forebygging av tvang i helse- og omsorgssektoren, herunder tilgang til beslutningsstøtte.

Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende – Vestfold Fylkeslag uttrykker støtte til målsetningen om beslutningsstøtte, men mener at det vil være situasjoner hvor fratakelse av rettslig handleevne kan være nødvendig som en siste utvei. Også Rådet for personer med funksjonsnedsettelse i Sandefjord kommune støtter en «svært begrenset» adgang til fratakelse av rettslig handleevne, men mener vilkårene for dette ikke må knyttes til diagnose som kriterium. Trondheim kommune støtter også utvalgets vurdering av at konvensjonen tillater fratakelse av rettslig handleevne og tvungen omsorg og behandling, der dette er nødvendig som en siste utvei og underlagt rettssikkerhetsgarantier.

Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon fremhever i sitt høringssvar behovet for å kunne yte støtte også til personer som ikke har innsikt i egen sykdom, og som står i fare for å «[la] livet gå til grunne uten at de forstår at det er det de gjør». Organisasjonen uttaler at personer med funksjonsnedsettelser som omfattes av virkeområdet for CRPD, utgjør en mindre andel av den totale gruppen voksne i ulike livssituasjoner som får støtte i form av vergemål. Organisasjonen fremhever konsekvensene av at personer uten sykdomsinnsikt får adgang til å handle på impuls, og for eksempel stifte høy gjeld de ikke er i stand til å betjene, dersom samfunnet ikke kan tilby adekvate tiltak for å hindre dem i dette. Denne høringsinstansen viser til at terskelen for å begrense rettslig handleevne etter norsk rett er svært høy, at et slikt tiltak kan være nødvendig for å tilby en person beskyttelse uavhengig av funksjonsnedsettelse, og at bare rundt 300 mennesker på landsbasis har fått begrenset rettslig handleevne ved dom. Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon mener videre at det kan være en fordel med en fast verge som har erfaring og kompetanse til å utøve god beslutningsstøtte, og viser til at en del av de personene som mottar støtte av en fast verge, etter deres erfaring ikke ønsker å ha et familiemedlem som verge, da de ifølge interesseorganisasjonen «ønsker å ha sitt privatliv i fred uten familiens innblanding».

Statens sivilrettsforvaltning uttaler at vergemålsforvaltningen «praktiserer vergemålsregelverket på en måte som ivaretar rettighetene personer med funksjonsnedsettelser har etter Norges tolkning av konvensjonen», og at det blant annet ikke opprettes alminnelig vergemål med mindre det er i tråd med personens ønsker. Statens sivilrettsforvaltning viser til at begrensning av rettslig handleevne innebærer et inngrep i en persons grunnleggende rett til frihet og selvbestemmelse, og uttaler følgende i sitt høringssvar:

«Vergemålsforvaltningens praksis bygger på at et slikt inngrep bare må brukes som en siste utvei, og må være forholdsmessig sammenholdt med den beskyttelsen personen vil oppnå gjennom dette tiltaket.

Sivilrettsforvaltningen ser at det har vært en utvikling de siste årene i domstolenes behandling av omfanget av vergemålet. Vi ser en tendens til at slutningen i dommene om begrensning av rettslig handleevne er mer konkrete og detaljerte i angivelsen av omfanget i begrensningen. Det er grunn til å tro at dette innebærer at omfanget i større grad enn tidligere er tilpasset personens behov.»

Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen mener at manglende beslutnings- eller samtykkekompetanse aldri kan legitimere innskrenkninger i sivile rettigheter, slik som retten til ikke å bli underlagt ufrivillig behandling, tvang og tvangsinngrep. Stiftelsen skriver:

«Problemet med å bruke vilkåret ‘manglende beslutningskompetanse’ eller samtykkekompetanse, er at denne typen kompetanse forstås som en ferdighet en person besitter eller ikke besitter som følge av funksjonsnedsettelsen.»

7.4.3.3 Diagnosenære vilkår

Flere høringsinstanser har uttalt seg om bruken av diagnoser som vilkår eller bruk av diagnosenære vilkår, blant annet i vergemålsloven og helse- og omsorgslovgivningen.

Bufdir «deler utvalgets bekymring knyttet til hvorvidt vilkår som direkte eller indirekte har sammenheng med funksjonsnedsettelse gjennom diagnose- funksjons og/eller konsekvensbaserte tilnærminger er tilstrekkelig begrunnet i lys av diskrimineringsforbudet». Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at hjemlene for tvang og begrensninger i rettslig handleevne bør frakobles diagnoser eller diagnosenære vilkår, slik som «psykisk utviklingshemming» eller «alvorlig sinnslidelse», og erstattes med diagnosenøytral og «ikke-diskriminerende lovgivning». Nasjonalforeningen for folkehelsen understreker at en demensdiagnose alene ikke utgjør et tilstrekkelig grunnlag for å begrense en persons selvbestemmelsesrett. Foreningen er «opptatt av at det er den enkeltes funksjonsnivå som skal legges til grunn for vurderingen av om vilkårene for å begrense selvbestemmelsesretten foreligger». I samme retning uttaler Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming at det er «et viktig element at diagnoser eller funksjonsnedsettelse som sådan ikke danner grunnlag for bortfall av samtykke/beslutningskompetanse», og at det er «nødvendig med en høyning av kunnskap om hvordan drive beslutningstøtte for å kunne utøve selvbestemmelse for den enkelte. Dette gjelder både personer med utviklingshemming og de som yter tjenester til personer med utviklingshemming». Også Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon mener en bør gå bort fra diagnosenære vilkår i lovgivningen, og uttaler at «alle personer med funksjonsnedsettelse eller andre helseutfordringer burde ha mulighet til å få bistand/beslutningsstøtte fra verge».

Flere høringsinstanser kommenterer diagnosenære vilkår i helse- og omsorgslovgivning som åpner for bruk av tvang, se nærmere i redegjørelsen for høringsinstansenes syn i punkt 7.6.3 om artikkel 14.

7.4.3.4 Tvang i helse- og omsorgslovgivningen

Høringsinstanser som uttaler seg om hjemler for og bruk av tvang i helse- og omsorgslovgivningen, omtales i punkt 7.6.3 om artikkel 14.

7.4.4 Departementets vurderinger

7.4.4.1 Overordnet om forståelsen av artikkel 12

Departementet viser til at bestemmelser i norsk vergemåls- og helselovgivning som innebærer en adgang til på visse vilkår å begrense personers rettslige handleevne, bygger på den forståelsen av CRPD artikkel 12 som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæring. Imidlertid har CRPD-komiteen blant annet i generell kommentar nr. 1 (2014) om lik rettslig anerkjennelse gitt uttrykk for en forståelse av artikkel 12 som avviker fra den forståelsen som fremgår av Norges tolkningserklæring til bestemmelsen. Blant annet uttaler komiteen i avsnitt 15 at fratakelse av rettslig handleevne verken kan begrunnes ut fra diagnose, ut fra resultatet av personens uheldige beslutninger eller ut fra en vurdering av personens intellektuelle eller mentale evne til å gjøre vurderinger og forstå konsekvensene av beslutningene som tas, og at fratakelse av rettslig handleevne basert på slike tilnærminger er diskriminerende. CRPD-komiteens synspunkter nødvendiggjør en nærmere omtale av hvorfor tolkningserklæringen etter departementets syn gir uttrykk for en riktig forståelse av artikkel 12.

Departementet understreker at tolkningserklæringen til CRPD artikkel 12 ikke innebærer noen reservasjon i folkerettslig forstand. Etter ratifiseringen av konvensjonen har norske myndigheter ved flere anledninger bekreftet og understreket at tolkningserklæringen gir uttrykk for det som etter Norges syn er en riktig tolkning av artikkelen, slik at Norge fullt ut aksepterer forpliktelsene som følger av konvensjonen. Departementet fastholder dette synet.

CRPD artikkel 12 nr. 3 oppstiller en forpliktelse til å tilby tilgang til adekvat støtte til utøvelse av rettslig handleevne til alle personer med funksjonsnedsettelser som har behov for støtte, uavhengig av deres individuelle forutsetninger. Samtidig må staten ivareta forpliktelsen til å beskytte andre menneskerettigheter, slik de fremgår av menneskerettighetskonvensjonene Norge er bundet av. Begrunnelsen for tolkningserklæringen er i hovedsak at staten mener det er en forutsetning for å kunne oppfylle disse forpliktelsene samtidig, at det er mulig – på strenge vilkår og underlagt rettssikkerhetsgarantier – å begrense enkeltpersoners rettslige handleevne. I noen tilfeller, for eksempel der en person er sårbar for utnytting på grunn av helsetilstanden sin, eller der avhengighet av rus eller spill fører til at personen handler på en måte som setter personens øvrige rettigheter i fare, kan det være helt nødvendig å begrense den rettslige handleevnen for å beskytte personen selv, eller for eksempel barn som personen har ansvar for. Etter vergemålsloven kan handleevnen bare begrenses ved dom, og vilkårene etter vergemålsloven § 22 er svært strenge. Se nærmere om dette tiltaket i omtalen av vergemålsloven i punkt 7.4.4.2 nedenfor.

I Norges kommentarer til CRPD-komiteens utkast til generell kommentar nr. 1 til artikkel 12 ble det blant annet vist til at komiteen i liten grad skiller mellom rettsevne – alle personers selvsagte rett til å vernes av rettsordenen og anses som en person med fulle rettigheter i alle henseender, på lik linje med andre – og rettslig handleevne, som overordnet kan beskrives som muligheten til selv å utøve disse rettighetene. Norske myndigheter uttalte i innspillet på side 3 og 4 følgende om de situasjonene som etter statens vurdering kan gjøre det nødvendig å begrense rettslig handleevne for å beskytte den enkeltes rettigheter:

«The legal capacity to act under the law, or exercise legal capacity, is subject to further regulation in Article 12 (3) and (4). According to Article 12 (3), the States Parties have an obligation to take appropriate measures to provide access by persons with disabilities to the support they may require in exercising their legal capacity. It is of the greatest importance that the States fulfill this obligation, and provide assistance tailored to the individuals’ needs and preferences. The level of support needed can vary significantly, both from one individual to another, and as a situation may change over time. In some situations, the person in need of support may not be able to give an informed consent, or to communicate his or her will and preferences at all. Others may be acting in ways that are contrary to their interests and carry the risk of grave consequences for their health and well-being or financial situation. In such circumstances, what the Committee refers to as ‘substitute decision-making’ may be necessary, as a last resort, in the interest of the person concerned.

The human rights principle of self-determination must be interpreted in the light of, and weighed against, other human rights. The assumption of legal capacity in all situations may compromise other rights for people with decision-making difficulties, for example the right to life, the right to health and the right to fair trial.

The Committee does not mention or discuss the situation where an individual is unable to express his or her wishes or preferences at all, regardless of the level of assistance given. In such cases, the support needed will necessarily imply making decisions on behalf of the person concerned. In our opinion, in such cases it is preferable that the legislation acknowledges that decisions are made on behalf of the person concerned, and provides legal safeguards to ensure that this competence is not abused. When it would necessarily be a fiction to maintain that the disabled person is the one making decisions, not acknowledging this would entail the obvious risk that the person who is ‘assisting’ in the decision-making process is in reality expressing his or her own will and preferences, and not those of the disabled person.»

Tolkningserklæringen skal forstås som uttrykk for disse avveiningene. Norske myndigheter mener at alle voksne personer, uavhengig av funksjonsnedsettelse, i utgangspunktet har full rettslig handleevne, slik det også følger av konvensjonen. Etter artikkel 12 nr. 3 og nr. 4 plikter staten å sørge for at alle personer som har rettigheter etter konvensjonen, får tilgang til den støtten de kan trenge for å utøve sin rettslige handleevne i tråd med egne ønsker og preferanser. For personer som ikke i det hele tatt kan gi uttrykk for ønsker og vilje, vil det, som det fremgår av sitatet over, nødvendigvis måtte fattes beslutninger uten personens direkte medvirkning. I slike tilfeller er det etter departementets syn viktig at lovgivningen gir uttrykk for realiteten i de systemene som etableres for å fatte beslutninger, og at det er tilstrekkelige sikkerhetsmekanismer for å hindre misbruk, slik CRPD artikkel 12 nr. 4 krever. I noen tilfeller kan også en begrensning av rettslig handleevne være siste mulighet for å gi personen nødvendig støtte. Det kan for eksempel gjelde der fremskreden demenssykdom eller psykisk sykdom i perioder leder til at en person handler i strid med sine egne mer langsiktige ønsker og sin egen vilje.

Videre i den ovenfor siterte kommentaren er det understreket at Norge mener det ville være i strid med konvensjonen å begrense den rettslige handleevnen til enkeltpersoner utelukkende på bakgrunn av at personen har en sykdom eller funksjonsnedsettelse. Det skal alltid ligge en individuell vurdering til grunn for en begrensning av rettslig handleevne. I tråd med hovedregelen som følger av artikkel 12 nr. 2 om at alle voksne mennesker har full rettslig handleevne, kan handleevnen etter norsk rett bare begrenses i de tilfeller, og i den grad, det er helt nødvendig. Det må i slike tilfeller være klart at frivillige tiltak ikke kan gi personen tilstrekkelig støtte. Utenfor det området hvor handleevnen er begrenset, beholder personen full rettslig handleevne, og handleevnen kan aldri fratas totalt.

En rekke sammenlignbare stater har avgitt tilsvarende tolkningserklæring til artikkel 12 som Norge. Som det ble vist til i Norges første rapport til CRPD-komiteen i 2015, gir erklæringen uttrykk for et syn på innholdet i artikkelen som etter Norges oppfatning er i overensstemmelse med en utbredt forståelse blant konvensjonens statsparter, se rapportens side 23. Som Norges institusjon for menneskerettigheter påpekte i sin gjennomgang fra 2022, og som utvalget viser til i utredningen del II punkt 12.6.2, var det ingen medlemsland som på tidspunktet for statens rapportering til CRPD-komiteen ikke hadde et system som tillot en form for begrensning av rettslig handleevne. Også dette taler for at tolkningserklæringen gir uttrykk for en utbredt forståelse av konvensjonens krav blant statspartene.

Departementet viser til at også utvalget har lagt til grunn at statens standpunkt, slik det er kommet til uttrykk i tolkningserklæringen, er basert på en forsvarlig tolkning av konvensjonen, og at det i nasjonal rett bør legges «avgjørende vekt på at staten har vurdert spørsmålet og lagt til grunn at konvensjonen tillater fratakelse av rettslig handleevne», se utredningen del II punkt 12.6.2. Det er der vist til at også Norges institusjon for menneskerettigheter kommer til samme konklusjon i rapporten Inkorporering av CRPD i norsk rett. Særlig om CRPD artikkel 12 og 14 fra 2022.

7.4.4.2 Vergemål og beslutningsstøtte

Etter departementets vurdering er vergemålsloven utformet i tråd med de forpliktelsene som følger av CRPD, herunder artikkel 12. Departementet viser samtidig til at det pågår en helhetlig gjennomgang av loven, som blant annet har som mål ytterligere å styrke gjennomføringen av CRPD.

Utvalget anbefaler at diagnosenære vilkår i lovverket generelt vurderes nærmere, fordi «det er funksjonsnedsettelsen snarere enn diagnosen som er ment å skulle omfattes av den aktuelle loven», se utredningen del I punkt 10.4. Utvalget fremhever særskilt at flere lover, herunder vergemålsloven, benytter benevnelsen «psykisk utviklingshemming/utviklingshemmet», og mener at dette bør endres til «utviklingshemming/utviklingshemmet». Flere høringsinstanser har også gitt uttrykk for at diagnosenære vilkår bør avskaffes.

Departementet viser til at det i høringsnotatet om endringer i vergemålsloven mv. 18. november 2024 er foreslått et nytt og mer nøytralt tilstandsvilkår i vergemålsloven. En endring i tilstandsvilkåret vil tydeliggjøre at vergemål ikke kan opprettes for en person alene på grunnlag av en sykdom eller funksjonsnedsettelse, men at det forutsettes en bred vurdering av personens egne ønsker og det konkrete støttebehovet. I tillegg til rus- og spillavhengighet beskriver inngangsvilkåret i vergemålsloven § 20, som regulerer opprettelse av alminnelig vergemål, ulike funksjonsnedsettelser som vil medføre at en person faller inn under virkeområdet for CRPD, og dermed har rett til støtte til å utøve rettslig handleevne etter artikkel 12 nr. 3. I det nevnte høringsnotatet er det på side 21 presisert at meningen med tilstandsvilkåret ikke er «å halde personar som treng støtte frå verje, ute frå ordninga, fordi dei ikkje har akkurat ein slik tilstand som er lista opp i føresegna», men at vilkåret peker ut «tilstandar som kan aktualisere eit behov for støtte eller vern». Departementet vil samtidig understreke at det etter norsk rett ikke er adgang til verken å opprette et frivillig vergemål eller begrense rettslig handleevne på grunnlag av at en person har en funksjonsnedsettelse i seg selv. Det sentrale vilkåret, også etter gjeldende rett, er at det er et behov for det aktuelle tiltaket.

Når det gjelder adgangen å begrense enkeltpersoners rettslige handleevne, legger departementet til grunn at konvensjonsforpliktelsene som følger av artikkel 12, også etter inkorporering av konvensjonen i norsk rett må forstås på den måten tolkningserklæringen gir uttrykk for. Departementet viser til at både utvalget og Norges institusjon for menneskerettigheter har kommet til at statens tolkning av artikkel 12 er forsvarlig. Departementet viser videre til høringssvaret fra den sentrale vergemålsmyndigheten, Statens sivilrettsforvaltning, der det er vist til at domstolene i økende grad tilpasser avgjørelser om fratakelse av rettslig handleevne til personens konkrete behov for vern. Dette er en positiv utvikling. Oppfyllelse av forpliktelser etter CRPD er avhengig av at ikke bare loven, men også praksis, er i overensstemmelse med konvensjonsforpliktelsene.

Departementet viser videre til at tolkningen av artikkel 12 nylig er grundig vurdert, i forbindelse med forslag til endringer i vergemålsloven. Det vises til drøftelsen i punkt 3.2.2 i Prop. 141 L (2021–2022).

Departementet viser videre i samme punkt i Prop. 141 L (2021–2022) til at også andre menneskerettskonvensjoner som er bindende for Norge, har betydning, og at det etter både EMK og SP må legges til grunn at det på nærmere vilkår er adgang til å gjøre begrensninger i den rettslige handleevnen til enkeltmennesker, herunder personer med nedsatt funksjonsevne. Videre fremhever departementet følgende:

«Uavhengig av i hvilken grad den enkelte kan nyttiggjøre seg av beslutningsstøtte, stiller CRPD krav til staten. For det første har staten en forpliktelse til å søke å sikre konvensjonens ikke-diskrimineringsformål, jf. CRPDs fortale, samt artikkel 1, 2, 3 og 5 og artikkel 12 nr. 2, jf. formuleringen ‘on an equal basis with others’. Dernest er det et hovedformål med konvensjonen å sørge for at personer med funksjonsnedsettelser får realisert sine menneskerettigheter. Konvensjonen peker blant annet på retten til liv (artikkel 10), retten til ikke å bli utsatt for umenneskelig eller nedverdigende behandling (artikkel 15) og retten til helse (artikkel 25). Dersom retten til ikke-diskriminering og overholdelse av øvrige rettigheter som følger av konvensjonen, i den enkelte saken bare kan skje gjennom å gjøre begrensninger i personens rettslige handleevne, synes artikkel 12 nr. 4 å gi en viss veiledning i hvordan disse i utgangspunktet motstridende interessene skal balanseres på en konvensjonslojal måte. Med utgangspunkt i artikkel 12 nr. 4 skal statspartene for det første sette inn tiltak (‘measures’) for å sikre utøvelsen av rettslig handleevne. Videre skal staten ‘provide for appropriate and effective safeguards to prevent abuse in accordance with international human rights law’ som følge av slike tiltak. Tiltakene skal være nøye tilpasset (‘tailored to the person’s circumstances’), og de skal settes inn for så kort tid som mulig (‘apply for the shortest time possible’). I norsk rett er dette ofte formulert som det minste middels prinsipp. Tiltakene skal videre sikre mot ‘undue influence’, være ‘free of conflict of interest’ og være ‘proportional’. Sikkerhetsmekanismene skal her som ellers ‘respect the rights, will and preferences of the person’. En adgang til å begrense den rettslige handleevnen innebærer derfor ingen rett til å se bort fra personens rettigheter, vilje og preferanser.

Samlet sett gir artikkel 12 nr. 4 vesentlige rammer for statenes lovgivning. Det er naturlig å forstå konvensjonen slik at de omfattende sikkerhetsmekanismene og begrensningene i nr. 4 ikke minst er viktige der personen i liten grad kan utøve sin rettslige handleevne selv, og heller ikke i særlig grad kan nyttiggjøre seg beslutningsstøtte. Dette underbygger etter departementets vurdering at konvensjonen bør tolkes slik at det, som en siste utvei og underlagt nærmere sikkerhetsmekanismer, må være forenlig med konvensjonen å begrense den rettslige handleevnen også for personer med nedsatt funksjonsevne.»

Vurderingene som fremgår her, gir fortsatt uttrykk for departementets syn. Det vises til at også utvalget har fremhevet at norske myndigheters standpunkt til CRPD artikkel 12 er basert på en grundig vurdering, som har kommet til uttrykk i Prop. 141 L (2021–2022).

Departementet vil likevel knytte noen kommentarer til enkelte momenter som er fremhevet av både utvalget og flere av høringsinstansene:

CRPD artikkel 12 nr. 3 krever at staten sørger for tilgang til beslutningsstøtteordninger for personer med funksjonsnedsettelser som har behov for beslutningsstøtte. Som redegjort for i punkt 7.4.1 er vergemålsordningen utformet for å oppfylle dette kravet. Vergemålslovens regler er endret i flere omganger, og de siste endringene i reglene om opprettelse av alminnelig vergemål etter § 20 trådte i kraft 1. april 2023. Det ble da tydeliggjort, som blant annet Nasjonalforeningen for folkehelsen har fremhevet viktigheten av, at den enkeltes funksjonsnivå må vurderes konkret når det skal tas stilling til om vilkårene for å begrense selvbestemmelsesretten foreligger. Når det er spørsmål om å opprette alminnelig vergemål, altså uten at rettslig handleevne er begrenset, er selvbestemmelsesretten i utgangspunktet total. For en del grupper, som personer med demens, er det imidlertid noen ganger nødvendig å vurdere hva som er personens reelle ønsker og vilje, heller enn alene å ta utgangspunkt i det personen uttrykker i øyeblikket. Ved endringene i § 20 i 2023 ble det tydeliggjort at dette ikke innebærer at en kan se bort fra personens uttrykte vilje, for eksempel på grunnlag av en legeerklæring om at personen mangler beslutningskompetanse i enkelte spørsmål. Tilsvarende ble lovens § 33, som legger føringer for vergens rolle, endret. Bestemmelsens ordlyd gir nå direkte uttrykk for at vergen skal «gi støtte til personens utøvelse av den rettslige handleevnen i samsvar med personens ønsker». I særmerknaden til bestemmelsen er det presisert at der personen «med tilpasset tilrettelegging selv kan danne, holde fast ved og formidle sine ønsker, er det dette som er bestemmende for de handlingene som vergen kan foreta innenfor gjeldende regler og samfunnsmessige normer». Med de presiseringene som ble gjort i lovteksten ved endringslov 31. mars 2023 nr. 5, gir vergemålsloven nå tydeligere uttrykk for gjennomføringen av CRPD artikkel 12. Særlig innebærer endringene i §§ 20 og 33 en tydeliggjøring av at alminnelig vergemål er et beslutningsstøttetiltak, som skal utformes og utøves i tråd med kravene som følger av artikkel 12 nr. 3 og nr. 4.

Til innspillene fra Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen og Uloba Independent Living Norge om at vergemålsloven bør erstattes med en egen lov om beslutningsstøtte som bare gjelder for funksjonshemmede med et støttebehov, viser departementet til at det innenfor gjeldende rett er anledning til å etablere private beslutningsstøtteordninger, både på lovfestet og ulovfestet grunnlag. I tillegg til adgangen til å opprette fremtidsfullmakter kan en etter de generelle reglene som følger av avtaleloven og ulovfestet avtalerett, for eksempel gi fullmakter til én eller flere tillitspersoner. Der en person ikke ønsker å benytte det støttetiltaket et vergemål er, kan personen takke nei, med mindre de strenge vilkårene for begrensning av rettslig handleevne er oppfylt.

Vergemålsloven er etter departementets vurdering en beslutningsstøttelov, som også gir vidt rom for individuelle tilpasninger innenfor ordningen, dersom man skulle ønske en rådgiver og representant (verge) som også står under statlig tilsyn. I høringsnotatet om ytterligere endringer i vergemålsloven 18. november 2024 er det i punkt 3 gitt en redegjørelse for noen prinsipielle utgangspunkter, og departementet viser til denne redegjørelsen.

Et viktig formål med å utarbeide én samlet lov som regulerer både alminnelige vergemål, andre beslutningsstøttetiltak og begrensning av rettslig handleevne var, som vist over i punkt 7.4.1, å tilrettelegge for individtilpassede støtteordninger også for de personene som har et klart bistandsbehov, men som det etter den tidligere rettstilstanden ikke forelå noen hensiktsmessig regulering for. Dersom man skulle utarbeide en annen beslutningsstøttelov på siden av vergemålsloven, som bare skulle gjelde for personer med funksjonsnedsettelser, ville det skape krevende grensetilfeller der personer har sammensatte støttebehov, for eksempel der en person med en funksjonsnedsettelse også har problemer med avhengighet. Både før og etter at vergemålsloven trådte i kraft i 2013, er det lagt ned et omfattende arbeid i vergemålsforvaltningen for å sikre at lovens regler praktiseres på en riktig og enhetlig måte, og at alminnelige vergemål også rent faktisk utformes som individtilpassede støtteordninger.

Hensynet til å tilby gode og enhetlige tjenester i hele landet, til alle som har behov for støtte og som fyller vilkårene for å få tilbud om vergemål, tilsier at regelverket bør være enkelt å praktisere. Blant de som trenger støtte fra en verge, er det mange personer som ikke ville få dekket sine støttebehov dersom ordningen ble erstattet med en «ren» beslutningsstøtteordning. Departementet viser til uttalelsene i høringsnotatet om endringer i vergemålsloven 18. november 2024 punkt 3, der det blant annet er uttalt følgende:

«For departementet er det avgjerande at staten har plikt til å stille med ordningar som alle som har rett til det, kan nyttiggjere seg. Blant dei som treng ei verjeordning, er det mange som ikkje ville få dekt behova sine om verjeordninga blei erstatta med reine ordningar for avgjerdsstøtte. Det vil igjen gi ein risiko for at staten ikkje klarer å oppfylle menneskerettane til desse personane.»

Utvalget viser i sin utredning del II punkt 12.6.1 til at et «forhold» ved vergemålsloven som har vært gjenstand for kritikk, er at «vergemål betyr at vergen kan ta avgjørelser for personen som har verge». Departementet vil understreke at dette ikke er riktig i de tilfellene hvor vergemålet er frivillig, og hvor personen selv er i stand til å fatte beslutninger, jf. vergemålsloven § 33. Der en person selv ikke er i stand til å fatte eller fastholde en beslutning, er vergens adgang til å ta avgjørelser «for» personen begrenset til avgjørelser som det må legges til grunn at er i tråd med personens egne ønsker, og det fremgår direkte av ordlyden at vergen ikke kan foreta en handling «dersom det etter en samlet vurdering må legges til grunn at den er i strid med personens ønsker».

Når det gjelder de sjeldne tilfellene der rettslig handleevne er begrenset, skal vergen også så langt som mulig bygge på personens egne ønsker, og loven inneholder en rekke sikkerhetsmekanismer, som klagerett til statsforvalteren. Der personen selv ikke er i stand til å fremsette en klage, kan han eller hun få bistand av nære pårørende til dette. Utenfor de områdene hvor personens handleevne er begrenset ved dom, har personen full rettslig handleevne, og vergen har ikke adgang til å ta beslutninger for personen. Det vises til redegjørelsen for tolkningserklæringen til artikkel 12 i punkt 7.4.4.1. Rettslig handleevne kan bare begrenses i den grad det er helt nødvendig, beslutningen treffes ved dom, og personen har alltid rett til å delta i saken. Staten dekker alle kostnader, herunder til advokat for den personen det er aktuelt å begrense handleevnen til. Reglene om begrensning av rettslig handleevne er utformet for å ivareta kravet til å tilby tilstrekkelig støtte, samtidig som sikkerhetsmekanismene i ordningen etter departementets syn overholder kravene til sikkerhetsmekanismer som utledes av CRPD artikkel 12 nr. 4.

Utvalget viser i utredningen del II punkt 12.6.1 også til at det har vært gjenstand for kritikk at «det kan oppnevnes verger som personen ikke kjenner personlig og som ikke kjenner godt nok til personens ønsker, behov og situasjon». Til dette bemerkes at personen som samtykker til et vergemål, også skal samtykke til hvem som skal være verge. Der det er noen i personens nære krets som er villig til å påta seg ansvaret, og som er egnet til å være verge, er det førstevalget. Staten må imidlertid, i tråd med forpliktelsene som følger særlig av CRPD artikkel 12 nr. 3 og nr. 4, også tilby støtte til personer som ikke har nærstående som kan yte beslutningsstøtte og bistand til utøvelse av rettslig handleevne gjennom rollen som verge. Noen personer ønsker av ulike grunner heller ikke, som Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon har vist til, at nærstående skal være verge. Det kan være flere grunner til at en person ikke ønsker at nærstående skal bistå, både på det personlige og det økonomiske området. Også der det oppnevnes en fast verge, er hovedforpliktelsen å yte beslutningsstøtte, og vergen skal sette seg inn i personens ønsker, vilje og behov. Dette gjelder også der personens rettslige handleevne er begrenset.

7.4.4.3 Rettslig handleevne i helsespørsmål

Departementet viser til at gjeldende regler i helse- og omsorgslovgivningen som på ulike måter begrenser personers rettslige handleevne i spørsmål om å motta helsehjelp, bygger på strenge vilkår og ivaretar kravene som følger av CRPD artikkel 12. Departementet er ikke enig med CRPD-komiteens synspunkter uttrykt i generell kommentar nr. 1 (2014) om lik rettslig anerkjennelse avsnitt 42 om at tvungen helsehjelp generelt er i strid med artikkel 12, som komiteen begrunner med at det innebærer nektelse av en persons rettslige handleevne til å velge medisinsk behandling.

Departementet viser til at retten etter artikkel 12 til rettslig handleevne i spørsmål om egen helse blant annet ivaretas gjennom helse- og omsorgslovgivningens hovedregler om at helsetjenester bare kan gis med pasientens samtykke og om rett til å medvirke ved valg mellom tilgjengelige og forsvarlige tjenesteformer og undersøkelses- og behandlingsmetoder, se for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1 og § 3-1. Retten til selvbestemmelse er også markert ved at hjemlene for tvangsinngrep som hovedregel først kan brukes når frivillige tiltak har vært prøvd, se for eksempel psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 1.

Når det gjelder i hvilken grad og hvor langt det etter CRPD artikkel 12 er adgang til å gi helsehjelp til personer som ikke er i stand til å samtykke eller forstå hva et samtykke innebærer, viser departementet til at CRPD artikkel 12 ikke kan tolkes isolert, men at bestemmelsen i tråd med Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 må forstås i sin kontekst og i lys av konvensjonens formål, noe som innebærer at blant annet konvensjonens formålsbestemmelse, konvensjonens øvrige rettighetsbestemmelser og andre relevante menneskerettighetskonvensjoner må trekkes inn når det nærmere innholdet i artikkel 12 skal fastlegges.

Konvensjonens formål er etter artikkel 1 blant annet å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, hvilket underbygger ytterligere at konvensjonsrettighetene må tolkes i lys av hverandre, og at artikkel 12 ikke kan tolkes på en slik måte at andre av CRPDs rettigheter ikke ivaretas i tilstrekkelig grad. I relasjon til spørsmål om i hvilken grad samtykke er et vilkår for helsehjelp, er det særlig relevant at statspartene etter CRPD artikkel 10 har en plikt til å treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan nyte retten til liv, på lik linje med andre, og at CRPD artikkel 25 innebærer en erkjennelse av at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til den høyest oppnåelige helsestandarden uten diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne og blant annet en plikt for statene til å sørge for at mennesker med nedsatt funksjonsevne får de helsetjenester som de trenger spesielt på grunn av sin nedsatte funksjonsevne. CRPD artikkel 12 kan heller ikke tolkes på en måte som innebærer at andres rettigheter og statens plikter overfor andre etter øvrige menneskerettighetskonvensjoner ikke ivaretas, slik som retten til liv etter SP artikkel 6 og retten til helse etter ØSK artikkel 12.

På bakgrunn av en slik kontekstuell tolkning av konvensjonen er det etter departementets syn ikke tvilsomt at det, av hensyn til enten pasientens eller andres liv og helse, på visse vilkår må være adgang til helseundersøkelse, innleggelse og behandling av personer som ikke er i stand til å samtykke eller å forstå hva et samtykke innebærer (mangler samtykkekompetanse).

I tråd med alminnelig anerkjente vilkår for å gjøre inngrep i menneskerettigheter må inngrep i pasienters rettslige handleevne i helsespørsmål være forholdsmessige. Siden spørsmål om samtykke til helsehjelp, og eventuelt tvang under gjennomføringen av helsehjelpen, ligger i kjernen av den enkeltes integritet, kan inngrep i den rettslige handleevnen i slike spørsmål, i samsvar med den konvensjonsforståelsen som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæringer til artikkel 12, 14 og 25, bare skje når det nødvendig, som en siste utvei og underlagt kontrollmekanismer. Under gis en nærmere omtale av departementets syn på forholdet mellom CRPD og helselovgivning som på ulike måter begrenser pasientens rettslige handleevne.

Bortfall av samtykkekompetanse

Departementet mener at det ikke er i strid med CRPD artikkel 12, tolket i lys av blant annet statenes forpliktelser etter artikkel 10 og 25, å ha regler om at en person som ikke har tilstrekkelig forståelse av hva de skal ta stilling til, på visse vilkår kan fratas samtykkekompetansen, og at pasient- og brukerrettighetslovens bestemmelser om når personens kompetanse til å samtykke til helsehjelp kan falle bort, tilfredsstiller kravene i CRPD.

Helseutfordringer kan påvirke muligheten til å forstå informasjon og til å ta stilling til tilbudt helsehjelp. Helsepersonell skal derfor legge forholdene best mulig til rette for at pasienten selv kan samtykke, noe som blant annet er ivaretatt i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 tredje ledd andre punktum. Imidlertid kan muligheten for å samtykke til helsehjelp (samtykkekompetansen) etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd falle bort helt eller delvis dersom pasienten på grunn av fysiske eller psykiske forstyrrelser, senil demens eller psykisk utviklingshemming åpenbart ikke er i stand til å forstå hva samtykket omfatter. Departementet vil i denne sammenhengen nevne at Stortinget har vedtatt endringer i pasient- og brukerrettighetsloven og øvrig helselovgivning som tydeliggjør at pasienten som utgangspunkt har rett til både å samtykke til og nekte å ta imot helsehjelp, ved å endre begrepet «samtykkekompetanse» til «beslutningskompetanse», se lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling). I samme endringslov ble vilkåret i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd om at den manglende beslutningskompetansen må skyldes sykdom, erstattet med et vilkår om at «det er overveiende sannsynlig at pasienten ikke er i stand til å forstå hva den aktuelle beslutningen gjelder og konsekvensene av beslutningen».

Departementet har merket seg at de fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, heller ikke støtter CRPD-komiteens kategoriske avvisning av at konvensjonen åpner for å begrense enkeltpersoners rettslige handleevne i spørsmål om helsehjelp, og er enige i at det ikke er direkte motstrid mellom CRPD og dagens regelverk for bruk av tvang i helse- og omsorgstjenesten. Dette er også i tråd med flertallets syn i Tvangslovutvalget, som mener at CRPD ikke er til hinder for å gi regler som begrenser enkeltpersoners rettslige handleevne, og at det kan være saklig og nødvendig å frata pasienter samtykkekompetanse når de mangler tilstrekkelig forståelse av hva de skal ta stilling til, se NOU 2019: 14 punkt 7.4.3.

Personer som ikke er i stand til å gi et informert samtykke, men ikke motsetter seg helsehjelpen

Etter departementets syn følger det av en tolkning av CRPD artikkel 12 i lys av blant annet statenes forpliktelser etter artikkel 10 og 25, at det kan ytes helsehjelp til pasienter som ikke er i stand til å gi et informert samtykke, men ikke motsetter seg helsehjelpen. I tråd med den forståelsen av artikkel 12 som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæring, kan det imidlertid bare være adgang til å gi helsehjelp til pasienter i slike tilfeller når det er nødvendig og som en siste utvei. Dette er blant annet ivaretatt ved regler i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6 som innebærer at vilkårene for å gi helsehjelp i slike tilfeller, er strengere ved helsehjelp som innebærer et alvorlig inngrep for pasienten. Det må blant annet være sannsynlig at pasienten selv ville ha gitt tillatelse til slik hjelp.

Stortinget har vedtatt å oppheve særregelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 femte ledd om at undersøkelse og behandling av psykiske lidelser hos personer som mangler samtykkekompetanse og som har eller antas å ha en alvorlig sinnslidelse eller motsetter seg helsehjelpen, bare kan skje med hjemmel i psykisk helsevernloven kapittel 3. Muligheten for å gi helsehjelp i form av undersøkelse og behandling til personer som mangler samtykkekompetanse, men som ikke motsetter seg undersøkelsen eller behandlingen, blir dermed uavhengig av om pasienten har psykiske eller somatiske utfordringer, se lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling).

Personer som mangler samtykkekompetanse og motsetter seg helsehjelpen

Departementet viser til at statens plikt til å sikre liv og helse som blant annet er nedfelt i CRPD artikkel 10 og 25, i noen tilfeller kan innebære at personers rettslige handleevne i helsespørsmål må begrenses, også der personer over 16 år som mangler samtykkekompetanse, motsetter seg helsehjelp. Departementet mener at helse- og omsorgslovgivningens bestemmelser om adgang til å gi helse- og omsorgstjenester i slike tilfeller, tilfredsstiller kravene i CRPD.

Også reglene som åpner for helsehjelp overfor personer som mangler samtykkekompetanse og motsetter seg helsehjelpen, bygger på en forståelse om at artikkel 12 bare tillater begrensning i rettslig handleevne når det er nødvendig og som en siste utvei. I lys av at bruk av tvang er svært inngripende overfor den enkelte, må terskelen for helsehjelp i slike tilfeller være høyere enn overfor personer som ikke motsetter seg helsehjelpen. Adgangen i helse- og omsorgslovgivningen til å gi helsehjelp til personer som mangler samtykkekompetanse og motsetter seg helsehjelpen, er følgelig snever. Personen må ha et klart behov for beskyttelse, og den interessen tvangen skal verne, i hovedsak pasientens egen helse, må veie vesentlig tyngre enn hensynet til pasientens rett til selvbestemmelse. Dette er blant annet ivaretatt ved at alle regelsettene om bruk av tvang i helse- og omsorgstjenesten har krav om at tjenestene skal arbeide for å forebygge tvangsbruk og at bruk av tvang og makt skal være siste utvei, se for eksempel psykisk helsevernloven § 3-2 første ledd nr. 1 og § 3-3 første ledd nr. 1, pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-3 første ledd, samt helse- og omsorgstjenesteloven § 9-4, § 9-5 første ledd, § 10-2 første ledd første punktum og § 10-3 første ledd første punktum.

Departementet viser videre til at alle regelsettene har krav om at det fortløpende skal vurderes om vilkårene for tvangsbruk fortsatt er oppfylt og at tvangsbruken straks skal avbrytes når vilkårene ikke lenger er oppfylt, se for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-4 fjerde ledd, psykisk helsevernloven §3-7 første ledd, psykisk helsevernforskriften § 26 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 9-9 fjerde ledd og § 10-3 tredje ledd. Stortinget har vedtatt å lovfeste at psykisk helsevernlovens vilkår for tvangsbruk skal være oppfylt hele tiden mens vedtaket gjennomføres, og at tiltaket straks skal avbrytes og vedtaket oppheves dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt, se lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling).

Det er videre et krav for å kunne gi helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-3 at unnlatelse av å gi helsehjelp kan føre til vesentlig helseskade, helsehjelpen anses nødvendig og tiltakene står i forhold til behovet for helsehjelpen. Helsehjelpen kan likevel bare gis dersom det etter en helhetsvurdering fremtrer som den klart beste løsningen for pasienten. Det skal blant annet legges vekt på graden av motstand og om det i nær fremtid kan forventes at pasienten vil kunne gjenvinne samtykkekompetansen sin. Et annet eksempel er tvungen legeundersøkelse som gjennomføres for å bringe på det rene om vilkårene for tvungent psykisk helsevern er oppfylt, jf. psykisk helsevernloven § 3-1. Tvungen observasjon og tvungent psykisk helsevern kan etableres når det er nødvendig for å hindre at pasienten som følge av en alvorlig sinnslidelse, får sin utsikt til helbredelse eller vesentlig bedring i betydelig grad redusert, eller det er stor sannsynlighet for at vedkommende i meget nær fremtid får sin tilstand vesentlig forverret eller utgjør en nærliggende og alvorlig fare for eget liv eller andres liv eller helse. Selv om alle vilkårene er oppfylt, kan tvungent psykisk helsevern bare finne sted når det etter en helhetsvurdering fremtrer som den klart beste løsningen for vedkommende, med mindre han eller hun utgjør en nærliggende og alvorlig fare for andres liv eller helse. Ved vurderingen skal det legges særlig vekt på hvor stor belastning det tvangsmessige inngrepet vil medføre for vedkommende, se psykisk helsevernloven § 3-3.

Flertallet i Tvangslovutvalget (12 av 14) vurderer det slik at nødrett som eneste inngrepsgrunnlag i slike situasjoner ville kunne presse frem uhjemlet tvangsbruk og dermed åpne for nye alvorlige menneskerettighetsbrudd. Flertallet viser videre til at presisjon i regelverket tradisjonelt har blitt sett som en svært viktig rettssikkerhetsgaranti mot overgrep fra myndighetenes side. Flertallet mener at CRPD ikke kan forstås slik at konvensjonen gir et absolutt forbud mot regler som på bestemte vilkår innskrenker den rettslige handleevnen til personer med funksjonsnedsettelser, se NOU 2019: 14 punkt 7.4.3. Departementet slutter seg til Tvangslovutvalgets vurderinger.

Personer som utgjør en fare for eget liv

Departementet legger til grunn at statenes plikt til å beskytte liv, jf. blant annet CRPD artikkel 10, medfører at CRPD artikkel 12 ikke kan forstås slik at personers rettslige handleevne i spørsmål om å motta helsehjelp, aldri kan innskrenkes av hensyn til personens eget liv. Hensynet til den interessen reglene skal beskytte, må i slike tilfeller veie vesentlig tyngre enn hensynet til personens rettslige handleevne, og begrensningen må stå i et rimelig forhold til det man kan oppnå. Departementet viser til at dette i helselovgivningen ivaretas blant annet ved at det etter psykisk helsevernloven § 3-3 nr. 4 andre punktum og § 4-4 første ledd tredje punktum ikke gjelder krav om manglende samtykkekompetanse når det er nærliggende og alvorlig fare for eget liv.

Personer som utgjør en fare for andre

I situasjoner der pasienten utgjør en fare for andre, er det etter departementets syn sentralt at statene har plikt til å beskytte andres liv og helse etter øvrige menneskerettighetskonvensjoner, blant annet SP artikkel 6 og ØSK artikkel 12. Departementet legger derfor til grunn at CRPD ikke kan forstås slik at personers rettslige handleevne i spørsmål om å motta helsehjelp, aldri kan innskrenkes av hensyn til andres liv eller helse. Hensynet til den interessen reglene skal beskytte, må i slike tilfeller veie vesentlig tyngre enn hensynet til personens rettslige handleevne, og begrensningen må stå i et rimelig forhold til det man kan oppnå. Det vil ofte ikke være et spørsmål om det skal gripes inn fra samfunnets side, men om dette er en oppgave for helse- og omsorgstjenesten, eller om den må overlates til politiet.

Departementet mener at hensynet til at alle skal få ivaretatt menneskerettighetene sine, taler for at terskelen for inngrep overfor personer som er en fare for andre, må være lavere enn overfor personer som bare utsetter eget liv og egen helse for fare. I helse- og omsorgslovgivningen ivaretas dette blant annet ved at det etter psykisk helsevernloven § 3-2 nr. 3 andre punktum, § 3-3 nr. 4 andre punktum og § 4-4 første ledd tredje punktum ikke gjelder krav om manglende samtykkekompetanse i situasjoner der det er en nærliggende fare for andres liv eller helse.

Kontrollmekanismer

Departementet viser til at det i tråd med CRPD artikkel 12 nr. 4 og den forståelsen Norges tolkningserklæring til artikkel 12 gir uttrykk for, er etablert ulike kontrollmekanismer for vedtak om bortfall av samtykkekompetanse, helsehjelp til personer over 16 år som mangler samtykkekompetanse og helsehjelp som pasienten ikke har samtykket til, enten pasienten motsetter seg helsehjelpen eller ikke.

For eksempel kan avgjørelser om bortfall av samtykkekompetanse påklages til statsforvalteren etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Spørsmålet om manglende samtykkekompetanse kan også prøves som ledd i en klagesak etter tvangslovgivningen, for eksempel for kontrollkommisjonen for psykisk helsevern. Avgjørelser om å gi helsehjelp til personer som mangler samtykkekompetanse, men ikke motsetter seg helsehjelpen, kan påklages til statsforvalteren, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Stortinget har også vedtatt en særlig kontrollmekanisme for beslutninger om å gi helsehjelp til personer med alvorlig sinnslidelse som mangler beslutningskompetanse, men ikke motsetter seg den tilbudte helsehjelpen. Dersom det treffes beslutning om å gi helsehjelp for en psykisk lidelse til en pasient som har, eller antas å ha, en alvorlig sinnslidelse, skal lederen for kontrollkommisjonen for psykisk helsevern underrettes og motta en kopi av de relevante delene av pasientens journal. Kontrollkommisjonens leder skal så snart som mulig forvisse seg om at riktig fremgangsmåte er fulgt og at beslutningen bygger på en vurdering av lovens vilkår. Når det gis helsehjelp for en alvorlig sinnslidelse, skal kontrollkommisjonen dessuten hver sjette måned av eget tiltak vurdere om lovens vilkår er oppfylt, se lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling).

Kontrollen med bruk av tvang i helse- og omsorgstjenesten er lagt til kontrollkommisjonene i psykisk helsevern (se for eksempel psykisk helsevernloven § 3-3 a fjerde ledd, § 3-7 fjerde ledd, § 4-3 tredje ledd og § 4-5 femte ledd) statsforvalterne (se for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-7, helse- og omsorgstjenesteloven § 9-7 fjerde ledd og § 9-8 og psykisk helsevernloven § 3-1) og Barneverns- og helsenemnda (se for eksempel helse- og omsorgstjenesteloven § 9-11 andre ledd). Pasienter og brukere har klageadgang, uavhengig av om de vurderes å ha samtykkekompetanse i spørsmålet om helsehjelp og andre tilbudte tjenester.

Kontrollkommisjonens vedtak i saker om tvungen observasjon, etablering og opprettholdelse av tvungent psykisk helsevern, statsforvalterens vedtak i klagesak om helsehjelp som pasienten motsetter seg og Barneverns- og helsenemndas vedtak om tilbakeholdelse i institusjon av rusmiddelavhengige kan bringes inn for tingretten etter reglene i tvisteloven kapittel 36. Sakene skal prioriteres og behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig. Domstolen skal prøve alle sider av saken, og staten bærer alle utgiftene ved saken, se tvisteloven §§ 36-5 og 36-8.

7.4.4.4 Beslutningsstøtte i helsespørsmål

Departementet viser til at plikten statene har etter CRPD artikkel 12 nr. 3 til å treffe hensiktsmessige tiltak for å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til støtte for å kunne utøve sin rettslige handleevne, i helse- og omsorgslovgivningen ivaretas gjennom en rekke elementer av beslutningsstøtte. Helse- og omsorgslovgivningens krav om tilrettelegging for at pasienter og brukere skal kunne bruke sin rettslige handleevne i spørsmål om helse- og omsorgstjenester, tilfredsstiller etter departementets syn konvensjonens krav.

Pasienters og brukeres behov er for eksempel sentralt i vurderingen av hvilke helse- og omsorgstjenester som er nødvendige, se omtale av regelverket under artikkel 25 i punkt 7.10. Tjenestene skal legge til rette for at pasienter og brukere så langt som mulig selv kan avgjøre om de ønsker å motta tilbudt hjelp, se blant annet pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 9-1 andre ledd.

Pasienter har rett til å få tilrettelagt informasjon om helsetilstanden sin og innholdet i tilbudt helsehjelp, noe som er svært viktig for at de skal kunne ta en informert beslutning om tilbudt hjelp, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2. Pasienter har også rett til å medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1. Dersom pasienten ikke selv kan formidle ønsker, skal tjenestene ta hensyn til pasientens tidligere uttrykte ønsker og vurderinger av hva pasienten ville ha ønsket, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6, § 4-9 og § 4A-1 andre ledd. Når pasienter mangler samtykkekompetanse, skal tjenestene før det tas avgjørelser om å gi somatisk helsehjelp, som hovedregel innhente informasjon fra pasientens nærmeste pårørende om hva pasienten ville ha ønsket, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6 andre ledd og § 4A-5 fjerde ledd.

Pårørende har selvstendige rettigheter for å kunne ivareta interessene til pasienter som ønsker bistand og pasienter som ikke er i stand til å ivareta sine egne interesser. Pasientens pårørende har selvstendige rettigheter til å få informasjon, uttale seg før avgjørelser blir tatt, medvirke ved gjennomføringen av helse- og omsorgstjenester, bli underrettet om avgjørelser og klage. Det er viktig for at pårørende skal ha reelle muligheter for å hjelpe pasienter og brukere som ønsker det, med å ta beslutninger. Dette går frem av pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 tredje ledd, § 3-2, § 3-3, § 3-4, § 4-6A og § 7-2 første og siste ledd, psykisk helsevernloven § 3-9, psykisk helsevernforskriften § 27 og helse- og omsorgstjenesteloven § 9-7 og § 9-11 første ledd.

Alle som ønsker det, kan henvende seg til pasient- og brukerombudet i fylket sitt og be om at ombudet tar en sak opp til behandling, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-3 andre ledd. Pasienter har videre rett til advokatbistand i form av fritt rettsråd og fri sakførsel uten behovsprøving i tvangssaker, se rettshjelpsloven § 11 nr. 8, § 16 nr. 2 og § 17 tredje ledd nr. 3.

Departementet ser at en mer formalisert beslutningsstøtteordning vil kunne legge ytterligere til rette for pasienters og brukeres selvbestemmelse og til å redusere behovet for tvangsvedtak i helse- og omsorgstjenesten. Departementet viser likevel til at både Tvangslovutvalget og Likestillings- og diskrimineringsombudet i rapporten Retten til selvbestemmelse: Fra vergemål til beslutningsstøtte (2021) nøyde seg med å slå fast at det bør utvikles nye modeller for beslutningsstøtte. Helsedirektoratet utreder for tiden, på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, hvordan en ordning med beslutningsstøtte for pasienter i psykisk helsevern og i andre deler av tjenesten hvor det er adgang til å bruke tvang, kan innrettes og gjennomføres.

7.4.4.5 Straffelovens utilregnelighetsregler

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering, og legger til grunn at det ikke er motstrid mellom konvensjonen og straffeloven § 20. Straffeloven § 20 regulerer straffrihet på grunn av utilregnelighet. Bestemmelsen ble endret i 2019, og endringen trådte i kraft i 2020. Andre ledd fastsetter at den som på handlingstiden er utilregnelig på grunn av «sterkt avvikende sinnstilstand, sterk bevissthetsforstyrrelse eller høygradig psykisk utviklingshemming», ikke er strafferettslig ansvarlig. Bestemmelsen oppstiller et snevert unntak fra strafferettslig ansvar. Artikkel 12 kan etter departementets syn ikke tolkes slik at bestemmelsen stenger for ansvarsfrihet ved utilregnelighet. Det vises til departementets vurdering av forholdet til CRPD artikkel 12 og 14 i Prop. 154 L (2016–2017) Endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (skyldevne, samfunnsvern og sakkyndighet).

7.5 Artikkel 13 Tilgang til rettssystemet

7.5.1 Innledning

CRPD artikkel 13 lyder:

• «1. States Parties shall ensure effective access to justice for persons with disabilities on an equal basis with others, including through the provision of procedural and age-appropriate accommodations, in order to facilitate their effective role as direct and indirect participants, including as witnesses, in all legal proceedings, including at investigative and other preliminary stages.

• 2. In order to help to ensure effective access to justice for persons with disabilities, States Parties shall promote appropriate training for those working in the field of administration of justice, including police and prison staff.»

Artikkel 13 slår fast at staten er forpliktet til å sikre personer med nedsatt funksjonsevne effektiv tilgang til domstolene og andre deler av rettssystemet på lik linje med andre. Tilgangen til rettssystemet («access to justice») skal ifølge ordlyden i CRPD artikkel 13 nr. 1 sikres gjennom blant annet prosessuell og alderstilpasset tilrettelegging for å legge til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne kan fungere effektivt både som direkte og indirekte deltakere i saken, herunder som vitner. Forpliktelsen gjelder etter ordlyden alle ledd i saksgangen i sivile og strafferettslige saker, også etterforskningsstadiet og andre forberedende stadier.

Artikkel 13 nr. 2 gjelder opplæring av ansatte i rettspleien, herunder politi og fengselsansatte. Departementet går ikke nærmere inn på denne delen av bestemmelsen, som ikke reiser spørsmål om lovendringsbehov.

Departementet legger til grunn at artikkel 13 ikke gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, se punkt 6.3.4.2.

7.5.2 Utvalgets vurderinger

7.5.2.1 Generelt om innholdet i og rekkevidden av forpliktelsene i artikkel 13

Utvalget redegjør for forpliktelsenes innhold og rekkevidde i utredningen del II punkt 13.1. Utvalget viser til at artikkel 13 om tilgangen til rettssystemet («access to justice») må ses i sammenheng med artikkel 5 om ikke-diskriminering, artikkel 9 om tilgjengelighet og artikkel 12 om lik rettslig anerkjennelse. Utvalget fremhever at bestemmelsen bygger på prinsippene om likhet for loven, rettferdig rettergang («fair trial») og effektive rettsmidler («effective remedies»), som også er nedfelt i blant annet verdenserklæringen om menneskerettigheter artikkel 8 om effektive rettsmidler og SP artikkel 14 om likhet for loven og rettferdig rettergang.

Utvalget legger til grunn at tilgangen til rettssystemet («access to justice») primært må ivaretas for personer som er direkte berørt i saken, og at tiltaltes rett til rettferdig rettergang står i en særstilling. Utvalget skiller mellom personer som er direkte berørt og andre aktører, slik som dommere, meddommere, tolker, jurymedlemmer og advokater. Mens partene og andre direkte berørte personer ifølge utvalget må sikres absolutte rettigheter til rettferdig og effektiv rettshåndhevelse, legger utvalget til grunn at tilgangen til rettssystemet for aktører som ikke er direkte berørt av saken, i større grad kan undergis en forholdsmessighetsvurdering.

Dette gjelder også prosessuell tilrettelegging, som er nevnt uttrykkelig i konvensjonsteksten som en del av å sikre «access to justice». Utvalgets vurdering skiller seg her noe fra CRPD-komiteens uttalelser i generell kommentar nr. 6 (2018) om likestilling og ikke-diskriminering. Komiteen legger her til grunn at retten til prosessuell tilrettelegging som innebærer innretning av prosessen eller hjelpemidler i den enkelte sak, i motsetning til rimelig tilrettelegging etter artikkel 5 nr. 3, ikke kan begrenses etter en forholdsmessighetsvurdering. I tråd med skillet beskrevet over uttaler utvalget i utredningen del II punkt 13.1:

«I tråd med utvalgets bemerkninger så langt, mener utvalget at det på grunn av rettssikkerhetshensyn primært er for deltakere som er direkte berørt i saken at det gjelder absolutt krav om prosessuell tilrettelegging. Det kan ikke forsvares å, ut fra et kostnads- eller tidsperspektiv, unnlate å foreta tilretteleggingstiltak som er nødvendige for tiltalte, andre parter eller vitner.»

7.5.2.2 Tvistelovens regler om prosessdyktighet

Tvistelovens regler om prosessdyktighet gjelder evnen til selv å opptre i en rettssak, herunder til å reise og ta imot søksmål. Etter tvisteloven § 2-2 er en person som på grunn av sin psykiske helsetilstand ikke er i stand til å ivareta egne interesser under saken, ikke prosessdyktig. For administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren gjelder en lavere terskel for prosessdyktighet etter tvisteloven § 36-3. Utvalget antar at det ikke nå er grunn til å foreta lovendringer, samtidig som det presiseres at det er viktig at reglene praktiseres slik at parten så langt som mulig selv kan opptre i saken, se utredningen del II punkt 13.4.2. Utvalget viser til sammenhengen med tolkningserklæringen til artikkel 12, og uttaler også at adgangen til å frata en part rettslig handleevne er snever, og at den bare kan benyttes som en siste utvei dersom det er nødvendig og underlagt kontrollmekanismer.

7.5.2.3 Vilkårene for å opptre som meddommer etter domstolloven

Utvalget vurderer i utredningen del II punkt 13.5 om vilkårene for å opptre som meddommer, særlig vilkåret «personlig egnet til oppgaven» i domstolloven § 70, er i samsvar med artikkel 13. Utvalget viser til at CRPD-komiteen i individklagesaker har lagt til grunn at krav om tilrettelegging også gjelder for jurymedlemmer. Utvalget påpeker at vilkåret er nøytralt utformet, og at det kan være ulike årsaker til at man ikke anses som egnet til å opptre som meddommer i den enkelte saken.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig å endre domstolloven § 70. Bestemmelsen er ut fra ordlyden ikke i strid med konvensjonen. Utvalget mener at hensynet til å sikre en rettferdig rettergang må være førende i utvelgelsen av meddommere. Som nevnt i punkt 7.5.2.1 mener utvalget at plikten til tilrettelegging ikke kan gjelde absolutt for aktører som ikke er direkte berørt av saken, herunder dommere, meddommere og tolk. Forpliktelsen åpner ifølge utvalget for forholdsmessighetsbegrensninger. Utvalget presiserer imidlertid at bestemmelsen må fortolkes og anvendes i samsvar med ikke-diskrimineringsprinsippet.

7.5.2.4 Retten til fri rettshjelp etter rettshjelploven

Utvalget konkluderer i utredningen del II punkt 13.6 med at det ikke er nødvendig å endre rettshjelploven for å oppfylle statens forpliktelser etter artikkel 13. Selv om retten til fri rettshjelp er et naturlig virkemiddel for å sikre tilgang til rettssystemet, er det ifølge utvalget ikke tale om en absolutt rettighet. Heller ikke EMK artikkel 6 gir en absolutt rett til fri sakførsel. Utvalget påpeker at det er en skjønnsmessig adgang etter rettshjelploven § 11 tredje ledd og § 16 fjerde ledd til å gi fri rettshjelp for andre saker enn de prioriterte sakstypene nevnt i § 11 første og andre ledd og § 16 første og andre ledd, og «som objektivt sett berører søker i særlig sterk grad». Utvalget presiserer at selv om det ikke er behov for lovendringer, må reglene praktiseres i lys av konvensjonsbestemmelsen.

Utvalget trekker frem at det i NOU 2020: 5 Likhet for loven – Lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven) ble foreslått å utvide ordningen for behovsprøvd rettshjelp på området for likestillings- og diskrimineringssaker. Selv om utvalget mener at artikkel 13 ikke kan tolkes slik at den gir rett til fri rettshjelp i alle diskrimineringssaker for funksjonshemmede, mener utvalget at forslaget fra rettshjelpsutvalget kan føre til at rettshjelploven bringes nærmere komiteens anbefaling.

7.5.2.5 Prosessuell tilrettelegging

Utvalget viser i utredningen del II punkt 13.1 til at artikkel 13 stiller egne krav om prosessuell tilrettelegging, og legger til grunn at dette for eksempel innebærer krav til tilrettelagte avhørsmetoder. Utvalget foretar ikke noen nærmere vurdering av om reglene om avhør i straffesaker er i samsvar med artikkel 13. Reglene om tilrettelagt avhør nevnes også i omtalen av artikkel 16 om frihet fra utnytting, vold og misbruk, se utredningen del II punkt 16.2.2. Utvalget konkluderer med at forpliktelsene under artikkel 16 ikke medfører behov for lovendringer, se punkt 16.3.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Statens sivilrettsforvaltning og Rettspolitisk forening har uttalt seg om forholdet til rettshjelploven. Rettspolitisk forening er kritisk til utvalgets konklusjon om at det ikke er behov for endringer i rettshjelploven for å oppfylle statens forpliktelser etter artikkel 13, og viser til utfordringene personer med nedsatt funksjonsevne møter i trygdesaker, og at fri sakførsel ved anke til lagmannsretten bare unntaksvis gis etter rettshjelploven § 16 tredje ledd. Rettspolitisk forening mener at tvisteloven § 20-2 tredje ledd bokstav c praktiseres vilkårlig, og at dette bidrar til en uforutsigbar prosessrisikovurdering. Foreningen oppsummerer sitt syn slik:

«Samlet sett bidrar disse lovreguleringene og praktiseringen av dem til at det er betimelig å stille spørsmål ved flertallets konklusjon om at nasjonale reguleringer om rettshjelp er i harmoni med CRPD artikkel 13. Det er vanskelig å se at dette kan være tilfellet all den tid majoriteten av trygdede funksjonshindrede ikke har økonomi til å anke viktige saker som ofte gjelder livslange ytelser til domstolene.»

Statens sivilrettsforvaltning er enig med utvalget i at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i rettshjelploven for å inkorporere konvensjonen, og viser til at personer med funksjonsnedsettelser har rett til fri rettshjelp på lik linje med andre. Sivilrettsforvaltningen uttaler:

«Saker om diskriminering på bakgrunn av funksjonsnedsettelse kan dekkes av eksisterende hjemler i rettshjelploven § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd. I vurderingen etter disse bestemmelsen legges det bl.a. vekt på om saken berører personen personlig i særlig sterk grad. Videre ses det hen til personens personlige ressurser og muligheter for å ivareta egne interesser. Vår erfaring er at statsforvalterne sjelden mottar søknader som gjelder diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse.»

Stiftelsen SOR er eneste høringsinstans som uttaler seg om CRPDs betydning for avhør i straffesaker og gir blant annet uttrykk for at det bør «innføres en lovbestemt plikt til tilrettelegging under avhør av mistenkte (på lik linje med avhør av fornærmede) [og] utvikles modeller for ulike type tilpasninger».

7.5.4 Departementets vurderinger

7.5.4.1 Overordnet om forpliktelsene etter artikkel 13

Departementet mener det ikke er behov for endringer i norsk lovgivning for å oppfylle CRPD artikkel 13.

Forpliktelsene etter CRPD artikkel 13 nr. 1 ivaretas i norsk rett gjennom regler i blant annet tvisteloven, straffeprosessloven, domstolloven og rettshjelploven. I det følgende behandles enkelte spørsmål om reglene om prosessdyktighet etter tvisteloven, vilkårene for å opptre som meddommer etter domstolloven, retten til fri rettshjelp etter rettshjelploven og reglene om gjennomføring av avhør i straffesaker. I tillegg kan blant annet reglene om universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 til 19, aktivitetsplikten i likestillings- og diskrimineringsloven §§ 24 til 26 og retten til forsvarer eller annen støtte etter blant annet straffeprosessloven, vergemålsloven og folketrygdloven være relevante, se Prop. 106 S (2011–2012) Samtykke til ratifikasjon av FN-konvensjonen av 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne punkt 4.2.5. Videre gjelder rettigheter som rett til et effektivt rettsmiddel og til en rettferdig rettergang etter SP artikkel 2 nr. 3 bokstav a og artikkel 14 og EMK artikkel 6 og 13 allerede som norsk lov etter menneskerettsloven.

Ved siden av å ivareta prinsippet om ikke-diskriminering er bestemmelsens formål primært å ivareta hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Etter departementets syn må derfor tilgangen til rettssystemet («access to justice») for personer som er direkte berørt i saken, slik som saksøker eller saksøkte i en sivilrettslig sak eller tiltalte i en straffesak, utgjøre kjerneområdet for myndighetenes forpliktelser etter bestemmelsen. I forlengelsen av dette legger departementet i likhet med utvalget til grunn at forpliktelsene i første rekke må ivaretas for personer som er direkte berørt i saken. Imidlertid innebærer ordlyden «direct and indirect participants» at bestemmelsen også medfører forpliktelser overfor personer som bare indirekte deltar i rettssaken som aktører i rettspleien. Slike aktører kan for eksempel være dommere, meddommere, tolker, jurymedlemmer og advokater. Mens tilgangen til rettssystemet ikke kan gjøres avhengig av kostnads- og ressurshensyn for partene og andre direkte berørte personer, legger departementet til grunn at tilrettelegging for aktører som ikke er direkte berørt av saken, i større grad kan undergis en forholdsmessighetsvurdering. Rettighetene til indirekte aktører vil også i større grad måtte balanseres mot rettighetene som direkte aktører, for eksempel den tiltalte i en straffesak, har etter øvrige menneskerettighetskonvensjoner. For eksempel vil den tiltaltes rett til en rettferdig rettergang etter SP artikkel 14 kunne medføre at det kan legges vekt på en funksjonsnedsettelse i vurderingen av om en person er egnet til å opptre som meddommer, se nærmere i punkt 7.5.4.5.

7.5.4.2 Tvistelovens regler om prosessdyktighet

Departementet mener det ikke er behov for endringer i tvistelovens regler om prosessdyktighet for å oppfylle CRPD artikkel 13.

Prosessdyktighet reguleres i tvisteloven § 2-2 og defineres i bestemmelsens første ledd som evnen til selv å opptre i rettssak, herunder reise og ta imot søksmål. Prosessdyktighet må ikke forveksles med partsevne etter § 2-1, som gjelder muligheten til å være part i en rettssak. Konsekvensen av at en person mangler prosessdyktighet, er at en stedfortreder må opptre på vegne av vedkommende, se §§ 2-3 og 2-4. Stedfortrederen ivaretar rettighetene og pliktene til den som mangler prosessdyktighet.

Tvisteloven § 2-2 andre ledd første punktum slår fast utgangspunktet om at myndige personer er prosessdyktige. Fjerde ledd oppstiller imidlertid et unntak for personer som «på grunn av sin psykiske helsetilstand ikke er i stand til å vareta sine egne interesser under saken». Vurderingen må gjøres konkret og ta hensyn til både saken og personens psykiske tilstand, se Rt. 1997 s. 726. Det avgjørende er ikke om parten har en bestemt diagnose, men i hvilken utstrekning personens evne til å ivareta egne interesser er svekket på grunn av det psykiske avviket, se Rt. 2000 s. 1379 og særknadene til § 2-2 i NOU 2001: 32 Bind B Rett på sak. For at et psykisk avvik skal kunne få betydning for prosessdyktigheten til en person, må det være tale om et markert avvik. Dersom personen har et støtteapparat eller andre ressurser tilgjengelig, kan dette etter omstendighetene tilsi at vedkommende har sin prosessdyktighet i behold, se Rt. 1997 s. 726.

Tvisteloven § 36-3 modifiserer den generelle regelen i § 2-2 fjerde ledd for saker om administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren. I slike saker kan den vedtaket retter seg mot, reise søksmål på egenhånd dersom vedkommende «er i stand til å forstå hva saken gjelder», noe som innebærer en lavere terskel for prosessdyktighet.

Etter departementets syn vil en utstrakt fratakelse av personers mulighet til å opptre på egne vegne i rettssaker på grunn av psykiske avvik etter omstendighetene kunne være i strid med kravene som følger av CRPD artikkel 13. Bestemmelsen i tvisteloven § 2-2 fjerde ledd har imidlertid et snevert anvendelsesområde, og skal bare anvendes unntaksvis. Departementet mener derfor i likhet med utvalget at det ikke er nødvendig med endringer i tvisteloven § 2-2 fjerde ledd for å oppfylle konvensjonens krav. Som også utvalget understreker, må bestemmelsen praktiseres slik at parten så langt som mulig selv kan opptre i saken og motta nødvendig støtte og bistand. Departementet understreker samtidig at formålet med unntaksreglene er å sikre interessene til personen det gjelder når vedkommende ikke har forutsetninger for selv å ivareta egne interesser. Unntaksregelen i tvisteloven § 2-2 fjerde ledd må praktiseres i lys av dette.

7.5.4.3 Prosessuell tilrettelegging

Departementet mener det ikke er behov for endringer i norsk lovgivning for å imøtekomme konvensjonens krav om prosessuell tilrettelegging som del av plikten til å sikre tilgang til rettssystemet.

Departementet er enig med utvalget i at tilretteleggingstiltak som er nødvendige for personer som berøres direkte av saken, for eksempel tiltalte, fornærmede eller parter, ikke kan unnlates på grunnlag av kostnads- eller ressurshensyn. Departementet er samtidig enig i at det ved vurderingen av rekkevidden av plikten til prosessuell tilrettelegging må skilles mellom direkte berørte deltakere og andre, se også punkt 7.5.4.1 ovenfor. Etter departementets syn er det ikke støtte i ordlyden i artikkel 13 for CRPD-komiteens syn, gjengitt i punkt 7.5.2.1 ovenfor, om at plikten til prosessuell tilrettelegging i artikkel 13 generelt ikke kan være gjenstand for forholdsmessighetsbegrensninger. Rettssikkerhetshensynene som – ved siden av ikke-diskrimineringsprinsippet – begrunner kravet om prosessuell tilrettelegging, gjør seg i større grad gjeldende for direkte berørte deltakere enn for andre personer som bare indirekte påvirkes av saksgangen og sakens utfall. At kravet om prosessuell tilrettelegging etter ordlyden i artikkel 13 også gjelder for indirekte deltakere («indirect participants»), herunder vitner, er etter departementets syn derfor ikke til hinder for at kravet om tilrettelegging kan variere avhengig av hvor sentral rolle en person har i saken.

Særlig om avhør i straffesaker

Etter departementets vurdering tilfredsstiller gjeldende norsk rett kravene som artikkel 13 stiller til tilrettelegging i forbindelse med avhør i straffesaker. Tilsvarende gjelder for artikkel 16, som blant annet innebærer en plikt til å vedta effektiv lovgivning for å sikre at tilfeller av utnytting av og vold og misbruk mot mennesker med nedsatt funksjonsevne oppdages, etterforskes og straffeforfølges.

Straffeprosessloven §§ 239 til 239 f gir regler om tilrettelagt avhør. Etter § 239 tredje ledd skal vitneavhør av personer med psykisk utviklingshemming eller annen funksjonsnedsettelse som medfører samme behov, gjennomføres som tilrettelagt avhør dersom saken gjelder overtredelse av straffeloven kapittel 26 eller §§ 273, 275, 282 eller 284. Disse straffebudene gjelder seksuallovbrudd, kroppsskade, drap, mishandling i nære relasjoner og kjønnslemlestelse. Ordlyden «vitner» omfatter også fornærmede, se særmerknadene til § 239 i Prop. 112 L (2014–2015) Endringer i straffeprosessloven (avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner) punkt 16. Etter § 239 fjerde ledd kan tilrettelagt avhør benyttes også i andre sakstyper dersom hensynet til sakens opplysning eller hensynet til vitnet tilsier det.

I saker der tilrettelagt avhør etter § 239 tredje ledd er obligatorisk, følger det av § 239 f første ledd at avhørene skal tas på barnehus. Bestemmelsen kan bare fravikes dersom avhørsleder og barnehuset er enige om at det klart er til vitnets beste at avhøret tas et annet sted. I andre sakstyper hvor det gjennomføres tilrettelagt avhør, «bør» avhøret gjennomføres på barnehus, se § 239 f andre ledd. Ved vurderingen skal det legges vekt på hensynet til vitnet og sakens opplysning. Nærmere regler om gjennomføringen av tilrettelagte avhør er gitt i forskrift 24. september 2015 nr. 1098 om avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner. Riksadvokaten har også gitt utfyllende direktiver og retningslinjer om praktiseringen av reglene i brev av 21. oktober 2015.

Reglene om tilrettelagt avhør gjelder ikke ved avhør av mistenkte. Ved avhør av personer med funksjonsnedsettelser som mistenkt gjelder dermed de alminnelige reglene i straffeprosessloven. Riksadvokaten har imidlertid gitt visse anvisninger for gjennomføring av politiavhør av barn og særlig sårbare personer som mistenkt i straffesak, se retningslinjer 18. september 2023, riksadvokatens skriftserie 1/2023 (revidert 13. desember 2024). Retningslinjene åpner for at særlig sårbare voksne som avhøres som mistenkt, kan få tilrettelegging som kan sammenlignes med tilrettelagt avhør. Etter omstendighetene kan også kompetansen ved barnehusene benyttes.

Straffeprosessloven gir ikke noen ubetinget rett til offentlig oppnevnt forsvarer ved politiavhør. Etter § 100 andre ledd kan retten oppnevne forsvarer for siktede når særlige grunner taler for det, «herunder at siktede har nedsatt funksjonsevne eller er i en annen fysisk eller psykisk tilstand som tilsier at det er et særskilt behov for forsvarer». Riksadvokatens retningslinjer for politiavhør av barn og særlig sårbare personer som mistenkt i straffesak gir føringer for påtalemyndighetens praktisering av reglene om forsvareroppnevning ved avhør av særlig sårbare mistenkte, se særlig retningslinjene punkt 5.4.

Når det gjelder konvensjonsstatenes plikt til å vedta effektiv lovgivning for å sikre at tilfeller av utnytting av og vold og misbruk mot mennesker med nedsatt funksjonsevne oppdages, etterforskes og straffeforfølges etter CRPD artikkel 16, viser departementet til at straffeprosessloven § 239 tredje ledd gjør det obligatorisk med tilrettelagt avhør av vitner med psykisk utviklingshemming eller annen funksjonsnedsettelse som medfører samme behov for tilrettelagt avhør i saker om seksuallovbrudd, kroppsskade, drap, mishandling i nære relasjoner og kjønnslemlestelse. Dette er sakstyper hvor rettssikkerhetshensyn og behovet for beskyttelse gjør seg gjeldende med stor styrke. Straffeprosessloven § 239 fjerde ledd legger til rette for at tilrettelagt avhør også kan benyttes i andre sakstyper dersom hensynet til sakens opplysning eller hensynet til vitnet tilsier det.

Når det gjelder avhør av mistenkte, inneholder ikke straffeprosessloven tilsvarende særregler om tilrettelagt avhør. Riksadvokatens retningslinjer 18. september 2023 gir imidlertid føringer for hvordan avhør av særlig sårbare voksne som mistenkte skal skje, og legger til rette for at avhør av mistenkte med funksjonsnedsettelser gjennomføres på en måte som er tilpasset vedkommendes funksjonsnivå. Det følger også uttrykkelig av straffeprosessloven at nedsatt funksjonsevne kan være en omstendighet som tilsier at det oppnevnes forsvarer i forbindelse med avhør, se § 100 andre ledd. Etter departementets vurdering legger disse reglene og retningslinjene en forsvarlig ramme for avhør av mistenkte med funksjonsnedsettelser, som tilfredsstiller konvensjonens krav.

Kravene som artikkel 13 stiller til tilrettelegging i forbindelse med avhør i straffesaker, er etter departementets syn gjennomført i norsk rett. Departementet ser likevel at gode grunner kunne tale for en nærmere lovregulering av avhør av mistenkte med funksjonsnedsettelser, på tilsvarende måte som for fornærmede og vitner. Så vidt departementet kan se, er dette ikke noe krav etter konvensjonen, og departementet foreslår derfor ikke lovendringer i proposisjonen her. Departementet vil vurdere om det er grunn til å komme tilbake til dette spørsmålet på et senere tidspunkt.

7.5.4.4 Retten til fri rettshjelp etter rettshjelploven

Departementet mener at det ikke er nødvendig å foreta endringer i rettshjelploven som følge av CRPD og viser til utvalgets vurderinger.

Selv om en rett til fri rettshjelp ikke fremgår uttrykkelig av ordlyden i artikkel 13, vil fri rettshjelp være ett av flere mulige tiltak for å sikre effektiv tilgang til rettssystemet for personer med nedsatt funksjonsevne, noe også CRPD-komiteen har gitt uttrykk for i generell kommentar nr. 6 (2018) avsnitt 52. Noen absolutt rett til fri rettshjelp kan imidlertid ikke utledes av konvensjonen.

Rettshjelploven §§ 11 og 16 gir rett til henholdsvis fritt rettsråd eller fri sakførsel for nærmere bestemte sakstyper. Loven gir i utgangspunktet ikke rettigheter til særskilte persongrupper. Det er sakstypene som er førende for om fri rettshjelp skal innvilges i det enkelte tilfellet. I enkelte av sakstypene som omfattes av rettshjelploven §§ 11 og 16, vil imidlertid fritt rettsråd eller fri sakførsel kunne bidra til å ivareta interessene til mennesker med nedsatt funksjonsevne særskilt, se § 11 første ledd nr. 7 om fritt rettsråd for pasienter i saker for statsforvalteren om undersøkelse og behandling uten eget samtykke etter psykisk helsevernloven § 4-4 og § 16 første ledd nr. 2 og 5 om fri sakførsel i saker om overprøving av administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren etter tvisteloven kapittel 36 og fratakelse av rettslig handleevne etter vergemålsloven. Saker om diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelse er ikke en prioritert sakstype i rettshjelploven.

Departementet vil i likhet med utvalget fremheve den skjønnsmessige adgangen til å innvilge fri rettshjelp i andre saker enn sakstypene nevnt i rettshjelploven § 11 første og andre ledd og § 16 første og andre ledd som følger av § 11 tredje ledd og § 16 tredje ledd (fjerde ledd i begge bestemmelser når lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving) trer i kraft). Forutsetningen er at det økonomiske vilkåret etter andre ledd er oppfylt.

Rettshjelpsutvalget foreslo ikke å gjøre saker om diskriminering til en prioritert sakstype i NOU 2020: 5 Likhet for loven. Regjeringen fulgte opp dette i Prop. 103 L (2024–2025) Endringer i rettshjelpsloven mv. (prioriterte sakstyper for rettshjelp mv.). Saker om diskriminering nevnes som et eksempel på en sakstype hvor det kan innvilges rettshjelp etter unntaksbestemmelsene, se Prop. 103 L (2024–2025) punkt 14.4. Lov 20. juni 2025 nr. 82 om endringer i rettshjelpsloven mv. (prioriterte sakstyper for rettshjelp mv.) ble vedtatt av Stortinget i juni 2025. Dette kommer i tillegg til lov 20. desember 2023 nr. 109 om endringer i rettshjelploven (ny modell for økonomisk behovsprøving), som ble vedtatt i 2023 og trer i kraft i løpet av høsten 2025.

7.5.4.5 Vilkårene for å opptre som meddommer etter domstolloven

Departementet mener det ikke er behov for å gjøre endringer i domstolloven for å oppfylle CRPD artikkel 13.

Plikten til å sikre tilgang til rettssystemet «on an equal basis with others» etter CRPD artikkel 13 må tolkes i lys av prinsippet om ikke-diskriminering i artikkel 3 bokstav b, de generelle forpliktelsene om ikke-diskriminering i artikkel 4 og det generelle diskrimineringsforbudet i artikkel 5, se punkt 7.2.4 ovenfor.

CRPD-komiteen har lagt til grunn at muligheten til å fungere som direkte eller indirekte deltakere etter artikkel 13 omfatter utnevning av meddommere, se for eksempel komiteens uttalelser 1. april 2016 i de to individklagesakene Gemma Beasley mot Australia og Michael Lockrey  mot  Australia avsnitt 8.9 i begge uttalelser.

Vilkårene for utnevning til meddommerutvalgene fremgår av domstolloven § 70. Blant annet følger det av første ledd at meddommere skal være «personlig egnet til oppgaven». I forarbeidene til domstolloven § 70 pekte departementet på et mål om at «utvalgene av meddommere og lagrettemedlemmer skal være både representative for befolkningen som helhet og bestå av personer som har gode personlige forutsetninger for oppgaven», se Ot.prp. nr. 22 (2006–2007) Om lov om endringer i domstolloven mv. (valg og uttaking av lekdommere) punkt 5.2.4. Departementet uttalte videre:

«For å ivareta partenes rettssikkerhet og kravene til en forsvarlig saksbehandling, er det nødvendig at retten settes med lagrettemedlemmer og meddommere som kan fylle dommeroppgaven. I dette ligger blant annet at medlemmene av utvalgene må kunne se, høre og konsentrere seg om forhandlingene lang tid i sammenheng, ta stilling til de spørsmål saken reiser også der det er argumenter som peker i hver sin retning, og fremføre sitt syn på saken. De må også kunne innrette seg etter reglene for når det skal stilles spørsmål mv., og kunne bevare taushet om innholdet i rådslagninger og domskonferanser ut over det som er offentlig.»

Det er lagt til grunn i rettspraksis at vilkårene i domstolloven § 70 innebærer et krav til at meddommeren «forstår saken og kan gi uttrykk for sitt syn på den», se blant annet Rt. 2012 s. 1877 avsnitt 14. Departementet foreslår ikke endringer i domstolloven § 70, og viser til utvalgets vurdering i utredningen del II punkt 13.5.2. Egnethetsvilkåret er nøytralt utformet for å ivareta partenes rettssikkerhet og kravene til forsvarlig behandling, se Ot.prp. nr. 22 (2006–2007) punkt 5.2.4. Etter departementets syn gjør disse hensynene seg fortsatt gjeldende, og hensynet til å sikre en rettferdig rettergang må være førende i utvelgelsen av meddommere.

I likhet med utvalget understreker departementet at domstolloven § 70 må tolkes og anvendes i samsvar med ikke-diskrimineringsprinsippet, se omtalen ovenfor. Å vektlegge personens funksjonsnedsettelse i vurderingen av personlig egnethet utgjør forskjellsbehandling på grunnlag av funksjonsevne. Det avgjørende for om forskjellsbehandlingen i det konkrete tilfellet er lovlig og i tråd med konvensjonen, er om vektleggingen av funksjonsnedsettelsen er saklig begrunnet, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig.

Kravet om personlig egnethet må for øvrig tolkes slik at man tar høyde for om det finnes fysiske og prosessuelle muligheter for tilrettelegging for at en person med funksjonsnedsettelse kan fylle rollen som meddommer, uten at tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde. Det sentrale er om personen etter slik tilrettelegging oppfyller domstollovens vilkår om personlig egnethet. Departementet presiserer i likhet med utvalget at hensynene som begrunner egnethetskravet, herunder hensynet til en rettferdig rettergang, må være tilstrekkelig ivaretatt etter tilretteleggingen.

7.6 Artikkel 14 Rett til frihet og personlig sikkerhet

7.6.1 Innledning

CRPD artikkel 14 lyder:

• «1. States Parties shall ensure that persons with disabilities, on an equal basis with others:

• a. Enjoy the right to liberty and security of person;

• b. Are not deprived of their liberty unlawfully or arbitrarily, and that any deprivation of liberty is in conformity with the law, and that the existence of a disability shall in no case justify a deprivation of liberty.

• 2. States Parties shall ensure that if persons with disabilities are deprived of their liberty through any process, they are, on an equal basis with others, entitled to guarantees in accordance with international human rights law and shall be treated in compliance with the objectives and principles of the present Convention, including by provision of reasonable accommodation.»

Artikkel 14 forplikter staten til å sikre alle mennesker med nedsatt funksjonsevne rett til frihet og sikkerhet på lik linje med andre. Artikkelen fastsetter et forbud mot ulovlig og vilkårlig frihetsberøvelse, herunder et forbud mot at funksjonsnedsettelse kan rettferdiggjøre frihetsberøvelse. Artikkelen fastsetter også en plikt for staten til å sikre personer med nedsatt funksjonsevne rettssikkerhetsgarantier ved frihetsberøvelse. Etter artikkel 14 nr. 1 bokstav a har personer med nedsatt funksjonsevne rett til frihet og sikkerhet uten diskriminering («on an equal basis with others»).

Retten til frihet og sikkerhet er allerede beskyttet av Grunnloven § 94 første ledd, EMK artikkel 5 og SP artikkel 9. Det følger av disse bestemmelsene sammenholdt med Grunnloven § 98 andre ledd, EMK artikkel 14 og SP artikkel 2 nr. 1 at frihetsberøvelser må finne sted på en ikke-diskriminerende måte. Retten til frihet og sikkerhet har også en side til retten til privatliv i EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 og retten til frihet fra tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling i SP artikkel 7 og EMK artikkel 3.

Artikkel 14 nr. 1 bokstav a og b har nær sammenheng med artikkel 12 og artikkel 25. Spørsmålet om konvensjonen er til hinder for behandling av personer som mangler samtykkekompetanse eller som utgjør en fare for seg selv eller andre omtales i punkt 7.4.4.3. Straffelovens utilregnelighetsregler behandles i punkt 7.4.4.5.

Det følger av artikkel 14 nr. 1 bokstav b at frihetsberøvelser av mennesker med nedsatt funksjonsevne må ha hjemmel i lov og ikke være vilkårlig («arbitrary»). Krav om hjemmel i lov følger allerede av Grunnloven § 94 første ledd første punktum, EMK artikkel 5 og SP artikkel 9. Det følger videre av Grunnloven § 94 første ledd andre punktum at frihetsberøvelse må være «nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep». EMK artikkel 5 forbyr vilkårlige frihetsberøvelser.

Videre følger det av CRPD artikkel 14 nr. 1 bokstav b at funksjonsnedsettelse ikke i noe tilfelle skal rettferdiggjøre frihetsberøvelse. Frihetsberøvelse kan derfor ikke utelukkende begrunnes i noens funksjonsnedsettelse. Blant andre CRPD-komiteen har tatt til orde for at bestemmelsen er til hinder for at staten benytter vilkår for frihetsberøvelse som knytter seg til en bestemt diagnose, medisinsk tilstand eller annen konstatering av funksjonsnedsettelse som påvirker eller kan påvirke en persons mentale eller intellektuelle forutsetninger for å vurdere og ta beslutninger (såkalte «diagnosenære kjennetegn»). En rekke av hjemlene om tilbakeholdelse på helseinstitusjoner i norsk rett benytter diagnosenære kjennetegn som ett av flere vilkår for frihetsberøvelse. Bruk av diagnoser og diagnosenære kjennetegn som vilkår er også aktuelt ved former for tvangsbruk som ikke nødvendigvis medfører frihetsberøvelse, for eksempel tvangsmedisinering. Slike tiltak må vurderes opp mot artikkel 12, 15, 17 og 25, se punkt 7.1, 7.4 og 7.10.

Etter artikkel 14 nr. 2 skal mennesker med nedsatt funksjonsevne ved frihetsberøvelse nyte rettssikkerhetsgarantier på lik linje med andre («on an equal basis with others»). Bestemmelsen må ses i lys av artikkel 5 nr. 1. Artikkel 14 nr. 2 gir ikke i seg selv nye rettssikkerhetsgarantier, men viser til rettssikkerhetsgarantier i andre menneskerettighetskonvensjoner. SP artikkel 9 og EMK artikkel 5 er i den sammenheng særlig relevant. Personer med nedsatt funksjonsevne skal videre behandles i samsvar med målene og prinsippene i konvensjonen, herunder skal staten foreta rimelig tilrettelegging. Artikkel 14 nr. 2 oppstiller ikke en særskilt tilretteleggingsplikt, men slår fast at den generelle tilretteleggingsplikten etter artikkel 5 nr. 3 også gjelder for personer med nedsatt funksjonsevne som er frihetsberøvet.

Ved ratifikasjonen ble det vurdert at norsk rett var i tråd med CRPD artikkel 14, jf. Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.6. Likevel ble det avgitt en tolkningserklæring til artikkel 14 og 25 der Norge gir uttrykk for sin tolkning av konvensjonen, se punkt 3.3 og 6.2.

Departementet legger til grunn at artikkel 14 gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, men at bestemmelsen neppe vil ha selvstendig betydning ved siden av allerede inkorporerte menneskerettighetskonvensjoner, Grunnloven og lovgivningen for øvrig, se punkt 6.3.4.3.

7.6.2 Utvalgets vurderinger

Flertallet i utvalget (Indreberg og Larsen) omtaler artikkel 14 i utredningen del I punkt 8.3 og del II om artikkel 14. Flertallet viser til at artikkel 14 nr. 1 bokstav b medfører at en persons funksjonsnedsettelse i seg selv ikke kan gi grunnlag for frihetsberøvelse, men at det er ulike syn på om funksjonsnedsettelse kan inngå i begrunnelsen for en frihetsberøvelse.

Utvalgsflertallet viser til at ordlyden rommer flere forsvarlige tolkningsalternativer, og at rettskildematerialet spriker. Flertallet mener at forståelsen som staten gir uttrykk for i Norges tolkningserklæring, samlet sett fremstår som en forsvarlig tolkning av artikkel 14 og artikkel 25, og viser til etterfølgende praksis fra konvensjonspartene som tyder på at ingen av dem har ment at konvensjonen oppstiller et absolutt forbud mot at funksjonsnedsettelse kan inngå som del av begrunnelsen for frihetsberøvelse. Videre vises det til at synspunktet CRPD-komiteen har kommet med i sin tolkningsuttalelse om artikkel 14 og i merknader til statsrapporter om at funksjonsnedsettelse overhodet ikke kan inngå som en del av begrunnelsen for frihetsberøvelse, er vanskelig å forene med andre menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av, og at det internasjonalt kun er CRPD-komiteen som hevder at det gjelder et absolutt forbud mot å vektlegge funksjonsnedsettelse.

Utvalgsflertallet vurderer at artikkel 14 ikke synes å kreve endring av norske hjemler for frihetsberøvelse. Utvalget tar ikke stilling til om diagnosenære vilkår bør fjernes eller hva som vil være konsekvensene av det, men viser til oppfølgingen av forslagene fra Samtykkeutvalget (2023), Tvangslovutvalget (NOU 2019: 14) og Rettighetsutvalget (NOU 2016: 17).

Mindretallet (Fagernæs) viser til at det begrensede rettskildebildet og CRPD-komiteens uttalelser medfører tvil om hvor langt blant annet forpliktelsen etter CRPD artikkel 14 rekker. Det vises til at flertallet ikke selv konkluderer med om norsk rett er forenlig med konvensjonen, men kun viser til andre lovarbeid.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser er enige med utvalgsflertallet i at CRPD artikkel 14 ikke innebærer et absolutt forbud mot frihetsberøvelse basert på funksjonsnedsettelse. Advokatforeningen, Norges institusjon for menneskerettigheter og Helsedirektoratet mener alle at forståelsen av CRPD som er uttrykt gjennom den norske tolkningserklæringen, bygger på en forsvarlig tolkning av konvensjonen.

Norges institusjon for menneskerettigheter viser til at konvensjonen åpner for tvang så lenge strenge vilkår og rettssikkerhetsgarantier ivaretas. Advokatforeningen mener artikkel 14 må avveies mot andre rettigheter, herunder retten til høyest oppnåelig helsestandard og retten til liv, samtidig som bestemmelser som tillater bruk av tvang, tolkes og praktiseres strengt. En rekke organisasjoner, som Hvite Ørn og Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen, gir samtidig uttrykk for at Norges tolkningserklæring til artikkel 14 og 25 ikke er i tråd med konvensjonen, og mener den bør trekkes.

En rekke høringsinstanser uttaler seg om bruk av diagnoser og diagnosenære vilkår i regelverk om tvang, herunder frihetsberøvelse, er forenlig med konvensjonen. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener diagnoser og diagnosenære vilkår for tvangsbruk verken er forenlig med CRPD eller Norges tolkningserklæring, og viser til sin rapport Inkorporering av CRPD – Likestillings- og diskrimineringsombudets anbefalinger om norsk rett og praksis (2023). Mental Helse Ungdom og Legeforeningen mener derimot at det må være adgang til å bruke diagnosenære kriterier som grunnlag for bruk av tvang. Legeforeningen viser til at diagnosen garanterer at den det gjelder, får rett på behandling også i situasjoner der man ikke innser at man er syk. Spiseforstyrrelsesforeningen mener at diagnoser kan være både stigmatiserende og diskriminerende, men at regler som ikke er knyttet til spesifikke diagnoser, som «sterkt behov», kan være uklare for pasienter som er veldig sårbare. Helsedirektoratet uttaler at legalitetsprinsippet tilsier at rettsregler om frihetsberøvelse må ha klare vilkår for når tvang kan skje og klare rettssikkerhetsgarantier for pasienten. Videre uttrykker direktoratet støtte til Tvangslovutvalgets forslag om å fjerne kravet om diagnosen «psykisk utviklingshemming» for å kunne bruke tvangstiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, mener adgangen til bruk av diagnose og diagnosenære vilkår må avklares, men at dette kan skje parallelt med og ikke før inkorporering. Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming mener man bør avvente pågående utredningsprosesser før man tar stilling til spørsmålet.

7.6.4 Departementets vurderinger

7.6.4.1 Vilkårene for frihetsberøvelse

Departementet mener det ikke er tvilsomt at CRPD artikkel 14 tillater bruk av frihetsberøvelse når omstendighetene gjør slik behandling nødvendig som en siste utvei, og behandlingen er undergitt rettssikkerhetsgarantier, se også HR-2016-1286-A avsnitt 30 og omtalen av adgangen til å begrense pasienters samtykkekompetanse og til behandling mot pasientens samtykke i punkt 7.4.

Artikkel 14 nr. 1 bokstav b bestemmer at frihetsberøvelse ikke utelukkende kan begrunnes i funksjonsnedsettelse. Departementet viser til at ingen norske lovhjemler åpner for frihetsberøvelse på slikt grunnlag, og Grunnloven § 94 første ledd, jf. § 98 andre ledd, er til hinder for at frihetsberøvelse begrunnes utelukkende i nedsatt funksjonsevne. Diagnosenære kjennetegn, for eksempel «alvorlig sinnslidelse» og «rusmiddelavhengige», er etter norsk rett sentrale, men ikke eneste, vilkår for frihetsberøvelse i helse- og omsorgstjenesten.

Departementet vurderer at artikkel 14 nr. 1 bokstav b ikke er til hinder for at diagnoser eller diagnosenære kjennetegn inngår som ett av flere vilkår for frihetsberøvelse, og slutter seg til den tolkningen av artikkel 14 som kommer til uttrykk gjennom Norges tolkningserklæring til artikkel 14 og 25. På samme måte som ved ratifikasjonen av konvensjonen mener departementet at inkorporering av artikkel 14 ikke nødvendiggjør lovendringer, jf. Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.6:

«Tvangsbestemmelsene etter gjeldende norsk rett oppstiller klare tilleggsvilkår som må være oppfylt for at tvangstiltak kan benyttes, og en varig og alvorlig psykisk lidelse vil i seg selv ikke gi adgang til tvungent psykisk helsevern. Det er med andre ord ikke vedkommendes nedsatte funksjonsevne i seg selv som er avgjørende for om tvangstiltak kan benyttes etter norsk rett, noe som i så fall ville ha vært i strid med konvensjonen.»

I CRPD-komiteens retningslinjer om retten til frihet og personlig sikkerhet for personer med nedsatt funksjonsevne (2015) avsnitt 6 tolker komiteen artikkel 14 nr. 1 bokstav b annerledes enn norske myndigheter:

«The Committee has established that article 14 does not permit any exceptions whereby persons may be detained on the grounds of their actual or perceived impairment. However, legislation of several States parties, including mental health laws, still provide instances in which persons may be detained on the grounds of their actual or perceived impairment, provided there are other reasons for their detention, including that they are deemed dangerous to themselves or others. This practice is incompatible with article 14; it is discriminatory in nature and amounts to arbitrary deprivation of liberty.»

Departementet er enig med utvalgsflertallet og Tvangslovutvalgets flertall (NOU 2019: 14 punkt 7.4) i at CRPD-komiteens tolkning på dette punktet ikke kan legges til grunn. I likhet med utvalgsflertallet mener departementet at komiteens uttalelse ikke har tilstrekkelig støtte i de autoritative folkerettslige kildene i henhold til Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 og 32, se punkt 6.4 om betydningen av komiteens uttalelser. Utvalgsflertallet peker på at ordlyden åpner for begge tolkningsalternativ, men at konteksten, statspraksis og annen folkerett Norge er bundet av, trekker i retning av den forståelsen som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæring.

Etter ordlyden kan ikke eksistensen av en funksjonsnedsettelse («the existence of a disability») i noe tilfelle («shall in no case») rettferdiggjøre («justify») en frihetsberøvelse. Det er etter departementets syn mest nærliggende å tolke dette slik at personer ikke skal kunne utsettes for frihetsberøvelse fordi de har nedsatt funksjonsevne, men at personer med nedsatt funksjonsevne skal nyte retten til frihet og sikkerhet på linje med andre uten diskriminering («on an equal basis with others»). Eksistensen av en funksjonsnedsettelse kan derfor ikke i seg selv begrunne frihetsberøvelse. Konvensjonen er derimot ikke til hinder for at funksjonsnedsettelser inngår sammen med andre vilkår – i slike tilfeller er det ikke funksjonsnedsettelsen som rettferdiggjør frihetsberøvelsen.

Departementet viser til at en slik tolkning av ordlyden også finner støtte i konvensjonens kontekst. Etter artikkel 10, 17 og 25 har staten plikt til å sikre personer med nedsatt funksjonsevnes rett til liv, personlig integritet og høyest oppnåelig helsestandard. Det medfører i visse tilfeller en positiv plikt til å sørge for nødvendig helsehjelp, også der personen ikke selv ønsker å motta slik hjelp. Slik helsehjelp vil kunne nødvendiggjøre frihetsberøvelse, for eksempel der en person med anoreksi er så underernært at det medfører fare for alvorlig helseskade eller død, og institusjonsopphold er nødvendig for at vedkommende skal få tilstrekkelig næring.

Tolkningen finner også støtte i etterfølgende statspraksis. Australia, Irland og Nederland har avgitt tolkningserklæringer som ligner på Norges, og departementet er ikke kjent med at andre konvensjonsstater har gitt uttrykk for at tolkningserklæringene strider mot konvensjonen. Norges institusjon for menneskerettigheter har i rapporten Inkorporering av CRPD i norsk rett – særlig om CRPD artikkel 12 og 14 (2022) gått gjennom alle avsluttende merknader som CRPD-komiteen har avgitt til statsrapporter frem til februar 2022, og finner at komiteen i samtlige rapporter kritiserte statenes lovgivning for å være for diagnosenær i spørsmålet om frihetsberøvelse. Komiteens tolkning av artikkel 14 nr. 1 bokstav b har derfor, i hvert fall så langt, ikke fått bred tilslutning i praksis.

Forståelsen i statspraksis er i tråd med annen folkerett Norge er bundet av. Etter EMK artikkel 2, 3 og 8 vil norske myndigheter kunne ha en positiv forpliktelse til å gripe inn overfor personer med nedsatt funksjonsevne i situasjoner der de risikerer å påføre seg selv helseskade, selv om de ikke selv samtykker til innleggelse eller behandling. For øvrig har verken FNs menneskerettskomite i generell kommentar nr. 35 (2014) avsnitt 19 eller EMD i dom 31. januar 2019 Rooman mot Belgia (sak nr. 18052/11) avsnitt 205 tolket henholdsvis SP artikkel 9 eller EMK artikkel 5 slik at funksjonsnedsettelse ikke kan inngå i begrunnelsen for frihetsberøvelse.

I begrunnelsen for sin tolkning av artikkel 14 nr. 1 bokstav b viser komiteen i sine retningslinjer om CRPD artikkel 14 avsnitt 7 særlig til det forhold at man under konvensjonsforhandlingene forkastet forslag til en kvalifisering i ordlyden gjennom å ta inn ord som «solely» eller «exclusively». Departementet mener det ikke kan legges nevneverdig vekt på det, da referatene fra forhandlingsmøtene etterlater tvil om begrunnelsen for at man valgte ikke å ta inn kvalifiseringen og hvilken tolkning de ulike konvensjonspartene i den sammenheng la til grunn. Komiteens gjennomgang av traktatforarbeidene i retningslinjene om CRPD artikkel 14 er heller ikke komplett. Blant annet unnlater komiteen å vise til at International Disability Caucus til Ad-hoc-komiteens syvende sesjon 16. januar til 3. februar 2006 fremmet forslag om å erstatte «justify» med «be a factor in», begrunnet i at det ville utelukke bruk av diagnosenære kjennetegn. Forslaget fikk ikke tilslutning.

Sammenfatningsvis mener departementet at tolkningen som ligger til grunn for Norges tolkningserklæring, har best støtte i ordlyden, og at ordlydstolkningen bekreftes av kontekstuell tolkning og statspraksis.

Departementet er derfor heller ikke enig med CRPD-komiteen når den i retningslinjene til artikkel 14 avsnitt 13 uttaler at tilbakeholdelse av personer med funksjonsnedsettelser basert på at de vurderes å utgjøre en fare for seg selv eller andre, er i strid med artikkel 14. Norske hjemler for frihetsberøvelse basert på farebetraktninger bygger ikke utelukkende på funksjonsnedsettelse. Adgangen til å kunne frihetsberøve en person i slike tilfeller er videre enten begrunnet i personens rett til liv eller andres rett til liv og helse, se punkt 7.4.4.3.

Gitt at departementet vurderer at diagnosenære kjennetegn er forenlig med konvensjonen, finner departementet, på samme måte som utvalgsflertallet, ikke grunn til å ta stilling til om slike vilkår likevel bør fjernes slik CRPD-komiteen har oppfordret Norge til å gjøre i sin tilbakemelding på Norges første statsrapport. Spørsmålet har vært vurdert en rekke ganger siden ratifikasjonen av CRPD, se utvalgets utredning del II punkt 14.4.2. I etterkant av at utvalget leverte sin utredning, har Stortinget vedtatt ytterligere endringer i blant annet psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven for at norsk rett skal samsvare bedre med konvensjonen, se lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling).

7.6.4.2 Hjemler for frihetsberøvelse i helse- og omsorgstjenesten

Departementet viser til at adgangen til frihetsberøvelse i helse- og omsorgstjenesten, i tråd med Norges tolkningserklæring til artikkel 14 og 25, må begrenses til situasjoner der omstendighetene gjør innleggelse og tilbakeholdelse i institusjon for døgnopphold nødvendig som en siste utvei og tvangsbruken er undergitt rettssikkerhetsgarantier.

I helse- og omsorgslovgivningen er dette blant annet ivaretatt ved at adgangen til innleggelse og tilbakeholdelse i institusjon i helse- og omsorgstjenesten uten samtykke er begrunnet i hensynet til personens eget liv eller egen helse, krav om at tjenestene skal arbeide for å forebygge tvangsbruk og vilkår om at bruk av tvang og makt skal være siste utvei ved at frivillige tiltak eller hjelpetiltak skal være forsøkt eller det er åpenbart formålsløst å forsøke det, jf. psykisk helsevernloven § 3-2 første ledd nr. 1 og § 3-3 første ledd nr. 1, pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-3 første ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5 første ledd, § 10-2 første ledd og § 10-3 første ledd.

Innleggelse og tilbakeholdelse uten samtykke må videre være forholdsmessig. Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-3 tredje ledd og psykisk helsevernloven § 3-3 nr. 7 kan det bare fattes vedtak om frihetsberøvelse når det etter en helhetsvurdering fremtrer som den klart beste løsningen for pasienten. Det skal fortløpende vurderes om vilkårene for tvangsbruk er oppfylt, og tvangsbruken skal straks avbrytes når vilkårene ikke lenger er oppfylt. Tvungen innleggelse og tilbakeholdelse av pasienter med alvorlig sinnslidelse og rusmiddelavhengighet kan som hovedregel bare gjennomføres i institusjoner som er særskilt utpekt og faglig og materielt i stand til å tilby tilfredsstillende hjelp.

Departementet viser til omtalen av adgangen til å gi helsehjelp til personer som mangler samtykkekompetanse og helsehjelp som pasienten ikke har samtykket til, enten personen motsetter seg helsehjelpen eller ikke, og kontrollmekanismer ved bruk av tvang i helse- og omsorgssektoren under artikkel 12 i punkt 7.4.4.

7.6.4.3 Tilrettelegging under varetekt og straffegjennomføring

Det følger av CRPD artikkel 14 nr. 2 at statene skal sikre at frihetsberøvede med nedsatt funksjonsevne behandles i samsvar med målene og prinsippene i konvensjonen. Statene skal blant annet sørge for rimelig tilrettelegging. Departementet finner i den forbindelse særlig grunn til å omtale varetekt og straffegjennomføring i kriminalomsorgens institusjoner (fengsel, forvaringsinstitusjoner mv.).

Artikkel 14 nr. 2 gir ikke rettigheter utover den generelle tilretteleggingsplikten etter artikkel 5 nr. 3. Departementet vurderer at norsk rett generelt ivaretar kravene etter artikkel 5 nr. 3, og mener det ikke er påkrevet med lovendringer for å tilfredsstille kravene til tilrettelegging under varetekt og straffegjennomføring etter CRPD artikkel 14 nr. 2, se punkt 7.2.4.2.

Straffegjennomføringsloven inneholder ikke noen generell plikt om eller rett til individuell tilrettelegging av gjennomføringsforholdene for voksne innsatte med nedsatt funksjonsevne. Ifølge straffegjennomføringsloven § 4 skal kriminalomsorgen samarbeide med ulike etater og legge til rette for at innsatte «får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på», herunder tjenester og ytelser som skal leveres av helse- og velferdssektoren ut fra samme faglige nivå og omfang som utenfor fengsel.

Ansvaret for gjennomføring av de ulike aktivitetstilbudene som domfelte er pliktig å delta på, og som varetektsinnsatte kan delta på, er delt mellom kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidsparter. Departementet viser til at plikter om og rettigheter til tilpasning, tilgjengelighet og individuell tilrettelegging som ellers gjelder, blant annet i opplæringslova og i universitets- og høyskoleloven, også gjelder for opplæring og utdanning som gis til innsatte. Det samme gjelder reglene om tilrettelegging i arbeidsmiljøloven dersom innsatte er omfattet av denne loven.

Det følger av straffegjennomføringsloven § 2 at innsatte skal sikres tilfredsstillende forhold innenfor rammene av formålet med straffen og hva som er betryggende for samfunnet. Varetektsinnsatte skal ikke tåle flere innskrenkinger enn formålet med fengslingen tilsier. For barn er det i forskrift 22. februar 2022 nr. 183 om straffegjennomføring § 3-1 a andre ledd bestemt at fengsler eller friomsorgskontor som mottar barn, skal «tilrettelegge forholdene slik at barnets behov og rettigheter blir ivaretatt». Dette vil inkludere alle forutsetninger hos barnet, også funksjonsevnen, og gjelder uavhengig av om barnet er i varetekt eller gjennomfører straff.

Departementet viser videre til at diskrimineringsvernet i likestillings- og diskrimineringsloven gjelder for frihetsberøvede, og at kriminalomsorgen er omfattet av plikten i likestillings- og diskrimineringsloven § 17 til universell utforming av hovedløsninger ved de fysiske forholdene, det vil si bygninger og uteområder. Det samme gjelder universell utforming av IKT som underbygger virksomhetens alminnelige funksjoner, og som er hovedløsninger rettet mot eller stilt til rådighet for brukere. Plikten til universell utforming gjelder ikke utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde. Gamle, verneverdige bygninger og sikkerhetsmessige vurderinger kan føre til at universell utforming av fengselsbygg og IKT-løsninger for innsatte tar lengre tid eller i noen tilfeller innebærer en uforholdsmessig byrde.

I de sektorene som ikke er omfattet av likestillings- og diskrimineringslovens regler om individuell tilrettelegging, kan det som nevnt i punkt 7.2.4 utledes visse krav til individuell tilrettelegging av det alminnelige forbudet mot indirekte diskriminering, jf. særmerknaden til § 12 i Prop. 81 L (2016–2017) punkt 30. Departementet vil samtidig fremheve at forhold ved frihetsberøvelsen kan gjøre tilrettelegging utfordrende og påvirke omfang av tilrettelegging og valg av løsninger, og etter omstendighetene medføre at tilrettelegging anses uforholdsmessig. I fengsel og forvaringsinstitusjoner kan for eksempel fellesskap med andre innsatte begrenses, og det kan også brukes ulike tvangsmidler etter nærmere vilkår. Straffegjennomføringsloven har regler blant annet om undersøkelse av innsatte, rom og eiendeler, og det er restriksjoner på kommunikasjon og kontroll med postsending, telefonsamtaler og besøk. Både fengselets bygningsmasse, manglende tilgang på digitale verktøy og andre kontrolltiltak kan også gjøre det utfordrende å få tilgang til og bruke ulike hjelpemidler.

Departementet er samtidig opptatt av å fjerne barrierer, og vil iverksette flere tiltak for å bedre likebehandlingen og sikre at alle får like gode forhold under varetekt og straffegjennomføring, se for eksempel Meld. St. 31 (2024–2025) kapittel 7.

7.7 Artikkel 19 Retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet

7.7.1 Innledning

CRPD artikkel 19 lyder:

«States Parties to the present Convention recognize the equal right of all persons with disabilities to live in the community, with choices equal to others, and shall take effective and appropriate measures to facilitate full enjoyment by persons with disabilities of this right and their full inclusion and participation in the community, including by ensuring that:

a. Persons with disabilities have the opportunity to choose their place of residence and where and with whom they live on an equal basis with others and are not obliged to live in a particular living arrangement;

b. Persons with disabilities have access to a range of in-home, residential and other community support services, including personal assistance necessary to support living and inclusion in the community, and to prevent isolation or segregation from the community;

c. Community services and facilities for the general population are available on an equal basis to persons with disabilities and are responsive to their needs.»

Artikkel 19 har overskriften «Living independently and being included in the community», og innebærer en erkjennelse av at personer med nedsatt funksjonsevne har samme rett som andre til å leve i samfunnet og ha de samme valgmulighetene. Statene pålegges å treffe effektive og hensiktsmessige tiltak («effective and appropriate measures») for å legge til rette for («facilitate») at personer med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne rettigheten. Bestemmelsen gir en ikke-uttømmende liste over slike tiltak i bokstav a til c, herunder sikring av personer med nedsatt funksjonsevnes selvbestemmelse med hensyn til bosted og boform og nødvendige støttetiltak i og utenfor hjemmet. Artikkel 19 bokstav a slår uttrykkelig fast at personer med nedsatt funksjonsevne ikke skal være forpliktet til å leve i en bestemt boform («living arrangement»).

Artikkel 19 må, i tråd med prinsippene som kommer til uttrykk i Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 nr. 1, tolkes i lys av formålet i CRPD artikkel 1 om å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter. Bestemmelsen må også tolkes i lys av konvensjonens generelle prinsipper i artikkel 3, særlig respekt for individets iboende verdighet, selvstendighet og uavhengighet, samt fullgod og effektiv deltakelse og inkludering i samfunnet. Verdien av selvstendighet, inkludering og deltakelse i samfunnet er også understreket i konvensjonens fortale bokstav m, n og e.

Når artikkel 19 leses i kontekst, fremkommer det at statenes forpliktelse til å anerkjenne mennesker med nedsatt funksjonsevnes rett til å leve i samfunnet med samme valgmuligheter som andre er en grunnleggende bestemmelse, med både negative og positive plikter for konvensjonsstatene. Statens forpliktelser i artikkel 19 henger tett sammen med for eksempel artikkel 5 om ikke-diskriminering, artikkel 9 om tilgjengelighet og artikkel 12 og 14 om lik rettslig anerkjennelse, frihet og sikkerhet.

Artikkel 19 har dessuten nær forbindelse til retten til bevegelsesfrihet i SP artikkel 12 og retten til en tilfredsstillende levestandard i ØSK artikkel 11. Forbindelseslinjene mellom artikkel 19 og artikkel 5 om ikke-diskriminering forsterkes av at FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i sin generelle kommentar nr. 5 (1994) om personer med funksjonsnedsettelser har omtalt inkludering, selvbestemmelse og selvstendighet som et diskrimineringsspørsmål, se avsnitt 16.

CRPD-komiteen har gjort rede for sitt syn på artikkel 19 i generell kommentar nr. 5 (2017) om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Når det gjelder den rettskildemessige betydningen av uttalelser fra FN-komiteene, vises det til punkt 6.4.

7.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget gir en generell omtale av artikkel 19 i utredningen del I punkt 8.6 og del II om artikkel 19. Konsekvensene av inkorporering av bestemmelsen er vurdert i utredningen del I punkt 12.6.7. I denne proposisjonen omtaler departementet utvalgets vurdering av konsekvensene for kommunene ved å inkorporere artikkel 19 i punkt 6.5.1.

Et samlet utvalg peker på at muligheten til å leve et selvstendig liv er et gjennomgående tema i konvensjonen, og at artikkel 19 er den mest sentrale bestemmelsen om dette. Utvalget fremhever at artikkel 19 henger tett sammen med bestemmelsene om tilgjengelighet (artikkel 9), utdanning (artikkel 24), arbeid (artikkel 27), deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelse og idrett (artikkel 30), rett til frihet og personlig sikkerhet (artikkel 14) og regler om rettslig handleevne og beslutningsstøtte (artikkel 12).

Utvalget legger til grunn at forpliktelsene etter artikkel 19 er gjennomført i en rekke ulike lover, herunder helse- og omsorgstjenesteloven, pasient- og brukerrettighetsloven, sosialtjenesteloven, lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet og likestillings- og diskrimineringsloven. Utvalget presiserer at det er en rekke tiltak utenfor lovgivningen, blant annet gjennom Husbanken, som inngår i vurderingen av statens gjennomføring.

Når det gjelder valg av bosted som nevnt i artikkel 19 bokstav a, viser utvalget til kommunens plikt til å sørge for nødvendige og forsvarlige tjenester, tjenestemottakerens medvirkningsrett og kravet om individuell tilrettelegging. Utvalget påpeker at norsk rett ikke gir krav på en bestemt tjeneste, men at kommunen, innenfor rammen av forsvarlighetskravet, vurderer hvilke tjenester som skal tilbys.

Utvalgets flertall (Indreberg og Larsen) mener disse reglene bidrar til å sikre reell valgfrihet innenfor et system som også tar hensyn til helheten i tjenestetilbudet. Etter flertallets oppfatning balanserer norsk rett hensynet til rettigheter og ressursbruk på en måte som er i samsvar med CRPD.

Flertallet mener, i motsetning til CRPD-komiteen, at samlokaliserte boligløsninger kan være forenlige med konvensjonen, så lenge de utformes med hensyn til beboernes privatliv, individuelle behov og preferanser. Det legges også til grunn at domstolene og Diskrimineringsnemnda fortsatt vil utvise tilbakeholdenhet ved overprøving av kommunens helse- og sosialfaglige skjønn ved tildeling av bosted.

Mindretallet (Fagernæs) er bekymret for at konvensjonen ikke gir nødvendig handlingsrom for politiske myndigheter til å endre nasjonal lovgivning i en tid med pressede ressurser. Mindretallet stiller seg tvilende til om norsk lovgivning, med betydelig rom for kommunalt skjønn, oppfyller forpliktelsene i artikkel 19.

Med hensyn til tjenestene som nevnes i artikkel 19 bokstav b og c, viser utvalget til at retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester er lovfestet, og at kommunene har ansvar for å sørge for tjenester som gjør det mulig å leve et selvstendig og aktivt liv.

Flertallet anser det ikke nødvendig å flytte ordningen for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) ut av helselovgivningen, og mener at lovens innramming av ordningen er i tråd med konvensjonen. Mindretallet er på sin side tvilende til om begrensninger i personkretsen, alder og omfang, med betydelig rom for kommunalt skjønn, er i samsvar med konvensjonen.

7.7.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser uttrykker bekymring for den praktiske gjennomføringen av retten til selvstendig liv og tilgang til støttetjenester.

Advokatforeningen er enig i at BPA ikke nødvendigvis må flyttes fra helse- og omsorgstjenesteloven. Foreningen mener at dagens lovgivning kan tilpasses for å oppfylle CRPDs krav, og at det er viktig å vurdere hvordan loven praktiseres i kommunene.

Asker kommune, Bærum kommune og KS fremhever behovet for fleksibilitet og kommunalt handlingsrom for å kunne balansere individuelle rettigheter med tilgjengelige ressurser og lokal tilpasning, se høringsuttalelser omtalt i punkt 6.6.3.

Helsedirektoratet mener at inkorporering av CRPD kan påvirke hva som anses som nødvendig hjelp, og at likestillingsperspektivet kan utvide tjenestemottakernes rettighetsvern. Det stiller også spørsmål ved om inkorporering vil innskrenke kommunalt selvstyre, og påpeker at det er viktig å vurdere konsekvensene for statsforvalterens prøvingsrett i saker som ikke er helsehjelp.

Hovedorganisasjonen Virke uttrykker bekymring for at BPA-ordningen ikke fungerer etter lovgivers intensjoner, med store variasjoner i anskaffelser og tjenestekvalitet mellom landets kommuner.

Likestillings- og diskrimineringsombudet skriver i sitt høringssvar at pasient- og brukerrettighetsloven gir rom for praksis i tråd med CRPD artikkel 19, og at det ikke er nødvendig å endre bestemmelsene. Ombudet etterlyser en klargjøring av forsvarlighetsstandarden, og mener lovgivningen gir kommunene for stort spillerom ved planlegging og utforming av tjenester og bolig. Det stiller også spørsmål ved samlokalisering av kommunale bofellesskap. Ombudet viser til sin rapport Inkorporering av CRPD – Likestillings- og diskrimineringsombudets anbefalinger om norsk rett og praksis (2023), hvor ombudet legger til grunn at det er et betydelig gap mellom lovverkets formål og den praktiske realiseringen av rettighetene etter artikkel 19. Rapporten bygger på at artikkel 19 pålegger statene å sikre individuelle tjenester som styres av den enkelte, og at institusjonslignende løsninger er uforenlige med konvensjonen. Samlokalisering av boliger og utstrakt bruk av fellesløsninger gir mange boformer institusjonspreg, noe som etter ombudets syn er i strid med artikkel 19. Ombudet mener også at statsforvalternes og nemndenes overprøving er for tilbakeholden. Rapporten synes å bestride departementets vurderinger av rettstilstanden i Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.7, og ombudet mener statens innsats så langt ikke tilfredsstiller kravene til effektiv og gradvis gjennomføring av artikkel 19.

Rettspolitisk forening mener at reglene om BPA må vurderes i sammenheng med CRPD artikkel 18, 19 og 24 samt EU- og EØS-rett. Foreningen påpeker at forskjellsbehandling mellom kommuner kan være indirekte diskriminering av funksjonshemmede, og at det er nødvendig å endre reglene for å imøtekomme forpliktelsene etter CRPD.

Uloba Independent Living Norge foreslår å flytte BPA ut av helselovgivningen og innføre en egen lov i statlig regi, i tråd med CRPD artikkel 19, og mener at dagens ordning begrenser brukernes selvstendighet og likestilling i samfunnet. Uloba Independent Living Norge ønsker å fjerne alders- og timegrensen og egenandeler for BPA, og er uenig med ekspertutvalget i at det ikke er nødvendig med lovendring av BPA. Organisasjonen argumenterer for at en egen BPA-lov vil sikre at funksjonshemmede får innfridd sine grunnleggende menneskerettigheter på alle samfunnsarenaer.

7.7.4 Departementets vurderinger

7.7.4.1 Innholdet i forpliktelsene etter artikkel 19

Artikkel 19 ble ansett som oppfylt i norsk rett da konvensjonen ble ratifisert, se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.7. Departementet viser til denne vurderingen, og anser at norsk rett også i dag oppfyller de kravene artikkel 19 stiller.

En rekke høringsinstanser reiser spørsmål om artikkel 19 begrenser det kommunale handlingsrommet etter dagens regelverk. Departementet finner derfor grunn til å minne om bestemmelsens karakter. Etter sin ordlyd pålegger artikkel 19 staten å anerkjenne retten til selvstendig liv og inkludering i samfunnet gjennom å treffe effektive og hensiktsmessige tiltak («effective and appropriate measures») for å legge til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne kan nyte full bruk av den. Ordlyden gir anvisning på en plikt til å treffe relevante myndighetstiltak snarere enn konkrete rettigheter for enkeltpersoner, se punkt 3.2 og 6.3.4.3. I den konkrete utformingen og organiseringen av sine tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne har statene et spillerom. Artikkel 19 inneholder ingen definisjon av hva som kvalifiserer som «living independently» i bestemmelsens overskrift, og angir heller ikke hvilke konkrete tiltak som vil være «effective and appropriate».

Departementet vurderer på denne bakgrunnen at det ikke kan utledes av artikkel 19 en rett for personer til bestemte enkelttjenester, men at det samlede tilbudet i konvensjonsstaten må legge til rette for at funksjonshemmede kan gjøre full bruk av retten til å leve i samfunnet med samme valgmuligheter som andre. Det er opp til statene å avgjøre hvilke tiltak som skal iverksettes, så lenge disse er effektive og hensiktsmessige.

I generell kommentar nr. 5 (2017) avsnitt 39 vurderer CRPD-komiteen at forpliktelsene i artikkel 19 bokstav a utgjør sivile og politiske rettigheter som skal gjennomføres umiddelbart, mens bokstav b og c er økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som kan gjennomføres gradvis. Sammenhengen mellom rettighetens karakter og umiddelbar eller gradvis gjennomføring er imidlertid ikke alltid gitt. Der en fullstendig realisering av en rettighet krever strukturelle endringer som må «be taken in stages», vil en gradvis realisering ifølge komiteen være nødvendig også for sivile og politiske rettigheter, se siste setning i avsnitt 7. Også gradvis gjennomføring innebærer etter komiteens syn visse umiddelbare forpliktelser, herunder utarbeidelse av handlingsplaner, se avsnitt 42. I avsnitt 38 har komiteen identifisert det den betegner som kjerneelementene i artikkel 19.

Departementet kan bare delvis slutte seg til komiteens syn på hvilke deler av bestemmelsen som omhandler sivile og politiske rettigheter som må gjennomføres umiddelbart, og hvilke deler som omhandler økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som kan gjennomføres gradvis. Det er nærliggende at diskrimineringsvernet er en sivil og politisk rettighet. Departementet viser til omtalen av artikkel 5 i punkt 7.2, og kan ikke se at det er holdepunkter for at artikkel 19 oppstiller forpliktelser ut over det som følger av artikkel 5. Når det gjelder artikkel 19, aktualiseres diskrimineringsvernet særlig i relasjon til tilgang til boliger, slik komiteen også legger til grunn den generelle kommentaren avsnitt 38 b.

Komiteens syn i avsnitt 39 om at forpliktelsene i artikkel 19 bokstav a er sivile og politiske rettigheter, samsvarer ikke med den vidtgående tolkningen av plikten til å tilby støtte i hjemmet etter bokstav a i avsnittene 21 og 24 til 27. Det kan argumenteres for at retten til å velge bosted har en negativ kjerne som vil kunne utgjøre en sivil og politisk rettighet, og som ligger nært opp til artikkel 18 og SP artikkel 12. I den grad bokstav a oppstiller forpliktelser utover dette, for eksempel til å understøtte den praktiske valgfriheten med boligsosiale tiltak, vil dette utgjøre økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

7.7.4.2 Valg av bosted

Når det gjelder artikkel 19 bokstav a om valg av bosted, bemerker departementet at alle, også personer med funksjonsnedsettelser, kan velge hvor og hvordan de vil bo. Retten til fritt å velge bosted er nedfelt i Grunnloven § 106 første ledd.

Departementet viser til at det i norsk rett finnes en rekke virkemidler som bidrar til å oppfylle den positive forpliktelsen til å sikre personer med nedsatt funksjonsevnes muligheter til å velge bosted. For personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet, vil boligsosiale tiltak kunne være av betydning for valg av bosted. Som påpekt i Norges statsrapport til CRPD-komiteen (2015) avsnitt 159 er personer med nedsatt funksjonsevne overrepresentert i denne gruppen.

Boligsosialloven har som formål å forebygge boligsosiale utfordringer og bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet får hjelp til å skaffe seg og beholde en egnet bolig, se § 1. Plikten omfatter bistand til å skaffe boliger med særlig tilpasning for dem som trenger det på grunn av funksjonsnedsettelser, jf. § 6 fjerde ledd. Bistanden fra kommunen skal være individuelt tilpasset, og kommunen skal sikre brukermedvirkning, jf. Prop. 132 L (2021–2022) Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet punkt 12.3.3.

For personer med nedsatt funksjonsevne som er vanskeligstilte på boligmarkedet, vil også tiltakene i husbankloven kunne ha betydning. Husbankens samfunnsoppdrag er å forebygge at folk blir vanskeligstilte på boligmarkedet, bidra til at flere kan skaffe og beholde en egnet bolig og støtte kommunene i deres boligpolitiske arbeid. Husbanken forvalter økonomiske virkemidler som bostøtte, ulike tilskudd og lån. Bostøtte reguleres av bustøttelova, og skal sikre personer med lave inntekter og høye boutgifter en egnet bolig, jf. bustøttelova § 1. De øvrige virkemidlene er regulert i ulike forskrifter til husbankloven, for eksempel forskrift 18. november 2019 nr. 1546 om lån fra Husbanken, som blant annet regulerer lån til oppføring av livsløpsboliger (§ 2-4), oppgradering av eksisterende bolig som bidrar til en mer tilgjengelig boligmasse (§ 2-5) og startlån til for eksempel utbedring og tilpasning av bolig (§ 5-3).

For personer med nedsatt funksjonsevne som er avhengige av kommunale helse- og omsorgstjenester, vil lokaliseringen av tjenestene i praksis kunne påvirke, og i enkelte tilfeller være avgjørende for, hvor og hvordan de bosetter seg. Som påpekt i punkt 7.10 har kommunen plikt til å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester med en forsvarlig standard til sine innbyggere. Tjenestene skal tilbys i oppholdskommunen. Kommunen kan utøve skjønn med hensyn til om tjenesten skal ytes i bolig, omsorgsbolig eller i institusjon. I dette skjønnet skal det etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 andre ledd legges stor vekt på tjenestemottakerens oppfatning, men denne behøver ikke å være utslagsgivende. Andre hensyn, for eksempel ressurshensyn, kan etter omstendighetene likevel bli avgjørende. Den enkelte vil ikke ha rettskrav på en bestemt type tjeneste, for eksempel tjenester i egen bolig, med mindre dette er det eneste forsvarlige alternativet.

Departementet fastholder at dette kommunale skjønnet er i tråd med konvensjonen og viser til vurderingen i punkt 7.10. Staten deler utvalgsflertallets oppfatning om at artikkel 19 ikke kan tolkes slik at personer med funksjonsnedsettelser har en absolutt rett til å velge hvor eller hvordan de skal motta offentlige tjenester, slik CRPD-komiteen synes å ha lagt til grunn i generell kommentar nr. 5 (2017), særlig i avsnitt 21 og 24. Det er ingen holdepunkter i bestemmelsens ordlyd for at artikkel 19 gir enkeltpersoner en uinnskrenket rett til å velge hvor eller hvordan de vil motta offentlige støttetjenester, eller at økonomiske hensyn er irrelevante ved vurderingen av hvilke støttetjenester som skal gis og hvor de skal gis. Departementet viser til redegjørelsen for innholdet av artikkel 19 over, herunder at bestemmelsen overlater den konkrete utformingen av det offentlige tilbudet om støttetjenester til statene. Komiteens tolkning stemmer heller ikke overens med den gradvise gjennomføringen av retten til støttetjenester.

7.7.4.3 Særlig om institusjoner

Departementet deler ikke CRPD-komiteens forståelse av i hvilken grad artikkel 19 tillater at tjenester ytes i institusjon, og vil i det følgende knytte enkelte kommentarer til komiteens synspunkter på dette.

I generell kommentar nr. 5 (2017) avsnitt 49 uttaler komiteen at bestemmelsen stenger for utbygging av nye institusjoner og renovering av eksisterende bygninger utover prekære utbedringer av sikkerhetshensyn. Dette standpunktet er utdypet i komiteens retningslinjer til artikkel 19 og 14 om deinstitusjonalisering (2022) avsnitt 29 til 31. Her synes komiteen å gå lenger, og gir generelt uttrykk for at investering i institusjoner, inkludert for renoveringsformål, bør forbys. Beboere som forlater institusjoner, bør ifølge komiteen tilbys en kompensasjonspakke med dagligvarer, kontanter, matkuponger, kommunikasjonsenheter og informasjon om tilgjengelige tjenester, se avsnitt 31. Artikkel 19 bokstav b åpner etter komiteens syn ikke for noen institusjonelle former for støttetjenester som segregerer personer med funksjonsnedsettelser og begrenser selvbestemmelsesretten, se avsnitt 30.

CRPD-komiteen har anlagt en vid forståelse av hva som utgjør en institusjon. I den generelle kommentaren avsnitt 16 c presiserer den at institusjoner kan variere betraktelig i størrelse og grad av beboeres selvbestemmelse, men at institusjoner deler ulike definerende kjennetegn som for eksempel rigide rutiner, obligatorisk deling av assistenter, begrenset innflytelse over hvem man må akseptere assistanse fra, hvem man bor sammen med og andre av dagliglivets avgjørelser. Denne definisjonen er utdypet i komiteens retningslinjer om deinstitusjonalisering (2022) avsnitt 15, hvor komiteen definerer institusjonalisering som «any detention based on disability alone or in conjunction with other grounds such as ‘care’ or ‘treatment’». Dette inkluderer blant annet sosiale institusjoner, psykiatriske institusjoner, sykehus, sykehjem og spesialskoler. Enkelte av synspunktene i retningslinjene kan samtidig tyde på at komiteen tillegger termen institusjon et annet innhold, for eksempel når institusjonalisering i avsnitt 6 omtales som en form for vold («violence») som eksponerer mennesker for «forced medical intervention with psychotropic medications, such as sedatives, mood stabilizers, electro-convulsive treatment, and conversion therapy». Personer omtales gjennomgående som overlevende («survivors of institutionalization»), for eksempel i avsnitt 67 og 68.

Komiteens vide forståelse av hva som utgjør en institusjon og komiteens oppfatning av at artikkel 19 stenger for å tilby tjenester i en institusjon, savner etter departementets syn dekning i bestemmelsens ordlyd. Termen institusjon er ikke nevnt i artikkel 19. De boformene som faller inn under komiteens forståelse av institusjoner, varierer betydelig i størrelse, oppsett og grad av autonomi, slik komiteen også erkjenner i generell kommentar nr. 5 (2017) punkt 16 c. Institusjoner varierer også betydelig mellom ulike land. Som påpekt i punkt 7.7.4.1 overlater artikkel 19 til statene å avgjøre hvilke konkrete tiltak som skal iverksettes, så lenge disse er effektive og hensiktsmessige, og det samlede tilbudet legger til rette for at funksjonshemmede kan gjøre full bruk av retten til å leve i samfunnet med samme valgmuligheter som andre. Det skal skje en samlet vurdering av alle tiltak, både i og utenfor lovgivningen. De økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene i artikkel 19 kan gjennomføres gradvis og realiseres innenfor rammen av andre legitime hensyn, som hensiktsmessig ressursbruk, faglig kvalitet og arbeidsrettighetsvern.

Ut fra komiteens retningslinjer om deinstitusjonalisering (2022) avsnitt 6 kan det dessuten se ut til at komiteen legger til grunn at samlokaliserte boligløsninger også innebærer adgang til å gi helsehjelp, herunder medikamentell behandling, uten samtykke. Departementet vil påpeke at dette er ikke treffende for norske forhold. Når det gjelder komiteens øvrige merknader om tvang, rettsevne og rettslig handleevne, viser departementet til punkt 7.4 og 7.6.

7.7.4.4 Tjenester

Departementet viser til at bestemmelsen om støttetjenester og personlig bistand i artikkel 19 bokstav b oppfylles gjennom en rekke ulike virkemidler, som for eksempel kommunale helse- og omsorgstjenester, tiltak i grunnopplæringen beskrevet i punkt 7.9 og arbeidsmarkedstiltakene beskrevet i punkt 7.11. Departementet er enig med utvalget i at de ulike virkemidlene må ses i sammenheng med det handlingsrommet staten har til å vurdere hva som utgjør hensiktsmessige og effektive tiltak innenfor rammene av en gradvis gjennomføring.

Etter departementets syn har CRPD-komiteen i generell kommentar nr. 5 (2017) avsnitt 16 bokstav d anlagt en snever forståelse av hva som utgjør personlig bistand («personal assistance»). Innledningsvis i avsnittet skriver komiteen at «[p]ersonal assistance refers to person-directed/’user’-led human support», og at visse elementer «distinguish it from other types of personal assistance». Det er ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor disse andre formene for «personal assistance» skulle falle utenfor rammene av artikkel 19, på tross av at de omfattes av ordlyden. Departementet kan ikke slutte seg til komiteens forståelse på dette punktet. Forståelsen er ikke forankret i ordlyden i artikkel 19, og komiteen har ikke vist til noe rettslig grunnlag for sin innskrenkende fortolkning.

Flere av høringsinstansene, blant annet Advokatforeningen, Foreningen JAG, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon Oslo, Pasient- og brukerombudet, Uloba Independent Living Norge og Hovedorganisasjonen Virke, har uttalt seg om ordningen med brukerstyrt personlig assistanse (BPA). BPA-ordningen er et viktig virkemiddel for å sikre likestilling. Ordningen er ett av flere verktøy som bidrar til dagens oppfyllelse av forpliktelsene i CRPD, herunder artikkel 19. Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som har gitt uttrykk for at ordningen er i strid med konvensjonen. Som påpekt ved ratifikasjonen av CRPD er statene gitt stor frihet til å organisere sitt tjenestetilbud, og konvensjonen stiller ikke noe krav om å etablere eller rettighetsfeste brukerstyrt personlig assistanse, se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.7. Artikkel 19 gir etter sin ordlyd ikke grunnlag for å utlede rettigheter til bestemte enkeltytelser, heller ikke BPA. Staten er derimot forpliktet til å ha et samlet tilbud som legger til rette for full bruk av retten til å delta i samfunnet med samme valgmuligheter som andre. Departementet kan verken se at BPA-ordningens utforming, skjønnet kommunen utøver ved tildelingen eller plasseringen i helse- og omsorgstjenesteloven er i strid med konvensjonen. Departementet deler ikke utvalgsmindretallets tvil med hensyn til om det kommunale skjønnet er mer vidtfavnende enn konvensjonen tillater, se også punkt 7.10.4.2.

7.8 Artikkel 23 Respekt for hjemmet og familien

7.8.1 Innledning

CRPD artikkel 23 lyder:

• «1. States Parties shall take effective and appropriate measures to eliminate discrimination against persons with disabilities in all matters relating to marriage, family, parenthood and relationships, on an equal basis with others, so as to ensure that:

• a. The right of all persons with disabilities who are of marriageable age to marry and to found a family on the basis of free and full consent of the intending spouses is recognized;

• b. The rights of persons with disabilities to decide freely and responsibly on the number and spacing of their children and to have access to age-appropriate information, reproductive and family planning education are recognized, and the means necessary to enable them to exercise these rights are provided;

• c. Persons with disabilities, including children, retain their fertility on an equal basis with others.

• 2. States Parties shall ensure the rights and responsibilities of persons with disabilities, with regard to guardianship, wardship, trusteeship, adoption of children or similar institutions, where these concepts exist in national legislation; in all cases the best interests of the child shall be paramount. States Parties shall render appropriate assistance to persons with disabilities in the performance of their child-rearing responsibilities.

• 3. States Parties shall ensure that children with disabilities have equal rights with respect to family life. With a view to realizing these rights, and to prevent concealment, abandonment, neglect and segregation of children with disabilities, States Parties shall undertake to provide early and comprehensive information, services and support to children with disabilities and their families.

• 4. States Parties shall ensure that a child shall not be separated from his or her parents against their will, except when competent authorities subject to judicial review determine, in accordance with applicable law and procedures, that such separation is necessary for the best interests of the child. In no case shall a child be separated from parents on the basis of a disability of either the child or one or both of the parents.

• 5. States Parties shall, where the immediate family is unable to care for a child with disabilities, undertake every effort to provide alternative care within the wider family, and failing that, within the community in a family setting.»

Artikkel 23 utdyper hva retten til respekt for hjemmet og familien, som allerede følger av andre internasjonale konvensjoner som SP artikkel 8 og 12, betyr for personer med nedsatt funksjonsevne. Etter artikkel 23 skal staten treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å avskaffe diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne i alle saker som gjelder ekteskap, familie, foreldrerollen og personlige relasjoner. Rettighetene i forbindelse med vergemål, formynderskap, omsorg, adopsjon av barn og fertilitet skal sikres. Blant annet forplikter CRPD artikkel 23 nr. 1 bokstav b staten til å anerkjenne at personer med nedsatt funksjonsevne har rett til å bestemme fritt og ansvarlig («decide freely and responsibly») hvor mange barn de selv ønsker og avstanden mellom barnefødsler. Videre fastslår CRPD artikkel 23 nr. 1 bokstav c at personer med nedsatt funksjonsevne skal beholde sin fruktbarhet på lik linje med andre.

Artikkel 23 nr. 2 forplikter staten til å sikre at regler om blant annet foreldremyndighet og adopsjon skal gjelde for personer med nedsatt funksjonsevne. Hensynet til barnets beste er grunnleggende i disse tilfellene, og staten er forpliktet til å gi støtte og veiledning til familier for å tilrettelegge for foreldrenes omsorgsevne.

Artikkel 23 nr. 3 gir barn med funksjonsnedsettelser rett til et likestilt familieliv, og pålegger staten å iverksette tiltak for å hindre at barn skjules, forlates, forsømmes eller segregeres. Staten er forpliktet til å tilby tidlig og helhetlig informasjon og støtte til barnet og dets familie for å oppfylle dette.

Av artikkel 23 nr. 4 fremgår det at barn ikke i noe tilfelle skal skilles fra sine foreldre fordi enten barnet eller en eller begge foreldre har nedsatt funksjonsevne.

Artikkel 23 nr. 5 pålegger staten å gjøre sitt ytterste for å sørge for omsorgsplassering i familien for øvrig når den nærmeste familien ikke er i stand til å ha omsorg for et barn med nedsatt funksjonsevne, og om det ikke lykkes, i et familiemiljø i lokalsamfunnet.

Departementet legger til grunn at artikkel 23 ikke gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, se punkt 6.3.4.2.

I denne proposisjonen behandles spørsmål om abort og sterilisering under artikkel 23, mens utvalget har behandlet dette under artikkel 17. Departementet finner at ordlyden i artikkel 23, som mer direkte omtaler familieplanlegging, tilsier at forholdet mellom konvensjonen og norsk rett bør behandles under dette punktet. Som utvalget har påpekt, berører begrensninger i selvbestemmelsesretten med hjemmel i abortloven og steriliseringsloven også en rekke andre artikler i konvensjonen, som diskrimineringsforbudet i artikkel 5, kvinners rettigheter i artikkel 6, retten til lik rettslig anerkjennelse etter artikkel 12, retten til frihet og personlig sikkerhet etter artikkel 14, vern om personlig integritet etter artikkel 17, retten til vern om privatlivet etter artikkel 22 og retten til helse etter artikkel 25.

7.8.2 Utvalgets vurderinger

7.8.2.1 Barnevernsloven

Utvalget vurderer i utredningen del II punkt 23.4 om barnevernsloven må endres for å oppfylle forpliktelsene under artikkel 23, på bakgrunn av at CRPD-komiteen i sine tilbakemeldinger til Norge har anbefalt at det gis tilstrekkelig støtte til at funksjonshemmede kan oppdra sine barn og utøve sitt foreldreansvar, og at det innføres et uttrykkelig forbud mot at foreldre kan fratas barna på grunn av foreldrenes eller barnas funksjonsnedsettelser.

Utvalget finner ikke at det er behov for å gjøre endringer i barnevernsloven for å oppfylle konvensjonsforpliktelsene, og viser blant annet til at barnevernsloven er nøytralt formulert og er ment å sikre at det kun er omsorgssituasjonen eller adferdsproblemer hos barnet som skal være relevant i vurderingen av om det skal gjøres tiltak. Videre fremhever utvalget at det er klart at eksistensen av en funksjonsnedsettelse hos foreldre eller barn i seg selv verken er relevant eller kan begrunne omsorgsovertakelse.

7.8.2.2 Abortloven og steriliseringsloven

Utvalget knytter som nevnt i punkt 7.4.2 problemstillingene om abort og sterilisering til vern av personlig integritet etter artikkel 17, med henvisning til CRPD-komiteens anbefalinger til Norges rapport. Utvalget skiller i utredningen del II punkt 17.5.4 mellom tilfeller der den det gjelder, selv begjærer abort eller sterilisering, og tilfeller der den det gjelder, ikke har samtykket til inngrepet. Når det gjelder tilfeller der personen selv begjærer abort eller sterilisering, viser utvalget til at fratakelse av retten til selv å bestemme om man vil fjerne sin reproduksjonsevne generelt (sterilisering) eller konkret (abort), kan sidestilles med fratakelse av rettslig handleevne. I tolkningserklæringen til artikkel 12 er det lagt til grunn at konvensjonen gir adgang til fratakelse av rettslig handleevne, forutsatt at adgangen forbeholdes tilfeller der det er nødvendig som en siste utvei, og dersom fratakelsen er underlagt kontrollmekanismer. Tilsvarende må ifølge utvalget også gjelde kompetansen steriliseringsloven og abortloven gir til å begrense retten personen ellers ville hatt til sterilisering eller abort. Utvalget antar at det ikke er grunn til å endre steriliseringsloven eller abortloven for å unngå konvensjonsbrudd i disse tilfellene, men uttaler at lovene er innrettet på en måte som står i et spenningsforhold til konvensjonen og dens grunnsyn.

I tilfeller der den det gjelder ikke har samtykket til inngrepet, skiller utvalget mellom tvangsinngrep og fravær av samtykke. Utvalget legger til grunn at tvungen sterilisering er uaktuelt etter gjeldende lovgivning, men at tvungen abort unntaksvis kan være nødvendig for å avverge vesentlig helseskade for kvinnen. Utvalget legger videre til grunn at adgangen til å fatte tvangsvedtak om abort etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-3 ligger innenfor rammen av Norges tolkningserklæring til artikkel 14 og 25.

Abort og sterilisering uten samtykke er, selv om inngrepene gjennomføres uten bruk av tvang, inngrep i personens mulighet for reproduksjon. Slike inngrep utgjør fratakelse av personens rettslige handleevne, og må utøves i tråd med tolkningserklæringen til artikkel 12. Det er tale om irreversible inngrep, hvor adgangen må være begrenset til tilfeller hvor dette er siste utvei. Utvalget fremhever at det forutsetter krav om notoritet og grundig saksbehandling utover det som kan leses ut av lovteksten, slik som innhenting av samtykke eller begrunnelse for manglende samtykkekompetanse, beslutningsstøtte i samsvar med artikkel 12 nr. 3. Forutsatt at lovene anvendes i tråd med disse kravene, antar utvalget at det ikke er nødvendig å endre reglene om abort eller sterilisering uten samtykke for å unngå konvensjonsbrudd.

7.8.3 Høringsinstansenes syn

7.8.3.1 Barnevern

De få høringsinstansene som uttaler seg om barnevern, tar i hovedsak opp andre spørsmål enn det utvalget har vurdert. Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen viser til at CRPD ikke er trukket inn i arbeid med endringer i barnevernsloven, verken i mandatene eller i utredningene, og uttaler:

«Dette til tross for at ivaretakelsen av rettighetene til funksjonshemmede barn krever en særlig bevissthet og oppmerksomhet. Utredningene nevner barn med psykiske lidelser, men uten å identifisere at dette er barn som har psykososiale funksjonshemninger som vernes av CRPD, bl.a. i spørsmål om tvang, jf. CRPD artikkel 14.»

Stiftelsen SOR viser til forskjellene i regelverket som regulerer barnevernsinstitusjoner og institusjoner for funksjonshindrede barn og unge, og at nasjonalt tilsyn viser at de fleste kommuner som det er ført tilsyn med, bryter loven. De mener inkorporering av CRPD bør danne grunnlag for nytt regelverk som vil kunne få konsekvenser for kommunenes og tilsynsmyndighetenes praksis.

ME-foreldrene trekker frem at foreldre til barn med ME blir meldt til barnevernet på grunn av stort fravær på skolen. De viser til artikkel 22 og 23 om respekt for privatlivet og for hjemmet og familien, og siterer Kjetil M. Larsens omtale av retten til familieliv i en utredning til Uloba Independent Living Norge, Utvalgte rettslige virkninger ved inkorporering av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i norsk lov:

«CRPD artikkel 23 nr. 4 sier at et barn skal ikke i noe tilfelle bli skilt fra foreldre fordi enten barnet eller en eller begge foreldre er funksjonshemmede. Dette er utformet som et klart forbud, og det er ingen kvalifikasjoner her om rimelige tiltak el.l. … Jeg tror ikke man uten videre kan si at barnevernslovens løsning er i strid med CRPD, men det oppstår utfordringer hvis det i praksis utvikler seg en forståelse at mennesker med en viss funksjonsnedsettelse automatisk oppfyller lovens vilkår. Det må i hvert fall stilles klare krav til individuell vurdering. Her tror jeg inkorporering av CRPD kan ha vesentlig betydning for å klargjøre virkningen av konvensjonens rettigheter og for å styrke vektleggingen av støttetiltak fremfor vurderingen av omsorgsovertakelse.»

7.8.3.2 Abort og sterilisering

Flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for enkelte sider ved rettstilstanden, særlig i lys av prinsippet om rettslig handleevne.

Abloom tar til orde for en dreining mot beslutningsstøtte fremfor substitusjon. Organisasjonen mener at lovverket i større grad bør speile konvensjonens prinsipper om tilgjengelighet og inkludering innen seksuell og reproduktiv helse. Advokatforeningen er enig i utvalgets vurdering av at konvensjonen ikke krever endring av den tidligere abortloven § 2 tredje ledd bokstav c. Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen mener at særlovgivningen, herunder abortloven, må endres umiddelbart for å hindre fratakelse av rettslig handleevne uten dom, og at effektive kontrollmekanismer umiddelbart må på plass for å hindre tvangsinngrep i reproduktive rettigheter. Bufdir understreker betydningen av at blant annet abort- og steriliseringsloven vurderes nærmere. Direktoratet tar til orde for nærmere oppfølging av spørsmål knyttet til CRPD i lovgivningsprosessene utvalget viser til.

Helsedirektoratet deler utvalgets oppfatning av at måten abortloven og steriliseringsloven er innrettet på, kan stå i et spenningsforhold til konvensjonen og dens grunnsyn. Direktoratet peker særlig på vergens utvidede rolle i visse tilfeller, og at det kan fattes vedtak om inngripende personlige spørsmål uten samtykke. Helsedirektoratet gir uttrykk for støtte til en nærmere vurdering av disse bestemmelsene, blant annet i sammenheng med den varslede reformen av vergemålsloven. Samtidig viser direktoratet til at lovgivningen kan praktiseres i tråd med konvensjonen, og deler utvalgets vurdering av at det derfor ikke er behov for umiddelbare endringer.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at lovgiver bør signalisere en gjennomgang av både abortloven og steriliseringsloven med sikte på å styrke respekten for rettslig handleevne og tilgang til beslutningsstøtte.

Samlet sett viser høringsinnspillene støtte til prinsippet om beslutningsstøtte og behovet for vern mot inngrep uten samtykke. Det er likevel ulike syn på om dagens regelverk er tilstrekkelig. Enkelte instanser mener det må gjøres endringer for å sikre fullt samsvar med CRPD, mens andre vurderer at regelverket kan praktiseres i tråd med konvensjonen.

7.8.3.3 Støtte til familier med barn med funksjonsnedsettelser

Helsedirektoratet viser i sitt høringssvar til CRPD artikkel 23 nr. 3, og uttaler at inkorporering kan innebære et krav om økt støtte til familier med barn med funksjonsnedsettelser, særlig i form av tjenester som avlastning og omsorgsstønad, utover det som følger av dagens praksis etter helse- og omsorgstjenesteloven. Direktoratet legger til grunn at tjenestene som ytes til barn, i utgangspunktet er få i starten, men øker etter hvert som forskjellen i omsorgsbehov blir større mellom barn med nedsatt funksjonsevne og andre. Direktoratet knytter dette til mulige administrative og økonomiske konsekvenser ved inkorporering.

7.8.4 Departementets vurderinger

7.8.4.1 Barnevernsloven

Departementet mener, som utvalget, at det ikke er behov for endringer i barnevernsloven for å oppfylle CRPD artikkel 23. Etter departementets syn er barnevernslovens regler i samsvar med kravet i artikkel 23 nr. 4 andre punktum om at barn aldri skal skilles fra foreldrene på grunn av funksjonsnedsettelse hos foreldre eller barn.

Grunnlagene for omsorgsovertakelse i barnevernsloven er nøytralt utformet i den forstand at det kun er barnets omsorgssituasjon og foreldrenes evne til å ha omsorg for barnet som kan begrunne en omsorgsovertakelse, se barnevernsloven § 5-1. Barneverns- og helsenemnda kan fatte vedtak om omsorgsovertakelse kun dersom forholdene i § 5-1 bokstav a til g er til stede. Et vedtak om omsorgsovertakelse må i tillegg være nødvendig ut fra den situasjonen barnet befinner seg i. Det kan ikke fattes dersom mindre inngripende tiltak kan skape tilfredsstillende forhold for barnet. Videre må nemnda foreta en samlet vurdering av om omsorgsovertakelse er til barnets beste, se barnevernsloven § 1-3. En funksjonsnedsettelse hos barnet eller en eller begge av foreldrene kan ikke i seg selv danne grunnlag for omsorgsovertakelse etter barnevernsloven. Departementet anser det ikke som nødvendig å fremheve dette eksplisitt i lovteksten. Artikkel 23. nr. 4 kan etter departementets syn åpenbart heller ikke forstås slik at omsorgsovertakelse aldri er tillatt i tilfeller hvor foreldrene eller barna har nedsatt funksjonsevne. Også i slike tilfeller kan omsorgsovertakelse være nødvendig ut fra barnets situasjon, noe som er uttrykkelig anerkjent i artikkel 23 nr. 4 første punktum.

Retten til nødvendige barnevernstiltak og barnevernstjenestens plikt til å tilby slike tiltak gjelder uavhengig av barn og foreldres funksjonsevne. Barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller adferd, se barnevernsloven § 15-3. Når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller adferd har et særlig behov for hjelp, skal barnevernstjenesten tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene, se § 3-1. Nedsatt funksjonsevne hos et barn gir ikke i seg selv grunnlag for å iverksette hjelpetiltak etter barnevernsloven. Tiltak og tjenester for å avhjelpe funksjonsnedsettelser skal først og fremst ivaretas av andre tjenester. Rammene for barnevernstjenestens ansvarsområde opp mot andre tjenester, for eksempel når barnet eller foreldrene har helse- og omsorgsbehov, er nærmere omtalt i Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernsloven punkt 21.2.4. Departementet vil understreke at inkorporeringen av konvensjonen ikke endrer ansvarsforholdet mellom barnevernet og andre sektorer.

7.8.4.2 Overordnet om abort og sterilisering

Konvensjonen artikkel 23 innebærer at statene anerkjenner retten til fritt og ansvarlig å treffe beslutninger om antall barn og avstand i tid mellom barnefødsler, og retten til å beholde sin fruktbarhet på lik linje med andre. Departementet mener at disse konvensjonsforpliktelsene er oppfylt i norsk rett.

Utgangspunktet i helselovgivningen er at pasienten selv samtykker til helsehjelp, men abortloven og steriliseringsloven gir i visse tilfeller adgang til å begrense retten til selvbestemmelse over svært viktige personlige forhold for enkelte personer med nedsatt funksjonsevne.

Det må skilles mellom de tilfellene der den det gjelder, selv setter frem krav om abort eller sterilisering, men ikke gis adgang til inngrepet, og de tilfellene der pasienten ikke har samtykket til inngrepet. For sistnevnte kategori skilles det mellom situasjoner der pasienten mangler samtykkekompetanse, men ikke motsetter seg inngrepet, og situasjoner der pasienten mangler samtykkekompetanse og motsetter seg inngrepet.

Når det gjelder tilfeller der personen selv setter frem krav om abort eller sterilisering, er departementet enig med utvalget i at fratakelse av retten til selv å bestemme om man vil fjerne sin reproduksjonsevne generelt (sterilisering) eller å avbryte et svangerskap (abort), kan sidestilles med fratakelse av rettslig handleevne i spørsmål om den enkeltes reproduksjonsevne. Etter artikkel 12 er det, i tråd med den forståelsen som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæring, kun adgang til fratakelse av rettslig handleevne i tilfeller der det er nødvendig, som en siste utvei, og dersom fratakelsen er underlagt kontrollmekanismer. Også en beslutning om abort eller sterilisering uten pasientens samtykke utgjør fratakelse av personens rettslige handleevne, og kompetansen til å ta slike beslutninger må utøves i tråd med tolkningserklæringen til artikkel 12. Det er tale om irreversible inngrep i en persons mulighet til reproduksjon, hvor adgangen til å beslutte sterilisering eller abort uten samtykke må være begrenset til tilfeller hvor dette er siste utvei.

7.8.4.3 Særlig om abortloven

Gjeldende abortlov ble vedtatt 20. desember 2024 og trådte i kraft 1. juni 2025. Departementet vil bemerke at utvalgets vurderinger er knyttet til den nå opphevede lov 13. juni 1975 nr. 50 om svangerskapsavbrudd. Dagens lovbestemmelser er utslag av blant annet grundige vurderinger av forholdet til internasjonale menneskerettigheter, herunder CRPD, se Prop. 117 L (2023–2024) Lov om abort (abortloven) punkt 5 og 14. Selvbestemmelse, rettssikkerhet og likeverdig tilgang til helsetjenester har vært sentrale hensyn ved utformingen av lovbestemmelsene. Ved utarbeidelse av forslaget til ny abortlov har regjeringen også sett hen til CRPD-utvalgets utredning og høringsinnspillene til den. Departementet mener at den nye abortloven er i samsvar med CRPD artikkel 23 og andre relevante konvensjonsbestemmelser.

I henhold til abortloven §§ 3 og 4 har den gravide rett til å beslutte om vedkommende vil fullføre eller avslutte et svangerskap frem til utgangen av 18. svangerskapsuke. Helsehjelp skal ytes på grunnlag av fritt og informert samtykke fra den gravide, i samsvar med artikkel 23 nr. 1 bokstav b. Retten til individuelt tilrettelagt informasjon, veiledning og støtte etter abortloven § 6, § 7 andre ledd og § 9 bidrar blant annet til å sikre at retten til selvbestemmelse også kan utøves av personer med funksjonsnedsettelser, og skal gjøre det mulig for den gravide selv å vurdere og ta stilling til spørsmålet om abort. Lovfestingen av beslutnings- og støttetiltak er etter departementets syn et effektivt og hensiktsmessig tiltak for å sikre at også mennesker med nedsatt funksjonsevne får oppfylt sin rett til reproduksjon og familieplanlegging etter artikkel 23 nr. 1.

Departementet viser til at abortloven § 9 inneholder egne regler for gravide som mangler samtykkekompetanse. Samtykkekompetanse i abortspørsmål reguleres, som ved annen helsehjelp, av pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3. En sykdom eller diagnose alene er ikke tilstrekkelig for å avgjøre om den gravide mangler samtykkekompetanse. I tillegg kreves det at pasienten, til tross for slik støtte som beskrevet i avsnittet ovenfor, «på grunn av fysiske eller psykiske forstyrrelser, senil demens eller psykisk utviklingshemming åpenbart ikke er i stand til å forstå hva samtykket omfatter», se pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd. Med andre ord er det et krav om manglende forståelsesevne hos den gravide og et krav om årsakssammenheng. Det må vurderes konkret om det er tilstrekkelig sannsynliggjort at den gravide ikke forstår valgsituasjonen og hva en videreføring eller avbrytelse av svangerskapet innebærer, se for øvrig drøftelsen av artikkel 12 og omtalen av endringene i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 under punkt 7.4.4.

I tilfeller der personen ikke har samtykkekompetanse, åpner abortloven § 9 for at en verge eller en fremtidsfullmektig kan fremme krav om abort på den gravides vegne. Forutsetningen er at vergens eller fremtidsfullmektigens mandat omfatter bistand i spørsmål om svangerskap, se § 9 første ledd første punktum. Dersom den gravide mangler samtykkekompetanse og ikke har verge eller fremtidsfullmektig som har et mandat som omfatter bistand i spørsmålet om abort, kan statsforvalteren etter § 9 tredje ledd oppnevne verge eller justere vergemandatet, forutsatt at vilkårene for dette etter vergemålsloven er oppfylt. Verge- og fremtidsfullmektigordningen bidrar til å ivareta den gravides grunnleggende behov for helsehjelp i samsvar med retten til likeverdig tilgang til helsetjenester etter CRPD artikkel 25. Vergen skal legge den gravides eget ønske til grunn, ut fra den beste tolkningen av den gravides vilje og preferanser, se abortloven § 9 første ledd tredje punktum.

Departementet presiserer at selv om det fattes et vedtak om abort uten den gravides samtykke, er det ikke adgang til å gjennomføre inngrepet dersom den gravide motsetter seg det, se abortloven § 9 andre ledd første punktum. Unntak kan kun gjøres dersom inngrepet er nødvendig for å avverge vesentlig helseskade hos den gravide, se abortloven § 9 andre ledd andre punktum. Det er tale om en sikkerhetsventil som bare unntaksvis vil kunne komme til anvendelse, og som etter departementets syn er nødvendig for å oppfylle statens forpliktelser etter CRPD artikkel 25.

Etter departementets syn gir dagens rettslige rammeverk tilstrekkelige rettssikkerhetsmekanismer for den gravide. Den gravide vil alltid kunne kreve abort på egne vegne etter abortloven § 7. Som nevnt ovenfor kan vergen bare fremme krav om abort dersom dette ikke er i strid med den gravides uttrykte eller antatte vilje. Den gravide kan når som helst trekke søknaden om abort, uavhengig av vergens ønske. Vergen beslutter ikke at svangerskapet skal gjennomføres eller avsluttes, og det er adgang til å endre vergemålet dersom vergen ikke vurderes som egnet. Videre presiserer departementet at en innvilget abortsøknad kun utgjør en tillatelse til at abort kan gjennomføres, og ikke en beslutning om at abort skal gjennomføres.

7.8.4.4 Særlig om steriliseringsloven

Etter steriliseringsloven § 4 første ledd er hovedregelen at den som ønsker å bli sterilisert, selv fremsetter begjæring eller søknad. For personer som har en alvorlig sinnslidelse eller er alvorlig psykisk utviklingshemmet eller alvorlig psykisk svekket, kreves det i tillegg samtykke fra verge etter § 4 andre ledd. Steriliseringsloven stiller ikke krav om at personen selv må mangle samtykkekompetanse. Pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd om bortfall av samtykkekompetanse gjelder derfor ikke direkte. Departementet er likevel enig med utvalget i at å nekte personer selv å fremsette begjæring om, eller søke om, sterilisering kan sidestilles med fratakelse av rettslig handleevne. Etter CRPD artikkel 12 er det dermed, i tråd med den forståelsen som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæring, kun adgang til det der det er nødvendig som en siste utvei, og dersom fratakelsen er underlagt kontrollmekanismer, se punkt 7.4 om artikkel 12. Departementet mener at det i lys av kravene i CRPD artikkel 12 og den øvrige helselovgivningen må innfortolkes et krav om at personen ikke er i stand til å forstå hva han eller hun skal ta stilling til og konsekvensene av beslutningen.

Etter ordlyden i § 4 tredje ledd kan vergen fremsette søknad på vegne av personer som har en så alvorlig sinnslidelse eller psykisk utviklingshemming eller psykisk svekkelse at vedkommende ikke har evne til selv å ta standpunkt til inngrepet og helbredelse eller vesentlig bedring ikke kan påregnes. Dette forutsetter at vergemålet omfatter personlige forhold, med et mandat som omfatter det aktuelle steriliseringsspørsmålet, se vergemålsloven § 21 andre ledd og Helsedirektoratets rundskriv til steriliseringsloven (2018). Verge kan oppnevnes av statsforvalteren etter steriliseringsloven § 4 fjerde ledd. Vergen har plikt til å høre den som han eller hun er verge for og kan blant annet ikke foreta handlingen dersom det etter en samlet vurdering må legges til grunn at den er i strid med personens ønsker, se vergemålsloven § 33.

Kravet som blant annet er nedfelt i Grunnloven § 113 om at inngripende tiltak overfor den enkelte må ha et klart grunnlag i lov, innebærer at det ikke kan anses å være hjemmel i steriliseringsloven for å gjennomføre sterilisering mot personens vilje. Det vil dessuten finnes andre og mindre inngripende måter å begrense den generelle reproduksjonsevnen på, for eksempel ulike former for prevensjon. Departementet legger derfor til grunn at sterilisering av personer som motsetter seg inngrepet, ikke er tillatt etter gjeldende rett. Det samme er lagt til grunn i Helsedirektoratets rundskriv til steriliseringsloven (2018), hvor det blant annet understrekes at «[s]teriliseringsloven ikke gir hjemmel for tvangssterilisering».

Departementet mener etter dette at det ikke er nødvendig å endre steriliseringsloven for å unngå konvensjonsbrudd.

Departementet deler oppfatningen om at det ville ha vært en fordel om det hadde gått tydeligere frem av lovens ordlyd at gjennomføring av et steriliseringsinngrep forutsetter at den det gjelder, ikke motsetter seg inngrepet. Selv om loven ikke gir hjemmel for sterilisering i slike tilfeller, ser departementet at det kan være grunn til å vurdere regelverket i fremtiden med sikte på å sikre en tydeligere utforming. Departementet ser også at det ville være en fordel om vergens rolle ble tydeliggjort.

7.8.4.5 Støtte til familier med barn med nedsatt funksjonsevne

Departementet forstår CRPD artikkel 23 nr. 3 slik at bestemmelsen forplikter statene til å sikre helhetlig støtte til barn med nedsatt funksjonsevne og dets familie. Formålet er å legge til rette for at foreldrene har reell mulighet til å ivareta barnets behov og opprettholde familiens enhet.

Departementet legger til grunn at dagens ordninger oppfyller forpliktelsene etter CRPD artikkel 23 nr. 3. Etter pasient- og brukerrettighetsloven har barn rett til nødvendig helsehjelp både fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og fra spesialisthelsetjenesten. Barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester har også rett til individuell plan, se pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-5. Siden 2022 har barn med alvorlig sykdom, skade eller funksjonsnedsettelse, og som har behov for tjenester fra flere sektorer over tid, hatt rett til såkalt barnekoordinator, se pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5 c, helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 a og spesialisthelsetjenesteloven § 2-5 a andre ledd. Koordinatorens oppgave er å bidra til at tjenestene ses i sammenheng og planlegges og ytes på en helhetlig måte. I tillegg skal kommunen tilby familier med særlig tyngende omsorgsoppgaver nødvendig pårørendestøtte, blant annet i form av opplæring og veiledning, avlastningstiltak og omsorgsstønad etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6. Statens helsetilsyn fører tilsyn med at helse- og omsorgstjenesten etterlever sine plikter etter helse- og omsorgslovgivningen.

Utover helse- og omsorgstjenesteloven finnes det også relevante ytelser hjemlet i folketrygdloven, som pleiepenger og hjelpestønad. Videre gir opplæringsloven barn med funksjonsnedsettelser rett til spesialpedagogisk hjelp og tilrettelegging i skole og barnehage, se nærmere om dette i punkt 7.9 om artikkel 24. Samlet sett gir dette et rettslig rammeverk som etter departementets syn dekker statens forpliktelser etter CRPD artikkel 23 nr. 3.

7.9 Artikkel 24 Utdanning

7.9.1 Innledning

CRPD artikkel 24 lyder:

• «1. States Parties recognize the right of persons with disabilities to education. With a view to realizing this right without discrimination and on the basis of equal opportunity, States Parties shall ensure an inclusive education system at all levels and lifelong learning directed to:

• a. The full development of human potential and sense of dignity and self-worth, and the strengthening of respect for human rights, fundamental freedoms and human diversity;

• b. The development by persons with disabilities of their personality, talents and creativity, as well as their mental and physical abilities, to their fullest potential;

• c. Enabling persons with disabilities to participate effectively in a free society.

• 2. In realizing this right, States Parties shall ensure that:

• a. Persons with disabilities are not excluded from the general education system on the basis of disability, and that children with disabilities are not excluded from free and compulsory primary education, or from secondary education, on the basis of disability;

• b. Persons with disabilities can access an inclusive, quality and free primary education and secondary education on an equal basis with others in the communities in which they live;

• c. Reasonable accommodation of the individual’s requirements is provided;

• d. Persons with disabilities receive the support required, within the general education system, to facilitate their effective education;

• e. Effective individualized support measures are provided in environments that maximize academic and social development, consistent with the goal of full inclusion.

• 3. States Parties shall enable persons with disabilities to learn life and social development skills to facilitate their full and equal participation in education and as members of the community. To this end, States Parties shall take appropriate measures, including:

• a. Facilitating the learning of Braille, alternative script, augmentative and alternative modes, means and formats of communication and orientation and mobility skills, and facilitating peer support and mentoring;

• b. Facilitating the learning of sign language and the promotion of the linguistic identity of the deaf community;

• c. Ensuring that the education of persons, and in particular children, who are blind, deaf or deafblind, is delivered in the most appropriate languages and modes and means of communication for the individual, and in environments which maximize academic and social development.

• 4. In order to help ensure the realization of this right, States Parties shall take appropriate measures to employ teachers, including teachers with disabilities, who are qualified in sign language and/or Braille, and to train professionals and staff who work at all levels of education. Such training shall incorporate disability awareness and the use of appropriate augmentative and alternative modes, means and formats of communication, educational techniques and materials to support persons with disabilities.

• 5. States Parties shall ensure that persons with disabilities are able to access general tertiary education, vocational training, adult education and lifelong learning without discrimination and on an equal basis with others. To this end, States Parties shall ensure that reasonable accommodation is provided to persons with disabilities.»

CRPD artikkel 24 presiserer at retten til utdanning gjelder for personer med nedsatt funksjonsevne, og utdyper hvordan rettigheten skal realiseres for personer med nedsatt funksjonsevne. Bestemmelsen har nær sammenheng med artikkel 5 og artikkel 9, se punkt 7.2 og 7.3.

I CRPD artikkel 24 nr. 1 anerkjenner statene at personer med nedsatt funksjonsevne har rett til utdanning uten diskriminering. Ifølge andre punktum skal statene, med sikte på å realisere retten til utdanning uten diskriminering, sikre et inkluderende utdanningssystem på alle nivåer og livslang læring.

Artikkel 24 nr. 2 fastsetter forpliktelser for staten til å realisere retten til utdanning. Ifølge nr. 2 bokstav a skal statene sikre at ingen utestenges fra det allmenne utdanningssystemet på grunn av nedsatt funksjonsevne. Etter bokstav b skal statene sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning. Etter bokstav c, d og e skal partene sikre rimelig tilrettelegging ut fra den enkeltes behov, nødvendig støtte slik at det legges til rette for en effektiv utdanning og effektive støttetiltak tilpasset den enkeltes behov.

Etter nr. 3 bokstav a, b og c skal partene legge til rette for blant annet innlæring av punktskrift, alternativ skrift og alternative og supplerende kommunikasjonsformer, og det skal legges til rette for at innlæringen av tegnspråk og undervisningen av blinde, døve og døvblinde personer, skal finne sted på språk og kommunikasjonsformer som er best tilpasset den enkelte.

I nr. 4 stilles det krav til opplæring av lærere. Etter nr. 5 skal statene sikre («ensure») at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til høyere utdanning og yrkesrettet opplæring, uten diskriminering og på lik linje med andre. Staten skal i den sammenheng sikre rimelig tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne. Denne tilretteleggingsplikten må forstås på samme måte som i artikkel 5 nr. 3.

Departementet legger til grunn at artikkel 24 ikke gir uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, se punkt 6.3.4.2.

Utdanning er avgjørende for inkludering og samfunnsdeltakelse, for tilgang til arbeidsmarkedet og for å kunne leve et selvstendig liv, og en forutsetning for oppfyllelsen av flere andre forpliktelser i konvensjonen.

Retten til utdanning er ellers forankret i blant annet ØSK artikkel 13 og FNs barnekonvensjon artikkel 28. Også Grunnloven § 109 slår fast at alle har rett til utdanning, og at barn har rett til grunnleggende opplæring, som blant annet skal ivareta den enkeltes evner og behov.

7.9.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget uttaler i utredningen del II punkt 24.5 at det ikke har grunnlag for å konkludere med at det er motstrid mellom norsk lov og artikkel 24.

Utvalget bemerker at de viktigste elementene i artikkel 24 også kan utledes av andre sektorovergripende bestemmelser i CRPD, og trekker frem artikkel 5 om likhet og ikke-diskriminering, artikkel 9 om tilgjengelighet og artikkel 19 om selvstendig liv og deltakelse i samfunnet. Ifølge utvalget skyldes utfordringene i utdanningssystemet manglende etterlevelse av eksisterende lovverk, ikke primært mangler i selve lovgivningen.

Utvalget mener at den nye opplæringsloven fra 2023 er en vesentlig forbedring fra tidligere lov, med særlig henvisning til at den tidligere retten til spesialundervisning nå er erstattet av retten til individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging. Ifølge utvalget har den nye loven et stort potensial til å styrke retten til utdanning etter artikkel 24.

7.9.3 Høringsinstansenes syn

Foreldreutvalget for barnehager uttaler at CRPD gir viktige rammer og retningslinjer for hvordan barnehagene skal legge til rette for og samarbeide med barn med nedsatt funksjonsevne og deres foreldre, og at CRPD fremmer et positivt syn på mangfold og likeverd, som passer med de grunnleggende verdiene i norsk barnehage.

Norges Døveforbund uttaler at det er for store kommunale variasjoner i barnehagetilbudet døve og hørselshemmede barn får, og viser til at i mange kommuner som ikke har tilfredsstillende opplæring på tegnspråk, får barn avslag på søknad om å reise til nabokommunen som har fullverdig tegnspråkmiljø og opplæring. Forbundet viser til at det fører til at familier velger å flytte til kommuner med bedre samarbeidsordninger. Forbundet erfarer at de kommunale forskjeller på tilbudet til døve og hørselshemmede gjelder for alle nivåer i opplæringstilbudet, helt opp til videregående skole.

Cerebral Parese-foreningen mener det kan føre til flere innvilgelser og mindre frafall dersom skole og statsforvalter tar i bruk CRPD artikkel 24 i sine vurderinger, og skriver blant annet:

«Vi erfarer at elever med CP både blir undervurdert og overvurdert. CP-foreningen erfarer at flere familier opplever å bli henvist til spesialskoler, fordi de har bedre tilrettelagte lokaler enn andre skoler. Vi har sett at det i enkelte tilfeller har ført til dårligere utdanningstilbud, fordi forventingene fra spesialskolen har vært lavere enn det eleven var i stand til å prestere. Vi erfarer også at elever som har behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) i noen tilfeller får et mangelfullt undervisningstilbud. Vi får også mange henvendelser om tilrettelegging for elever i grunnskole og videregående skole, for eksempel tilrettelegging for å kunne prestere i matematikk etter deres evnenivå og tilrettelegging under eksamen.»

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon uttaler at de har erfaringer med tilfeller hvor elever som har behov for spesialundervisning og tilrettelegging i skolen, ikke har fått innvilget dette, til tross for at behovene deres er tydelige og at CRPD artikkel 24 om utdanning gjelder.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen støtter inkorporering av konvensjonen, men mener at inkorporering vil kreve mer ressurser i kommunene for å sikre at konvensjonens krav blir oppfylt i praksis. Foreldreutvalget for grunnopplæringen ber derfor om at regjeringen sørger for at det blir gitt tilstrekkelig økonomisk og faglig støtte til kommunene, slik at de kan tilby en god og inkluderende opplæring for alle elever med nedsatt funksjonsevne og deres foreldre.

ISAAC Norge mener det er behov for å endre reglene i opplæringslova om krav til kompetanse hos de ansatte, for å sikre ASK-språklige (dvs. elever som bruker alternativ og supplerende kommunikasjon) en rett til kompetent lærer i ASK, eller en kompetent lærer for å tilpasse annen undervisning for ASK-språklige. Rådet for menneske med nedsett funksjonsevne i Gloppen kommune har tilsvarende innspill, og mener det må stilles kompetansekrav til de som skal undervise i ASK. Disse høringsinstansene mener også at rettighetene knyttet til ASK må flyttes fra opplæringslova kapittel 11 til opplæringslovas kapitler som omtaler språkrettigheter.

Kulturtanken er bekymret for store lokale ulikheter og mangelfull realisering av et inkluderende skolemiljø for elever med funksjonsnedsettelse.

Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende uttaler generelt at det stiller seg bak høringssvarene til Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, ISAAC Norge og Norsk forbund for utviklingshemmede. Forbundet trekker frem voksenopplæring i opplæringslova som et område det er viktig med en endring eller presisering i lovverket for å sikre at dette er i tråd med CRPD. Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende viser til regler om rett til spesialundervisning i den tidligere opplæringslova § 4A-2 og regler om unntak fra krav til kompetanse for undervisningspersonell i lovens § 4A-5, og mener det er tilnærmet fritt opp til kommunene hvem de ansetter for å gi opplæring til voksne. Ifølge forbundet er dette uforsvarlig og i strid med CRPD artikkel 24 nr. 4, som forplikter partene til å lære opp fagfolk og personell som arbeider på alle nivåer i utdanningssystemet.

Norges Blindeforbund påpeker at synshemmede opplever diskriminering og brudd på artikkel 24. Organisasjonen påpeker at mange synshemmede elever ikke får tilrettelagt faglitteratur før lenge etter andre elever og i noen tilfeller ikke i det hele tatt, og at digitale læremidler, læringsmiljø og skolebygg ikke er universelt utformede og ikke tilgjengelige.

ME-foreldrene mener at ME-syke trenger bedre tilgang til fjernundervisning og digital undervisning. Foreningen mener at dette kan bedre muligheten deres til å ta utdannelse, da denne elevgruppen ikke har energi til både transport til og fra skolen, undervisning og sosialt samvær på en gang. Norges ME-forening har lignende innspill om denne gruppens behov for digital undervisning.

7.9.4 Departementets vurderinger

7.9.4.1 Overordnet om gjennomføringen av artikkel 24 i norsk rett

Artikkel 24 ble ansett som oppfylt i norsk rett da konvensjonen ble ratifisert, se Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.11. Departementet viser til denne redegjørelsen, og vurderer at norsk rett også i dag oppfyller kravene i artikkel 24. Etter departementets syn er det ikke behov for lovendringer for å oppfylle konvensjonen. Både de overordnede og de mer konkrete forpliktelsene etter artikkel 24 er etter departementets syn ivaretatt i norsk rett gjennom ulike bestemmelser i blant annet likestillings- og diskrimineringsloven og utdanningslovene.

Departementet viser til at likestillings- og diskrimineringslovens generelle diskriminerings- og trakasseringsforbud gjelder også på utdanningsområdet, se punkt 7.2 . Det samme gjelder blant annet likestillings- og diskrimineringsloven § 24 som pålegger offentlige myndigheter å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling i all sin virksomhet. Likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 til 19 om universell utforming gjelder på utdanningsområdet. Plikten til universell utforming omfatter institusjonenes fysiske omgivelser og informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), blant annet digitale læremidler og digitale læringsplattformer. Paragraf 19 oppstiller en aktivitetsplikt for universell utforming. Se for øvrig punkt 7.3.

Likestillings- og diskrimineringsloven har også egne bestemmelser om egnet individuell tilrettelegging av kommunale barnehagetilbud og i skole og utdanning i §§ 20 og 21, som overlapper med tilsvarende bestemmelser i utdanningslovene, se punkt 7.2 og punkt 7.3 nedenfor.

I det følgende vil departementet gjennomgå utvalgte sentrale bestemmelser i utdanningslovene.

7.9.4.2 Barnehage

Barnehageloven kapittel VII inneholder flere bestemmelser som etter departementets syn bidrar til å oppfylle forpliktelsene etter artikkel 24 overfor barn med nedsatt funksjonsevne, herunder plikten etter CRPD artikkel 24 nr. 2 til blant annet å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning (bokstav a) og til å sikre rimelig tilrettelegging og nødvendige støttetiltak (bokstav c, d og e). Barnehageloven har også regler som inngår i gjennomføringen av statens plikt etter CRPD artikkel 24 nr. 3 bokstav a, b og c til å legge til rette for blant annet innlæring av punktskrift, alternativ skrift, alternative og supplerende kommunikasjonsformer og innlæring av tegnspråk, og til å sikre at undervisningen av blinde, døve og døvblinde personer finner sted på språk og kommunikasjonsformer som er best tilpasset den enkelte.

Det følger av barnehageloven § 10 andre ledd at kommunen har plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen, og som oppfyller vilkårene for rett til plass etter barnehageloven § 16. Barn med nedsatt funksjonsevne har lovfestet rett til prioritet ved opptak i barnehage, se barnehageloven § 18 første ledd. Barnehagen skal fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling, og barnehagelovens regel om prioritet bidrar til å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får tilgang til denne delen av utdanningsløpet, i tråd med CRPD artikkel 24 nr. 1 og 2.

Etter barnehageloven § 37 skal kommunen sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får et egnet individuelt tilrettelagt barnehagetilbud. Det er presisert i lovens forarbeider at plikten tilsvarer kommunens tilretteleggingsplikt etter dagjeldende diskriminerings- og tilgjengelighetslov § 16 (videreført i likestilling- og diskrimineringsloven § 20), se særmerknadene til bestemmelsen i Prop. 103 L (2015–2016) Endringer i barnehageloven og opplæringslova (spesialpedagogisk hjelp, kortere ventetid for barnehageplass m.m.). Kommunens plikt innebærer at de skal sette barnehagene i stand til å gi de aktuelle barna et tilrettelagt tilbud. Plikten omfatter ikke tiltak som innebærer en uforholdsmessig byrde for kommunen. Uforholdsmessighetsbegrensningen er i lovens forarbeider omtalt som en snever sikkerhetsventil.

Det følger av barnehageloven § 38 at barn under opplæringspliktig alder som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter en sakkyndig vurdering har behov for tegnspråkopplæring, har rett til slik opplæring. Denne rettigheten gjelder uavhengig av om barnet går i barnehage. Etter barnehageloven § 39 skal barn som helt eller delvis mangler funksjonell tale og har behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK), få bruke egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmidler i barnehagen. Dette innebærer at barnehagen må tilrettelegge for at barna kan få bruke ASK innenfor det ordinære barnehagetilbudet.

Når det gjelder høringsinnspillet fra Norges Døveforbund om at noen barn får avslag på søknad om å reise til nabokommunen for tegnspråkopplæring i barnehagen, viser departementet til at barn har rett til plass i barnehage i den kommunen der barnet er bosatt. En barnehage kan ta inn barn uten rett til plass, for eksempel barn som ikke er bosatt i kommunen, men har ingen plikt til dette, og samarbeid mellom kommuner er ikke regulert i barnehageloven. Alle kommuner har imidlertid plikt til å oppfylle retten til tegnspråkopplæring for barn bosatt i kommunen.

7.9.4.3 Skole

Tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging

Departementet viser til at opplæringsloven fastsetter en plikt til å sørge for tilpasset opplæring og en rett til individuell tilrettelegging i tråd med kravene i artikkel 24, herunder plikten i artikkel 24 nr. 2 bokstav c til å sikre rimelig tilrettelegging.

Det følger av opplæringslova § 11-1 at kommunen og fylkeskommunen plikter å sørge for at opplæringen er tilpasset. Det vil si at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen uavhengig av forutsetninger, og at alle skal få utnyttet og utviklet evnene sine. Lærebedriften skal sørge for tilpasset opplæring for de som har læretid i bedrift. Tilpasningene skal i hovedsak skje innenfor fellesskapet. Skolen må sørge for at elevene opplever å høre til og at de er en del av fellesskapet, og skal jobbe aktivt for at elevene er inkludert både faglig og sosialt. At opplæringsloven skal bidra til å fremme et mangfoldig fellesskap, går også frem av opplæringslova § 14-2, som regulerer inndeling av elever i klasser og grupper.

Elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, inkludert tilpasset opplæring, har rett til individuelt tilrettelagt opplæring etter opplæringslova § 11-6. Elever som trenger det for å kunne delta i og få tilfredsstillende utbytte av opplæringen, kan også ha rett til personlig assistanse etter § 11-4 og fysisk tilrettelegging og tekniske hjelpemidler etter § 11-5.

CRPD-komiteen har i sin generelle kommentar nr. 4 (2016) om artikkel 24 uttalt at retten til ikke-diskriminering etter bestemmelsen inkluderer en rett til ikke å bli segregert, se avsnitt 13. Komiteen virker i avsnitt 11 å legge til grunn en vid forståelse av begrepet segregering, og viser til at segregering finner sted når opplæringen til elever med nedsatt funksjonsevne foregår i separate miljøer som er utformet for eller brukt til å imøtekomme en bestemt funksjonsnedsettelse eller ulike funksjonsnedsettelser, adskilt fra elever uten funksjonsnedsettelser. Etter departementets syn er ikke artikkel 24 til hinder for at det opprettes særskilte tilbud for elever med ulike funksjonsnedsettelser, og komiteens vidtrekkende tolkning savner støtte i konvensjonen. Etter artikkel 24 nr. 2 bokstav a skal staten sikre at personer med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute («are not excluded») fra utdanningssystemet på grunn av nedsatt funksjonsevne («on the basis of disability»). At det opprettes særskilte frivillige tilbud for barn og ungdom med spesifikke utfordringer, medfører etter departementets syn ingen slik utestengelse.

Departementet vil likevel påpeke at fellesskaps- og inkluderingstankegangen er sentral i all opplæring i norsk skole, noe som kommer til uttrykk i reglene om tilpasset opplæring. Reglene om individuelt tilrettelagt opplæring gir kommunene og fylkeskommunene mulighet til å gjøre unntak fra regler om blant annet organiseringen av opplæringen, jf. opplæringslova § 11-7 andre ledd tredje punktum. Disse reglene er imidlertid ment å sikre elevene en bedre opplæring enn de ellers kunne fått. Det er også regler om at eleven eller foreldrene må samtykke før kommunen eller fylkeskommunen gjør en sakkyndig vurdering og fatter vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, se opplæringslova § 11-7 tredje ledd. Det er videre regler i § 11-7 tredje ledd om at et tilbud om individuelt tilrettelagt opplæring skal utarbeides i samråd med eleven og foreldrene, og at det skal legges stor vekt på hva eleven og foreldrene mener.

CRPD-komiteen går enkelte steder i sin generelle kommentar nr. 4 langt i å gi detaljerte beskrivelser av hvordan den mener opplæringen skal tilpasses og tilrettelegges for elever med ulike funksjonsnedsettelser, se blant annet avsnitt 35. Etter departementets syn må komiteens beskrivelser forstås som anbefalinger om hvordan artikkel 24 kan oppfylles i ulike situasjoner, ikke som en tolkning av konvensjonen. Departementet bemerker at opplæringslovens bestemmelser om tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging ikke gir detaljerte, konkrete føringer på hvordan opplæringen skal tilpasses eller tilrettelegges i en gitt situasjon. Hvilke tilpasninger som skal gjøres, må ta utgangspunkt i det konkrete tilfellet og elevens behov.

Når det gjelder innspillene fra Cerebral Parese-foreningen og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon om at de har sett eksempler på at elever med tydelige behov for tilrettelegging ikke har fått innvilget dette, understreker departementet at reglene om tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging er tydelige på at elevene skal få den tilretteleggingen de trenger for å kunne få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vedtak fra kommunen og fylkeskommunen kan påklages etter reglene i opplæringslova § 29-1. Videre kan Statsforvalteren føre tilsyn med at kommuner og fylkeskommuner ivaretar sine plikter etter opplæringslova.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i sin rapport Inkorporering av CRPD – Likestillings- og diskrimineringsombudets anbefalinger om norsk rett og praksis (2023) punkt 11.6.5 gitt uttrykk for at det bør lovfestes en rett til skolefritidsordning (SFO) i opplæringslova, og at rettighetsfestingen bør tydeliggjøre at alle barn som har behov for assistanse eller tilrettelegging på SFO må få dette uten ekstra kostnad. Ombudet skriver som grunnlag for forslaget at retten til assistanse eller tilrettelegging på SFO kan utledes av både likestillings- og diskrimineringsloven § 21, opplæringslova og av helse- og omsorgstjenestelovgivningen, og at det at rettigheter står i ulike lover, kan føre til at funksjonshemmede elever faller mellom to stoler, og at de ender med ikke å få den tilretteleggingen de har krav på. Departementet gjør for det første oppmerksom på at det i Prop. 160 L (2024–2025) Endringer i opplæringslova (rett til 12 timer gratis skolefritidsordning i uken for elever på 1. til 3. trinn), som ble fremmet for Stortinget 20. juni 2025, er foreslått å lovfeste en rett til 12 timer gratis skolefritidsordning for elever på 1. til 3. trinn. Uavhengig av dette gjør departementet oppmerksom på at det allerede fremgår av opplæringslova § 4-5 andre ledd at aktivitetene i SFO «skal vere tilpassa alderen, funksjonsevna og interessene til barna». Videre fremgår det blant annet at «barn med nedsett funksjonsevne skal få gode utviklingsvilkår» i SFO. Dette innebærer at SFO skal tilpasses og tilrettelegges for barn med behov for individuell tilrettelegging. Dette gjelder alle barn i SFO, uavhengig om de har en lovfestet rett eller ikke. Som nevnt i Prop. 160 L (2024–2025) punkt 7 er det ikke en generell utfordring i kommunene at elever som ønsker det, ikke får plass i SFO.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i sin rapport punkt 11.3.3 vist til at stadig flere elever får vedtak om individuell tilrettelegging, og at det er en svakhet ved den nye opplæringslova at den ikke har lovfestet en klagerett på manglende gjennomføring av vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring. Ombudet peker på at Stortinget i anmodningsvedtak 738 (2023) har bedt regjeringen om å komme tilbake til Stortinget om hvordan vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring skal sikres og påklages, men at dette foreløpig ikke har skjedd. Departementet bemerker til dette at Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å innhente kunnskap om statsforvalternes behandling av klager på manglende gjennomføring av vedtak etter opplæringslova, samt å komme med anbefalinger om virkemidler for å sikre gjennomføring av vedtak etter opplæringslova, se Kunnskapsdepartementets tildelingsbrev for 2025 oppdrag nr. 2025-01. Utdanningsdirektoratets frist for å komme med anbefaling om virkemidler er 15. oktober 2025, og Kunnskapsdepartementet vil deretter ta stilling til direktoratets anbefaling.

Punktskrift, mobilitet og ASK

Departementet vurderer at opplæringsloven er i samsvar med CRPD artikkel 24 nr. 3 bokstav a om at traktatpartene skal legge til rette for innlæring av punktskrift, alternative og supplerende kommunikasjonsmidler og mobilitetsferdigheter. Opplæringslova §§ 3-5 og 6-4 gir elever rett til nødvendig opplæring i punktskrift i henholdsvis grunnskole og videregående skole. Elever som er blinde eller sterkt svaksynte, har rett til nødvendig opplæring i mobilitet slik at de kan komme seg til og fra skolen og ta seg frem på skolen og i hjemmemiljøet, se § 11-5. Videre fastslår § 11-12 at elever som helt eller delvis mangler funksjonell tale og som trenger alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) skal få bruke egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmidler i opplæringen.

Når det gjelder innspillene fra ISAAC Norge og Rådet for menneske med nedsett funksjonsevne i Gloppen kommune om å flytte reglene om ASK til opplæringslovas språkkapitler, viser departementet til at plassering av bestemmelsen nylig ble vurdert i Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) punkt 26. Departementet mener at det ikke er nødvendig å flytte bestemmelsen om ASK til et språkkapittel for å oppfylle forpliktelsene etter CRPD artikkel 24 på dette punktet, og at det heller ikke er hensiktsmessig å omplassere bestemmelsen.

Tegnspråk

Departementet vurderer at opplæringslovas ulike regler om tegnspråk er i samsvar med artikkel 24 nr. 3 bokstav b om å legge til rette for innlæring av tegnspråk og fremme av døvesamfunnets språklige identitet. Grunnskoleelever med hørselshemming har rett til opplæring i og på norsk tegnspråk etter opplæringslova § 3-4 første ledd. Kommunen skal tilby en del av opplæringen i et tegnspråklig miljø dersom det er nødvendig for at opplæringen i tegnspråk skal være pedagogisk forsvarlig, se tredje ledd. Elever i videregående opplæring har rett til å få opplæring ved hjelp av tegnspråktolk eller til å gå på videregående skoler som har opplæring i og på norsk tegnspråk, jf. § 6-3. Norges Døveforbund har vist til at det er store kommunale forskjeller i tilbudet til døve. Dette er imidlertid ikke et spørsmål om hvorvidt regelverket i seg selv er i samsvar med CRPD. Som nevnt i punkt 6.5.3 er heller ikke kommunale forskjeller i strid med CRPD så lenge konvensjonens krav oppfylles i den enkelte kommune.

Regler om trygt og godt skolemiljø

Departementet viser til at opplæringslova har regler som skal fremme inkludering og hindre diskriminering blant annet av elever med funksjonsnedsettelse, som bidrar til å oppfylle kravene i artikkel 24 til et inkluderende utdanningssystem.

Alle elever har etter § 12-2 rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring. Skolen skal ikke godta krenkende oppførsel, som mobbing, vold, diskriminering og trakassering, se § 12-3 første ledd. Skolene har etter andre ledd plikt til å jobbe forebyggende med skolemiljøet. Skolene har i tillegg en aktivitetsplikt i enkeltsaker, som blant annet innebærer en plikt til å gripe inn mot krenkelser mot elever og å undersøke og sette inn egnede tiltak hvor det er mistanke eller kjennskap til at en elev ikke har det trygt og godt, se § 12-4. Dersom en ansatt får mistanke om at en annen ansatt krenker en elev, skal vedkommende straks melde fra til rektor på skolen etter § 12-5. Statsforvalteren er etter § 12-6 gitt myndighet til å håndheve skolenes plikt til å sikre et trygt og godt psykososialt skolemiljø i enkeltsaker.

Opplæringslova § 12-7 regulerer elevenes rett til det fysiske skolemiljøet, og fastslår at alle elever har rett til en arbeidsplass som er tilpasset behovene deres. Det følger av første ledd andre punktum at skolen skal innrettes slik at det legges til rette for elevene ved skolen som har nedsatt funksjonsevne. Regelen må ses i sammenheng med § 11-5, som slår fast at elever har rett til den fysiske tilretteleggingen de trenger for å kunne delta i opplæringen og få tilfredsstillende utbytte av den. For øvrig viser departementet til at mer detaljerte krav til utforming og drift av skolebygg følger av annet regelverk, se blant annet likestillings- og diskrimineringsloven § 17 og forskrift 28. mars 2023 nr. 449 om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger.

Kompetanse

I høringen har ISAAC Norge og Rådet for menneske med nedsett funksjonsevne i Gloppen kommune gitt uttrykk for at det bør stilles spesifikke kompetansekrav i opplæringslova for de som skal undervise elever med behov for særskilt tilrettelegging. ISAAC Norge mener dette er nødvendig for de som skal undervise elever med behov for bruk av alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). Departementet bemerker at spørsmålet om å lovfeste særskilte yrkesgrupper eller særskilt kompetanse utover lærerkompetanse, ble drøftet i forarbeidene til den nye opplæringslova, se Prop. 57 L (2022–2023) punkt 50.5.12, men at Stortinget sluttet seg til vurderingen i proposisjonen om at en slik løsning ikke var hensiktsmessig. Som det fremgår av punkt 50.5.12 i lovproposisjonen, er det et generelt krav i lovens § 17-1 om at kommunen og fylkeskommunen skal sørge for rett og nødvendig kompetanse i skolen. Dette innebærer at skolene må sørge for rett og ulik kompetanse, blant annet for å sikre at skolene har ansatte som ivaretar elever med rett til individuell tilrettelegging, inkludert rett til å bruke alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK).

Når det gjelder LUPEs innspill om manglende krav til kompetanse for lærere i voksenopplæringen, vil departementet påpeke at det fremgår av opplæringslova § 19-13 første ledd at §§ 17-3, 17-4 og 17-5 om kompetansekrav for lærere og kvalifikasjonsprinsippet gjelder i forberedende og videregående opplæring for voksne. Andre ledd gir et unntak for opplæring etter § 19-6, men slik opplæring skal likevel skje under faglig og pedagogisk veiledning. Nærmere krav til kompetanse for de som skal ansettes i opplæringen for voksne, er fastsatt i opplæringsforskriften kapittel 17. Etter opplæringsforskriften § 17-1 skal kommunen og fylkeskommunen sørge for at de som skal ansettes i lærerstilling i forberedende eller videregående opplæring for voksne, oppfyller kravene til pedagogisk kompetanse etter § 12-1 i forskriften. Det gjelder for øvrig også regler om politiattest og yrkesforbud, jf. forskriftens § 17-2.

7.9.4.4 Universiteter, høyskoler og fagskoler

Universell utforming

Departementet viser til at kravet i CRPD artikkel 24 nr. 5 om at statene skal sikre at personer med nedsatt funksjonsevne «are able to access general tertiary education […] without discrimination and on an equal basis with others» blant annet ivaretas gjennom plikten universiteter og høyskoler har etter universitets- og høyskoleloven § 10-2 første ledd til å sørge for at institusjonenes alminnelige funksjoner er universelt utformet og krav til at læringsmiljøet ved fagskolene skal være utformet etter prinsippet om universell utforming. Se også fagskoleloven § 15 tredje ledd bokstav i.

Plikten til universell utforming gjelder ikke hvis tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, se universitets- og høyskoleloven § 10-2 andre ledd. I vurderingen skal det særlig legges vekt på momentene som er listet opp i likestillings- og diskrimineringsloven § 17 tredje ledd bokstav a til f og § 18 tredje ledd bokstav a til d. Institusjonene må foreta en skjønnsmessig vurdering av om utformingen medfører en uforholdsmessig byrde. Lovens opplisting av momenter er ikke uttømmende, og også andre momenter kan være aktuelle å vurdere. Loven stiller de samme kravene om universell utforming i offentlige institusjoner som i private institusjoner som er rettet mot allmennheten, se særmerknaden til § 10-2 i punkt 23.10.2 i Prop. 126 L (2022–2023) Lov om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

Kvalifisering for opptak til høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning

Etter departementets syn stenger ikke CRPD artikkel 24 for at opptak til høyere utdanning og fagskoler er basert på oppnådde kvalifikasjoner. I motsetning til grunnskoleopplæring har søker ingen «rett» til slik utdanning, verken etter internasjonale forpliktelser eller norsk rett. Departementet viser til at det følger av Grunnloven § 109 andre ledd at statens myndigheter skal sikre like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner. Det følger av utdanningslovene og deres forskrifter hva kvalifikasjonsgrunnlaget er.

For å kunne få opptak til høyere utdanning må søkeren ha generell studiekompetanse, se universitets- og høyskoleloven § 8-1 første ledd. Generell studiekompetanse er fullført og bestått studieforberedende norsk videregående opplæring, og de aller fleste som søker opptak til høyere utdanning i dag, har dette opptaksgrunnlaget. Departementet kan gi forskrift om at også annen utdanning, eller kombinasjon av utdanning og arbeidserfaring, kan gi generell studiekompetanse. Departementet kan også gjøre unntak fra kravet om generell studiekompetanse ved opptak til et konkret studium. Kvalifikasjonskravet er et krav alle søkere møter, uavhengig av personlige forutsetninger eller funksjonsevne.

For opptak til fagskoler, følger det av fagskoleloven § 16 at opptaksgrunnlaget er fullført og bestått videregående opplæring, enten med fullført yrkesfaglig utdanningsprogram, generell studiekompetanse eller tilsvarende realkompetanse. Også når det gjelder opptak til fagskoler, møter søkerne et kvalifikasjonskrav som må oppfylles for å få opptak.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i sin rapport om inkorporering av CRPD punkt 11.5.3 uttalt at studenter med utviklingshemming i dag ikke har et reelt tilbud om høyere utdanning etter videregående skole. Ombudet uttaler videre at slik opptakssystemet og utdanningsløpet fra videregående er utformet, ekskluderes mennesker med utviklingshemming fra høyere utdanning, noe som ifølge ombudet «tydelig er i strid med CRPD artikkel 24».

Departementet deler ikke ombudets vurdering av at dagens opptakssystem tilsynelatende er i strid med konvensjonen. CRPD artikkel 24 nr. 5 forplikter partene til å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til blant annet høyere utdanning «without discrimination and on an equal basis with others». Etter departementets syn gir ikke konvensjonen en forpliktelse til å fravike kvalifikasjonskravet ved opptak til høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Det vises til omtalen i punkt 7.2 om artikkel 5, hvor det fremgår at det etter departementets syn er klart at konvensjonens diskrimineringsbegrep ikke omfatter forskjellsbehandling som har en saklig begrunnelse og er forholdsmessig. Etter departementets syn er det verken usaklig eller uforholdsmessig å stille visse kvalifikasjonskrav ved opptak til høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Kvalifikasjonskravene settes for at studentene som blir tatt opp, skal ha reelle forutsetninger for å fullføre utdanningen og å oppnå det fastsatte læringsutbyttet.

Individuell tilrettelegging

Det følger av CRPD artikkel 24 nr. 5 andre punktum at statene «shall ensure that reasonable accommodation is provided to persons with disabilities» med formål om å sikre at mennesker med funksjonsnedsettelse får tilgang til høyere utdanning, yrkesrettet opplæring, voksenopplæring og livslang læring uten diskriminering og på lik linje med andre. Departementet vurderer at det ikke er behov for å endre universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven for å oppfylle denne konvensjonsbestemmelsen.

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 10-5 første ledd har studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med særskilte behov rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige utdanningsmuligheter. Som nevnt i punkt 7.2 har også likestillings- og diskrimineringsloven regler om individuell tilrettelegging for elever og studenter. Tilretteleggingsplikten i universitets- og høyskoleloven omfatter en større personkrets enn tilretteleggingsbestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven § 21 da den også inkluderer studenter som midlertidig har særskilte behov. Med særskilte behov menes fysiske, psykososiale eller læringsmessige utfordringer av midlertidig karakter, slik som for eksempel et benbrudd, amming av barn eller omsorg for mindreårige barn. Også fagskoleloven gir rettigheter til studenter med særskilte behov, jf. § 15 femte ledd første punktum.

På samme måte som i likestillings- og diskrimineringsloven § 21 andre ledd, avgrenses plikten til individuell tilrettelegging etter universitets- og høyskoleloven § 10-5 og fagskoleloven § 15 femte ledd mot tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Når institusjonene skal vurdere om den individuelle tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde, skal de særlig legge vekt på tilretteleggingens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, institusjonenes ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Siden statlige universiteter og høyskoler i hovedsak er finansiert over statsbudsjettet og private høyskoler baserer seg på en kombinasjon av offentlig støtte og privat betaling, skal det mye til for at institusjonene skal kunne avslå individuell tilrettelegging med henvisning til at tilretteleggingen vil medføre en uforholdsmessig økonomisk byrde, se særmerknaden til § 10-5 i Prop. 126 L (2022–2023) punkt 23.10.5. Det samme gjelder for offentlige og private fagskoler fordi studentene bør ha samme rettigheter enten de velger et helt eller delvis offentlig finansiert tilbud eller et privat tilbud.

Universitets- og høyskoleloven § 10-5 tredje ledd første punktum og fagskoleloven § 15 femte ledd siste punktum fastsetter at tilretteleggingen ikke må føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i det enkelte studiet. Videre slår universitets- og høyskoleloven § 10-5 tredje ledd andre punktum fast at studentene, for å bestå, må oppnå det læringsutbyttet som kreves for studiet. At tilretteleggingen ikke må gå på bekostning av faglige krav, fremgår ikke av ordlyden i likestillings- og diskrimineringsloven § 21, men har blitt innfortolket som en tilsvarende begrensning i nemndspraksis, se blant annet daværende Likestillings- og diskrimineringsnemndas uttalelse i LDN-2012-23.

Det kan heller ikke tilrettelegges ved å frita studenter for obligatoriske deler av utdanningen. For eksempel kan ikke studenter med dyskalkuli fritas fra prøve i medikamentregning på sykepleierstudiet. Begrensningen skal sikre at alle, også studenter med nedsatt funksjonsevne, oppfyller læringsutbyttet for studiet. Det vil være urimelig, og potensielt svært skadelig, å stille lavere krav til læringsutbytte for enkelte studenter, for eksempel i de forskjellige helseutdanningene, hvor fullført utdanning er en forutsetning for å kunne få nødvendig autorisasjon. Det er også viktig at samfunnet har tillit til utdanningssystemet. For studenter med nedsatt funksjonsevne er det en fordel, for eksempel i ansettelsesprosesser, at det ikke hersker tvil om at de faglige kravene til deres utdanning gjelder på lik linje som kravene for øvrige studenter. Dette forutsetter at alle studenter uavhengig av funksjonsevne oppfyller læringsutbyttet i det konkrete studiet for å få utstedt vitnemål.

Departementet viser til at en uforholdsmessighetsbegrensning er forenlig med CRPD, se punkt 7.2.4. Det er heller ikke tvilsomt at avgrensningen i universitets- og høyskoleloven § 10-5 tredje ledd om at tilretteleggingen ikke må føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i det enkelte studiet, er i samsvar med konvensjonen. På tilsvarende måte som at en slik begrensning er innfortolket i likestillings- og diskrimineringsloven § 21, vil en slik avgrensning innfortolkes i at tilretteleggingen skal være «reasonable». Se for øvrig punkt 7.2 om artikkel 5.

7.10 Artikkel 25 Helse

7.10.1 Innledning

CRPD artikkel 25 lyder:

«States Parties recognize that persons with disabilities have the right to the enjoyment of the highest attainable standard of health without discrimination on the basis of disability. States Parties shall take all appropriate measures to ensure access for persons with disabilities to health services that are gender-sensitive, including health-related rehabilitation. In particular, States Parties shall:

a. Provide persons with disabilities with the same range, quality and standard of free or affordable health care and programmes as provided to other persons, including in the area of sexual and reproductive health and population-based public health programmes;

b. Provide those health services needed by persons with disabilities specifically because of their disabilities, including early identification and intervention as appropriate, and services designed to minimize and prevent further disabilities, including among children and older persons;

c. Provide these health services as close as possible to people’s own communities, including in rural areas;

d. Require health professionals to provide care of the same quality to persons with disabilities as to others, including on the basis of free and informed consent by, inter alia, raising awareness of the human rights, dignity, autonomy and needs of persons with disabilities through training and the promulgation of ethical standards for public and private health care;

e. Prohibit discrimination against persons with disabilities in the provision of health insurance, and life insurance where such insurance is permitted by national law, which shall be provided in a fair and reasonable manner;

f. Prevent discriminatory denial of health care or health services or food and fluids on the basis of disability.»

Bestemmelsen innebærer en erkjennelse av at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til å nyte den høyest oppnåelige helsestandard uten diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. Bestemmelsen reflekterer den generelle retten til høyest oppnåelig helsestandard som er nedfelt i andre menneskerettskonvensjoner, blant annet ØSK artikkel 12 og barnekonvensjonen artikkel 24 nr. 1. Statene pålegges å treffe alle hensiktsmessige tiltak («all appropriate measures») for å sikre mennesker med funksjonsnedsettelse tilgang («access») til helsetjenester som er kjønnssensitive («gender sensitive»), inkludert helserelatert rehabilitering.

I bokstav a til f er det oppstilt ulike tiltak som partene særlig skal sørge for. Etter bokstav a skal statene sørge for («provide») at personer med nedsatt funksjonsevne tilbys helsetjenester og -programmer, kostnadsfritt eller til en overkommelig pris, av samme spekter, standard og kvalitet som tilbys andre personer. Dette gjelder også med hensyn til seksuell og reproduktiv helse og folkehelsetiltak rettet mot befolkningen. Etter bokstav b skal statene sørge for («provide») at mennesker med nedsatt funksjonsevne får de helsetjenester som de trenger spesielt på grunn av sin nedsatte funksjonsevne, herunder tidlig utredning og inngripen («early identification and intervention as appropriate»), samt tjenester for å begrense og forhindre ytterligere funksjonsnedsettelser, også blant barn og eldre. Etter bokstav c skal statene sørge for («provide») at mennesker med nedsatt funksjonsevne tilbys slike helsetjenester så nær hjemstedet som mulig, også i distriktene («rural areas»).

Etter bokstav d skal partene særlig kreve at medisinsk personell gir mennesker med nedsatt funksjonsevne like god behandling som gis til andre, herunder skal behandlingen skje på grunnlag av fritt og informert samtykke («free and informed consent»). Etter bokstav e skal statene forby diskriminerende bestemmelser om helse- og livsforsikring, og etter bokstav f skal statene forhindre («prevent») diskriminerende nektelse («denial») av helse- og omsorgstjenester, eller mat og drikke, på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Som øvrige bestemmelser i CRPD må også artikkel 25 leses i lys av de alminnelige bestemmelsene i CRPD som for eksempel artikkel 4 (generelle forpliktelser) og artikkel 5 (likhet og ikke-diskriminering).

7.10.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets omtale av CRPD artikkel 25 er kortfattet, og består av en henvisning til utvalgets drøftelser av generelle temaer som tilgjengelighet, rimelig tilrettelegging, beslutningsstøtte, tvang i helsehjelpen (inkludert sterilisering og abort) som utvalget behandler under andre artikler i konvensjonen, se del II punkt 25.5 med videre henvisninger. De rettslige spørsmålene som konvensjonen reiser i relasjon til helse, og behov for lovendringer i den forbindelse, behandler utvalget dermed under omtalen av artikkel 5 nr. 3 (rimelig tilrettelegging), artikkel 9 (tilgjengelighet), artikkel 12 nr. 3 (beslutningsstøtte), artikkel 14 (samtykkekompetanse og tvang) og artikkel 17 (sterilisering og abort).

Utvalget omtaler tolkningserklæringen til artikkel 14 og 25 i del II punkt 14.5.6, og konkluderer med at forståelsen som staten gir uttrykk for i Norges tolkningserklæring, samlet sett fremstår som en forsvarlig tolkning av artikkel 14 og artikkel 25.

Under omtalen av CRPD artikkel 15, som oppstiller forbudet mot tortur, eller grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, og forbud mot å utsette personer for medisinske eller vitenskapelige eksperimenter uten fritt samtykke, omtaler utvalget elektrokonvulsiv behandling (ECT) og tvangsmedisinering, se del I punkt 10.3.2 og del II punkt 15.1. Fra punkt 15.1. gjengis:

«Den reguleringen i norsk lovgivning og praksis som hovedsakelig har blitt kritisert i relasjon til blant annet artikkel 15, er at det legges til grunn at det er adgang til ufrivillig bruk av elektrokonvulsiv terapi (ECT) hjemlet i nødrettsbestemmelse i straffeloven. Kritikken relaterer seg til ulike aspekter ved en slik ordning; både at det overhodet er adgang til å utføre ECT ufrivillig ut fra et medisinskfaglig og et menneskerettslig perspektiv, og at denne adgangen hjemles i en generell nødrettsbestemmelse i straffeloven, som ikke gir tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier.»

Utvalget gjennomgår også Norges første statsrapport, alternativ rapport fra sivilt samfunn og CRPD-komiteens anbefalinger til Norge. Sivilsamfunnet anbefaler i sin alternative rapport å forby all bruk av tvangsmidler, tvangsmedisinering og behandling som ikke har grunnlag i et fritt og informert samtykke, og å forby tvangsbruk av ECT, sikre at informasjon om skadevirkninger gis, at mindre inngripende behandling tilbys, og at samtykket er reelt frivillig og informert. Komiteen anbefaler i sine avsluttende merknader til Norge om artikkel 15 at tvungen behandling med inngripende og irreversibel behandling som elektrokonvulsiv behandling bør forbys, se CRPD/C/NOR/CO/1 avsnitt 25.

7.10.3 Høringsinstansenes syn

Kun et fåtall høringsinstanser uttaler seg direkte om CRPD artikkel 25.

Norsk psykologforening og Spiseforstyrrelsesforeningen mener at tolkningserklæringen for artikkel 14 og 25 i forbindelse med ratifikasjonen bør opprettholdes, for å sikre nødvendig helsehjelp i situasjoner der tvang er nødvendig. Legeforeningen mener at diagnosen garanterer at den det gjelder får rett på behandling også i situasjoner hvor man ikke innser at man er syk.

Helsedirektoratet skriver:

«Som utvalget påpeker tolkes CRPD ulikt. FN-komiteen for funksjonshemmedes rettigheter har anbefalt et erklæringene trekkes tilbake. Etter direktoratets syn er det svært uheldig om det skulle oppstå rettslig uklarhet på dette feltet. Frihetsberøvelse i sykehus og tvangsbehandling er veldig inngripende tiltak og legalitetsprinsippet tilsier da klare rettsregler, herunder klare vilkår for når tvang kan skje og klare rettssikkerhetsgarantier for pasienten.»

Flere høringsinstanser uttaler seg om ECT og forholdet til CRPD. Advokatforeningen mener at det er viktig å lovregulere bruk av ECT. Helsedirektoratet støtter at det gis en egen lovhjemmel for ECT uten eget samtykke. Norges institusjon for menneskerettigheter er enig i CRPD-utvalgets vurdering av at vilkårene for ECT-behandling uten samtykke og prosessuelle rettigheter bør lovfestes dersom behandlingen forutsettes brukt og at lovendring ikke er nødvendig før inkorporering.

Norsk psykologforening og Grønt Funkisnettverk mener at ECT kun bør gis som frivillig behandling. Norsk psykologforening skriver:

«Psykologforeningen har over tid vært bekymret for at man mange steder i dag har en systematisk bruk av ECT til psykisk syke mennesker begrunnet i nødrett. Vi er bekymret for pasienters rettssikkerhet da det ikke er rettssikkerhetsgarantier for tiltaket når det er gitt på nødrett.

En slik praksis er, slik vi ser det, i strid med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper og CRPD artikkel 14 og 15 og må opphøre.

Vi mener at man ikke kan hjemle et slikt behandlingsopplegg i nødrett og at ECT kun bør gis som frivillig behandling. Det bør foreligge, slik tvangslovutvalget også foreslo, en tydelig hjemmel for behandling med ECT og at ECT ikke kan gis hvis pasienten motsetter seg det. Det bør være en absolutt rett til å reservere seg mot behandlingen.

I forbindelse med unntak er det helt sentralt at et godt kunnskapsgrunnlag for bruk av ECT gjenspeiler den gruppen pasienten tilhører. For at nødrett ikke skal brukes feil, eller at unntaksbestemmelse skal kunne tolkes for vidt, er en presis forskriftsfesting og beskrivelse i faglige retningslinjer/informasjonsmateriell imperativt.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at bruk av tvang i helse- og omsorgstjenester kan ha en rekke negative effekter. Ombudet viser blant annet til at personer som har erfart tvungen medisinering, bruk av belter og tvunget elektrosjokk, opplever dette som særlig traumatiserende og at slik tvangsbruk kan føre til at personer med omfattende psykiske helseproblemer unnlater eller utsetter å ta kontakt med helsevesenet. Det kan øke risikoen for at det oppstår livstruende situasjoner og krisesituasjoner som igjen leder til mer tvang. Ombudet mener at det ikke foreligger empirisk kunnskap som kan forsvare videreføring av hjemler for tvungen medisinering med nevroleptika, bruk av belter og elektrokonvulsiv behandling uten samtykke.

Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen peker på at mange mennesker får traumer, avhengighet og angst etter tvangsbehandling og tvangsinngrep, og uttaler:

«Det er stor forskjell på alles rett til å få helsetjenester hele befolkningen vil være enige om er effektiv og trygg psykisk og fysisk helsehjelp, inkludert trygg abort og sterilisering, til det motsatte; å få innskrenket sine rettigheter og til og med bli underlagt tvangsinngrep tvangsinnleggelse, og særlig tvangsinngrep som er irreversible som tvangsmedisinering, ECT, tvungen abort og sterilisering, som utgjør de alvorligste inngrep overfor en borger man kan tenke seg. Mange mennesker får både traumer, avhengighet og angst etter tvangsbehandling og tvangsinngrep.»

Helsedirektoratet gir uttrykk for at inkorporering av CRPD kan bidra til å påvirke hva man anser som nødvendig hjelp etter en sosialfaglig vurdering. Videre stiller direktoratet spørsmål om inkorporering i menneskerettighetsloven, med forrang for norsk rett, vil innskrenke det kommunale selvstyret ved at statsforvalteren vil gis større overprøvingsrett enn det som følger av pasient- og brukerrettighetslovens § 7-7 første ledd tredje punktum.

7.10.4 Departementets vurderinger

7.10.4.1 Innholdet i forpliktelsene etter artikkel 25

Departementet vurderer at norsk rett oppfyller kravene som kan utledes av artikkel 25, og tiltrer synspunktene som kommer til uttrykk i Prop. 106 S (2011–2012) punkt 4.2.12. Det ble blant annet vist til at den offentlige helse- og omsorgstjenesten i kommunen og den statlige spesialisthelsetjenesten er forankret i et likhetsprinsipp, som innebærer at alle borgere i landet, uavhengig av funksjonsnivå, har rett til likeverdige tjenestetilbud. Det ble også vist til at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og plan- og bygningsloven også gjelder for helsetjenesten. Videre ble det pekt på at diskriminering ved tilbud om private forsikringer er forbudt både etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og etter regler vedtatt ved lov 27. juni 2008 nr. 65 om endringer i lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler m.m. (i dag forsikringsavtaleloven § 1B-3), og det ble uttalt at det «følger av de nye reglene at et forsikringsselskap ikke uten saklig grunn kan nekte noen på vanlige vilkår en forsikring som selskapet ellers tilbyr allmennheten».

Etter sin ordlyd pålegger artikkel 25 statene å anerkjenne retten til høyest oppnåelig helsestandard uten diskriminering gjennom å treffe hensiktsmessige tiltak («all appropriate measures») for å legge til rette for full bruk av denne retten. Formuleringen innebærer en plikt til å treffe myndighetstiltak for å virkeliggjøre den underliggende rettigheten. Som påpekt i punkt 3.2 innebærer denne reguleringsmetoden at konvensjonsstatene påtar seg en overordnet forpliktelse til å treffe egnede tiltak, og at statene har et spillerom i den konkrete gjennomføringen. Departementet vurderer på denne bakgrunnen at det ikke kan utledes noen rett til bestemte enkeltytelser eller helsetjenester av artikkel 25, men at bestemmelsen slår fast at det samlede tilbudet i konvensjonsstaten må legge til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne kan gjøre full bruk av retten til høyest oppnåelig helsestandard uten diskriminering. Det er opp til statene å avgjøre hvilke tiltak som skal iverksettes, så lenge de er hensiktsmessige. Det vises også til drøftelsen i punkt 6.3.4.2 om at artikkel 25 ikke kan anses for å gi uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter.

Departementet forstår utvalget slik at det mener at artikkel 25 oppstiller visse minstekrav til det generelle tjenestenivået i konvensjonsstatene, se punkt 3.2. Departementet finner ikke grunn til å ta stilling til spørsmålet, ettersom norsk rett, herunder forsvarlighetskravet i kommune- og spesialisthelsetjenesten, i alle tilfeller oppfyller et eventuelt slikt krav. Det vises til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd og § 4-1, hvor det fremgår at den enkelte har rett til nødvendige tjenester, og at de må være forsvarlige.

Departementet viser til at nødvendighetsvurderingen skal baseres på en individuell helse- og sosialfaglig vurdering av tjenestebehovet, se Prop. 91 L (2010–2011) punkt 29.5.2. Formuleringen «nødvendige» tjenester er uavhengig av funksjonsnivå, alder og andre individuelle forhold, og sikrer at tjenesteyterens skjønn utøves innenfor diskrimineringsvernets rammer. Helsemyndighetene har som målsetting å tilby befolkningen helse- og omsorgstjenester med best mulig kvalitet innenfor tilgjengelige ressurser. Den enkelte har imidlertid ikke krav på et optimalt behandlings- eller tjenestetilbud, men på en forsvarlig minstestandard.

7.10.4.2 Særlig om kommunale forskjeller

Flere av høringsinstansene, blant annet Advokatforeningen, Autismeforeningen i Norge, Fylkesrådet for personer med funksjonsnedsettelser i Finnmark, Foreningen JAG, Likestillingssenteret KUN, ME-foreldrene og Pasient- og brukerombudet, har problematisert at tjenestetilbudet til mennesker med funksjonsnedsettelser i praksis varierer mellom kommuner. Advokatforeningen mener det bør være mindre rom for ulik praksis mellom kommunene når det gjelder hva som er forpliktelser etter konvensjonen, og er enig med utvalgets mindretall (del I kapittel 14) i at «rommet for kommunalt skjønn som følger av lovgivningen er langt mer vidtfavnende enn det som følger av konvensjonen».

Som det fremgår av punkt 7.10.4.1 over, deler ikke departementet høringsinstansenes eller utvalgsmindretallets premiss om at artikkel 25 gir føringer for nivået på helsetjenester i enkeltsaker utover et eventuelt minstenivå. Variasjoner i kommunalt tjenestenivå over et slikt nivå er derfor heller ikke i strid med konvensjonen. Kommunale variasjoner i tilbudet til personer med nedsatt funksjonsevne utgjør for øvrig ikke diskriminering i konvensjonens forstand, da det ikke er tale om forskjellsbehandling «on the basis of disability» etter artikkel 2.

Det er opp til kommunens skjønn hvordan den vil organisere og utforme sitt tjenestetilbud, så lenge den tilbyr nødvendige tjenester på en forsvarlig måte. Ved skjønnsutøvelsen skal det legges stor vekt på tjenestemottakerens syn, se pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 andre ledd. Andre hensyn, herunder hensynet til kommuneøkonomien, kan imidlertid være avgjørende. Tjenestemottakeren har ikke rettskrav på en bestemt tjeneste, for eksempel institusjonsplass, selv om tjenesteyterne er forpliktet til å ha tilbud om slike tjenester, med mindre dette er det eneste forsvarlige alternativet. Departementet viser til gjennomgangen av forsvarlighetskravet i Prop. 91 L (2010–2011) punkt 20 og 14.3.

Departementet har forståelse for at kommunale forskjeller etter omstendighetene kan oppleves som urimelige av den enkelte. Variasjoner i tilbudene er imidlertid en konsekvens av at tjenesteutformingen beror på kommunens skjønn. Dette kommunale skjønnet er nødvendig for å sikre at tjenestene er tilpasset lokale forhold, herunder demografiske utfordringer, økonomi, geografiske avstander, og varierende tilgang på kvalifisert personell. En viss variasjon er derfor ikke bare uunngåelig, men også nødvendig for å sikre at ressursene fordeles så rettferdig og effektivt som mulig.

I lys av høringsinnspillet fra Helsedirektoratet bemerker departementet at inkorporeringen av CRPD heller ikke vil påvirke den sosialfaglige vurderingen av hva som anses som nødvendige tjenester med en forsvarlig standard. Norsk rett oppfyller i dag artikkel 25, og det ligger til norsk lovgiver, som ledd i prosessen med gradvis gjennomføring, å vurdere om man ønsker å heve kravene til hvilke helsetjenester kommunene skal levere.

På bakgrunn av Helsedirektoratets høringsuttalelse vil departementet også bemerke at CRPD ikke kan tolkes slik at konvensjonen innskrenker det kommunale selvstyret, eller medfører at statsforvalteren gis en større overprøvingsrett enn det som følger av pasient- og brukerrettighetslovens § 7-7 første ledd tredje punktum. Departementet påpeker at konvensjonen ikke stiller noen konkrete forvaltningsprosessuelle krav, og den har heller ingen bestemmelser om rett til effektive rettsmidler som for eksempel EMK artikkel 13. Klageinstansen vil, som i dag, ha kompetanse til å prøve om bestemmelser i norsk lovgivning er overholdt. Klageinstansens kompetanse til å anvende CRPD direkte som norsk lov vil derimot ha begrenset betydning. Som påpekt i punkt 3.2 er statene gitt stor frihet til å utforme sitt nasjonale tjenestetilbud. Ulike tjenester, både i og utenfor helsetjenestene, må ses i sammenheng ved vurderingen av om konvensjonens krav er oppfylt. Flertallet av bestemmelsene, herunder artikkel 25, er heller ikke individuelt håndhevbare, og kan ikke danne grunnlag for rettskrav på ytelser og tjenester fra det offentlige, se punkt 6.3.4.

7.10.4.3 Helsehjelp uten samtykke

CRPD-komiteen gir i generell kommentar nr. 1 (2014) avsnitt 41 uttrykk for at behandling uten samtykke fra pasienten utgjør brudd på artikkel 25. Som det fremgår under punkt 7.4.4 om artikkel 12, legger departementet til grunn at helsehjelp etter omstendighetene kan gis uten samtykke. Dette er samme forståelse som Tvangslovutvalgets flertall, som i NOU 2019: 14 punkt 7.4.3 vurderte at kravet om «informed consent» som grunnlag for helsehjelp i artikkel 25 bokstav d ikke lar seg forene med CRPD-komiteens tolkning av artikkel 12 om at enhver alltid har rettslig handleevne, da informert samtykke forutsetter et minimum av forståelse for det valget som skal tas. Nedenfor behandler departementet enkelte særlige typer helsehjelp uten samtykke. For spørsmål knyttet til reproduktiv helse, særlig abort og sterilisering, vises det til proposisjonen punkt 7.8.

Tvangsbruk ved undersøkelse og gjennomføring av helsehjelp

For å sikre at pasienter får den helsehjelpen som trengs for at de skal få den høyest oppnåelige helsestandard, vil det ofte være behov for å gjennomføre undersøkelser for å få avklart om de trenger helsehjelp og hvilken hjelp de i så fall trenger. Hvis pasienten motsetter seg den anbefalte helsehjelpen, kan det også være behov for å få avklart om det er så viktig at pasienten får helsehjelp, at det må vurderes å gi helsehjelpen selv om pasienten ikke ønsker det, se også departementets vurderinger i punkt 7.4.4.3 om blant annet forholdet mellom artikkel 12 og artikkel 25.

Helse- og omsorgslovgivningen inneholder hjemler for å undersøke pasienter uten samtykke for å avklare om det kan være behov for å gi helsehjelp uten samtykke, se for eksempel psykisk helsevernloven § 3-1 andre ledd. Dersom helsehjelp gis på tross av manglende samtykke fra pasienten, er det særlig viktig å sikre at den faktisk vil kunne ha ønsket effekt.

Flere høringsinstanser, blant annet Likestillings- og diskrimineringsombudet og Borgerrettsstiftelsen Stopp diskrimineringen, viser til at pasienter opplever inngripende tvangstiltak som traumatiserende. Departementet viser til at flere av de mest inngripende tiltakene skal evalueres sammen med pasienten så snart som mulig etter at de er avsluttet, jf. psykisk helsevernloven § 4-2 tredje ledd. Stortinget har dessuten vedtatt at den nye lovbestemmelsen i psykisk helsevernloven § 4-4 b om adgang til elektrokonvulsiv behandling uten samtykke skal evalueres, se vedtak 533 (2024–2025).

Behandling med legemidler uten samtykke

Departementet mener at et totalforbud mot tvangsmedisinering vil kunne føre til at personer som kunne unngått vesentlig helseskade ved hjelp av legemidler, må leve med alvorlige symptomer som kan lede til vesentlige helseskader og stort funksjonstap. Legemiddelbehandling uten samtykke er imidlertid et betydelig inngrep i en persons integritet.

Det er derfor oppstilt strenge vilkår for tvangsmedisinering i psykisk helsevernloven § 4-4. Vilkåret om at vedtak om legemiddelbehandling uten eget samtykke bare kan fattes for pasienter som fyller vilkårene for tvungent psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven § 3-3, oppstiller klare begrensninger for når slik behandling kan iverksettes. Pasienten må ha en «alvorlig sinnslidelse», behandlingen må med stor sannsynlighet kunne føre til helbredelse eller vesentlig bedring av pasientens tilstand, eller at pasienten unngår en vesentlig forverring av sykdommen, legemidlet må ha en gunstig virkning som klart oppveier ulempene ved eventuelle bivirkninger, og behandlingen kan som hovedregel først settes i verk når pasienten har vært observert og forsøkt hjulpet i minst fem døgn etter at tvungent psykisk helsevern har blitt etablert, jf. psykisk helsevernloven § 4-4.

Spørsmålet om tvangsmedisinering av psykisk syke på grunn av selve sykdommen er diskriminerende, og i strid med blant annet CRPD artikkel 25 bokstav d, var også tema i HR-2016-1286-A. Førstvoterende, på vegne av flertallet, konkluderte med at materialet som var fremlagt for Høyesterett med hensyn til hvilke føringer og begrensninger CRPD gir for tvangsinnleggelse og tvangsbehandling av psykisk syke, er fragmentarisk, flertydig og i noen grad også motstridende. Høyesterett konkluderte imidlertid med at det ikke var grunnlag for generelt å konkludere med at CRPD forbyr tvangsinnleggelse og tvangsbehandling av psykisk syke, når dette skjer i henhold til de kriterier som følger av psykisk helsevernloven, se avsnitt 30.

I samsvar med den forståelsen av CRPD artikkel 25 som kommer til uttrykk i Norges tolkningserklæring om at konvensjonen tillater tvungen omsorg og behandling av mennesker, herunder tiltak iverksatt for å behandle psykiske lidelser, legger departementet til grunn at tvangsmedisinering i seg selv ikke er i strid med CRPD. Det vises til drøftelsen under 7.4.4 om adgangen til tvungen undersøkelse og behandling. Når konvensjonen åpner for at det fattes vedtak om behandling av personer som ikke har samtykkekompetanse, er det naturlig at konvensjonen også åpner for at man administrerer slik behandling som er nødvendig.

Tvangsmedisinering kan heller ikke som sådan anses som brudd på CRPD artikkel 15. Formålet er å sikre helsehjelp og bidra til å oppfylle retten til den høyest oppnåelige helsestandard.

Adgang til tvangsbruk under gjennomføring av tvungent vern

I institusjon for døgnopphold kan det, når det er uomgjengelig nødvendig for å hindre pasienten i å skade seg selv eller andre, eller for å avverge betydelig skade på bygninger, klær, inventar eller andre ting, og lempeligere midler har vist seg å være åpenbart forgjeves eller utilstrekkelige, blant annet brukes mekaniske tvangsmidler som hindrer pasientens bevegelsesfrihet, herunder belter og remmer samt skadeforebyggende spesialklær. Dette går frem av psykisk helsevernloven § 4-8.

Når det er truffet vedtak om helsehjelp som pasienten motsetter seg, er det viktig at hjelpen gis innenfor trygge rammer, og at det legges best mulig til rette for at den skal få ønsket effekt.

Dette ivaretas blant annet ved at institusjoner som gjennomfører tvangsvedtak, kan fatte vedtak om rusmiddeltesting, jf. psykisk helsevernloven § 4-7 a og forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon § 6 og om skjerming, jf. psykisk helsevernloven § 4-3. Disse tiltakene er etter departementets syn med på å sikre retten til den høyeste oppnåelige helsestandarden i artikkel 25.

7.10.4.4 Særlig om elektrokonvulsiv behandling (ECT)

CRPD-komiteens behandling av Norges første statsrapport i 2019 viser at komiteen har hatt oppmerksomheten rettet mot gjennomføringen av ulike former for helsehjelp, som etter omstendighetene kan utgjøre tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling i strid med CRPD artikkel 15. Det gjelder særlig elektrokonvulsiv behandling (ECT) og tvangsmedisinering. Ved elektrokonvulsiv behandling påføres en kontrollert mengde strøm gjennom elektroder plassert på hodet for å indusere et generalisert krampeanfall, et såkalt «grand mal»-anfall. Behandlingen gis mens pasienten er i narkose og har fått muskelavslappende midler, se også Helsedirektoratets Nasjonal faglig retningslinje om bruk av elektrokonvulsiv behandling – ECT fra 2017 (IS-2629).

Før vedtakelsen av lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling) var ECT ikke særskilt regulert i helselovgivningen, og utgangspunktet er dermed at slik behandling bare kan gis med pasientens samtykke. Etter gjeldende rett kan ECT uten samtykke bli gitt med grunnlag i ulovfestet nødrett med analogi til straffelovens straffrihetsgrunn, jf. straffeloven § 17 som bestemmer at en handling som ellers ville være straffbar, er lovlig når den blir foretatt for å redde liv, helse, eiendom eller en annen interesse fra en fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte, og denne skaderisikoen er langt større enn skaderisikoen ved handlingen.

Flertallet i Tvangslovutvalget foreslo en snever hjemmel for bruk av ECT uten tvang som et livreddende tiltak, se NOU 2019: 14 punkt 25.6.5.3.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i Prop. 31 L (2024–2025) punkt 5.3 å lovfeste adgangen til bruk av ECT uten samtykke fra pasienten i en egen bestemmelse i psykisk helsevernloven. I proposisjonens punkt 5.3.6 uttaler departementet:

«Dagens bruk av ECT uten samtykke baseres på ulovfestet nødrett med analogi til straffelovens straffrihetsgrunn. Det er stilt spørsmål ved Norges praksis når det gjelder ECT ved nødrett i rapport av 18.05.15 fra Europarådets menneskerettighetskommissærs besøk i Norge. Det er også tatt opp av Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) i en besøksrapport fra Stavanger universitetssykehus fra mai 2017.

Det har over tid vært en betydelig strid i juridisk litteratur om rekkevidden av strafferettslig nødrett i helseretten. Tvangslovutvalget mente at dagens rettstilstand der ECT uten samtykke begrunnes i strafferettslig nødrett, var uholdbar, blant annet sett i forhold til de kravene menneskerettighetene stiller. Innholdet i den strafferettslige nødrettsnormen er uklart, og det er vanskelig å styre klinisk praksis med et så vagt rettslig utgangspunkt. CRPD-utvalget mente at dersom ECT fortsatt skulle brukes uten samtykke, måtte vilkårene og pasientens prosessuelle rettigheter lovfestes […].»

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler videre blant annet at det er «uheldig» at ECT i dag gjennomføres med grunnlag i ulovfestet nødrett, og ikke etter en klar lovhjemmel og med rettssikkerhetsgarantier, og slutter seg til Tvangslovutvalgets vurdering og forslag om at adgangen til å bruke ECT reguleres uttømmende i helselovgivningen, se Prop. 31 L (2024–2025) punkt 5.3.6.

Stortinget har vedtatt å regulere adgangen til å bruke elektrokonvulsiv behandling uten samtykke fra pasienten i en egen bestemmelse i psykisk helsevernloven, se lov 20. juni 2025 nr. 67 om endringer i psykisk helsevernloven og pasient- og brukerrettighetsloven mv. (bedre beslutningsgrunnlag og behandling). ECT uten samtykke skal bare kunne benyttes når pasienten ikke har beslutningskompetanse og ikke motsetter seg behandlingen, og unnlatelse av å gjennomføre behandlingen i løpet av få uker «vil føre til alvorlig fare for pasientens liv», se vedtatt ny § 4-4 b i psykisk helsevernloven. Vedtaket skal straks nedtegnes. Det skal bare kunne fattes vedtak om bruk av ECT i inntil to uker i samme behandlingsserie. Det skal ikke stilles krav om vedtak om tvungent psykisk helsevern før det fattes vedtak om ECT. Bestemmelsen vil dermed også være aktuell for pasienter som er innlagt i psykisk helsevern med grunnlag i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6. Den vil også kunne være aktuell for pasienter som er innlagt i institusjon i psykisk helsevern med grunnlag i samtykke, men som mangler beslutningskompetanse i spørsmålet om behandling med ECT. Stortinget vedtok samtidig at regjeringen skal evaluere lovendringene innen to år.

Departementet mener at den vedtatte lovendringen ikke var nødvendig for å hindre motstrid med CRPD, men slutter seg til Helse- og omsorgsdepartementets syn i Prop. 31 L (2024–2025). En lovregulering med krav om å fatte vedtak ved bruk av ECT vil også gjøre det enklere å føre tilsyn med virksomheter som bruker ECT og å få en nasjonal oversikt over bruken.

Et fåtall høringsinstanser har i forbindelse med høringen av CRPD-utvalgets utredning ment at ECT bør totalforbys. Et totalforbud vil imidlertid kunne føre til at helsetjenesten i noen situasjoner ikke kan gi helsehjelp som er nødvendig for å redde livet til pasienten, og et slikt forbud vil derfor kunne være i strid med blant annet statens positive plikt etter artikkel 10 til å sikre retten til liv og artikkel 25 om retten til den høyest oppnåelige helsestandard. Departementet viser til Helse- og omsorgsdepartementets vurderinger i Prop. 31 L (2024–2025) punkt 5.3.6, som redegjør grundig for ulike spørsmål knyttet til bruk av ECT og forholdet til internasjonale forpliktelser.

Departementet understreker imidlertid at ECT er en inngripende behandlingsform, og det må sikres at behandlingen ikke utgjør umenneskelig eller nedverdigende behandling, og at inngrepet står i et rimelig forhold til det man kan oppnå med behandlingen.

Sammenlignet med dagens praksis innebærer lovendringen en innstramming ved at beslutningskompetente pasienter kan nekte ECT, at pasienter som mangler beslutningskompetanse kan motsette seg ECT, og ved at adgangen til bruk av ECT uten samtykke begrenses til inntil to uker. Endringen innebærer også en styrking av de formelle rettssikkerhetsgarantiene ved bruk av ECT, særlig ved at det må fattes vedtak som vil være gjenstand for rettslig kontroll, blant annet en klageadgang for pasientens nærmeste pårørende.

7.11 Artikkel 27 Arbeid og sysselsetting

7.11.1 Innledning

CRPD artikkel 27 lyder:

• «1. States Parties recognize the right of persons with disabilities to work, on an equal basis with others; this includes the right to the opportunity to gain a living by work freely chosen or accepted in a labour market and work environment that is open, inclusive and accessible to persons with disabilities. States Parties shall safeguard and promote the realization of the right to work, including for those who acquire a disability during the course of employment, by taking appropriate steps, including through legislation, to, inter alia:

• a. Prohibit discrimination on the basis of disability with regard to all matters concerning all forms of employment, including conditions of recruitment, hiring and employment, continuance of employment, career advancement and safe and healthy working conditions;

• b. Protect the rights of persons with disabilities, on an equal basis with others, to just and favourable conditions of work, including equal opportunities and equal remuneration for work of equal value, safe and healthy working conditions, including protection from harassment, and the redress of grievances;

• c. Ensure that persons with disabilities are able to exercise their labour and trade union rights on an equal basis with others;

• d. Enable persons with disabilities to have effective access to general technical and vocational guidance programmes, placement services and vocational and continuing training;

• e. Promote employment opportunities and career advancement for persons with disabilities in the labour market, as well as assistance in finding, obtaining, maintaining and returning to employment;

• f. Promote opportunities for self-employment, entrepreneurship, the development of cooperatives and starting one’s own business;

• g. Employ persons with disabilities in the public sector;

• h. Promote the employment of persons with disabilities in the private sector through appropriate policies and measures, which may include affirmative action programmes, incentives and other measures;

• i. Ensure that reasonable accommodation is provided to persons with disabilities in the workplace;

• j. Promote the acquisition by persons with disabilities of work experience in the open labour market;

• k. Promote vocational and professional rehabilitation, job retention and return-to-work programmes for persons with disabilities;

• 2. States Parties shall ensure that persons with disabilities are not held in slavery or in servitude, and are protected, on an equal basis with others, from forced or compulsory labour.»

Artikkel 27 nr. 1 oppstiller to overordnede forpliktelser: Staten skal anerkjenne at personer med nedsatt funksjonsevne, på linje med andre, har rett til muligheten til å forsørge seg selv gjennom arbeid. Videre skal personer med nedsatt funksjonsevne ha tilgang til et åpent, inkluderende og tilgjengelig arbeidsmiljø. Innholdet i statens forpliktelser er tydeliggjort gjennom bokstav a til k, og staten skal treffe hensiktsmessige tiltak for å virkeliggjøre retten til arbeid. Forpliktelsene kan gjennomføres på ulike måter («by taking appropriate steps, including through legislation»). Med unntak av bokstav a er ikke lovgivning nødvendig for å oppfylle forpliktelsene.

Blant bestemmelsene i artikkel 27 legger bokstavene a og b de tydeligste og mest umiddelbare forpliktelser på staten. Etter bokstav a skal staten forby («prohibit») diskriminering på grunnlag av funksjonsnedsettelse i arbeidsforhold. Forbudet skal omfatte rekrutteringsprosesser og alle typer arbeid. Etter bokstav b skal staten verne om («protect») personer med nedsatt funksjonsevnes rett til rettferdige og gode arbeidsforhold på linje med andre. Det omfatter rett til lik lønn for arbeid av lik verdi, trygge og sunne arbeidsforhold og vern mot trakassering. Til sammen innebærer bokstavene a og b en plikt for staten til å forby diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelser i arbeidsforhold og sikre at personer med funksjonsnedsettelser har det samme arbeidslivsvernet som andre arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende.

I bokstav c til k oppstilles en rekke ytterligere positive forpliktelser som skal sikre reell likebehandling av personer med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. Forpliktelsene er i henhold til artikkel 4 nr. 2 gjenstand for gradvis gjennomføring, og stiller overordnede krav til myndighetene, se punkt 3.2 og 7.1.1. I hovedsak vil andre tiltak enn lovgivning være aktuelle for å oppfylle målsetningene.

Departementet vil bemerke at bokstav c gjelder en plikt til å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har mulighet til å utøve («are able to exercise») eksisterende arbeids- og fagforeningsrettigheter på linje med andre. Det er altså tale om en positiv tilretteleggingsplikt. Personer med nedsatt funksjonsevne har rett til å delta i fagforeninger på linje med andre i medhold av Grunnloven § 101 første ledd, jf. § 98 andre ledd og EMK artikkel 11, jf. 14.

Artikkel 27 nr. 2 forplikter statene til å sikre både at personer med nedsatt funksjonsevne ikke holdes i slaveri eller trelldom og at personer med funksjonsnedsettelser er beskyttet, på lik linje med andre, mot tvangsarbeid. Et generelt forbud mot slaveri og tvangsarbeid følger allerede av Grunnloven § 93 tredje ledd, SP artikkel 8 og EMK artikkel 4.

Retten til arbeid er også nedfelt i ØSK artikkel 6, og elementer som inngår i CRPD artikkel 27, omfattes av ØSK artikkel 7 og 8. Grunnloven § 110 første ledd pålegger statlige myndigheter å legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid eller næring. Retten til arbeid følger også av den reviderte europeiske sosialpakt artikkel 1 til 10, og en rekke ILO-konvensjoner berører forhold som omfattes av CRPD artikkel 27. Bestemmelsen har nær sammenheng med artikkel 5 og artikkel 9, se punkt 7.2.4 og 7.3.4. Bestemmelsen gir etter departementets syn ikke uttrykk for individuelt håndhevbare rettigheter, se punkt 6.3.4.2.

Retten til arbeid er en sentral rettighet for personer med nedsatt funksjonsevnes inkludering og deltakelse i samfunnet. Arbeid gir mulighet for økonomisk selvstendighet, sosialt samhold og selvrealisering. Økt arbeidsdeltakelse kan også medføre betydelige samfunnsøkonomiske gevinster.

7.11.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at artikkel 27 innebærer en plikt til å sette i verk ulike tiltak for å realisere personer med nedsatt funksjonsevnes rett til arbeid, der lovgivning bare er ett av flere (mulige) virkemidler. Utvalget vurderer at inkorporering av artikkel 27 ikke medfører behov for lovendringer.

Utvalget vurderer at artikkel 27 nr. 1 bokstavene a, b og c har umiddelbar virkning, mens øvrige deler av artikkel 27 fastsetter positive forpliktelser for staten som kan gjennomføres gradvis.

Utvalget viser til at diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 er generelt utformet, og gjelder på alle samfunnsområder inkludert arbeidslivet. Det vurderes derfor ikke som hensiktsmessig å nevne arbeidslivet særskilt i § 6, slik CRPD-komiteen har anbefalt.

Utvalget viser til at staten har iverksatt flere tiltak for å fremme universell utforming og annen tilrettelegging av arbeidsplasser. Det vises til at CRPD-komiteen i sin gjennomgang av Norges første statsrapport har anbefalt at det lovfestes et krav om universell utforming på arbeidsplasser. Utvalget vurderer at komiteens uttalelser her må leses som anbefalinger. Det kan ikke av konvensjonen utledes et krav om å lovfeste en plikt til universell utforming av arbeidsplasser.

7.11.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg direkte om artikkel 27. En rekke høringsinstanser, som LO og Likestillings- og diskrimineringsombudet, fremhever at personer med nedsatt funksjonsevne møter barrierer mot deltakelse i arbeidslivet. Norges blindeforbund viser til at mange synshemmede står på utsiden av arbeidslivet, og at et stort hinder er digitale arbeidsverktøy som ikke er utformet slik at de kan brukes av personer med synsnedsettelse. JURK og Norges kvinnelobby viser til at kvinner med funksjonsnedsettelser generelt har lavere tilknytning til arbeidsmarkedet enn menn med funksjonsnedsettelser.

Blant annet Redd Barna, Unge funksjonshemmede og Statsforvalteren i Rogaland viser til at økt inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidsmarkedet vil kunne ha betydelige positive samfunnsøkonomiske effekter.

Bufdir viser til at personer med funksjonsnedsettelse gjennomgående oppgir at de i større grad er utsatt for trusler, vold eller trakassering på arbeidsplassen, enn hva tilfellet er for befolkningen som helhet.

7.11.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at inkorporering av CRPD artikkel 27 ikke nødvendiggjør lovendringer.

Departementet viser til at forpliktelsen i artikkel 27 bokstav a er ivaretatt av det generelle forbudet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i likestillings- og diskrimineringsloven § 6. I medhold av likestillings- og diskrimineringsloven § 29 gjelder § 6 blant annet ved utlysning av stilling, ansettelse, forfremmelse, opplæring, lønns- og arbeidsvilkår og opphør av arbeidsforhold. Etter lovens § 9 andre ledd er diskrimineringsvernet særlig sterkt ved direkte forskjellsbehandling i arbeidsforhold og ved valg og behandling av selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere. I tilknytning til det generelle diskrimineringsforbudet i likestillings- og diskrimineringsloven § 6 vil departementet bemerke at Høyesterett i HR-2022-350-A, som gjaldt anførsel om diskriminering ved fastsettelse av salær til en advokat med dysleksi, fant at CRPD artikkel 27 «ikke […] innebærer en mer vidtrekkende plikt til å ta hensyn til funksjonsnedsettelse ved salærberegningen enn det som følger av likestillings- og diskrimineringsloven», se avsnitt 38.

Artikkel 27 bokstav b er gjennomført ved at arbeidstakere med funksjonsnedsettelser har de samme rettighetene etter arbeidsmiljøloven og tariffavtaler som andre, herunder kravene til arbeidsmiljø og vern mot diskriminering på annet grunnlag enn funksjonsnedsettelse, se arbeidsmiljøloven kapittel 4 og 13.

Full realisering av retten til arbeid på linje med andre krever flere tiltak enn lovgivning. Det er like fullt gitt en rekke bestemmelser i norsk rett som bidrar til å ivareta de øvrige forpliktelsene i artikkel 27, herunder bokstav i. Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 22 har arbeidstakere og arbeidssøkere med funksjonsnedsettelser rett til egnet individuell tilrettelegging av ansettelsesprosess, arbeidsplass og arbeidsoppgaver, for å sikre at de kan få eller beholde arbeid, ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling samt utføre og ha mulighet til fremgang i arbeidet, på lik linje med andre, så fremt tilretteleggingen ikke utgjør en uforholdsmessig byrde. I henhold til likestillings- og diskrimineringsloven § 12 regnes brudd på reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging som diskriminering.

Arbeidsmiljøloven har regler om tilrettelegging på arbeidsplasser. I medhold av § 4-1 nr. 5 skal adkomstveier, sanitæranlegg, arbeidsutstyr mv. så langt det er mulig og rimelig være utformet og innrettet slik at arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne kan arbeide i virksomheten. Etter § 4-2 andre ledd bokstav b skal arbeidet organiseres og tilrettelegges under hensyn til blant annet den enkelte arbeidstakers arbeidsevne og øvrige forutsetninger. Arbeidsmiljøloven § 4-6 fastsetter videre en plikt for arbeidsgiver til å tilrettelegge for arbeidstakere som i løpet av arbeidsforholdet har fått redusert arbeidsevne som følge av sykdom, slitasje eller lignende. Bestemmelsen stiller krav om at arbeidsgiver «så langt det er mulig» skal iverksette nødvendige tiltak for at arbeidstaker med redusert arbeidsevne skal kunne beholde eller få et passende arbeid. Arbeidstaker skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av arbeidet eller arbeidstiden, endringer i arbeidsutstyr, gjennomgått arbeidsrettede tiltak eller lignende. Departementet vurderer at norsk rett ivaretar kravene til individuell tilrettelegging i arbeidsforhold som CRPD-komiteen i sin praksis har utledet av konvensjonen, se blant annet komiteens uttalelser i sakene J.M.V.A. mot Spania (CRPD/C/29/D/47/2018) avsnitt 9.7 og V.F.C. mot Spania (CRPD/C/21/D/34/2015) avsnitt 8.7. Departementet finner derfor ikke grunn til å vurdere nærmere om komiteens tolkning har tilstrekkelig støtte i konvensjonen. Tilretteleggingsplikten etter artikkel 27 nr. 1 bokstav i rekker i alle tilfeller ikke lenger enn det som følger av artikkel 5 nr. 3, se punkt 7.2.4.2.

Etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26 skal arbeidsgivere, innenfor sin virksomhet, arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av blant annet funksjonsnedsettelse. Likestillings- og diskrimineringsloven § 11 åpner for positiv særbehandling av personer med funksjonsnedsettelse, forutsatt at særbehandlingen er egnet til å fremme lovens formål, er forholdsmessig og opphører når formålet er oppnådd.

Også arbeidsmarkedstiltak kan bidra til å realisere retten til arbeid. Arbeids- og velferdsetaten forvalter flere arbeidsmarkedstiltak som skal bidra til å sikre at flest mulig skal komme i arbeid og hindre utstøting fra arbeidslivet. Tiltaksforskriften regulerer vilkårene for tildeling av tiltak. Personer med funksjonsnedsettelser har samme tilgang til arbeidsrettet oppfølging og arbeidsmarkedstiltak som andre. For flere tiltak er det åpnet for forlenget varighet for personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidsmarkedstiltakene varig lønnstilskudd (tiltaksforskriften kapittel 10) og varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet (tiltaksforskriften kapittel 14) innebærer at det gis støtte for at deltakerne skal kunne ansettes og forbli ansatt i vanlige bedrifter. Regjeringen har signalisert at den ønsker å øke bruken av varig lønnstilskudd, og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har sendt på høring et forslag som tar sikte på å styrke varig tilrettelagt arbeid i ordinær virksomhet. Videre innebærer varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjent virksomhet (tiltaksforskriften kapittel 14) at deltakerne tilbys fast ansettelse i bedrifter som har som hovedformål å gi arbeid til personer som mottar, eller som i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging.

Videre viser departementet til at forskrift 21. juni 2017 nr. 838 til lov om statens ansatte mv. bidrar til å legge til rette for økte muligheter for arbeid i staten for personer med nedsatt funksjonsevne. Etter forskriften § 4 skal statlige virksomheter innkalle minst én kvalifisert søker som oppgir å ha funksjonsnedsettelse til intervju, og slike søkere kan ansettes dersom de er tilnærmet like godt kvalifisert som den best kvalifiserte søkeren. Videre har staten et traineeprogram for blant annet personer med funksjonsnedsettelse. Personer som har gjennomført et traineeprogram i virksomheten kan etter forskriften § 3 a andre ledd bokstav a ansettes fast uten utlysning dersom de er kvalifisert til stillingen. Det er også gitt et unntak fra utlysningsplikten dersom det ansettes en person som har funksjonsnedsettelse i en midlertidig stilling i inntil to år med midlertidig lønnstilskudd, se § 3 a andre ledd bokstav b.

I generell kommentar nr. 8 (2022) om personer med nedsatt funksjonsevnes rett til arbeid og sysselsetting gir CRPD-komiteen uttrykk for at såkalt «segregated employment, such as sheltered workshops» ikke bidrar til gradvis realisering av plikten i artikkel 27 nr. 1 (avsnitt 15 og avsnitt 64 bokstav a og 82 bokstav i). I avsnitt 14 opererer komiteen med en vid definisjon av «segregated employment». Andre uttalelser tyder derimot på at komiteen tillegger termen en snevrere betydning, for eksempel når «segregated employment» i avsnitt 51 sammenlignes med slaveri og trelldom, tilsvarende ØSK-komiteen i generell kommentar nr. 5 (1994) avsnitt 21. Departementet bemerker at «segregated employment» ikke benyttes i konvensjonen. Konvensjonen pålegger statene å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne har rett til muligheten til å forsørge seg selv gjennom «freely chosen or accepted» arbeid. Kravet til fritt samtykke må forstås i lys av forbudet mot slaveri og trelldom og beskyttelsen mot tvangsarbeid i artikkel 27 nr. 2. Så lenge den enkelte selv samtykker til arbeidet, eventuelt etter beslutningsstøtte, og har mulighet til å avslutte arbeidsforholdet på linje med andre, vurderer departementet at også tilrettelagte arbeidsplasser for personer med nedsatt funksjonsevne bidrar til å oppfylle plikten etter artikkel 27 nr. 1. En forutsetning er at de øvrige kravene i artikkel 27 overholdes. Herunder skal personer med nedsatt funksjonsevne ikke utsettes for diskriminerende arbeidsvilkår, og skal sikres samme beskyttelse på arbeidsmarkedet som andre (artikkel 27 nr. 1 bokstav a og b).

Departementet er enig med utvalget i at staten etter konvensjonen ikke er forpliktet til å lovfeste et krav om universell utforming på arbeidsplasser utover det som følger av likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18. Tilgjengelighet reguleres av artikkel 9, der plikten er avgrenset til «facilities and services open or provided to the public». Arbeidsplasser og IKT-systemer på arbeidsplasser er ikke generelt omfattet, se punkt 7.3.4.1. Artikkel 27 omtaler ikke tilgjengelighet («accessibility»), og det er ingen holdepunkter for at artikkel 27 er ment å utvide rekkevidden av plikten til universell utforming utover det som følger av artikkel 9.

CRPD-komiteen har i generell kommentar nr. 8 (2022) om personer med nedsatt funksjonsevnes rett til arbeid og sysselsetting avsnitt 78 uttalelser som kan tolkes dithen at komiteen mener at bruk av vilkår som «manglende arbeidsevne» i velferdslovgivningen («inability to work» og «fitness to work») ikke er forenlig med artikkel 27, jf. artikkel 28. Komiteen viser ikke til noen kilder til støtte for sitt syn, og departementet kan heller ikke se at tolkningen finner støtte i ordlyden. Komiteens syn må derfor leses som en anbefaling. Departementet finner ikke grunn til å vurdere begrepsbruken i folketrygdloven nå.

Slaveri og tvangsarbeid, inkludert av personer med nedsatt funksjonsevne, er forbudt etter straffeloven §§ 257 til 260.