6 Overtredelsesgebyr i finansforetaksloven mv.

6.1 Innledning

Overtredelsesgebyr er en sanksjonsform hvor forvaltningen pålegger en lovovertreder – eller en person eller et foretak som hefter for lovovertrederen – å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av lovbruddet. Overtredelsesgebyr regnes som en administrativ sanksjon, og etter forvaltningsloven § 43 annet ledd forstås «administrativ sanksjon» som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». Bestemmelsen er videreført i ny forvaltningslov § 78 annet ledd. Når det i det følgende henvises til forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner, er det reglene i kapittel IX i forvaltningsloven av 1967 det vises til. Korresponderende regler fremgår av ny forvaltningslov (lov 20. juni 2025 nr. 81) kapittel 11, og det vil løpende henvises til de aktuelle bestemmelsene i nevnte kapitler.

At reaksjonen regnes som straff etter EMK, innebærer at rettssikkerhetsgarantiene i EMK kommer til anvendelse i saker om overtredelsesgebyr – blant annet retten til en rettferdig rettergang og uskyldspresumsjonen.

Forvaltningsloven kapittel IX (ny forvaltningslov kapittel 11) gjelder for alle forvaltningssaker om administrative sanksjoner. Etter § 44 første ledd (ny forvaltningslov § 79 første ledd) kan forvaltningsorganer ilegge overtredelsesgebyr når dette er fastsatt i lov, jf. også Grunnloven § 113 (legalitetsprinsippet).

Forvaltningsloven § 44 annet ledd (ny forvaltningslov § 79 annet ledd) fastsetter at overtredelsesgebyr enten kan fastsettes etter satser eller utmåles individuelt innenfor en øvre ramme som må være fastsatt i eller i medhold av lov. Ved individuell utmåling mot fysiske personer kan det etter § 44 tredje ledd (ny forvaltningslov § 79 tredje ledd) blant annet legges vekt på:

• overtredelsens omfang og virkninger,

• fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, og

• overtrederens skyld og økonomiske evne.

Betalingsfristen er fire uker dersom lengre frist ikke er fastsatt i vedtaket, jf. § 44 femte ledd (ny forvaltningslov § 79 femte ledd). Etter § 44 sjette ledd (ny forvaltningslov § 79 sjette ledd) tilfaller overtredelsesgebyret statskassen.

Regler om administrativ foretakssanksjon følger av § 45 (ny forvaltningslov § 81). Etter § 45 første ledd første punktum (ny forvaltningslov § 81 første ledd første punktum) er skyldkravet uaktsomhet, med mindre noe annet er bestemt, når det i lov er fastsatt at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak. Paragraf 45 annet ledd (ny forvaltningslov § 81 annet ledd) angir momenter som kan tillegges vekt både ved avgjørelsen av om sanksjon skal ilegges og ved individuell utmåling. For øvrig inneholder kapittel IX (ny forvaltningslov kapittel 11) blant annet bestemmelser om samordning av sanksjonssaker, orientering om taushetsrett, underretning om sakens utfall og domstolens kompetanse ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner.

På finansmarkedsområdet er regler om overtredelsesgebyr tatt inn i en rekke lover, blant annet verdipapirhandelloven, verdipapirfondloven, lov om alternative investeringsfond (AIF-loven), lov om kredittvurderingsbyråer, finansforetaksloven, lov om fastsettelse av finansielle referanseverdier (referanseverdiloven), hvitvaskingsloven, verdipapirsentralloven, revisorloven, regnskapsførerloven, lov om nøkkelinformasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter (PRIIPS-loven), lov om digital operasjonell motstandsdyktighet i finanssektoren (DORA-loven) og eiendomsmeglingsloven.

Det sentrale formålet med disse reglene er å gi Finanstilsynet adgang til effektive og forholdsmessige tiltak for å sikre tilliten til finansmarkedene, markedenes integritet, finansiell stabilitet og investorbeskyttelse.

Utviklingen må ses i sammenheng med EØS-retten. De senere årene har EU-rettsakter på finansmarkedsområdet i økende grad stilt krav om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser. Dette ble fremhevet i EU-kommisjonens meddelelse 8. desember 2010 «Reinforcing sanctioning regimes in the financial services sector», som blant annet:

• viser til at store forskjeller i sanksjonsregimer kan svekke etterlevelsen av finansmarkedsregelverket,

• fremhever at ulikheter mellom medlemsstatenes regimer kan føre til at konkurransen på det indre markedet ikke fungerer fordi foretak kan ønske å etablere seg i stater som har et lite strengt sanksjonsregime, og

• setter mål om en helhetlig forsterkning og samordning av sanksjonsbestemmelsene for finanssektoren.

Parallelt har det skjedd en utvikling av rammeverket for administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak i norsk forvaltningsrett. I 2016 vedtok Stortinget et nytt kapittel IX i forvaltningsloven om administrative sanksjoner (i kraft 1. juli 2017), basert på Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) på bakgrunn av Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Proposisjonen hadde som siktemål å legge til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke EMK. Reglene er videreført i ny forvaltningslov kapittel 11.

6.2 Behovet for endringer

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet 2019 punkt 2.3.1 side 17-19 uttaler Finanstilsynet bl.a. følgende om behovet for regler om overtredelsesgebyr:

«Etter Finanstilsynets vurdering er det behov for regler om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven, lov om forvaltning av alternative investeringsfond, den foreslåtte nye loven om forsikringsformidling og den foreslåtte nye loven om låneformidling. Finanstilsynet viser til at adgang til å kunne ilegge overtredelsesgebyr kan bidra til å øke etterlevelsen av reglene. Regler om overtredelsesgebyr kan således ha en preventiv effekt. At reglene for foretak under tilsyn etterleves, er videre en grunnleggende forutsetning for solide finansinstitusjoner og velfungerende markeder. Regler om overtredelsesgebyr kan derfor øke tilliten til foretak under tilsyn og tilliten til finanssektoren mer generelt. At overtredelser følges opp med en merkbar reaksjon i form av overtredelsesgebyr, kan også bidra til å øke investor- og forbrukerbeskyttelsen.

Finanstilsynet viser videre til at både CRD IV, krisehåndteringsdirektivet, verdipapiriseringsforordningen og forsikringsdistribusjonsdirektivet inneholder bestemmelser om at nasjonale tilsynsmyndigheter skal kunne ilegge administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr. Selv om EØS-statene på visse vilkår kan velge å beholde strafferettslige sanksjoner i stedet for administrative sanksjoner, synes det å være et tydelig ønske fra lovgiverne i EU at det innføres nasjonale regler som gir tilsynsmyndighetene adgang til å ilegge overtredelsesgebyr. Finanstilsynet har ikke full oversikt over virkemidlene til andre lands tilsynsmyndigheter, men er kjent med at svenske tilsynsmyndigheter har hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av regelverket for finansforetak. At norske tilsynsmyndigheter får de samme virkemidlene som det er forutsatt i EØS-reglene at de som minimum skal ha, kan redusere risikoen for regelverksarbitrasje og bidra til å ivareta konkurransehensyn i det indre markedet for finansielle tjenester. Blant annet kan det redusere risikoen for at useriøse aktører ønsker å etablere seg i Norge, siden norske tilsynsmyndigheter vil få de virkemidlene som EØS-retten gir anvisning på at nasjonale tilsynsmyndighetene som minimum skal ha.

Finanstilsynet viser videre til at hensynet til en helhetlig regulering også taler for at det innføres adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven, lov om forvaltning av alternative investeringsfond, den foreslåtte nye forsikringsformidlingsloven og den foreslåtte nye loven om låneformidling. Som nevnt ovenfor har Finanstilsynet allerede hjemler til å ilegge overtredelsesgebyr i blant annet flere lover på verdipapirområdet samt i hvitvaskingsloven. Det vil gi god sammenheng i regelverket om Finanstilsynet får tilsvarende virkemidler til rådighet ved likeartede overtredelser, uavhengig av hvilken type foretak under tilsyn som har begått overtredelsen.

Samtidig synes det rimelig at alvorlige mangler i styring og kontroll i et finansforetak kan sanksjoneres også når det gjelder andre forhold enn manglende etterlevelse av hvitvaskingsloven.

Videre kan adgang til å ilegge overtredelsesgebyr bidra til at oppfølgingen av regelbrudd blir mer fleksibel, slik at reaksjonene i større grad kan tilpasses overtredelsens art og alvorsgrad. I praksis kan overtredelser i dag primært følges opp strafferettslig eller ved pålegg om retting, eventuelt tilbakekall av tillatelser. Adgang til å ilegge overtredelsesgebyr kan være en effektiv og målrettet reaksjon, og føre til at flere overtredelser følges opp med en merkbar reaksjon. Det kan igjen føre til at regelverket etterleves i større grad.

For å kunne avdekke og følge opp overtredelser av finanslovgivningen, kreves det i mange tilfeller spesialkompetanse. Slike saker vil gjerne være svært ressurskrevende for politiet/påtalemyndigheten å følge opp, noe som kan føre til at få saker straffeforfølges. Finanstilsynet har særlig fagkunnskap om regelverket på finansmarkedsområdet. Videre har Finanstilsynet kompetanse og ressurser som gir et godt grunnlag for å kunne avdekke overtredelser. Det kan dessuten være ressursbesparende, både for Finanstilsynet og politiet/påtalemyndigheten, om Finanstilsynet kan ilegge et overtredelsesgebyr, i stedet for at saken først må undersøkes hos Finanstilsynet og deretter oversendes til politiet/påtalemyndigheten og deretter eventuelt domstolene for strafferettslig sanksjonering.

Finanstilsynet mener på denne bakgrunn at det foreligger behov for å innføre regler om overtredelsesgebyr i flere lover på Finanstilsynets ansvarsområde.

Som nevnt ovenfor er det en grunnleggende forutsetning for bruk av administrative sanksjoner at det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig, jf. Prop. 62 L (2015–2016). Behovet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr må derfor veies opp mot hensynet til rettsikkerhet og forutberegnelighet.

Finanstilsynet viser til at Grunnloven § 96 fastsetter at reaksjoner som utgjør straff bare kan ilegges ved dom, det vil si av en domstol i første instans etter en prosess initiert av staten. Straff i Grunnlovens forstand kan ikke ilegges av et forvaltningsorgan, jf. også Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 4.1 Etter Finanstilsynets vurdering vil de foreslåtte reglene om overtredelsesgebyr ikke være straff i Grunnlovens forstand, jf. Grunnloven § 95 [fotnote: Ifølge Grunnloven § 95 har alle rett til å få saken sin avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid.] og § 96 [fotnote: Ifølge Grunnloven § 96 kan ingen straffes uten etter dom]. Selv om overtredelsesgebyr vil være en reaksjon som i tillegg til å ha en preventiv funksjon, kan oppleves som pønal, er det overordnede formålet med administrative gebyrer på finansmarkedsområdet å bidra til å opprettholde et velordnet og effektivt marked med høy grad av tillit. Finanstilsynet viser også til at EØS-reglene klassifiserer bestemmelsene som administrative sanksjoner, i motsetning til ‘criminal sanctions.’

Vedtak om administrative sanksjoner er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og slike saker følger de alminnelige reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven, herunder kravet til forhåndsvarsel og begrunnelse. Vedtak om overtredelsesgebyr vil kunne påklages til departementet etter reglene om klager i forvaltningsloven. Det er også med utgangspunkt i Prop. 62 L (2015–2016) vedtatt særskilte regler i forvaltningsloven kapittel IX for saker om administrative sanksjoner, som vil gjelde for saker om overtredelsesgebyr. Blant annet er forvaltningens plikt til å orientere om vernet mot selvinkriminering lovfestet i forvaltningsloven § 48. Reglene i forvaltningsloven kapittel IX vil gjelde for saker om overtredelsesgebyr. Administrative sanksjoner anses som straff etter EMK, slik at de til enhver tid gjeldende rettssikkerhetsgarantier som følger av EMK for slike saker også vil gjelde. Videre kan vedtak om overtredelsesgebyr bringes inn for de alminnelige domstolene etter reglene i tvisteloven. Det er lovfestet i forvaltningsloven § 50 at domstolene kan prøve alle sider av saken der et vedtak om administrative sanksjoner bringes inn for domstolene, det vil si også forvaltningens skjønn. Nevnte regler vil etter Finanstilsynets vurdering bidra til å ivareta rettssikkerhetshensyn.

Reglene om overtredelsesgebyr foreslås utformet slik at det vil være opp til Finanstilsynets skjønn om overtredelsesgebyr skal ilegges i den enkelte sak, jf. at tilsynsmyndigheten kan fatte vedtak om overtredelsesgebyr. Finanstilsynet må i hvert enkelt tilfelle vurdere etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om slik sanksjon skal ilegges.

Finanstilsynet har god kjennskap om anvendelsen av det regelverket som skal sanksjoneres. Videre har Finanstilsynet erfaring med ileggelse av overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven og hvitvaskingsloven. Finanstilsynet må sørge for å ha tilfredsstillende rutiner og praksis for ileggelse av administrative sanksjoner, slik at blant annet rettssikkerhetshensyn ivaretas.

Etter Finanstilsynets oppfatning er det rettssikkerhetsmessig forsvarlig å innføre regler om overtredelsesgebyr i ovennevnte lover på Finanstilsynets ansvarsområde. Behovet for regler om overtredelsesgebyr veier etter Finanstilsynets vurdering tyngre enn betenkelighetene i saken. Se også nærmere nedenfor for vurderinger av hvilke konkrete handlingsnormer som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.»

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter i hovedsak forslagene om nye regler om overtredelsesgebyr. Advokatforeningen advarer imidlertid mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffeprosessloven til forvaltningsloven, uten en forutgående grundig og bred vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som skal gjelde.

Finans Norge støtter at det innføres anledning til å ilegge overtredelsesgebyr i overensstemmelse med hva som direkte følger av Norges EØS-rettslige forpliktelser, men kan ikke se at det er foretatt noen særskilt vurdering eller dokumentert et behov for å kunne ilegge strengere administrative reaksjoner i Norge enn hva EU-reglene bygger på. Finans Norge viser videre til at det ikke synes å være foretatt noen grundig analyse av hvordan de foreslåtte tiltakene faktisk vil virke.

Forbrukertilsynet støtter forslaget. Det viser til at forslaget på en god måte har avveid hensynet til effektiv håndheving av lovverket på den ene siden og hensynet til rettssikkerhet for den enkelte på den andre siden. Det vises også til at forslaget om overtredelsesgebyr er i samsvar med de grundige vurderingene i Justis- og beredskapsdepartementets anbefalinger i Prop. 62 L (2015–2016) og forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner. Etter Forbrukertilsynets erfaring er overtredelsesgebyr viktig for å sikre tilstrekkelig individual- og allmennpreventiv effekt, herunder for å sikre forbrukerbeskyttelsen som reglene er ment å ivareta.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening mener det er hensiktsmessig og riktig å tilstrebe et mest mulig helhetlig regelverk for overtredelser av samme karakter, selv om det skjer innenfor ulike områder. Dette gir forutsigbarhet og tilrettelegger for likebehandling av sammenlignbare overtredelser.

NHO gir uttrykk for at verken tiltak eller sanksjoner bør gå utover det EØS-reglene krever.

6.2.3 Departementets vurderinger

Overtredelsesgebyrer er den vanligste formen for administrativ sanksjon i norsk rett. Justis- og beredskapsdepartementet peker i Prop. 62 L (2015–2016) på at overtredelsesgebyr kan være et alternativ til straff i særlovgivningen, i første rekke innenfor den offentligrettslige reguleringslovgivningen. I utgangspunktet skal overtredelsesgebyr benyttes for mindre alvorlige overtredelser. Det gjøres imidlertid unntak fra dette utgangspunktet ved brudd på den offentligrettslige reguleringen av næringsvirksomhet. På dette området åpnes det for ileggelse av større overtredelsesgebyrer for alvorlige overtredelser, både for foretak og fysiske personer. Departementet bemerker på denne bakgrunn at overtredelse av regelverk som omtales i dette kapitlet, ligger i kjerneområdet for bruk av overtredelsesgebyr.

Ved gjennomgangen av regler om administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak er prinsippene i Prop. 62 L (2015–2016) lagt til grunn. Departementet viser videre til Finansdepartementets vurdering i Prop. 155 LS (2020–2021) Endringer i verdipapirfondloven mv. (gjennomføring av EØS-rett, administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak) og samtykke til godkjenning av fire beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av forordninger om verdipapirfond og alternative investeringsfond, kapittel 6.3.5.2, som departementet også legger til grunn for vurderingen av regler om overtredelsesgebyr i denne proposisjonen:

«Overtredelsesgebyrer vil etter departementets syn fungere både avskrekkende og effektivt. Departementet har i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal foreslås innført, fulgt retningslinjene i Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 7.4.3.2. Disse innebærer at det bør vurderes konkret for den enkelte handslingsnorm om en overtredelse skal sanksjoneres. Det må videre legges vekt på at et mer inngripende virkemiddel ikke bør brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler, at overtredelsene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet, samt at bruken av administrative sanksjoner skal være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

Hvorvidt overtredelsesgebyr er en egnet reaksjon, må altså avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle. Departementet viser til at overtredelsesgebyr bare skal benyttes dersom det er proporsjonalt og hensiktsmessig. Dersom samme formål kan oppnås ved andre forvaltningstiltak, skal dette benyttes.

Hensynet til forutberegnelighet og rettssikkerhet står sentralt i spørsmålet om forvaltningens adgang til å reagere med administrative sanksjoner. Det må foretas en avveining av behovet for å innføre administrative sanksjoner på den ene siden, mot hensynet til rettsikkerhet for dem som kan bli ilagt slik administrativ sanksjon på den andre. Legalitetsprinsippet, slik det også kommer til uttrykk i Grunnloven § 113 og EMK artikkel 7, medfører at inngrep i form av administrativ sanksjon må ha hjemmel i lov. Det må fremgå tilstrekkelig tydelig hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til sanksjon ved overtredelse, og hvem som kan ilegges administrative sanksjoner.

Overtredelsesgebyrer er sanksjoner i den forstand at de har et pønalt formål. De utgjør straff etter EMK. Rettssikkerhetsgarantiene som følger av konvensjonen, vil dermed komme til anvendelse. Departementet viser også til at ileggelse av administrative sanksjoner er å anse som enkeltvedtak og er dermed underlagt reglene om saksbehandling i forvaltningsloven, herunder krav om forhåndsvarsel og begrunnelse. Kapittel IX i forvaltningsloven gir regler om saksbehandling ved ileggelse av administrative sanksjoner.»

Etter departementets vurdering vil reglene som foreslås om administrative sanksjoner i denne proposisjonen, ikke være straff i Grunnlovens forstand, selv om reaksjonen, i tillegg til å ha en preventiv funksjon, kan oppleves som pønal. Departementet viser til at det overordnede formålet med administrative sanksjoner her er å bidra til å opprettholde et velordnet og effektivt marked med høy grad av tillit.

Departementet viser videre til at reglene om administrative sanksjoner foreslås utformet slik at Finanstilsynet kan fatte vedtak om ileggelse. Finanstilsynets faglige vurdering vil være bestemmende for om slike sanksjoner skal ilegges. Departementet legger til grunn at Finanstilsynet har solid kompetanse om regelverket som skal sanksjoneres, og at tilsynet har tilstrekkelig kunnskap om norsk forvaltningsrett og rettigheter etter EMK, samt tilfredsstillende rutiner og praksis. Vedtak om administrative sanksjoner vil kunne påklages til Finanstilsynsklagenemnda, jf. finanstilsynsloven § 5-1 første ledd første punktum.

I høringsnotatet er behovet for å opprettholde hjemlene for straff drøftet av Finanstilsynet, og det foreslås ikke å oppheve disse. I høringen ble det stilt spørsmål ved behovet for fortsatt kriminalisering fra enkelte høringsinstanser.

Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig å ha et parallelt sanksjonsspor. Ulike reaksjonsmuligheter gir Finanstilsynet et mer fleksibelt og forholdsmessig sanksjonssystem som i større grad kan tilpasses overtredelsenes art og alvor. Departementet viser til at foretaksstraff og overtredelsesgebyr er egnede virkemidler for å sikre høy grad av etterlevelse av reglene på området. Foretaksstraff forutsettes reservert for tilfeller der overtredelsens art, omfang, virkning eller utvist skyld taler for en straffereaksjon.

Samtidig kan det være uheldig å avkriminalisere disse overtredelsene, blant annet fordi det vil kunne gi uheldig signaleffekt om alvorligheten av lovbrudd med stort skadepotensial.

Når det gjelder spørsmålet om samlet reaksjonsfastsettelse, vises det til forvaltningsloven § 47 (ny forvaltningslov § 82) og straffeprosessloven § 229 tredje ledd. Finanstilsynet og påtalemyndigheten må konsultere og samordne forfølgning for å unngå ukoordinert dobbeltforfølgning, særlig av hensyn til forbudet mot dobbeltstraff etter EMK.

6.3 Handlingsnormer som skal kunne håndheves med overtredelsesgebyr

6.3.1 Finansforetaksloven

6.3.1.1 Gjeldende rett

Finansforetaksloven §§ 22-4 til 22-6 inneholder bestemmelser om overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om revisjonsutvalg og valg av revisor. Bestemmelsene gjennomfører EØS-rettslige krav til sanksjonsmuligheter overfor finansforetak for brudd på regler om valg av revisor og revisjonsutvalg (revisjonsdirektivet). Paragraf  22-4 gir Finanstilsynet hjemmel til å ilegge finansforetak overtredelsesgebyr ved brudd på nærmere opplistede bestemmelser i revisorloven. Paragraf 22-5 angir momenter som skal vektlegges ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og hvilket nivå gebyret skal ligge på, og § 22-6 regulerer foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr.

Finansforetaksloven inneholder ikke en generell hjemmel for Finanstilsynet til å ilegge finansforetak overtredelsesgebyr ved andre brudd på loven. Slike overtredelser kan i stedet straffes med bøter, eller – under særlig skjerpende omstendigheter – fengsel i inntil ett år, dersom forholdet ikke rammes av en strengere straffebestemmelse, jf. finansforetaksloven § 22-1.

Reglene i finansforetaksloven utfylles av tilsynsbestemmelsene i finanstilsynsloven. Pålegg gitt av Finanstilsynet med hjemmel i lov eller forskrift kan følges opp med tvangsmulkt til forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 4-3. Det samme følger av finansforetaksloven § 22-2. Forsettlig eller uaktsom overtredelse av blant annet pålegg om retting og stans av ulovlig virksomhet er straffebelagt, jf. finanstilsynsloven § 6-4 første og annet ledd.

6.3.1.2 EØS-rett

Minstekrav til hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres etter nasjonalt regelverk som gjennomfører direktiv 2013/36/EU (CRD) og forordning (EU) 575/2013 (CRR), følger av CRD artikkel 66 nr. 1 og artikkel 67 nr. 1, som endret av CRD6. CRD artikkel 66 nr. 1, som endret av CRD6, har følgende ordlyd (uoffisiell oversettelse):

• «1. Medlemsstatene skal sikre at det i deres lover og forskrifter i det minste fastsettes administrative sanksjoner, tvangsmulkter og andre administrative tiltak i følgende situasjoner:

  • a) En virksomhet som kredittinstitusjon er startet uten forhåndstillatelse i strid med artikkel 8 i dette direktivet.

  • b) Minst én av virksomhetene nevnt i artikkel 4 nr. 1 punkt 1) bokstav b) i forordning (EU) nr. 575/2013 utøves av en enhet som oppnår den terskelverdien som er angitt i den nevnte bokstaven, og som ikke har tillatelse som kredittinstitusjon, med unntak av enheter som anmoder om unntak i henhold til artikkel 8a i dette direktivet.

  • c) Virksomhet som består i å motta innskudd eller andre midler fra allmennheten som skal betales tilbake, uten at det er meddelt tillatelse som kredittinstitusjon, i strid med artikkel 9 i dette direktivet.

  • d) En kvalifiserende eierandel i en kredittinstitusjon er ervervet direkte eller indirekte, eller økes ytterligere direkte eller indirekte, slik at andelen av stemmerettene eller av kapitalen når eller overstiger de terskelverdiene som er omhandlet i artikkel 22 nr. 1 i dette direktivet, eller slik at en kredittinstitusjon blir erververens datterforetak, uten at de vedkommende myndighetene for den kredittinstitusjonen som erververen søker å erverve eller øke den kvalifiserende eierandelen i, er underrettet skriftlig om dette i vurderingsperioden, eller til tross for at de vedkommende myndighetene har motsatt seg dette, i strid med denne artikkelen.

  • e) En kvalifiserende eierandel i en kredittinstitusjon avhendes direkte eller indirekte, eller reduseres, slik at andelen av stemmerettene eller av kapitalen vil falle under de terskelverdiene som er omhandlet i artikkel 25 i dette direktivet, eller slik at kredittinstitusjonen opphører å være et datterforetak av den juridiske personen som avhender den kvalifiserende eierandelen, uten at de vedkommende myndighetene underrettes skriftlig om dette, i strid med den nevnte artikkelen.

  • f) Et finansielt holdingselskap eller et blandet finansielt holdingselskap som omfattes av artikkel 21a nr. 1 i dette direktivet, unnlater å søke om godkjenning i strid med den nevnte artikkelen eller bryter andre krav i den nevnte artikkelen.

  • g) En aktuell erverver i henhold til artikkel 27a nr. 1 i dette direktivet unnlater å underrette den berørte vedkommende myndigheten om et direkte eller indirekte erverv av en vesentlig kapitalandel, i strid med den nevnte artikkelen.

  • h) En av enhetene nevnt i artikkel 27d i dette direktivet unnlater å underrette den berørte vedkommende myndigheten om en direkte eller indirekte avhending av en vesentlig kapitalandel som overstiger 15 % av den tellende kapitalen i denne enheten.

  • i) En av enhetene omhandlet i artikkel 27f nr. 1 i dette direktivet foretar en vesentlig overføring av eiendeler og forpliktelser uten å underrette de vedkommende myndighetene, i strid med den nevnte artikkelen.

  • j) En av enhetene nevnt i artikkel 27i nr. 1 i dette direktivet gjennomfører en fusjon eller fisjon i strid med den nevnte artikkelen.»

Følgende fremgår av CRD artikkel 67 nr. 1, som endret av CRD6 (uoffisiell norsk oversettelse):

• «1. Denne artikkelen får anvendelse på minst følgende omstendigheter:

  • a) En institusjon har fått tillatelse på grunnlag av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter.

  • b) En institusjon som når den får kjennskap til erverv eller avhendinger av eierandeler i sin kapital som fører til at andelen overstiger eller faller under en av tersklene nevnt i artikkel 22 nr. 1 eller artikkel 25, unnlater å underrette vedkommende myndigheter om dette, i strid med artikkel 26 nr. 1 første ledd.

  • c) En institusjon som er børsnotert på et regulert marked i henhold til listen som ESMA skal offentliggjøre i samsvar med artikkel 47 i direktiv 2004/39/EF, unnlater å underrette vedkommende myndigheter minst én gang i året om navnene til aksjeeiere og deltakere som har kvalifiserende eierandeler, samt disse andelenes størrelse, i strid med artikkel 26 nr. 1 annet ledd i dette direktivet.

  • d) En institusjon har ikke innført de styringsordningene og den kjønnsnøytrale godtgjørelsespolitikken som de vedkommende myndighetene krever i samsvar med artikkel 74.

  [bokstav e og f opphevet ved CRD6]

  • g) En institusjon unnlater å gi opplysninger eller gir ufullstendige eller unøyaktige opplysninger til vedkommende myndigheter om en stor eksponering, i strid med artikkel 394 nr. 1 i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • h) En institusjon unnlater å gi opplysninger eller gir ufullstendige eller unøyaktige opplysninger til vedkommende myndigheter om likviditet, i strid med artikkel 415 nr. 1 og 2 i forordning (EU) nr. 575/2013.

  [bokstav i opphevet ved CRD6]

  • j) En institusjon unnlater å opprettholde en netto stabil finansieringsgrad i strid med artikkel 413 eller 428b i forordning (EU) nr. 575/2013 eller unnlater gjentatte ganger eller systematisk å ha likvide eiendeler i strid med artikkel 412 i den nevnte forordningen.

  [bokstav k og l opphevet ved CRD6]

  • m) En institusjon unnlater å offentliggjøre opplysninger eller gir ufullstendige eller unøyaktige opplysninger, i strid med artikkel 431 nr. 1, 2 og 3 eller artikkel 451 nr. 1 i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • n) En institusjon foretar betalinger til innehavere av instrumenter som inngår i institusjonens ansvarlige kapital, i strid med artikkel 141 i dette direktivet, eller i tilfeller der artikkel 28, 51 eller 63 i forordning (EU) nr. 575/2013 forbyr slike betalinger til innehavere av instrumenter som inngår i den ansvarlige kapitalen.

  • o) En institusjon er funnet skyldig i en alvorlig overtredelse av nasjonale bestemmelser som er vedtatt i henhold til direktiv 2005/60/EF.

  • p) En institusjon tillater en eller flere personer som ikke overholder artikkel 91, å bli eller fortsette å være medlem av ledelsesorganet

  • q) En morinstitusjon, et finansielt morholdingselskap eller et blandet finansielt morholdingselskap unnlater å treffe tiltak som kan være nødvendige for å sikre samsvar med tilsynskravene som angis i tredje, fjerde, sjette eller sjuende del i forordning (EU) nr. 575/2013, eller som pålegges i henhold til artikkel 104 nr. 1 bokstav a) eller artikkel 105 i dette direktivet på konsolidert eller delkonsolidert grunnlag.

  • r) En kredittinstitusjonen oppfyller ikke kravene til ansvarlig kapital fastsatt i artikkel 92 nr. 1 i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • s) En institusjon eller en fysisk person unnlater gjentatte ganger å etterkomme en beslutning truffet av den vedkommende myndigheten i samsvar med nasjonale bestemmelser som innarbeider dette direktivet, eller i samsvar med forordning (EU) nr. 575/2013.

  • t) En institusjon oppfyller ikke godtgjørelseskravene fastsatt i artikkel 92, 94 og 95 i dette direktivet.

  • u) En institusjon opptrer uten forhåndstillatelse fra den vedkommende myndigheten dersom de nasjonale bestemmelsene som innarbeider dette direktivet eller forordning (EU) nr. 575/2013, krever at institusjonen skal innhente en slik forhåndstillatelse, eller dersom en institusjon har innhentet en slik tillatelse gjennom falske erklæringer, eller ikke oppfyller de vilkårene i henhold til hvilke en slik tillatelse ble gitt.

  • v) En institusjon oppfyller ikke kravene til sammensetning, vilkår, justeringer og fradrag knyttet til ansvarlig kapital som fastsatt i andre del i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • w) En institusjon oppfyller ikke kravene til store eksponeringer mot en motpart eller en gruppe av innbyrdes tilknyttede motparter som fastsatt i fjerde del i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • x) En institusjon oppfyller ikke kravene i forbindelse med beregningen av uvektet kjernekapitalandel, herunder anvendelsen av unntakene fastsatt i sjuende del i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • y) En institusjon unnlater å rapportere eller gir ufullstendige eller unøyaktige opplysninger til den vedkommende myndigheten når det gjelder dataene nevnt i artikkel 430 nr. 1–3 og i artikkel 430a i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • z) En institusjon oppfyller ikke kravene til datainnsamling og styring fastsatt i tredje del avdeling III kapittel 2 i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • aa) En institusjon oppfyller ikke kravene i forbindelse med beregningen av de risikovektede eksponeringsbeløpene eller kravene til ansvarlig kapital, eller har ikke innført de styringsordningene som er fastsatt i tredje del avdeling II-VI i forordning (EU) nr. 575/2013.

  • ab) En institusjon oppfyller ikke kravene til beregning av likviditetsreservedekning eller netto stabil finansieringsgrad som fastsatt i sjette del avdeling I og IV i forordning (EU) nr. 575/2013 og i delegert forordning (EU) 2015/61.»

Følgende fremgår av direktiv 2014/59/EU (krisehåndteringsdirektivet, BRRD) artikkel 111 nr. 1 (offisiell oversettelse):

• «1. Medlemsstatene skal sikre at det i deres lover og forskrifter i det minste fastsettes sanksjoner og andre forvaltningsmessige tiltak med hensyn til følgende situasjoner:

  • a. Utelatelse, i strid med artikkel 5 eller 7, av å utarbeide, opprettholde og ajourføre gjenopprettingsplaner og konserngjenopprettingsplaner.

  • b. Utelatelse, i strid med artikkel 25, av å underrette vedkommende myndighet om at hensikten er å gi konsernintern finansiell støtte.

  • c. Utelatelse, i strid med artikkel 11, av å fremlegge alle opplysninger som er nødvendige for å utarbeide krisehåndteringsplaner.

  • d. Utelatelse, i strid med artikkel 81 nr. 1, fra ledelsesorganet i en institusjon eller et foretak nevnt i artikkel 1 nr. 1 bokstav b), c) eller d), av å underrette vedkommende myndighet om at institusjonen eller foretaket nevnt i artikkel 1 nr. 1 bokstav b), c) eller d) er eller kan forventes å bli kriserammet.»

Etter forordning (EU) 2017/2402 (verdipapiriseringsforordningen) artikkel 32 skal tilsynsmyndighetene som minimum kunne ilegge overtredelsesgebyr ved følgende overtredelser av forordningen:

• artikkel 6 om risikotilbakeholdelse,

• artikkel 7 om transparenskrav,

• artikkel 9 om kriterier for långivning,

• bruk av betegnelsen enkle, transparente og standardiserte verdipapiriseringer (STS) i markedsføring og salg av verdipapiriseringer mv. uten at kravene i artikkel 19 til 26 eller artikkel 27 nr. 1 er oppfylt,

• artikkel 27 nr. 4 om plikt til å gi melding til ESMA når kravene til eiendelssikrede sertifikater og eiendelssikrede obligasjoner ikke lenger er oppfylt,

• manglende melding fra en tredjemann (kontrollør) som har tillatelse fra tilsynsmyndighetene etter artikkel 28 om endringer som kan tenkes å påvirke myndighetenes vurdering.

Direktiv (EU) 2019/2162 (direktivet om obligasjoner med fortrinnsrett, OMF) artikkel 23 nr. 1 har følgende ordlyd:

«1. Uten at det berører medlemsstatenes rett til å fastsette strafferettslige sanksjoner, skal medlemsstatene fastsette regler om hensiktsmessige administrative sanksjoner og andre administrative tiltak som får anvendelse i minst følgende situasjoner:

• a) Når en kredittinstitusjon har fått tillatelse til et program for obligasjoner med fortrinnsrett på grunnlag av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter. b) Når en kredittinstitusjon ikke lenger oppfyller de vilkårene som lå til grunn for å gi tillatelse til et program for obligasjoner med fortrinnsrett.

• b) Når en kredittinstitusjon ikke lenger oppfyller de vilkårene som lå til grunn for å gi tillatelse til et program for obligasjoner med fortrinnsrett.

• c) Når en kredittinstitusjon utsteder obligasjoner med fortrinnsrett uten å ha fått tillatelse i samsvar med de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 19.

• d) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, ikke oppfyller kravene i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 4.

• e) Når en kredittinstitusjon utsteder obligasjoner med fortrinnsrett som ikke oppfyller kravene i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 5.

• f) Når en kredittinstitusjon utsteder obligasjoner med fortrinnsrett som ikke er sikret i samsvar med de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 6.

• g) Når en kredittinstitusjon utsteder obligasjoner med fortrinnsrett som er sikret med eiendeler som befinner seg utenfor Unionen, i strid med kravene fastsatt i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 7.

• h) Når en kredittinstitusjon sikrer obligasjoner med fortrinnsrett i en konsernintern struktur med obligasjoner med fortrinnsrett brukt som sikkerhetsmasse, i strid med kravene fastsatt i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 8.

• i) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, ikke oppfyller vilkårene for felles finansiering fastsatt i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 9.

• j) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, ikke oppfyller kravene til sikkerhetsmassens sammensetning som fastsatt i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 10.

• k) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, ikke oppfyller kravene til derivatkontrakter i sikkerhetsmassen som fastsatt i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 11.

• l) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, unnlater å oppfylle kravene om atskillelse av dekkende eiendeler i samsvar med de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 12.

• m) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, unnlater å gi opplysninger eller gir ufullstendige eller unøyaktige opplysninger, i strid med de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 14.

• n) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, gjentatte ganger eller vedvarende unnlater å opprettholde en likviditetsbuffer for sikkerhetsmassen, i strid med de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 16.

• o) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett med strukturer med en løpetid som kan forlenges, ikke oppfyller de vilkårene for strukturer med en løpetid som kan forlenges, som er fastsatt i de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 17.

• p) Når en kredittinstitusjon som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett, unnlater å gi opplysninger eller gir ufullstendige eller unøyaktige opplysninger om sine forpliktelser, i strid med de bestemmelsene i nasjonal rett som innarbeider artikkel 21 nr. 2.

Medlemsstatene kan beslutte ikke å innføre administrative sanksjoner eller andre administrative tiltak for overtredelser som er underlagt strafferettslige sanksjoner i deres nasjonale rett. I slike tilfeller skal medlemsstatene underrette Kommisjonen om de relevante strafferettsbestemmelsene.»

6.3.1.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet fra 2019 nye regler i finansforetaksloven § 22-5 om overtredelsesgebyr for å gjennomføre bestemmelser i CRD artikkel 66 nr. 1 og artikkel 67 nr. 1.

I høringsnotatet viser Finanstilsynet blant annet til at de foreslåtte reglene om overtredelsesgebyr etter Finanstilsynets vurdering ikke vil være straff i Grunnlovens forstand. Finanstilsynet viser videre til at Finanstilsynet bør kunne ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser av de bestemmelsene som ifølge CRD som minimum skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Finanstilsynet viser til at det er viktig at norske tilsynsmyndigheter har de samme virkemidlene til rådighet som andre EØS-staters tilsynsmyndigheter, slik at tilsynsmessig oppfølging og sanksjonering av det felles regelverket blir mer helhetlig i det indre markedet for finansielle tjenester. Videre uttaler Finanstilsynet følgende:

«De overtredelsene som det ifølge [CRD] som minimum skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på, er bestemmelser av sentral betydning for finansforetak, og overtredelser av reglene kan ha stort skadepotensiale. Blant annet er flere av bestemmelsene av vesentlig betydning for å forhindre at finansforetak tar for stor risiko. Det gjelder blant annet reglene om styring og kontroll, store engasjementer og likviditet. Når det gjelder kravene om at styret og ledelsen i finansforetak skal være egnet (oppfylle krav til kompetanse og hederlig vandel mv.), er dette regler som er av grunnleggende betydning for at foretakets ledelse/styre på en effektiv og profesjonell måte skal kunne lede foretaket i samsvar med regelverket, og kunne kontrollere at foretaket overholder gjeldende regler. Overtredelser av disse reglene kan få svært store konsekvenser. Når det gjelder regler om meldeplikt og rapportering til tilsynsmyndighetene om ulike forhold (erverv og avhendelse av kvalifiserte eiendeler i finansforetak, rapportering) og offentliggjøring av opplysninger mv., kan overtredelser føre til at åpenheten om foretakenes virksomhet svekkes, og til at det blir vanskeligere å føre tilsyn med foretakene. Det kan igjen få negative konsekvenser både for det enkelte foretaket og for markedenes integritet. Når det gjelder ulovlig virksomhet, er det etter Finanstilsynets oppfatning viktig å ha effektive virkemidler mot virksomhet som drives uten nødvendige tillatelser, særlig for å ivareta hensynet til forbruker- og investorbeskyttelse. Finanstilsynet legger til grunn at hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr der noen har fått tillatelse basert på uriktige opplysninger, i praksis vil bli benyttet der det er gitt bevisst uriktige opplysninger eller lignende, og ikke der det dreier seg om trykkfeil eller andre små ubevisste feil i opplysninger, som ikke har hatt betydning for Finanstilsynets vurdering av søknaden.

[…]

[Det kreves…] ifølge [CRD] artikkel 67 som et minimum at overtredelser av de konkrete bestemmelsene i CRR (kapitalkravsforordningen) som er nevnt i oppregningen i [CRD] artikkel 67 nr. 1 bokstav e til n, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

[…]

For å gjennomføre [CRD] artikkel 67 fullt ut, og for å unngå tvil om at legalitetsprinsippet er oppfylt, bør den nye bestemmelsen om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven etter Finanstilsynets oppfatning vise uttrykkelig til hvilke bestemmelser i CRR som skal kunne medføre overtredelsesgebyr, jf. forslaget til finansforetaksloven ny § 22-5 tredje ledd. Etter Finanstilsynets vurdering vil det antakelig innebære for omfattende sanksjonshjemler om overtredelser av alle bestemmelsene i CRR skulle kunne medføre overtredelsesgebyr, jf. også Justis- og beredskapsdepartementets anbefalinger i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 7.4.3.2. CRR er et svært omfangsrikt regelverk, og man bør unngå for omfattende sanksjonering.»

Finanstilsynet foreslår videre at manglende etterlevelse av de mer generelle kravene i finansforetaksloven, som kravene til store engasjementer, likviditet, rapportering til Finanstilsynet og offentliggjøring av opplysninger, også skal kunne medføre overtredelsesgebyr. Finanstilsynet viser til at man her går noe utover minstekravene i CRD artikkel 66 og 67 av hensyn til en bedre og mer helhetlig regulering.

Finanstilsynet foreslår at følgende overtredelser av bestemmelser i finansforetaksloven og CRR skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr:

• å drive konsesjonspliktig virksomhet uten tillatelse, jf. finansforetaksloven kapittel 2

• å få tillatelse basert på uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter

• mangelfull oppfyllelse av meldeplikten til Finanstilsynet ved erverv og avhendelse av kvalifisert eierandel i finansforetak, jf. finansforetaksloven § 4-1 annet ledd, § 6-1 og § 6-5, jf. også blant annet finansforetaksforskriften [fotnote: Forskrift 22. august 2014 nr. 1097 om kapitalkrav og nasjonal tilpasning] § 6-4 om finansforetaks plikt til å melde fra til Finanstilsynet

• krav til egnethet for ledelsen i finansforetak, jf. finansforetaksloven § 3-5

• krav til forsvarlig virksomhet, styring og kontroll mv., jf. finansforetaksloven § 13-5

• reglene for utbetaling av utbytte mv., jf. finansforetaksloven § 10-6 og § 14-3 femte og sjette ledd og CRR artikkel 28, 51 og 63

• reglene om store engasjementer, jf. finansforetaksloven § 13-12 og CRR artikkel 395

• investeringer i verdipapiriseringsposisjoner i strid med kravene i CRR artikkel 405

• krav til likviditet og likviditetsstyring mv., jf. finansforetaksloven § 13-7 og CRR artikkel 412

• plikt til å offentliggjøre opplysninger, jf. finansforetaksloven § 14-5 (for kredittinstitusjoner og finansieringsforetak) og § 14-12 (for forsikringsforetak) og CRR artikkel 431 nr. 1 til 3 og artikkel 451 nr. 1

• krav til rapportering til Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 13-8

• krav til underretning til tilsynsmyndighetene om:

  • plikten til å oppfylle kravene til ansvarlig kapital etter CRR artikkel 92, jf. artikkel 99 nr. 1

  • tap knyttet til eksponeringer med sikkerhet i bolig- og næringseiendom etter CRR artikkel 101

  • store engasjementer, jf. CRR artikkel 394

  • likviditet, jf. CRR artikkel 415 nr. 1 og 2

  • den uvektede kjernekapitalandelen, jf. CRR artikkel 430 nr. 1»

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet fra 2019 at reglene om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven som gjennomfører bestemmelser i CRD mv., gjøres gjeldende for alle finansforetak, herunder forsikringsforetak, pensjonsforetak, betalingsforetak, e-pengeforetak samt opplysningsfullmektiger, der bestemmelsene er relevante. I høringsnotatet uttales det i den forbindelse følgende:

«Dette gjelder selv om Solvens II-direktivet, det reviderte tjenestepensjonsdirektivet og det reviderte betalingstjenestedirektivet ikke inneholder regler om overtredelsesgebyr. Likeartede overtredelser av finansforetaksloven bør etter Finanstilsynets oppfatning kunne sanksjoneres mest mulig likt, uavhengig av om det er for eksempel en bank eller et forsikringsforetak som har overtrådt reglene. Det er etter Finanstilsynets oppfatning ulogisk og uheldig om reglene om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven skulle begrenses til å omfatte foretak som er regulert av [CRD]. Hensynet til likebehandling og hensynet til å unngå regelverksarbitrasje tilsier at Finanstilsynet har de samme virkemidlene til rådighet uavhengig av hvilken type finansforetak som har begått overtredelsen. Selv om reglene i finansforetaksloven i utgangspunktet gjelder alle finansforetak inkludert forsikringsforetak, e-pengeforetak og betalingsforetak, er enkelte av bestemmelsene i kapittel 13, f.eks. om likviditet og store engasjementer, mer relevante for kredittinstitusjoner og betalingsforetak enn for forsikringsforetak.»

Finanstilsynet foreslår videre at brudd på reglene om forsvarlig kapitalforvaltning i finansforetaksloven § 13-10 og regler om god forretningsskikk for finansforetak skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Om dette fremgår det følgende i høringsnotatet:

«Kravene til forsvarlig kapitalforvaltning i finansforetaksloven § 13-10 er regler som er særlig sentrale for forsikringsforetak. Finanstilsynet mener at overtredelsesgebyr kan være en egnet og hensiktsmessig reaksjon for overtredelser av bestemmelsen.

Når det gjelder god forretningsskikk, jf. finansforetaksloven § 13-5 fjerde ledd, er det viktig at overtredelser av slike regler avdekkes, og at det reageres mot overtredelser, slik at hensynet til investor/forbrukerbeskyttelse og tilliten til finanssektoren ivaretas. Finanstilsynet viser også til at overtredelser av regler om god forretningsskikk kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven. Hensynet til at likeartede overtredelser bør sanksjoneres mest mulig likt tilsier at Finanstilsynet får adgang til å ilegge overtredelsesgebyr også når finansforetak bryter reglene om god forretningsskikk. Kravet til god forretningsskikk i finansforetaksloven § 13-5 fjerde ledd er en rettslig standard. I forarbeidene [fotnote: NOU 2011: 8 B spesialmerknaden til Banklovkommisjonens utkast til § 13-1 tredje ledd] til finansforetaksloven har Banklovkommisjonen uttalt til bestemmelsen:

‘Ved vurderingen av om et finansforetaks handlemåte er i samsvar med kravene til redelighet og god forretningsskikk, bør det legges vekt så vel på den alminnelige bransjeoppfatning som på den alminnelige rettsoppfatning i samfunnet. På samme måte som på andre rettsområder vil således bransjepraksis kunne være uforenlig med god forretningsskikk.’

Det kan stilles spørsmål om legalitetsprinsippet er til hinder for å kunne sanksjonere overtredelser av en slik rettslig standard med overtredelsesgebyr. Justis- og beredskapsdepartementet har i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 9.3, jf. kapittel 9.1, vist til følgende vurdering fra Sanksjonslovutvalget i NOU 2003: 15 kapittel 12.3.1:

‘I en del bestemmelser brukes rettslige standarder av typen «god forretningsskikk,» «god meglerskikk» eller lignende. I utgangspunktet kan slike formuleringer synes uklare. Det vil imidlertid normalt ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepene. På samme måte som ved delegert lovgivning må det forutsettes at de grupper som berøres har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepene. Bruk av rettslige standarder er også godtatt i strafferetten.

På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å fraråde at overtredelser av rettslige standarder kan sanksjoneres.’

Finanstilsynet legger på denne bakgrunn til grunn at legalitetsprinsippet ikke er til hinder for at overtredelser av finansforetaksloven § 13-5 fjerde ledd skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.»

Finanstilsynet foreslår videre at overtredelser av forskrift 12. februar 2019 nr. 83 om krav til finansforetakenes utlånspraksis for forbrukslån (forbrukslånsforskriften) og forskrift 15. november 2019 nr. 1517 om krav til nye utlån med pant i bolig (boliglånsforskriften) skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Om dette uttales følgende:

«Formålet med disse forskriftene er både å ivareta forbrukerhensyn og hensynet til finansiell stabilitet. Både hensynet til forbrukerbeskyttelse, tilliten til finanssektoren og hensynet til finansiell stabilitet tilsier at Finanstilsynet bør få adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften. Forskriftene er fastsatt med grunnlag i den generelle forskriftshjemmelen i finansforetaksloven § 1-7. Begge forskriftene er midlertidige. Finanstilsynet foreslår en ny bestemmelse i finansforetaksloven § 22-5 fjerde ledd, som vil gi departementet adgang til å fastsette i forskrifter om boliglån og forbrukslån at Finanstilsynet skal kunne sanksjonere overtredelser av forskriftene med overtredelsesgebyr. Forskriftshjemmelen skal kunne benyttes også for fremtidige forskrifter som avløser gjeldende forbrukslånsforskrift og gjeldende boliglånsforskrift. Videre foreslår Finanstilsynet at nevnte forskriftshjemmel benyttes til å fastsette nye bestemmelser i forbrukslånsforskriften § 10 og boliglånsforskriften § 11, som gir Finanstilsynet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter reglene i finansforetaksloven § 22-5 og § 22-6 ved overtredelser av forskriftene.»

Forskriftene ble fra 2021 erstattet av forskrift 9. desember 2020 nr. 2648 om finansforetakenes utlånspraksis (utlånsforskriften).

I tråd med krisehåndteringsdirektivet artikkel 111 nr. 1 bokstav a til d foreslår Finanstilsynet at overtredelser av følgende regler skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr:

• bestemmelsene om gjenopprettingsplaner, jf. finansforetaksloven § 20-5

• plikt til å legge frem alle opplysninger som er nødvendige for å utarbeide krisetiltaksplaner mv., jf. finansforetaksloven § 20-6

• plikt til å melde fra til tilsynsmyndighetene om avtaler om konsernintern finansiell støtte mv., jf. finansforetaksloven § 20-8

• plikt til å melde fra til Finanstilsynet om at et foretak er eller i nær fremtid må ventes å bli kriserammet, jf. finansforetaksloven § 20-13 første og tredje ledd

Finanstilsynet foreslår også at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for overtredelser av de bestemmelsene i verdipapiriseringsforordningen som ifølge forordningen artikkel 32 som minimum skal kunne sanksjoneres. Dette omfatter:

• artikkel 6 om risikotilbakeholdelse

• artikkel 7 om transparenskrav

• artikkel 9 om kriterier for långivning

• bruk av betegnelsen enkle, transparente og standardiserte verdipapiriseringer (STS) i markedsføring og salg av verdipapiriseringer mv. uten at kravene i artikkel 19 til 26, eller artikkel 27 nr. 1, er oppfylt

• artikkel 27 nr. 4 om plikt til å gi melding til ESMA når kravene til eiendelssikrede sertifikater og eiendelssikrede obligasjoner ikke lenger er oppfylt

• manglende melding fra en tredjemann (kontrollør) som har tillatelse fra tilsynsmyndighetene etter artikkel 28 om endringer som kan tenkes å påvirke myndighetenes vurdering

I høringsnotatet fra 2019 vises det i punkt 2.2.12 videre til forslag om regler om overtredelsesgebyr for overtredelse av regler om obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) i høringsnotat 20. desember 2019 om gjennomføring av OMF-direktivet (vedtatt som direktiv (EU) 2019/2162).

I høringsnotatet fra 2025 foreslår Finanstilsynet at forslaget til ny bestemmelse i finansforetaksloven fra 2019 følges opp, men slik at oppregningen av hvilke overtredelser av nasjonale regler som gjennomfører kapitalkravsdirektivet og -forordningen som skal kunne medføre overtredelsesgebyr, oppdateres i tråd med minstekravene i CRD artikkel 66 nr. 1 og artikkel 67 nr. 1, som endret av CRD6. Etter Finanstilsynets vurdering må alle bestemmelsene som er oppregnet i det endrede direktivet artikkel 66 nr. 1 og artikkel 67 nr. 2 kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr for å oppfylle minstekravene etter CRD.

Videre fremgår det følgende i høringsnotatet fra 2025 punkt 23.2.2 side 157-159:

«I tillegg til argumentene i høringsnotatet fra 2019, gjør Finanstilsynet særskilt oppmerksom på at bestemmelsen som tidligere sto i [CRD] artikkel 65 nr. 1 er opphevet ved CRD 6. Ifølge den nå opphevede bestemmelsen skulle medlemsstater som ikke hadde regler om overtredelsesgebyr for overtredelser som kunne sanksjoneres etter nasjonal strafferett, notifisere EU-kommisjonen om straffebestemmelsene. I stedet har det kommet inn en ny bestemmelse i CRD 6 artikkel 65 nr. 5, der det heter at dersom rettssystemet i en medlemstat ikke tillater administrative sanksjoner, kan artikkel 65 anvendes slik at sanksjonen initieres av tilsynsmyndigheten og ilegges av rettslige myndigheter. I så fall skal EU-kommisjonen notifiseres. Finanstilsynet viser til at etter norsk rett har forvaltningen adgang til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon i en rekke lover. Det gjelder også Finanstilsynet, som har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr blant annet etter verdipapirhandelloven, verdipapirfondloven og hvitvaskingsloven. Finanstilsynet har også hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven for overtredelser av enkelte bestemmelser som gjennomfører revisjonsdirektivet i norsk rett. Endringene i kapitalkravsdirektivet artikkel 65 tilsier etter Finanstilsynets vurdering at det må innføres en adgang for Finanstilsynet til å kunne ilegge overtredelsesgebyr for bestemmelser som gjennomfører kapitalkravsdirektivet og -forordningen i norsk rett for å oppfylle Norges forventede EØS-forpliktelser som tilsvarer CRD 6 på dette punkt. Det betyr med andre ord at EU/EØS-statene ikke lenger kan oppfylle EØS-forpliktelsene på dette punkt gjennom kun å ha straffebestemmelser for overtredelser av kapitalkravsdirektivet og -forordningen.

Finanstilsynet gjør oppmerksom på at forslaget fra 2019 til nye regler om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven – i tillegg til bestemmelser som skulle gjennomføre minstekravene i [CRD] – også omfattet regler som skulle gjennomføre bestemmelser i krisehåndteringsdirektivet, samt overtredelser av blant annet regler om god forretningsskikk, forsvarlig kapitalforvaltning og store eksponeringer. Formålet med å inkludere sistnevnte bestemmelser var blant annet å bidra til en mer helhetlig regulering, jf. omtale i høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.2.2. Noen av disse overtredelsene, som bestemmelsene om store eksponeringer, er nå tatt inn i oppregningen i CRD 6 av hvilke overtredelser som minst skal kunne medføre overtredelsesgebyr. Forslag til ny bestemmelse under om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven inkluderer fortsatt overtredelser av kravene til god forretningsskikk mv., i tråd med vurderingene i høringsnotatet fra 2019.

Når det gjelder overtredelsesgebyr for overtredelser av reglene om sammenslåing og deling av finansforetak og overdragelse og avhendelse av en vesentlig del av virksomheten, foreslår Finanstilsynet at også andre typer finansforetak enn kredittinstitusjoner som bestemmelsene gjelder for, skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, slik at hensynet til likebehandling ivaretas. For overdragelse og avhendelse av en vesentlig del av virksomheten, betyr det at forsikrings- og pensjonsforetak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelser av finansforetaksloven § 12-27, mens kredittinstitusjoner mv. skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelser av forslaget til nye regler i finansforetaksloven § 12-29.

Finanstilsynet foreslår videre at overtredelser av finansforetaksloven § 17-3, som stiller krav om tillatelse for å etablere holdingforetak, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Forslaget vil gjennomføre CRD 5 artikkel 66 nr. 1 ny bokstav e (som nå er flyttet til bokstav f),

Når det gjelder den nye bestemmelsen i CRD 6 artikkel 67 nr. 1 bokstav u særskilt, framgår det av den at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr hvis et foretak handler uten forutgående tillatelse fra tilsynsmyndigheten der det etter kapitalkravsforordningen eller -direktivet kreves slik tillatelse, eller foretaket har fått slik tillatelse gjennom uriktige opplysninger eller ikke overholder vilkårene som ble stilt for å gi tillatelse. Den nye bestemmelsen i artikkel 67 nr. 1 bokstav u kommer i tillegg til kravene om at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr hvis noen driver virksomhet som krever konsesjon som kredittinstitusjon uten tillatelse, jf. artikkel 66 nr. 1 bokstav a og b, eller har fått tillatelse ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter, jf. artikkel 67 nr. 1 bokstav a. Finanstilsynet forstår CRD 6 artikkel 67 nr. 1 ny bokstav u slik at bestemmelsen har et bredt nedslagsfelt, på den måten at den omfatter alle tilfeller der det kreves tillatelse etter nasjonale regler som gjennomfører kapitalkravsdirektivet eller -forordningen. Finanstilsynet viser videre til at i finansforetaksloven benyttes både ‘tillatelse’, ‘konsesjon’, ‘samtykke’ og ‘godkjennelse’ om ulike former for begunstigende vedtak fra myndighetene. Mange av bestemmelsene som krever tillatelse mv. etter finansforetaksloven omfatter alle finansforetak, og ikke bare kredittinstitusjoner. Det er etter Finanstilsynets vurdering ikke hensiktsmessig å la reglene om overtredelsesgebyr på dette punkt bare gjelde for saker som gjelder kredittinstitusjoner. Se nærmere om problemstillingen i høringsnotatet fra 2019 om overtredelsesgebyr mv. punkt 2.3.2.2 på side 21–22. Der foreslo Finanstilsynet at de nye reglene om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven skulle omfatte alle typer finansforetak, herunder forsikringsforetak og pensjonskasser, der bestemmelsene er relevante. Det samme bør gjelde ved gjennomføring av CRD 6 artikkel 67 nr. 1 ny bokstav u.

Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at det gis adgang til å ilegge overtredelsesgebyr dersom det kreves tillatelse, godkjennelse eller samtykke etter finansforetaksloven eller etter bestemmelser gitt i medhold av finansforetaksloven, og noen handler uten slik tillatelse. Videre foreslår Finanstilsynet at det skal framgå uttrykkelig av bestemmelsen at reglene gjelder tilsvarende dersom noen har fått tillatelse, samtykke eller godkjenning etter finansforetaksloven eller tilhørende forskrifter ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter, jf. forslaget til finansforetaksloven ny § 22-5.

Når det gjelder tilføyelsen i CRD 6 artikkel 65 nr. 1 om at tilsynsmyndigheten skal kunne pålegge administrative sanksjoner hvis noen ikke følger opp avgjørelser som er fattet av tilsynsmyndigheten med hjemmel i nasjonale regler som gjennomfører kapitalkravsdirektivet og -forordningen, foreslår Finanstilsynet at det fastsettes uttrykkelig i den nye bestemmelsen om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven § 22-5 at Finanstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr til den som ikke etterkommer plikter som følger av enkeltvedtak fattet med hjemmel i finansforetaksloven eller forskrifter gitt til utfylling av loven. Lignende bestemmelse framgår av verdipapirhandelloven § 21-5 første ledd.

Finanstilsynet foreslo i høringsnotatet om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv. fra 2019 at overtredelser av reglene i finansforetaksloven § 14-3 femte ledd om forbud mot å utbetale utbytte mv. uten samtykke fra Finanstilsynet, skulle kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Bestemmelsen skulle gjennomføre [CRD] artikkel 67 nr. 1 bokstav n. Finanstilsynet gjør oppmerksom på at tilsynet i høringsnotat 6. februar 2023[fotnote 100: Høring – lov- og forskriftsendringer på finansmarkedsområdet, 10. mars 2023] med forslag til lov- og forskriftsendringer på finansmarkedsområdet har foreslått å flytte bestemmelsen fra finansforetaksloven § 14-3 femte til sjette ledd. Hvis sistnevnte forslag følges opp, må lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr i høringsnotatet her konsekvensjusteres, slik at det vises til finansforetaksloven § 14-3 sjette ledd, og ikke femte ledd.»

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2025 til finansforetaksloven § 22-5.

6.3.1.4 Høringsinstansens syn

Advokatforeningen mener at legalitetsprinsippet, herunder hensynet til forutberegnelighet, tilsier at det bør utvises forsiktighet ved å sanksjonere rettslige standarder som god forretningsskikk og forsvarlig kapitalforvaltning.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at kapitalkravsforordningen er gjennomført i forskrift 22. august 2014 nr. 1097, og uttaler at det i tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3 bør vurderes om det bør reguleres i forskriften hvilke bestemmelser i forordningen som skal kunne sanksjoneres administrativt.

Kommunalbanken viser til at en generell sanksjonsadgang for brudd på generelt utformede krav til forsvarlighet samt rettslige standarder som «god forretningsskikk» skaper uklarhet, både rettslig og i praksis, av hvilke faktiske handlinger som gir grunnlag for sanksjon. Kommunalbanken viser til at legalitetsprinsippet etter EMK artikkel 7 stiller krav til klar og presis beskrivelse av det objektive gjerningsinnholdet i straffebestemmelser.

6.3.1.5 Departementets vurderinger

Departementet viser til redegjørelsen i høringsnotatene fra 2019 og 2025 om hvilke regler som etter CRD artikkel 66 nr. 1 og artikkel 67 nr. 1 (som endret av CRD6), krisehåndteringsdirektivet artikkel 111 nr. 1 bokstav a til d og verdipapiriseringsforordningen artikkel 32 skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Disse bestemmelsene oppstiller minstekrav av overtredelser som nasjonale myndigheter skal ha hjemmel til å reagere mot med overtredelsesgebyr.

Departementet legger til grunn at adgang til å ilegge overtredelsesgebyr vil fremme etterlevelse av sentrale regelverkskrav for finansforetak og sikre at norske tilsynsmyndigheter har virkemidler på nivå med tilsvarende myndigheter i øvrige EØS-stater. Departementet støtter vurderingen av at disse reglene om overtredelsesgebyr bør gjøres gjeldende for alle finansforetak, slik at likeartede overtredelser av finansforetaksloven kan sanksjoneres likt uavhengig av foretakstype.

Videre slutter departementet seg til Finanstilsynets vurdering av at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges ved brudd på kravene i finansforetaksloven om rapportering til Finanstilsynet og offentliggjøring av informasjon, samt ved brudd på krav til forsvarlig kapitalforvaltning og forretningsskikk. Overtredelser av regler om god forretningsskikk kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven. Det samme gjelder ved brudd på utlånsforskriften.

Det vises for øvrig til Finanstilsynets vurderinger i høringsnotatene fra 2019 (herunder vurderingene av gjennomføring av OMF-direktivet) og 2025, som departementet i det vesentlige kan stille seg bak. Det vises til forslaget til finansforetaksloven § 22-5 første til sjette ledd.

6.3.2 Forsikringsvirksomhetsloven

6.3.2.1 Gjeldende rett

Forsikringsvirksomhetsloven inneholder ikke hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på lovens regler.

Etter forsikringsvirksomhetsloven § 9-1 kan tillits- eller tjenestemenn i institusjoner underlagt forsikringsvirksomhetsloven straffes med bøter eller – under særlig skjerpende omstendigheter – fengsel i inntil ett år, dersom de forsettlig eller uaktsomt overtrer loven, bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven, eller øvrig regelverk som gjelder for virksomheten.

Reglene vist til i avsnittene ovenfor, utfylles av tilsynsbestemmelser i finanstilsynsloven. Finanstilsynet kan følge opp pålegg gitt i lov eller forskrift med tvangsmulkt inntil forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 4-3. Videre er forsettlig eller uaktsom overtredelse av blant annet pålegg om retting og pålegg om stans av ulovlig virksomhet straffesanksjonert, jf. finanstilsynsloven § 6-4 første og annet ledd.

6.3.2.2 EØS-rett

Direktiv 2009/138/EF (Solvens II-direktivet), som regulerer skade-, livs- og gjenforsikringsforetak, inneholder ikke bestemmelser om overtredelsesgebyr, men har en bestemmelse i artikkel 34 nr. 2 om at tilsynsmyndighetene «skal ha fullmakt til å treffe alle nødvendige tiltak, herunder tiltak av administrativ eller økonomisk art der det er relevant, overfor forsikrings- og gjenforsikringsforetak og medlemmer av deres administrasjons-, ledelses- eller kontrollorganer».

Direktivet er i hovedsak gjennomført i norsk rett i finansforetaksloven og forskrift 25. august 2015 nr. 999 til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet.

6.3.2.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser i høringsnotatet fra 2019 til at forsikringsforetak er underlagt de generelle reglene for finansforetak i finansforetaksloven, som det ovenfor er foreslått å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr. I tillegg er forsikringsforetak regulert av forsikringsvirksomhetsloven. Etter Finanstilsynets vurdering bør det kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelser av regler i forsikringsvirksomhetsloven som er av samme karakter som de bestemmelsene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven, da dette vil bidra til et helhetlig regelverk. Den regeltekniske plasseringen av krav til forsikringsforetak i henholdsvis finansforetaksloven og forsikringsvirksomhetsloven bør etter Finanstilsynets vurdering ikke ha betydning for om overtredelser skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr eller ikke.

Finanstilsynet viser videre til at hvilke bestemmelser som bør omfattes av en sanksjonshjemmel i forsikringsvirksomhetsloven, beror på noe skjønn. Etter Finanstilsynets vurdering gjelder dette forsikringsvirksomhetsloven § 2-3 om organisering av virksomheten, § 2-7 om informasjonskrav, § 3-8 om kunderegnskap (forsikringskapitalen), § 3-11 syvende ledd om god forretningsskikk i forbindelse med valg av eiendeler til forskjellige porteføljer mv. og § 3-23 om kontoføring og kontoutskrift. Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 1-1 og § 3-1 at disse reglene også gjelder for visse pensjonsforetak. Slike foretak vil derfor også kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på reglene.

Det vises til utkastet til forsikringsvirksomhetsloven ny § 9-2 i høringsnotatet fra 2019.

6.3.2.4 Høringsinstansens syn

Pensjonskasseforeningen går mot at pensjonskassene skal omfattes av forslaget om overtredelsesgebyr. I høringssvaret anføres det at eksisterende regler om straff er tilstrekkelige, og det henvises også til at det ikke er påkrevd av EU-regelverk å kunne sanksjonere pensjonskasser med overtredelsesgebyr.

6.3.2.5 Departementets vurderinger

Finansdepartementet deler Finanstilsynets vurdering av at det vil gi et mer helhetlig regelverk at Finanstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på forsikringsvirksomhetsloven som er av samme karakter som bestemmelser som foreslås at skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven. Departementet viser til Finanstilsynets vurderinger i høringsnotatet referert ovenfor, som departementet i det vesentlige stiller seg bak.

Det vises til forslaget til forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 første ledd første punktum.

6.3.3 Forsikringsformidlingsloven

6.3.3.1 Gjeldende rett

Forsikringsformidlingsloven inneholder ikke hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på lovens regler.

Etter forsikringsformidlingsloven § 10-4 kan overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i loven straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år.

Reglene i forsikringsformidlingsloven utfylles av tilsynsbestemmelser i finanstilsynsloven. Finanstilsynet kan følge opp pålegg gitt i lov eller forskrift med tvangsmulkt inntil forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 4-3. Videre er forsettlig eller uaktsom overtredelse av blant annet pålegg om retting og pålegg om stans av ulovlig virksomhet straffesanksjonert, jf. finanstilsynsloven § 6-4 første og annet ledd.

6.3.3.2 EØS-rett

Direktiv (EU) 2016/97 (forsikringsdistribusjonsdirektivet, IDD) regulerer distribusjon av forsikring og gjenforsikring. Direktivet er gjennomført i norsk rett dels i lov om forsikringsformidling og dels i forsikringsavtaleloven.

Artikkel 31 nr. 1 fastsetter at medlemsstatene skal sikre at tilsynsmyndigheten skal kunne ilegge administrative sanksjoner og andre tiltak for overtredelse av nasjonale bestemmelser som gjennomfører direktivet. Tiltakene skal være effektive, forholdsmessige og virke avskrekkende. Medlemsstatene kan velge å ikke innføre slike regler dersom overtredelse er omfattet av strafferettslige sanksjoner, jf. artikkel 31 nr. 2. Vedkommende myndighet skal kunne utøve sin myndighet direkte eller i samarbeid med andre myndigheter, se artikkel 31 nr. 3.

Det følger av artikkel 31 nr. 4 at der forsikringsdistributøren er pålagt plikter, skal administrative sanksjoner og andre tiltak kunne ilegges medlemmer av foretakets ledelses- og tilsynsorgan, samt enhver fysisk eller juridisk person som etter nasjonal rett er ansvarlig for overtredelsen.

Av artikkel 33 nr. 1 fremgår hvilke forhold som minimum skal kunne sanksjoneres:

• personer som unnlater å registrere distribusjonsvirksomheten (bokstav a)

• forsikrings- eller gjenforsikringsforetak eller forsikrings- eller gjenforsikringsformidler som benytter forsikringsdistribusjonstjenester fra personer som ikke er registrert (bokstav b)

• forsikrings-, gjenforsikringsformidler eller aksessorisk forsikringsformidler som har oppnådd registrering ved å avgi uriktige erklæringer eller på annen ulovlig måte (bokstav c)

• en forsikringsdistributør som ikke oppfyller kravene i artikkel 10 (bokstav d)

• et forsikringsforetak eller en forsikringsformidler som ikke oppfyller kravene som følger av kapittel V og VI i direktivet ved distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter (bokstav e)

• en forsikringsdistributør som ikke oppfyller kravene som følger av kapittel V ved distribusjon av andre produkter enn de som er nevnt i bokstav e (bokstav f)

Artikkel 33 nr. 2 og nr. 3 angir minstekrav til hvilke administrative sanksjoner og tiltak som skal kunne ilegges ved overtredelse av disse forholdene.

Ved overtredelse av reglene som gjelder ved distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter, skal vedkommende myndighet ha kompetanse til å ilegge de sanksjoner og tiltak som er nevnt i artikkel 33 nr. 2, som blant annet er overtredelsesgebyr.

6.3.3.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser i høringsnotatet fra 2019 til at overtredelser av nasjonale regler som gjennomfører forsikringsdistribusjonsdirektivet kapittel V og VI om god forretningsskikk i forbindelse med distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter, bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr både for å oppfylle EØS-forpliktelser og for å ivareta hensynet til forbruker- og investorbeskyttelse. Finanstilsynet viser videre til at det er fremhevet i punkt 61 i fortalen til forsikringsdistribusjonsdirektivet at for å få en helhetlig investorbeskyttelse, og for å redusere risikoen for regelverksarbitrasje, er det viktig at administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser i forbindelse med distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter er i samsvar med sanksjoner og tiltak som kan ilegges ved overtredelser av forordning (EU) 1286/2014 (PRIIPs-forordningen).

Videre heter det i høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.2.5 side 26-27 at:

«Finanstilsynet mener videre at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser av reglene om god forretningsskikk bør gjelde distribusjon av alle typer forsikringsprodukter der reglene er relevante, og ikke være begrenset til å omfatte forsikringsbaserte investeringsprodukter. Det vil innebære at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bør gå lenger etter norsk rett enn det som er minimumskravene etter direktivet. Forsikringsdistribusjonsdirektivet kapittel V inneholder regler om god forretningsskikk som skal gjelde generelt ved forsikringsdistribusjon, mens kapittel VI inneholder tilleggskrav som etter sitt innhold kun gjelder for forsikringsbaserte investeringsprodukter. Det vil si at overtredelser av norske regler som gjennomfører forsikringsdistribusjonsdirektivet kapittel V bør kunne sanksjoneres uavhengig av hva slags forsikringsprodukt overtredelsen er knyttet til. Etter Finanstilsynets oppfatning taler hensynet til investor- og forbrukerbeskyttelse for en slik regulering. Videre tilsier hensynet til sammenheng i regelverket også en slik løsning, jf. at overtredelser av regler om god forretningsskikk ifølge forslagene til endringer i finansforetaksloven og forsikringsvirksomhetsloven skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, se punkt 2.3.2.2 og 2.3.2.3 ovenfor. Ettersom det ikke er vedtatt lov- og forskriftsendringer som gjennomfører forsikringsdistribusjonsdirektivet i norsk rett ennå, har Finanstilsynet ikke utarbeidet forslag til konkrete lovbestemmelser på dette punktet. I tillegg til overtredelser av regler om god forretningsskikk, foreslår Finanstilsynet at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for overtredelser av regler som er av samme karakter som ifølge forslaget til endringer i finansforetaksloven ovenfor skal kunne medføre overtredelsesgebyr. Hvilke regler som anses å være av samme karakter, beror på en konkret vurdering. Etter Finanstilsynets oppfatning bør Finanstilsynet kunne ilegge overtredelsesgebyr hvis noen driver forsikringsformidlingsvirksomhet uten tillatelse, uten å være registrert hos Finanstilsynet, jf. Finanstilsynets utkast til ny forsikringsformidlingslov kapittel 2. [fotnote utelatt] På samme måte som for finansforetak, er det etter Finanstilsynets oppfatning viktig å ha effektive virkemidler mot virksomhet som drives uten nødvendige tillatelser, særlig for å ivareta hensynet til forbrukerbeskyttelse. Tilsvarende hensyn tilsier også at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges hvis noen har fått tillatelse eller blitt registrert etter forsikringsformidlingsloven ved hjelp av uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter.

Finanstilsynet foreslår videre at overtredelser av kravene om at ledelsen/styret i forsikringsformidlingsforetak skal være egnet bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. Finanstilsynets utkast til ny forsikringsformidlingslov § 22 og § 26. At foretakene har en ledelse som er kvalifisert og har hederlig vandel, er av grunnleggende betydning for etterlevelse av regelverket.

Finanstilsynet foreslår også at overtredelser av kravene til forsvarlig virksomhet skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, jf. Finanstilsynets utkast til ny forsikringsformidlingslov § 31. Dette er også en bestemmelse som er av særlig stor betydning for etterlevelsen av regelverket for forsikringsdistribusjon. Bestemmelsen tilsvarer kravene til forsvarlig virksomhet for finansforetak etter finansforetaksloven § 13-5. Det vil gi sammenheng i regelverket om forsikringsformidlingsforetak også kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på kravene til forsvarlig virksomhet.»

Det vises til forslaget til ny § 50 i forsikringsformidlingsloven i høringsnotatet fra 2019.

Forsikringsdistribusjonsdirektivet ble gjennomført med den nye forsikringsformidlingsloven og endringer i finansforetaksloven, som trådte i kraft 1. januar 2022, basert på Finanstilsynets lovutkast.

6.3.3.4 Høringsinstansens syn

Norges Forsikringsmegleres Forening viser til at vurderingen av brudd på skjønnsmessige adferdsnormer som «god forretningsskikk» passer best i en domstolprosess, og uttaler at regelverket derfor ikke bør gå lenger enn de krav om sanksjoner som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivet. Videre mener foreningen det er stor forskjell på forsikringsmeglere og en del andre typer virksomhet som omfattes av finansforetaksloven, og det ikke er naturlig å likestille disse med hensyn til sanksjoner.

6.3.3.5 Departementets vurderinger

Departementet viser til at forsikringsdistribusjonsdirektivet (IDD) kapittel VII angir hvilke reaksjoner som tilsynsmyndighetene som minimum skal ha til rådighet ved overtredelser av regelverket. Ved brudd på nasjonale regler som gjennomfører direktivets bestemmelser om god forretningsskikk i kapittel V og VI ved distribusjon av forsikringsbaserte investeringsprodukter, stilles det krav om reaksjonsformer som ikke følger av gjeldende rett, nærmere bestemt midlertidig ledelsesforbud og overtredelsesgebyr, jf. artikkel 33 nr. 1 bokstav e og nr. 2.

Departementet viser videre til at overtredelse av regler om adgangen til å kunne drive forsikringsformidlingsvirksomhet, samt krav til foretakets organisering og virksomhet – herunder kravet til god forretningsskikk – har stort skadepotensial. Disse bestemmelsene skal ivareta både integriteten til markedet og beskytte den enkelte kunde.

Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering av behovet for en hjemmel i forsikringsformidlingsloven til å ilegge overtredelsesgebyr for nærmere angitte brudd på loven. Departementet antar at sammenhengen i regelverket tilsier at kravet i forsikringsformidlingsloven § 9-1 om at forsikringsformidlingsforetak skal utøve virksomheten i samsvar med god forretningsskikk, også bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 10-7 første ledd første og annet punktum.

6.3.4 Låneformidlingsloven

6.3.4.1 Gjeldende rett

Låneformidlingsloven inneholder ikke hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på lovens regler.

Etter låneformidlingsloven § 9-4 kan overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i loven straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år.

Reglene i låneformidlingsloven utfylles av tilsynsbestemmelser i finanstilsynsloven. Finanstilsynet kan følge opp pålegg gitt i lov eller forskrift med tvangsmulkt inntil forholdet er rettet, jf. finanstilsynsloven § 4-3. Videre er forsettlig eller uaktsom overtredelse av blant annet pålegg om retting og pålegg om stans av ulovlig virksomhet straffesanksjonert, jf. finanstilsynsloven § 6-4 første og annet ledd.

6.3.4.2 EØS-rett

Direktiv 2014/17/EU (boliglånsdirektivet) regulerer forbrukerkredittavtaler i forbindelse med boliglån, og er gjennomført i norsk rett dels i låneformidlingsloven og dels i finansavtaleloven. Etter artikkel 38 skal medlemsstatene fastsette sanksjoner for overtredelse av nasjonale bestemmelser som gjennomfører boliglånsdirektivet. Direktivet spesifiserer ikke hvilke sanksjonstyper som skal benyttes, men krever at sanksjonsregimet samlet sett er effektivt, forholdsmessig og har en tilstrekkelig avskrekkende virkning.

6.3.4.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser i høringsnotatet fra 2019 til at selv om boliglånsdirektivet ikke inneholder spesifikke bestemmelser om overtredelsesgebyr, bør det etter Finanstilsynets oppfatning innføres adgang til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for overtredelser av de norske reglene som gjennomfører direktivet. Finanstilsynet viser til at regler om overtredelsesgebyr kan bidra til en effektiv etterlevelse av reglene, slik at blant annet hensynet til forbrukerbeskyttelse ivaretas. Hensynet til en helhetlig regulering på området for boliglån tilsier også at det innføres adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i loven om låneformidling. Regler om overtredelsesgebyr legger til rette for at likeartede overtredelser kan sanksjoneres likt, uavhengig av om overtredelsen er begått av et finansforetak eller et foretak som har tillatelse etter loven om låneformidling.

På denne bakgrunn foreslår Finanstilsynet at overtredelser av bestemmelser i låneformidlingsloven som er likeartede som dem som ifølge forslaget ovenfor skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven, skal kunne medføre overtredelsesgebyr. Etter Finanstilsynets vurdering gjelder det overtredelser av følgende bestemmelser:

• å drive låneformidlingsvirksomhet uten tillatelse, jf. § 2-1

• å få tillatelse basert på uriktige opplysninger eller andre uregelmessigheter

• krav til melding og registrering for finansagentforetak, låneformidlingsforetak eller andre finansmeglerforetak, jf. § 2-4, § 2-5 og § 10-1

• melding til Finanstilsynet om å etablere filial eller tilby grensekryssende tjenester i annen EØS-stat, jf. § 3-1 og § 3-2

• erverv av kvalifiserte eierandeler i låneformidlingsforetak, jf. § 5-1

• krav til ledelsen og styret mv. i låneformidlingsforetak, jf. kapittel 6

• krav om at finansmeglerforetak skal være uavhengige, jf. § 8-1

• informasjonsplikter, jf. § 8-2 til § 8-4

• god forretningsskikk, jf. § 8-7

• forsvarlig virksomhet, jf. § 8-8

• organisering av kundebehandling, jf. § 8-9.

De offentligrettslige delene av boliglånsdirektivet ble gjennomført med den nye låneformidlingsloven, som trådte i kraft 1. juli 2023.

Det vises til utkastet til § 11-7 i låneformidlingsloven i høringsnotatet fra 2019.

6.3.4.4 Høringsinstansens syn

Ingen høringsinstanser har hatt særskilte merknader til forslaget.

6.3.4.5 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Finanstilsynet i at de foreslåtte reglene om overtredelsesgebyr i låneformidlingsloven kan bidra til en effektiv etterlevelse av dette regelverket, som blant annet vil styrke forbrukerbeskyttelsen, samt gi en mer helhetlig regulering ved at likeartede overtredelser kan sanksjoneres likt uavhengig av om overtredelsen begås av et finansforetak eller av et foretak med konsesjon etter låneformidlingsloven.

Det vises til forslaget til låneformidlingsloven § 9-6 første og annet punktum.

6.3.5 Utfyllende forskrifter

6.3.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår at forskrifter som utfyller de handlingsnormene som ifølge forslagene ovenfor skal kunne håndheves med overtredelsesgebyr, også skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. I høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.2.7 på side 28-29 vises det til følgende:

«Justis- og beredskapsdepartementet [har] i Prop.62 L (2015–2016) kapittel 7.4.3.2 og 9.1 [gitt] uttrykk for at det bør vurderes konkret for hver enkelt handlingsnorm om en overtredelse skal kunne sanksjoneres. Med utgangspunkt i denne anbefalingen kan det stilles spørsmål om hver enkelt forskriftsbestemmelse bør drøftes og angis konkret for at overtredelser av forskriftsbestemmelser skal kunne medføre overtredelsesgebyr. Finanstilsynet viser til at de fleste av reglene som det forslås å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr, gjelder områder der EØS-retten er harmonisert. De utfyllende reglene henger tett sammen med de mer overordnede lovreglene. De utfyllende bestemmelsene vil i mange tilfeller dels være materielt nødvendige for tolkningen og forståelsen av hovedbestemmelsene, dels gir de detaljerte, tekniske regler som ikke alltid vil være alvorlige nok til å medføre overtredelsesgebyr vurdert alene, men som likevel i varierende grad kan være vanskelig å skille ut fra hovedbestemmelsen. Videre er omfanget av utfyllende regler til de aktuelle lovene omfattende, og en gjennomgang enten i lovteksten eller i forskriftstekster, kan innebære et volum på regelverket som ikke medvirker til økt tilgjengelighet, og som det vil være utfordrende å vedlikeholde. Finanstilsynet viser også til verdipapirhandelloven kapittel 21, der forskriftsregler gitt til utfylling av lovreglene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, også omfattes av sanksjonsbestemmelsene. Finanstilsynet foreslår en tilsvarende løsning i de nye lovbestemmelsene om overtredelsesgebyr i foreliggende høringsnotat. Det betyr at rammene for hvilke forskriftsregler som skal kunne sanksjoneres med gebyr, saklig vil avgrenses av hva som anses som ‘forskrifter til utfylling av’ bestemmelsene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.»

6.3.5.2 Høringsinstansens syn

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.

6.3.5.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til Finanstilsynets vurderinger i høringsnotatet, som departementet i det vesentlige stiller seg bak. Det vises til forslag til finansforetaksloven § 22-5 første til tredje og sjette ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 første ledd første punktum, forsikringsformidlingsloven § 10-7 første ledd første punktum og låneformidlingsloven § 11-7 første ledd første punktum.

6.4 Hvem som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, skyldkrav mv.

6.4.1 Gjeldende rett

Utformingen av skyldkrav i bestemmelser om overtredelsesgebyr i ulike lover på finansmarkedsområdet varierer noe. Det er vanlig i slike bestemmelser å skille mellom fysiske og juridiske personer. Inntil en lovendring i 2022 inneholdt forvaltningsloven § 46 første ledd en regel om at når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, kan sanksjon ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Flere bestemmelser på finansmarkedsområdet henviser direkte til § 46 første ledd, er utformet etter mønster av den, eller er i ordlyden taus om skyldkrav for foretak, men henviser til § 46 første ledd i forarbeidene.

Forvaltningsloven § 46 første ledd ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63 om endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). Endringen innebærer at skyldkravet ved administrativ foretakssanksjon etter § 46 første ledd nå er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt i særlovgivningen. I ny forvaltningslov fremgår det samme i § 81 første ledd.

For fysiske personer inneholder gjeldende finansmarkedslovgivning dels et krav om forsett eller uaktsomhet (se for eksempel verdipapirhandelloven § 21-9) og dels et krav om forsett eller grov uaktsomhet (se for eksempel hvitvaskingsloven § 49).

6.4.2 EØS-rett

De relevante EØS-rettsaktene som oppstiller regler om administrative sanksjoner, inneholder gjerne en overordnet bestemmelse om at sanksjoner og tiltak skal være effektive, proporsjonale og avskrekkende. Slike overordnede føringer kan ha betydning også for utformingen av skyldkrav

6.4.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser i høringsnotatet fra 2019 i punkt 2.3.3 på side 29 til at utgangspunktet er at overtredelsesgebyr kan ilegges den som har plikter, eventuelt er ansvarlig, etter den relevante handlingsnormen, med mindre annet er særskilt bestemt i sanksjonshjemmelen. Videre uttales det:

«Om et foretak eller fysisk person anses som overtreder, avhenger av hvordan handlingsnormen er nærmere utformet. De fleste av reglene i finansforetaksloven og de andre lovene det nå foreslås å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr, oppstiller plikter/handlingsnormer for foretak under tilsyn. Noen bestemmelser retter seg mot både foretak og fysiske personer, og både mot foretak under tilsyn og andre, se for eksempel finansforetaksloven § 6-1 om meldeplikt ved erverv og avhendelse av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. Tilsvarende gjelder for eksempel det å drive konsesjonspliktig virksomhet uten tillatelse. Finanstilsynet finner ikke grunn til å avskjære kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, blant annet fordi alle EØS-rettsaktene som inneholder bestemmelser om overtredelsesgebyr gir uttrykkelig anvisning på at også fysiske personer skal kunne ilegges administrative sanksjoner.

Finanstilsynet foreslår videre at medvirkning skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr på samme måte som hovedovertredelsen. Det tilsvarer de nylig vedtatte reglene i verdipapirhandelloven § 21-13 om overtredelsesgebyr, jf. Prop. 96 LS (2018–2019). Finanstilsynet viser til vurderingene i nevnte proposisjon, se særlig kapittel 7.6.5.3 under overskriften ‘fysiske’ personer, underoverskriften ‘medvirkning,’ der blant annet følgende fremgår:

‘Departementet mener et overtredelsesgebyr rettet mot foretaket ofte ikke vil være et tilstrekkelig effektivt og preventivt virkemiddel. Fysiske personer som har hatt en fremskutt rolle i overtredelsene, vil kunne sitte igjen med betydelig fortjeneste eller andre fordeler, uavhengig av om foretaket ilegges overtredelsesgebyr, og vil for øvrig kunne være mye å bebreide for overtredelsene. Det er også avdekket eksempler på at personer gjentatte ganger medvirker til foretaks overtredelser. Medvirkerens forhold vil også etter omstendighetene kunne fremstå som mer graverende enn foretakets overtredelse. Departementet mener på denne bakgrunn at medvirkning generelt bør kunne sanksjoneres på samme måte som hovedovertredelsen, det vil si der det kan ilegges overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven. Dette gir slik departementet ser det best sammenheng og harmoni med reguleringen i straffebestemmelsen, hvor medvirkning kan straffes, og vil være hensiktsmessig for å oppnå en tilstrekkelig samlet effekt av sanksjonsbestemmelsene.’

De samme hensyn gjør seg gjeldende i lovene som vurderes i foreliggende høringsnotat. Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at medvirkning til overtredelser skal kunne medføre overtredelsesgebyr på samme måte som etter de nylig vedtatte reglene i verdipapirhandelloven.»

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-5 femte ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 første ledd første punktum, forsikringsformidlingsloven § 50 første ledd tredje punktum og låneformidlingsloven § 11-7 første ledd tredje punktum.

I høringsnotatet fra 2019 foreslås det videre at det for fysiske personer stilles krav om forsett eller grov uaktsomhet ved overtredelse av bestemmelsene som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Om graden av skyld uttaler Finanstilsynet i punkt 2.3.4 side 31:

«Når det gjelder spørsmålet om hvilket skyldkrav som bør gjelde, viser Finanstilsynet til at skyldkravet for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr i hvitvaskingsloven § 49 og verdipapirfondloven § 11-6 er forsett eller grov uaktsomhet, dvs. et kvalifisert skyldkrav. I Prop. 127 LS (2018–2019) Endringer i referanserenteloven mv., har Finansdepartementet imidlertid foreslått at alminnelig uaktsomhet skal være tilstrekkelig for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr, jf. lovforslaget § 12 og proposisjonen kapittel 6.7.4. Reglene ble nylig vedtatt av Stortinget. Tilsvarende er også vedtatt når det gjelder overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven kapittel 21. I Prop. 37 LS (2019–2020) Lov om revisjon og revisorer (revisorloven) mv. har Finansdepartementet foreslått at alminnelig uaktsomhet skal være tilstrekkelig for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr etter revisorloven og finansforetaksloven. Det er derfor noe ulike løsninger i forskjellige lover på Finanstilsynets område.

Finanstilsynet foreslår at det for fysiske personer stilles krav om at vedkommende har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt ved overtredelse av bestemmelsene som kan sanksjoners med overtredelsesgebyr.»

Når det gjelder juridiske personer, så viser Finanstilsynet til forvaltningsloven § 46 som, på dette tidspunktet, oppstilte en regel om at sanksjon kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Finanstilsynet finner ikke grunn til å fravike denne regelen i sitt forslag. Det foreslås en henvisning til forvaltningsloven § 46 for juridiske personer etter mønster av motivene til det som i dag er verdipapirhandelloven § 21-9.

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-5 sjette og syvende ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 annet og tredje ledd, forsikringsformidlingsloven § 50 annet og tredje ledd og låneformidlingsloven § 11-7 annet og tredje ledd.

I høringsnotatet fra 2025 viser Finanstilsynet i punkt 23.2.3 på side 151 til at det i CRD artikkel 65 nr. 2 med CRD6 er tilføyd at kretsen av fysiske personer som skal kunne pålegges administrative sanksjoner og forvaltningstiltak – i tillegg til medlemmer av foretakets ledelsesorgan og andre fysiske personer som er ansvarlig for overtredelsen etter nasjonal rett – omfatter den øverste ledelsen («senior management»), personer som innehar nøkkelfunksjoner, og andre ansatte med vesentlig betydning for foretakets risikoprofil.

Når det gjelder spørsmål om skyldkrav for å ilegge foretak overtredelsesgebyr, viser Finanstilsynet i høringsnotatet fra 2025 til at forvaltningsloven § 46 første ledd fastsetter at skyldkravet for foretak er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt, og det foreslås at det presiseres i finansforetaksloven at forvaltningsloven § 46 første ledd gjelder for foretak. Bestemmelsen tilsvarer verdipapirhandelloven § 21-9 annet ledd. Departementet bemerker at forvaltningsloven (1967) § 46 første ledd er videreført i forvaltningsloven (2025) § 81 første ledd.

Om skyldkrav for fysiske personer uttales det i høringsnotatet fra 2025 i punkt 23.3.3 på side 159 følgende:

«Forvaltningsloven inneholder ikke bestemmelser om skyldkrav for fysiske personer. I verdipapirhandelloven § 21-9 første ledd, verdipapirfondloven § 11-6 fjerde ledd mv. er skyldkravet for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr forsett eller uaktsomhet. Det samme gjelder i den nylig vedtatte loven om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter (PRIIPS-loven) § 7 første ledd. I Prop. 51 LS (2023–2024) Lov om nøkkelinformasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter (PRIIPS-loven) punkt 5.5.4 uttalte Finansdepartementet:

‘For skyldkrav for fysiske personer viser departementet til drøftelsen i Prop. 155 LS (2020–2021) punkt 6.3.5.3. Departementet mener på samme måte nå at det bør være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr også ved ordinær uaktsomhet, og at det ikke bør lovfestes vilkår om grov uaktsomhet.’

Etter Finanstilsynets vurdering bør det gjelde samme skyldkrav for overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven som i lovene som er omtalt ovenfor. Finanstilsynet foreslår at det fastsettes i finansforetaksloven at fysiske personer bare kan ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme overtredelser.»

Det vises til forslaget i høringsnotatet fra 2025 til finansforetaksloven § 22-5 femte ledd.

6.4.4 Høringsinstansens syn

Advokatforeningen støtter ikke at det skal være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer bl.a. med henvisning til at foreningen prinsipielt mener at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav, og at gebyr i den størrelsesorden som det er tale om i forslaget, vil være særlig inngripende for fysiske personer. Etter foreningens syn er det ikke påvist noe reelt behov for å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer. Spesifikt om skyldkrav for fysiske personer uttaler Advokatforeningen følgende i sitt høringssvar:

«Gitt at overtredelsesgebyr skal ilegges fysiske personer, mener Advokatforeningen uansett at skyldkravet etter finansforetaksloven må være forsett eller grov uaktsomhet.

Finanstilsynet foreslår på sin side at fysiske personer kan ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme handlinger. I høringsnotatet side 159 begrunner Finanstilsynet dette med at det bør være samme skyldkrav som etter verdipapirhandelloven, verdipapirfondloven og PRIIPs-loven.

I forslaget fra 2019 var skyldkravet forsett og grov uaktsomhet, selv om det også på det tidspunktet forelå bestemmelser i flere andre lover der skyldkravet var uaktsomhet.

Finansforetak kan være organisert på flere måter, men det er ikke tillatt med organisasjonsform hvor fysiske personer har ubegrenset personlig ansvar. Fysiske personer som står for driften av finansforetak er derfor enten ansatte eller styremedlemmer i det aktuelle foretaket. Overtredelsesgebyr er en særlig inngripende sanksjon å ilegge en fysisk person. Fysiske personer har ofte ikke den samme muligheten til å pulverisere tap som juridiske personer, og et overtredelsesgebyr kan derfor ha stor påvirkning på personens økonomiske situasjon. Når en fysisk person utfører sine oppgaver på vegne av foretaket, bør det kreves et kvalifisert skyldkrav for at personen skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Advokatforeningen mener at skyldkravet for å ilegge overtredelsesgebyr til fysiske personer bør være det samme som i lov av 1. juni 2018 nr. 23 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven), altså forsett eller grov uaktsomhet. Dette er også i tråd med Finanstilsynets forslag i høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.4.»

Pensjonskasseforeningen uttaler at den overordnet er av den oppfatning at sanksjoner ikke bør ilegges der ingen har utvist subjektiv skyld.

Kommunalbanken mener at det generelle medvirkningsansvaret som er foreslått, bør avgrenses til å gjelde personer som leder, er ansatt i, eller opptrer på vegne av, foretaket. Et generelt medvirkningsansvar, særlig når det kombineres med et ansvar utover forsettstilfellene, vil ifølge Kommunalbanken innebære at enhver som interagerer med et finansforetak på et område det er knyttet overtredelsesgebyrer til, i realiteten blir underlagt finansforetakslovens regler. Kommunalbanken skriver videre at det fremstår som en mangel at høringsnotatet ikke tar opp spørsmålet om hvilke beviskrav som skal ligge til grunn for vedtak om overtredelsesgebyr.

NHO mener at et det er nødvendig å gjennomføre en bredere drøftelse av et eventuelt medvirkningsansvar for fysiske personer enn det Finanstilsynet har gjort, dersom departementet ønsker å innføre dette. NHO viser videre til at et slikt medvirkningsansvar bør kreve separate vurderinger og klare handlingsnormer. For fysiske personer bør ileggelse av overtredelsesgebyr etter NHOs syn være betinget av i det minste grov uaktsomhet.

6.4.5 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn det alminnelige utgangspunktet om at overtredelsesgebyr kan ilegges den forbudet eller påbudet (handlingsnormen) retter seg mot. Det vises i den forbindelse til departementets vurdering i Prop. 155 LS (2020–2021) punkt 6.3.5.3, der bl.a. følgende fremgår:

«Etter departementets vurdering bør Finanstilsynet ha hjemmel til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Dette reiser blant annet spørsmål om hvilke fysiske personer som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Av verdipapirfondloven § 11-6 annet ledd følger det at overtredelsesgebyr kan ilegges styremedlemmer, daglig leder og faktisk leder i foretaket. Departementet peker på at det i første rekke vil være disse personene det vil være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr, men at det ikke er nødvendig, og heller ikke ønskelig, å avgrense kretsen på denne måten i lovs form. Departementet viser til at det er viktig for sanksjonens effektivitet at det er adgang til å sanksjonere personer som har en sentral rolle i lovbruddet, uavhengig av deres formelle rolle i foretaket. Etter departementets vurdering bør det på denne bakgrunn ikke være en avgrensning i lovteksten av hvilke personer som kan ilegges overtredelsesgebyr knyttet til deres rolle i foretaket.

Departementet viser videre til at reglene i både verdipapirfondloven og AIF-loven i hovedsak retter seg mot juridiske personer. Fysiske personer vil gjennom medvirkningsansvaret kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse av disse. Departementet foreslår derfor, i tråd med Finanstilsynets forslag i høringsnotatet, en klargjøring av at medvirkning kan sanksjoneres på samme måte som hovedovertredelsen. Departementet viser til at bestemmelsen om medvirkning kan benyttes til å holde både juridiske og fysiske personer ansvarlige dersom de har medvirket til hovedovertredelsen.»

Departementet legger disse vurderingene til grunn også i proposisjonen her.

Det vises til finansforetaksloven § 22-5 syvende ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 første ledd annet punktum, forsikringsformidlingsloven § 10-7 første ledd tredje punktum og låneformidlingsloven § 11-7 første ledd tredje punktum.

Når det gjelder skyldkrav for juridiske personer viser departementet til at det har vært en utvikling i rettskildebildet i etterkant av Finanstilsynets høringsnotat. Forvaltningsloven § 46 første ledd ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63 om endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). Endringen innebærer at skyldkravet ved administrativ foretakssanksjon etter forvaltningsloven § 46 nå er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Slik bestemmelsen lød tidligere, kunne det ilegges overtredelsesgebyr overfor foretak selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Bakgrunnen for endringen er nærmere beskrevet i Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) og Høyesteretts avgjørelser i HR-2021-797-A og HR-2021-2249-A. Det følger av Prop. 81 L (2021–2022) punkt 6 at uaktsomhetskravet kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil. Regelen er videreført i ny forvaltningslov § 81.

I etterkant av lovendringen har Høyesterett fastslått at det ikke er utelukket at reaksjoner som etter EMK anses som straff, innenfor nokså begrensede rammer, kan ilegges på objektivt grunnlag, jf. HR-2023-1212-A. Som nevnt ovenfor, innebar også endringen i forvaltningsloven § 46 at krav om uaktsomhet skulle gjelde som hovedregel og utgangspunkt, men med mulighet for at det i særlovgivningen kan fastsettes bestemmelser om tilnærmet objektivt ansvar dersom det er vurdert å være i tråd med kravene som følger av EMK.

Departementet foreslår at skyldkravet i de nye bestemmelsene om foretakssanksjon skal være uaktsomhet eller forsett. Departementet ser ikke grunn til å fravike hovedregelen i forvaltningsloven § 46 (ny forvaltningslov § 81) slik den nå lyder, og viser til de vurderinger som er gjort i Prop. 81 L (2021–2022). Departementet presiserer at skyldkravet kan oppfylles gjennom anonyme og kumulative feil. Departementet viser også til at for administrative sanksjoner som blir ilagt foretak for brudd på regulering av næringsvirksomhet, vil kravene til aktsomhet normalt være strenge.

Det vises til finansforetaksloven § 22-5 åttende ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 annet punktum, forsikringsformidlingsloven § 10-7 annet ledd og låneformidlingsloven § 11-7 annet ledd.

Departementet foreslår også at enkelte eksisterende hjemler for overtredelsesgebyr i finansmarkedslovgivningen endres. Flere av bestemmelsene på finansmarkedsområdet som gir hjemmel for overtredelsesgebyr, er nøytralt utformet, det vil si at det ikke er angitt noe skyldkrav for foretak. I forarbeidene er det gjerne henvist til dagjeldende forvaltningslov § 46 første ledd og gitt uttalelser i retning av ansvar uten skyld. I enkelte andre bestemmelser oppstiller ordlyden en regel om ansvar uten skyld etter mønster av dagjeldende forvaltningslov § 46 første ledd. I proposisjonen som lå til grunn for endringen i forvaltningsloven § 46 første ledd, uttales det, Prop. 81 L (2021–2022) punkt 7.4 side 38:

«De forslagene som fremmes i denne proposisjonen, vil i utgangspunktet ikke medføre behov for å endre bestemmelser om foretakssanksjon i særlovgivningen som viser til forvaltningsloven § 46, eller hvor ordlyden er taus hva gjelder skyld for foretak. Her vil det som hovedregel måtte legges til grunn at kravet er uaktsomhet i tråd med den foreslåtte endringen i forvaltningsloven § 46. Unntak kan tenkes der det er klart forutsatt i forarbeidene at et annet skyldkrav skal gjelde på grunn av særlige forhold. Det skal likevel en del til for å kunne legge til grunn at det foreligger en slik forutsetning. Det er etter departementets syn ikke tilstrekkelig at det uttales i forarbeidene at ansvaret er objektivt i tråd med forvaltningsloven § 46 slik den lyder i dag.»

Departementet foreslår for det første at bestemmelsene i finansmarkedslovgivningen som i sin ordlyd direkte oppstiller en regel om ansvar uten skyld, endres, slik at de i stedet oppstiller et krav om uaktsomhet eller forsett. Bestemmelsene som er tause om skyld, og bestemmelsene som henviser til forvaltningsloven § 46 første ledd, foreslås også endret, slik at de oppstiller et krav om forsett eller uaktsomhet direkte i ordlyden. Ettersom enkelte bestemmelser i finansmarkedslovgivningen i dag allerede eksplisitt oppstiller et krav om uaktsomhet eller forsett for foretak, vil det gjøre det enklere for aktørene å forstå at det er de samme kravene som gjelder på tvers av finansmarkedslovgivningen dersom skyldkravet inntas i særloven, fremfor at bestemmelsen er taus eller henviser til en annen lov. Der kravet om uaktsomhet eller forsett for foretak allerede fremkommer direkte av loven, foreslås det ikke endringer.

Det vises til forslagene til endringer i verdipapirhandelloven § 21-9 annet ledd, verdipapirfondloven § 11-6 femte ledd, lov om alternative investeringsfond § 9-6 femte ledd, lov om kredittvurderingsbyråer § 6 første ledd, referanseverdiloven § 12 annet ledd, hvitvaskingsloven § 49 første ledd, verdipapirsentralloven § 11-9 første ledd, revisorloven § 14-5 annet ledd og lov 6. februar 2025 nr. 2 om folkefinansiering (folkefinansieringsloven) § 3-2 annet ledd.

For så vidt gjelder fysiske personer så har Finanstilsynet i høringsnotatet foreslått at det skal gjelde et kvalifisert krav til skyld, altså forsett eller grov uaktsomhet. Departementet mener imidlertid at det ikke bør gjelde et generelt kvalifisert skyldkrav, og foreslår derfor at overtredelsesgebyr kan ilegges ved uaktsomhet eller forsett. Departementet viser til vurderingen i Prop. 155 LS (2020–2021) punkt 6.3.5.3, på side 56:

«For fysiske personer må det oppstilles krav om utvist skyld, jf. også Justis- og beredskapsdepartementets vurdering i punkt 11.6 i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet legger til grunn at forsett uansett vil kunne medføre overtredelsesgebyr. Departementet mener til forskjell fra Finanstilsynet at det også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr ved alminnelig uaktsom overtredelse, til forskjell fra kvalifisert uaktsomhet.

I verdipapirfondloven § 11-6 annet ledd oppstilles det krav om forsett eller grov uaktsomhet. Dette er ikke nærmere begrunnet i forarbeidene, utover en henvisning til at overtredelsesgebyrer unntaksvis kan ilegges overfor fysiske personer. Finanstilsynet har i sitt høringsnotat konstatert at det varierer mellom de ulike lovene på finansmarkedsområdet om det oppstilles krav om simpel eller kvalifisert uaktsomhet. Finanstilsynets forslag om grov uaktsomhet er ikke nærmere begrunnet.

Etter departementets vurdering vil det være tilstrekkelig for ileggelse av overtredelsesgebyr at det er utvist simpel uaktsomhet. I Prop. 62 L (2015–2016) kommenterte Justis- og beredskapsdepartementet at det ikke nødvendigvis skal oppstilles strengere skyldkrav enn simpel uaktsomhet for overtredelser begått i næringsvirksomhet. Departementet mener at hensynet til prevensjon og effektivitet tilsier at alminnelig uaktsomhet skal kunne føre til ileggelse av overtredelsesgebyr. Departementet viser videre til at verdipapirfondsområdet er et gjennomregulert næringsområde hvor det stilles betydelige krav til aktørene på bakgrunn av de sentrale samfunnshensynene regelverket skal ivareta.

Departementet viser også til at graden av utvist skyld er et moment i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og i så fall størrelsen på gebyret, jf. nedenfor i neste punkt. Spørsmålet om grad av utvist uaktsomhet hører, etter departementets syn, hjemme i denne vurderingen.»

Tilsvarende er det i lov 21. juni 2024 nr. 40 om nøkkelinformasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter (PRIIPs-loven) § 7 lagt til grunn et krav om ordinær uaktsomhet. Departementet legger samme tilnærming til grunn i forslaget her, og foreslår at utgangspunktet er ordinær uaktsomhet eller forsett. Det foreslås imidlertid en hjemmel til å fastsette regler i forskrift om kvalifisert skyldkrav som vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr. Tilsvarende er gitt i PRIIPS-loven § 7 siste ledd og revisorloven § 14-5.

Det vises til finansforetaksloven § 22-5 åttende ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 annet ledd, forsikringsformidlingsloven § 10-7 annet ledd og låneformidlingsloven § 9-6 annet ledd.

Departementet finner ikke grunn til å lovfeste noe særskilt beviskrav knyttet til ileggelse av administrative sanksjoner på finansmarkedsområdet.

Filialer av utenlandske foretak og foretak som driver grensekryssende

Finansforetaksloven angir i § 5-4 første ledd og § 5-5 tredje ledd hvilke bestemmelser som gjelder for henholdsvis filialer av utenlandske foretak og utenlandske foretak som driver virksomhet i Norge på grensekryssende basis. Det følger av disse bestemmelsene at finansforetakslovens bestemmelser om straff og tvangstiltak gjelder. Tilsvarende mener departementet at de nye reglene om overtredelsesgebyr også må gjelde filialer av utenlandske banker og foretak som driver virksomhet på grensekryssende basis, for det tilfellet overtredelsen gjelder lovbestemmelser disse er omfattet av og som etter sektordirektivene faller inn under vertslandets kompetanse, jf. blant annet CRD artikkel 44. Det vises til tilsvarende bestemmelse i Verdipapirhandelloven § 9-35.

6.5 Øvre beløpsgrense og utmålingsmomenter mv.

6.5.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 44 annet ledd åpner for at overtredelsesgebyr ilegges etter faste satser eller utmåles individuelt. Uansett skal det fastsettes en øvre grense for overtredelsesgebyret.

Forvaltningsloven § 44 tredje ledd inneholder en ikke-uttømmende oppregning av momenter som er relevante ved individuell utmåling overfor fysiske personer, herunder overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd, samt overtrederens skyld og økonomiske evne. Forvaltningsloven § 46 annet ledd angir en ikke-uttømmende oppregning av momenter som kan vektlegges både ved avgjørelsen av om foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved individuell utmåling, bl.a. sanksjonens preventive virkning, overtredelsens grovhet og varighet, graden av skyld, finansiell styrke, oppnådd fortjeneste/unngått tap, om forholdet kunne vært forebygget ved retningslinjer/kontrolltiltak og eventuelle tidligere overtredelser.

Finansforetaksloven § 22-4, som gir Finanstilsynet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av regler om revisjonsutvalg og valg av revisor, inneholder i annet ledd en bestemmelse om utmåling av slike overtredelsesgebyr. Øvre ramme er her inntil 10 millioner kroner eller inntil 2 prosent av samlet årsomsetning etter siste godkjente årsregnskap.

Finansforetaksloven § 22-5 oppstiller momenter som blant annet kan tillegges vekt ved avgjørelsen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen, blant annet overtredelsens grovhet og varighet, overtrederens finansielle styrke, hvor stor vinning som er oppnådd eller tap som er unngått ved overtredelsen, tap påført tredjemann som følge av overtredelsen, i hvilken grad overtrederen har samarbeidet med Finanstilsynet og tidligere overtredelser.

6.5.2 EØS-rett

Etter EØS-reglene skal det fastsettes en øvre grense for overtredelsesgebyr. Beløpene varierer mellom de ulike rettsaktene. Rettsaktene åpner for at de øvre rammene for overtredelsesgebyr kan settes høyere i nasjonal rett enn minimumsbeløpene for de øvre rammene som er angitt i de ulike rettsaktene.

For foretak skal den øvre rammen for overtredelsesgebyr etter CRD, krisehåndteringsdirektivet og verdipapiriseringsforordningen være minst 10 prosent av årsomsetningen. CRD artikkel 66 nr. 3 og artikkel 67 nr. 3 er nye med CRD6, og inneholder bestemmelser om hvordan netto årsomsetning skal beregnes. Etter verdipapiriseringsforordningen kan maksimumsbeløpet alternativt være minst 5 millioner euro eller tilsvarende beløp i nasjonal valuta i stater som ikke har euro som valuta. Ifølge forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 33 nr. 2 skal den øvre rammen for overtredelsesgebyr for juridiske personer være minst 5 millioner euro eller opptil 5 prosent av den samlede årsomsetningen i henhold til siste årsregnskap. I medlemsstater som ikke har euro som valuta, skal den øvre rammen angis i den tilsvarende verdien i nasjonal valuta per datoen for direktivets ikrafttredelse. Hvis foretaket som skal ilegges gebyr, er et morforetak eller et datterforetak av et morforetak som skal utarbeide konsernregnskap etter direktiv 2013/34/EU (regnskapsdirektivet), skal den relevante årsomsetningen være den som fremgår av det konsoliderte årsregnskapet for det overordnede morselskapet for foregående regnskapsår.

For fysiske personer skal den øvre rammen for overtredelsesgebyr etter CRD, krisehåndteringsdirektivet og verdipapiriseringsforordningen være 5 millioner euro, eller tilsvarende beløp i nasjonal valuta i medlemsstater som ikke har euro som nasjonal valuta per nærmere angitte datoer, jf. CRD artikkel 66 nr. 2 bokstav a underpunkt i, krisehåndteringsdirektivet artikkel 111 nr. 2 bokstav e og verdipapiriseringsforordningen artikkel 32 nr. 2 bokstav e. Ifølge forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 33 nr. 2 bokstav f skal den øvre rammen for overtredelsesgebyr være minst 700 000 euro, eller i medlemsstater som ikke har euro som valuta, den tilsvarende verdien i nasjonal valuta per datoen for direktivets ikrafttredelse.

Overtredelsesgebyret kan i alle tilfelle alternativt fastsettes til opptil det dobbelte av oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, hvis det er mulig å fastsette disse, se CRD artikkel 66 nr. 2 bokstav a underpunkt. iii, krisehåndteringsdirektivet artikkel 111 nr. 2 bokstav f, verdipapiriseringsforordningen artikkel 32 nr. 2 bokstav g og forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 33 nr. 2 bokstav e og f, begge underpunkt ii.

CRD artikkel 70, krisehåndteringsdirektivet artikkel 114, verdipapiriseringsforordningen artikkel 33, forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 34 og PRIIPs-forordningen artikkel 25 inneholder ikke-uttømmende oppregninger av hvilke momenter som er relevante for tilsynsmyndighetene ved valg av reaksjon for en overtredelse og ved utmåling av overtredelsesgebyr. Oppregningene omfatter blant annet overtredelsens grovhet og varighet, graden av skyld hos overtrederen og overtrederens vilje til å samarbeide med tilsynsmyndighetene.

6.5.3 Finanstilsynets vurderinger

Finanstilsynet viser i høringsnotatet fra 2019 til at minstekravene til øvre rammer i rettsaktene utgjør høye beløp i norsk målestokk. Finanstilsynet finner som utgangspunkt ikke grunn til å fastsette høyere øvre rammer, selv om rettsaktene åpner for det. For ikke å gjøre reglene unødvendig kompliserte, foreslår Finanstilsynet imidlertid at det settes en felles øvre ramme for utmåling av overtredelsesgebyr overfor juridiske personer etter finansforetaksloven, slik at gebyr kan utmåles til inntil 50 millioner kroner (tilsvarer 5 millioner euro per 17. januar 2018), alternativt 10 prosent av foretakets samlede netto årsomsetning i henhold til regnskapet for foregående regnskapsår dersom det gir et høyere beløp. Hvis foretaket som skal ilegges gebyr, er et morforetak eller et datterforetak av et morforetak som skal utarbeide konsernregnskap etter regnskapsdirektivet, skal den relevante årsomsetningen være den som fremgår av det konsoliderte årsregnskapet for det overordnede morselskapet for foregående regnskapsår.

For fysiske personer foreslår Finanstilsynet at den øvre rammen etter finansforetaksloven blir 50 millioner kroner, et beløp som avrundet oppover tilsvarer 5 millioner euro per 17. januar 2018, som er den datoen det er vist til i verdipapiriseringsforordningen artikkel 32 nr. 2. For ikke å gjøre regelverket mer komplisert enn nødvendig, foreslår Finanstilsynet at det benyttes en felles øvre ramme selv om valutakursen varierer noe mellom de ulike datoene den skal beregnes ut fra i de tre rettsaktene.

Finanstilsynet foreslår av praktiske grunner at samme øvre rammer fremgår for alle overtredelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter henholdsvis finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven og låneformidlingsloven.

Når det gjelder forsikringsformidlingsloven, foreslår Finanstilsynet at de øvre rammene for overtredelsesgebyr skal være i samsvar med forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 33 nr. 2. Det vil si opptil 50 millioner kroner eller 5 prosent av årsomsetningen for juridiske personer, og opptil 7 millioner kroner for fysiske personer.

Finanstilsynet viser til at alle rettsaktene inneholder bestemmelser om at overtredelsesgebyr alternativt kan utmåles til inntil to ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen, hvis det er mulig å beregne dette. Finanstilsynet foreslår at regler om en slik alternativ beregning av de øvre rammene for utmåling av overtredelsesgebyr fastsettes i alle de nye lovreglene om overtredelsesgebyr.

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-5 åttende til tiende ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 fjerde til sjette ledd, forsikringsformidlingsloven § 50 fjerde til sjette ledd og låneformidlingsloven § 11-7 fjerde til sjette ledd.

Etter Finanstilsynet oppfatning kan det stilles spørsmål om det er nødvendig og hensiktsmessig å ha særlige regler om forhold som er relevante ved vurdering av hvorvidt overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmåling av slike gebyrer i finanslovgivningen, eller om bestemmelsene i forvaltningsloven er tilstrekkelige for å gjennomføre EØS-forpliktelser på dette punktet.

Finanstilsynet viser til flere andre lover på finansmarkedsområdet som inneholder slike bestemmelser, heriblant hvitvaskingsloven § 50, verdipapirsentralloven § 11-10, verdipapirhandelloven § 21-14 og referanseverdiloven § 13. Dette tilsier etter Finanstilsynets oppfatning at samme løsning bør velges for de lovene det nå foreslås nye regler om overtredelsesgebyr i. Finanstilsynet viser videre til at slike bestemmelser også kan bidra til å synliggjøre forhold som kan være relevante ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og ved utmålingen av overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet viser videre til at oppregningene ikke er uttømmende, slik at det også kan legges vekt på andre relevante momenter, og slik at ikke alle momentene er relevante i alle saker om overtredelsesgebyr. Vektleggingen av momentene vil også kunne variere fra sak til sak.

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-6, forsikringsvirksomhetsloven § 9-3, forsikringsformidlingsloven § 51 og låneformidlingsloven § 11-8.

I høringsnotatet fra 2025 punkt 23.3.4 på side 160-161 vises det til følgende om momenter som er relevante ved utmålingen av administrative sanksjoner mv.:

«I høringsnotatet fra 2019 om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv. foreslo Finanstilsynet en ny bestemmelse i finansforetaksloven om hvilke momenter Finanstilsynet skulle legge vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmåling av overtredelsesgebyr, jf. høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.6. Momentene omfattet blant annet overtredelsens grovhet, graden av skyld hos overtrederen, overtrederens finansielle styrke og vilje til å samarbeide med myndighetene. Bestemmelsen skulle gjennomføre [CRD] artikkel 70.

Etter at Finanstilsynet utarbeidet høringsnotatet om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven mv. i 2019, har det blitt vedtatt en ny bestemmelse i finansforetaksloven § 22-5 om momenter som er relevante ved utmåling av overtredelsesgebyr. Bestemmelsen gjennomfører revisjonsdirektivet (direktiv 2006/43/EF) artikkel 30b, jf. Prop 37 LS (2019– 2020) Lov om revisjon og revisorer (revisorloven) mv. I revisjonsdirektivet artikkel 30b – etter en oppregning av forhold som er relevante ved vurdering av type og nivå på administrative sanksjoner og tiltak – framgår det uttrykkelig at tilsynsmyndigheten kan ta hensyn til andre forhold i tillegg dersom de er fastsatt i nasjonal rett. Etter Finanstilsynets vurdering vil det ikke være i strid med revisjonsdirektivet om finansforetaksloven § 22-5 bygges ut, slik at momentene som er nevnt i [CRD], jf. CRD 6, tas inn i bestemmelsen. Da unngår man å få to bestemmelser i samme lov som regulerer det samme, det vil si momenter som er relevante ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmåling av overtredelsesgebyr. Finanstilsynet viser til vedlagte forslag til endringer i finansforetaksloven § 22-6 (bestemmelsen foreslås flyttet fra § 22-5 til § 22-6). Der har Finanstilsynet foreslått å tilføye de momentene som er uttrykkelig nevnt i [CRD], jf. CRD 6, i oppregningen. Forslaget vil gjennomføre [CRD], jf. CRD 6 artikkel 70 nr. 1 samt videreføre gjennomføringen av revisjonsdirektivet med enkelte utvidelser som omtalt ovenfor.

I CRD 6 artikkel 70 nr. 1, som viderefører den ikke uttømmende oppregningen i [CRD] artikkel 70 av momenter som tilsynsmyndigheten skal legge vekt på ved valg av forvaltningstiltak eller sanksjon, og ved individuell utmåling av tiltaket/sanksjonen, er det tilføyd at det er relevant å legge vekt på tidligere strafferettslige reaksjoner mot den samme fysiske eller juridiske personen for den samme overtredelsen. Finanstilsynet foreslår at det tilføyes i oppregningen av momenter i finansforetaksloven § 22-6 (nåværende § 22-5) at det er relevant å legge vekt på tidligere strafferettslige reaksjoner mot den samme fysiske eller juridiske personen for den samme overtredelsen.

Finanstilsynet foreslår videre at finansforetaksloven § 22-6 om momenter som er relevante utvides til ikke bare å gjelde overtredelsesgebyr, men også forvaltningstiltak som pålegges ved overtredelser. Finanstilsynet viser i den forbindelse til at [CRD] artikkel 70 om momenter som er relevante ved valg av type reaksjon har et videre virkeområde enn bare overtredelsesgebyr. Artikkel 70 gjelder både ved valg av type administrativ sanksjon eller annet forvaltningstiltak og ved utmåling av sanksjonen eller forvaltningstiltaket. Momentene er ifølge direktivet også relevante for eksempel ved vurderinger av om det skal ilegges ledelseskarantene, pålegges retting og om et foretaks tillatelse skal tilbakekalles. Finanstilsynet viser videre til at Justis- og beredskapsdepartementet har gjort en lignende vurdering i høringsnotat 15. november 2024 [fotnote utelatt] om endringer i inkassoloven for å gjennomføre regler om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestefirmaer og kredittkjøpere mv., se særlig høringsnotatet punkt 16.3.3 og forslaget til inkassoloven § 47a.

Finanstilsynet legger til grunn at forslaget om å utvide virkeområdet til finansforetaksloven § 22-6 til å gjelde forvaltningstiltak generelt, ikke innebærer realitetsendringer, siden Finanstilsynet i praksis uansett ser hen til momentene som er nevnt i bestemmelsen i sine vurderinger av hva slags administrativ reaksjon en overtredelse skal føre til. Lovendringen som Finanstilsynet foreslår, vil innebære at forvaltningspraksis lovfestes.»

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2025 til finansforetaksloven § 22-6.

I høringsnotatet fra 2025 fremgår det videre i punkt 23.3.5 på side 161 om beregning av samlet netto årsomsetning ved utmåling av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt:

«Minstekravene til øvre rammer for utmåling av overtredelsesgebyr fra [CRD] er ikke endret ved CRD 6, jf. direktivet artikkel 66 nr. 1 bokstav a og artikkel 67 nr. 2 bokstav e til f. Se omtale av de øvre rammene i høringsnotatet fra 2019 punkt 2.2.2. CRD 6 inneholder imidlertid nye bestemmelser om hvordan samlet netto årsomsetning skal beregnes, jf. redegjørelsen for direktivet ovenfor. De nye bestemmelsene om beregning av samlet årsomsetning er relevante både ved utmåling av overtredelsesgebyr og ved utmåling av tvangsmulkt for juridiske personer.

Ifølge punkt 29 i fortalen til CRD 6 er formålet med de nye bestemmelsene om beregning av samlet årsomsetning å skape en enhetlig anvendelse av den øvre rammen for utmåling av overtredelsesgebyr, slik at hensynet til like konkurransevilkår i EU ivaretas. For foretak som rapporterer til tilsynsmyndigheten etter forordning (EU) 2021/451 om fastsettelse av tekniske gjennomføringsstandarder for anvendelsen av europaralaments- og rådsforordning (EU) nr. 575/2013 med hensyn til institusjoners tilsynsrapportering, skal den samlede årsomsetningen være summen av en rekke poster i vedlegg III og IV til forordningen. Forordningen er gjennomført i norsk rett i CRR/CRD-forskriften § 2 annet ledd nr. 57. For foretak som ikke rapporterer etter forordning (EU) nr. 575/2013, skal den totale netto årsomsetningen være den samme som etter gjeldende regnskapsregler. Finanstilsynet foreslår at bestemmelsene om beregning av netto årsomsetning gjennomføres i forskrift til finansforetaksloven (finansforetaksforskriften) ny § 22-1. Forslaget innebærer en direktivnær gjennomføring.

Finanstilsynet foreslår videre at det gis hjemmel i den nye bestemmelsen i finansforetaksloven om overtredelsesgebyr til å fastsette slike bestemmelser i forskriften. Når det gjelder tvangsmulkt, dekker gjeldende forskriftshjemmel i finansforetaksloven § 22-2 annet ledd etter Finanstilsynets vurdering forskriftsbestemmelser om beregning av netto årsomsetning.»

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2025 til finansforetaksloven § 22-5 tiende ledd.

6.5.4 Høringsinstansens syn

Kommunalbanken viser til at overtredelsesgebyrenes maksimale størrelse i CRD og BRRD er angitt som 5 millioner euro eller et tilsvarende beløp i nasjonal valuta, omregnet med kursen på nærmere angitte datoer. Så vidt Kommunalbanken kan se er det ikke inntatt relevante tilpasningstekster vedrørende disse datoene ved innlemmelse av disse rettsaktene i EØS-avtalen. Kommunalbanken antar derfor at det maksimale overtredelsesgebyret etter CRD i utgangspunktet bør ligge på i underkant av 40 millioner kroner, mens det etter BRRD bør ligge på i overkant av 42 millioner kroner. Kommunalbanken viser videre til at etter BRRD artikkel 114 kreves det at tilsynsmyndigheten ved vurderingen av om det skal ilegges administrative sanksjoner og ved utmåling av sanksjonenes størrelse, skal ta alle relevante omstendigheter i betraktning. I Finanstilsynets forslag til ny § 22-6 i finansforetaksloven er det angitt momenter som Finanstilsynet «kan» ta hensyn til, herunder «andre relevante forhold». Det vises i den forbindelse også til at det av den underliggende EØS-rettsakten som forutsetter hjemler for administrative sanksjoner, CRD artikkel 65 nr. 1 siste punktum og BRRD artikkel 110 nr. 1 siste punktum, følger at gebyrer skal være proporsjonale. Manglende vektlegging av relevante forhold vil innebære at gebyrer kan fremstå som uforholdsmessige, og også gå på tvers av intensjonen om enhetlig regulering i EØS. Kommunalbanken kan ikke se gode grunner til å la bestemmelsen åpne for at tilsynsmyndighetene skal kunne la være å ta hensyn til relevante forhold. Kommunalbanken mener derfor at departementet bør vurdere å endre ordlyden slik at det blir en «skal»-bestemmelse.

6.5.5 Departementets vurderinger

Departementet bemerker at Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.3.4 har lagt til grunn at overtredelsesgebyr som utgangspunkt skal settes så høyt at formålet med gebyret oppfylles. Departementet deler Finanstilsynets syn på de øvre rammene for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Det vises til forslaget til endringer i finansforetaksloven § 22-5 niende ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 tredje ledd, forsikringsformidlingsloven § 10-7 tredje ledd og låneformidlingsloven § 9-6 tredje ledd.

Departementet peker videre på at synliggjøring av forhold det kan legges vekt på, vil bidra til forutberegnelighet og likebehandling i sammenlignbare tilfeller. Det vises for øvrig til Finanstilsynets vurderinger i høringsnotatet gjengitt ovenfor, som departementet i det vesentlige kan stille seg bak.

Det vises til forslaget til finansforetaksloven § 22-6, forsikringsvirksomhetsloven § 9-3, forsikringsformidlingsloven § 10-8 og låneformidlingsloven § 9-7.

6.6 Oppfyllelsesfrist, tvangsfullbyrdelse, forsinkelsesrenter og foreldelse

6.6.1 Gjeldende rett

Fristen for å betale overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtak ble truffet, med mindre annet følger av vedtaket eller senere beslutning, jf. forvaltningsloven § 44 femte ledd.

Et vedtak om overtredelsesgebyr kan tvangsfullbyrdes dersom det foreligger tvangsgrunnlag. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d er «beslutning om tvangsmulkt, administrativ sanksjon eller disiplinærstraff truffet av offentlig myndighet med hjemmel i lov» tvangsgrunnlag for utlegg.

Forsinkelsesrenteloven gjelder for pengekrav på formuerettens område, jf. forsinkelsesrenteloven § 1. Loven gjelder i utgangspunktet ikke for betalingsforpliktelser som følger av forvaltningsvedtak om overtredelsesgebyr. I lov 25. april 2025 nr. 12 om innkreving av statlige krav mv. (innkrevingsloven) § 15 er det gitt regler om forsinkelsesrente for krav som er omfattet av innkrevingsloven. Det følger av forskrift 1. juli 2025 nr. 1396 om innkreving av statlige krav mv. (innkrevingsforskriften) § 2-6 at innkrevingsmyndigheten krever inn overtredelsesgebyr etter blant annet hvitvaskingsloven, regnskapsførerloven, revisorloven, verdipapirfondloven og verdipapirhandelloven. I tilknytning til reglene som gir Finanstilsynet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av regler om revisjonsutvalg og valg av revisor (finansforetaksloven § 22-4 flg.), er det i finansforetaksloven § 22-6 annet ledd gitt regler om at departementet kan fastsette forskrifter om renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyr.

Etter finansforetaksloven § 22-6 første ledd foreldes adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr fem år etter at overtredelsen har opphørt. Fristen avbrytes ved at Finanstilsynet sender forhåndsvarsel eller treffer vedtak. Det kan også gis forskrift om nærmere regler om foreldelse, jf. § 22-6 annet ledd.

6.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet gir i høringsnotatet fra 2019 uttrykk for at det ikke er behov for særskilte regler om oppfyllelsesfrist i lys av den alminnelige fireukersfristen i forvaltningsloven § 44 femte ledd.

Finanstilsynet viser videre til at reglene om tvangsgrunnlag i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d innebærer at det ikke er behov for særskilte regler om at slike vedtak er tvangsgrunnlag for utlegg.

Finanstilsynet foreslår å følge løsningen i verdipapirhandelloven med tanke på forsinkelsesrenter. Forslaget innebærer at forsinkelsesrenter skal kunne kreves inn av Finanstilsynet, og at tilsynet gis kompetanse til dette gjennom hjemmel i forskrift.

Det vises til forslaget i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-6 tolvte ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 åttende ledd, forsikringsformidlingsloven § 50 åttende ledd og låneformidlingsloven § 11-7 åttende ledd.

Finanstilsynet foreslår en foreldelsesfrist på fem år som regnes fra overtredelsens opphør. Forslaget er begrunnet i rettssikkerhetshensyn og tilsvarende løsninger i verdipapirhandelloven, verdipapirsentralloven og referanseverdiloven. Finanstilsynets forhåndsvarsel eller vedtak om overtredelsesgebyr virker fristavbrytende.

Det vises til forslaget i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-6 ellevte ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 syvende ledd, forsikringsformidlingsloven § 50 syvende ledd og låneformidlingsloven § 11-7 syvende ledd.

6.6.3 Høringsinstansens syn

Ingen høringsinstanser har hatt synspunkter på dette.

6.6.4 Departementets vurderinger

I lys av betalingsfristen på fire uker som følger av forvaltningsloven § 44 femte ledd (videreført i ny forvaltningslov § 79 fjerde ledd), mener departementet det ikke er nødvendig å ta inn særskilte bestemmelser om dette i tilknytning til de foreslåtte bestemmelsene om overtredelsesgebyr.

Det er heller ikke nødvendig å lovfeste særregler om at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, da dette følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Etter ny innkrevingslov er det heller ikke nødvendig å gi hjemmel til å gi nærmere regler om renter ved forsinket betaling av overtredelsesgebyr, jf. innkrevingsloven § 15 første ledd, så lenge det fremgår av innkrevingsforskriften at overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven, forsikringsformidlingsloven og låneformidlingsloven er blant kravene innkrevingsmyndigheten skal kreve inn.

Departementet bemerker at finansforetaksloven § 22-6 første og annet ledd om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr er generell i sin ordlyd, og også vil få anvendelse for nye regler om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven. Departementet slutter seg videre til Finanstilsynet vurdering av en foreldelsesfrist på fem år fra overtredelsen har opphørt. Det vises til forslaget til forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 fjerde ledd, forsikringsformidlingsloven § 10-7 fjerde ledd og låneformidlingsloven § 9-6 fjerde ledd.