9 Offentliggjøring og taushetsplikt ved vedtak om administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak

9.1 Gjeldende rett

Hverken finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven, låneformidlingsloven eller forsikringsformidlingsloven har bestemmelser om plikt til offentliggjøring av vedtak om administrative sanksjoner og andre forvaltningsvedtak. Det alminnelige utgangspunktet om at forvaltningens dokumenter er offentlige som følger av offentleglova § 3, kommer imidlertid til anvendelse, se også Prop. 62 L (2015–2016) punkt 2. Reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 og finanstilsynsloven § 2-7 begrenser samtidig hvilke opplysninger Finanstilsynet kan offentliggjøre. Finanstilsynets styremedlemmer og ansatte har lovbestemt taushetsplikt «overfor uvedkommende om det som de får kjennskap til i sitt arbeid om en kundes forhold», jf. finanstilsynsloven § 2-7 første ledd. Forvaltningsloven § 13 flg. verner opplysninger om personlige forhold og om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

Finansforetaksloven § 22-7 annet ledd og forsikringsformidlingsloven § 10-5 annet ledd oppstiller taushetsplikt for enhver som utfører arbeid eller tjeneste for Finanstilsynet eller departementet, når offentliggjøring av opplysninger kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre berørte parter uforholdsmessig stor skade. Bestemmelsene er i hovedsak utformet likt, men med noen små forskjeller.

Finanstilsynets vedtak om overtredelsesgebyr publiseres som hovedregel på Finanstilsynets nettsider, med unntak av opplysninger underlagt taushetsplikt.

9.2 EØS-rett

Etter CRD artikkel 68, krisehåndteringsdirektivet artikkel 112, forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 32 og direktiv (EU) 2019/2162 (OMF-direktivet) artikkel 24 skal tilsynsmyndighetene offentliggjøre endelige vedtak som pålegger en administrativ sanksjon, på tilsynsmyndighetenes nettsider. I forsikringsdistribusjonsdirektivet og OMF-direktivet fremgår det samme for forvaltningstiltak. Offentliggjøring skal skje så raskt som mulig etter at den som er ilagt sanksjonen, er underrettet om vedtaket. Offentliggjøringen skal minst inneholde opplysninger om hva overtredelsen gjelder og identiteten til den som ilegges en administrativ sanksjon. Dersom vedtakene kan ankes og landene tillater offentliggjøring av ikke-endelige vedtak, fremgår det at offentliggjøringen også skal inneholde informasjon om utfallet av ankeprosessen.

CRD artikkel 68 nr. 2 har unntak fra hovedregelen om offentliggjøring. Etter bestemmelsen skal sanksjoner offentliggjøres i anonymisert form på en måte som er i samsvar med nasjonal rett i følgende tilfeller:

• Når sanksjonene ilegges en fysisk person, og en offentliggjøring av personopplysningene viser seg å være urimelig etter en obligatorisk forhåndsvurdering.

• Dersom offentliggjøring ville skade finansmarkedenes stabilitet eller en pågående strafferettslig etterforskning.

• Dersom offentliggjøringen, i den grad dette kan fastslås, ville medføre uforholdsmessig stor skade for de berørte institusjonene eller fysiske personene.

Alternativt kan offentliggjøring utsettes hvis det kan forventes at omstendighetene nevnt i punktene foran vil opphøre innen et rimelig tidsrom, jf. CRD artikkel 68 nr. 2 annet ledd.

Krisehåndteringsdirektivet, forsikringsdistribusjonsdirektivet og OMF-direktivet har tilsvarende bestemmelser. I motsetning til CRD og krisehåndteringsdirektivet åpner forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 32 i tillegg for at offentliggjøring kan unnlates (og ikke bare utsettes) hvis det foreligger forhold som nevnt ovenfor om CRD artikkel 68 nr. 2.

9.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet fra 2019 viser Finanstilsynet til at utgangspunktet er at forvaltningsorganer kan offentliggjøre opplysninger om saker som de behandler, jf. også omtale av dette i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 2. Finanstilsynet legger til grunn at det ikke er nødvendig med lovbestemmelser som gir Finanstilsynet plikt til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser. En slik plikt vil følge ved innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som har bestemmelser om offentliggjøring.

Finanstilsynet foreslår taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser dersom offentliggjøring kan føre til alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre berørte parter uforholdsmessig skade. Taushetsplikten gjelder så lenge vilkårene er oppfylt, og det kan inntre plikt til offentliggjøring på et senere tidspunkt. Hvis det for eksempel i et begrenset tidsrom vil kunne skape alvorlig uro på finansmarkedene om opplysningene blir offentliggjort, og forholdene senere endrer seg slik at det ikke lenger er fare for slik uro, vil Finanstilsynet ha plikt til å offentliggjøre opplysningene, jf. også unntaket fra taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 a nr. 3 når det ikke lenger er behov for beskyttelse fordi ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig.

Det vises til forslaget i høringsnotatet fra 2019 til finansforetaksloven § 22-7, forsikringsvirksomhetsloven § 9-1, forsikringsformidlingsloven § 48 annet ledd og låneformidlingsloven § 11-9.

I høringsnotatet fra 2025 punkt 25.2.3.2 viser Finanstilsynet blant annet til at CRD fastsetter en plikt til i det minste å offentliggjøre administrative sanksjoner og forvaltningstiltak som ikke kan påklages, det vil si der endelig vedtak foreligger, og hvilke opplysninger som i så fall skal offentliggjøres, jf. CRD artikkel 68 nr. 1, samt at bestemmelsen i nr. 2 fastsetter når offentliggjøring av administrative sanksjoner og tiltak og enkelte opplysninger skal gjøres i anonymisert form.

Finanstilsynet opprettholder sin vurdering av at det ikke er nødvendig med lovbestemmelser som gir Finanstilsynet plikt til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser, da en slik plikt vil følge ved innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som har bestemmelser om offentliggjøring.

Finanstilsynet viser videre til at ESA har reist spørsmål om norsk lovgivning i tilstrekkelig grad sikrer at opplysninger om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner kan offentliggjøres i anonymisert form. Finanstilsynet har på denne bakgrunn gjort en fornyet vurdering av gjennomføringen av CRD artikkel 68 nr. 2 i norsk rett. Finanstilsynet mener at finansforetaksloven § 22-7 annet ledd om taushetsplikt om nærmere bestemte opplysninger vil oppfylle kravet til anonymisering i CRD artikkel 68 nr. 2 ved offentliggjøring av administrative sanksjoner og forvaltningstiltak, forutsatt at bestemmelsen bygges noe ut i tråd med direktivet. Finanstilsynet vurderer at finansforetaksloven § 22-7 annet ledd ikke dekker samtlige av de situasjonene som er nevnt i artikkel 68 nr. 2 bokstav a og b. Finanstilsynet foreslår at finansforetaksloven § 22-7 annet ledd utvides til også å omfatte nevnte situasjoner. Når det gjelder strafferettslig etterforskning, mener Finanstilsynet at taushetsplikten bare kan gjelde der vedkommende kjenner til at det foregår en strafferettslig etterforskning som kan bli skadelidende.

Finanstilsynet foreslår også taushetspliktsbestemmelser for å ivareta direktivets krav om at offentliggjøring i enkelte tilfeller skal skje i anonymisert form. Finanstilsynet viser til at det i finansforetaksloven § 22-7 annet ledd annet punktum er regulert at angitte bestemmelser i forvaltningsloven som gjelder taushetsplikt, ikke gjelder for opplysninger som omhandler sanksjoner og andre tiltak som knytter seg til overtredelser av regler i finansforetaksloven eller forskrifter gitt i medhold av loven, på nærmere angitte vilkår. For slike opplysninger vil det bare være taushetsplikt for de tilfellene som er regulert i finansforetaksloven § 22-7 første ledd.

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet at bestemmelsen i finansforetaksloven omnummereres til § 22-8 annet ledd.

9.4 Høringsinstansenes syn

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening mener at det bør lovfestes en plikt til å offentliggjøre endelige vedtak om administrative sanksjoner. De mener også at Finanstilsynets forslag om taushetsplikt er uklare og for vidt formulert.

TV 2 mener forslaget til taushetsplikt er for skjønnsmessig formulert og foreslår at det presiseres i loven at offentligheten som hovedregel skal ha innsyn.

9.5 Departementets vurdering

Utgangspunktet er at forvaltningsorganer kan offentliggjøre opplysninger om saker som de behandler, jf. også omtale av dette i Prop. 62 L (2015–2016) pkt. 2. Finansdepartementet legger som Finanstilsynet til grunn at det ikke er påkrevet med lovbestemmelser som gir Finanstilsynet plikt til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser. En slik plikt vil følge ved innlemmelse av de aktuelle direktivene i EØS-avtalen.

Departementet antar med henblikk på publiseringenes inngripende karakter og den holdningen ESA har hatt hva gjelder kravet til EØS-gjennomføring at det likevel kan være hensiktsmessig at en plikt til offentliggjøring lovfestes. Det vises her blant annet til at Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening og TV 2 i sine respektive høringsinnspill har etterlyst presisering i lovtekst om at hovedregelen er at offentligheten skal ha innsyn. Departementet foreslår på denne bakgrunn en generell bestemmelse om offentliggjøring av vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak i ny § 6-5 i finanstilsynsloven.

Departementet bemerker at direktivene nevnt ovenfor i punkt 9.2 inneholder unntak fra hovedregelen om offentliggjøring, som ikke nødvendigvis fanges opp av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 og finanstilsynsloven § 2-7. Taushetspliktsbestemmelsen i forsikringsformidlingsloven § 10-5 annet ledd anses dekkende. Det gjør også taushetspliktsbestemmelsen i finansforetaksloven § 22-7 annet ledd, som Finanstilsynet foreslår at omnummereres til § 22-8 annet ledd, med Finanstilsynets forslag til justeringer. Departementet stiller seg videre bak Finanstilsynets forslag til nye bestemmelser om taushetsplikt i forsikringsvirksomhetsloven og låneformidlingsloven, som pålegger enhver som utfører arbeid eller tjeneste for Finanstilsynet og departementet, taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser av de aktuelle lovene, dersom offentliggjøring kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade. Disse foreslås tatt inn i lovene som henholdsvis forsikringsvirksomhetsloven § 9-1 og låneformidlingsloven § 9-8.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening og TV 2 har også innvendt at unntakene om alvorlig uro på finansmarkedene og skade for partene er for uklare og skjønnsmessig formulert. Departementet viser til at unntaket gjennomfører direktivforpliktelser, og at det sikrer god sammenheng i regelverket, både nasjonalt og i EØS, at unntakene er utformet i samsvar med direktivene. Dette bidrar blant annet til å sikre lik praktisering av reglene. Vilkårene er av denne grunn også gjennomgående benyttet i lovverket på departementets område. Departementet bemerker at det er ønskelig å ha ensartede løsninger på området. Vilkårene er innarbeidet på området og fungerer etter departementets syn godt.

Departementet finner det heller ikke hensiktsmessig å innskrenke vilkårene ytterligere fordi de faktiske og rettslige vurderingene vil kunne stille seg svært ulikt i ulike situasjoner. Vilkårene må være skjønnsmessige nettopp fordi det ofte er ulike interesser som må veies mot hverandre.

Det vises til forslaget til finanstilsynsloven § 6-5, finansforetaksloven § 22-8 annet ledd, forsikringsvirksomhetsloven § 9-1 og låneformidlingsloven § 9-8.