8 Endringer i regler om tvangsmulkt i finansforetaksloven

8.1 Gjeldende rett

Etter finansforetaksloven § 22-2 annet ledd, jf. første ledd, kan departementet ilegge tvangsmulkt til den som ikke etterkommer pålegg om at forhold i strid med loven eller bestemmelse gitt med hjemmel i loven skal opphøre. Tvangsmulkten kan ilegges i form av en engangsmulkt eller løpende mulkt. Departementets myndighet etter bestemmelsen er delegert til Finanstilsynet.

Finanstilsynsloven § 4-3 gir Finanstilsynet adgang til å ilegge tvangsmulkt hvis et pålegg fra Finanstilsynet med hjemmel i lov eller forskrift ikke følges.

I forvaltningsloven § 51 er det fastsatt enkelte regler knyttet til ileggelse av tvangsmulkt. Bestemmelsen lyder:

«§ 51 (tvangsmulkt)

Et forvaltningsorgan kan, når det er fastsatt i lov, treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd.

Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et beløp som forfaller ved hver overtredelse. Tvangsmulkt påløper ikke dersom etterlevelse blir umulig, og årsaken til dette ikke ligger hos den ansvarlige.

Forvaltningsorganet kan i særlige tilfeller redusere eller frafalle påløpt mulkt.

Tvangsmulkt tilfaller statskassen.

Forhold knyttet til ileggelsen av tvangsmulkt kan påklages særskilt. Reglene i §§ 28 til 36 gjelder tilsvarende.»

Det fremgår uttrykkelig av forarbeidene til paragrafen at bestemmelsen kan fravikes i særlov, jf. Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 31.4.4.

Formålet med tvangsmulkt er å sikre etterlevelse, og ikke å sanksjonere begåtte overtredelser. Tvangsmulkt anses ikke som en administrativ sanksjon, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 31.4.2.

Forvaltningsloven (1967) § 51 er videreført i ny forvaltningslov (2025) § 77.

8.2 EØS-rett

Det fremgår av CRD artikkel 66 nr. 2 bokstav b og artikkel 67 nr. 2 bokstav b, som endret av CRD6, at tilsynsmyndigheten skal ha mulighet til å ilegge tvangsmulkt ved overtredelser av en rekke bestemmelser i CRD og CRR. Overtredelsene er de samme som skal kunne medføre overtredelsesgebyr.

Artikkel 3 nr. 67 definerer tvangsmulkt som et periodisk krav om å betale penger for å tvinge fysiske eller juridiske personer til å avslutte pågående overtredelser av nasjonale regler som gjennomfører CRD eller CRR, eller avgjørelser fattet av tilsynsmyndighetene med grunnlag i nevnte rettsakter.

Direktivet artikkel 66 nr. 2 og artikkel 67 nr. 2 inneholder bestemmelser om de øvre rammene for utmåling av tvangsmulkt. For juridiske personer skal tvangsmulkten minst kunne være opptil 5 prosent av gjennomsnittlig daglig nettoomsetning per dag frem til forholdet er rettet. For fysiske personer skal tvangsmulkten minst kunne være opptil 50 000 euro per dag, eller tilsvarende beløp i nasjonal valuta per 9. juli 2024. Direktivet åpner for at medlemsstatene kan beregne tvangsmulkt på ukentlig eller månedlig basis i stedet for utmåling per dag, jf. artikkel 66 nr. 2 nest siste ledd og artikkel 67 nr. 2 nest siste ledd.

Tvangsmulkt skal kunne ilegges for en periode på inntil seks måneder fra datoen som er fastsatt i vedtaket der tvangsmulkt ilegges. Det fremgår videre av artikkel 66 nr. 2 siste ledd og artikkel 67 nr. 2 siste ledd at tvangsmulkt kan pålegges på en dato og først begynne å løpe på en senere dato.

Artikkel 66 nr. 3 og artikkel 67 nr. 3 inneholder bestemmelser om hvordan netto årsomsetning skal beregnes. I artikkel 66 nr. 4 og artikkel 67 nr. 4 fremkommer det at daglig nettoomsetning ved ileggelse av tvangsmulkt skal beregnes ved å dele netto årsomsetning på 365.

I artikkel 65 nr. 3 er det presisert at pålegg om tvangsmulkt ikke skal være til hinder for at tilsynsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr eller andre forvaltningstiltak for den samme overtredelsen.

8.3 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet viser i høringsnotatet fra 2025 til at tvangsmulkt med CRD6 har kommet inn i CRD som et nytt virkemiddel som tilsynsmyndigheten minst skal ha til rådighet. Formålet med tvangsmulkt er å fremtvinge at forhold som er i strid med CRD og CRR skal opphøre, jf. definisjonen av tvangsmulkt i artikkel 3 nr. 67.

Etter Finanstilsynets vurdering oppfyller gjeldende regler om tvangsmulkt i finansforetaksloven § 22-2 annet ledd, jf. første ledd, langt på vei minstekravene i direktivet. Finanstilsynet foreslår imidlertid at bestemmelsen endres på noen punkter for å oppfylle direktivets krav fullt ut:

• Etter Finanstilsynets vurdering er det ikke behov for å benytte seg av adgangen til å utmåle tvangsmulkt på ukentlig eller månedlig basis. Derimot må adgangen til å ilegge tvangsmulkt som en engangsmulkt tas ut av finansforetaksloven § 22-2 annet ledd for at bestemmelsen skal bli i samsvar med direktivet på dette punkt.

• Det bør etter Finanstilsynets vurdering presiseres i finansforetaksloven § 22-2 at forvaltningsloven § 51 annet ledd første punktum, der det er fastsatt at tvangsmulkt fastsettes som en løpende mulkt eller som et engangsbeløp som forfaller ved hver overtredelse, ikke gjelder for tvangsmulkt som er ilagt etter finansforetaksloven. Det bør etter Finanstilsynets vurdering også fremgå uttrykkelig av lovbestemmelsen om tvangsmulkt i finansforetaksloven § 22-2 at mulkten løper inntil pålegget om å bringe forholdet i tråd med finansforetaksloven og tilhørende forskrifter er oppfylt, slik at bestemmelsen blir i samsvar med CRD artikkel 66 nr. 2 bokstav b og artikkel 67 nr. 2 bokstav b også på dette punkt. Tilsvarende fremgår også av bestemmelsene om tvangsmulkt i finanstilsynsloven § 4-3 og verdipapirhandelloven § 19-10.

Finanstilsynet viser til at det ikke fremgår av direktivet om det kan ilegges tvangsmulkt for flere perioder dersom forholdet ikke er rettet etter seks måneder. Sett hen til formålet med tvangsmulkt, som er å skape et oppfyllelsespress, er det etter Finanstilsynets oppfatning naturlig å forstå direktivet slik at meningen ikke har vært å stenge muligheten for å kunne ilegge tvangsmulkt i flere perioder på opptil seks måneder hvis det skulle være nødvendig.

På denne bakgrunn foreslås det i høringsnotatet at det fastsettes i finansforetaksloven § 22-2 annet ledd at tvangsmulkt kan ilegges for en periode på opptil seks måneder av gangen.

Finanstilsynet foreslår videre at det skal fremgå uttrykkelig innledningsvis i bestemmelsen om tvangsmulkt i finansforetaksloven § 22-2 annet ledd at tvangsmulkt kan pålegges for å sikre at bestemmelsene i finansforetaksloven og bestemmelser gitt i medhold av loven blir gjennomført. Bestemmelsen vil innebære at definisjonen av tvangsmulkt i CRD artikkel 3 nr. 67 fremgår av finansforetaksloven. Finanstilsynet viser til at dette er i tråd med anbefalingene om utforming av lovbestemmelser om tvangsmulkt i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 31.4.5. Der fremgår det at formålet med vedtak om tvangsmulkt med fordel kan uttrykkes i den enkelte lovbestemmelsen om tvangsmulkt. Formålet med tvangsmulkt er samme sted beskrevet som å sikre etterlevelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse (typisk enkeltvedtak), enten ved at påbud oppfylles eller ved at forbud etterleves.

Ifølge direktivet artikkel 66 nr. 2 og artikkel 67 nr. 2 kan tvangsmulkt ilegges på en dato og først begynne å løpe på en senere dato. Det fremgår av høringsnotatet at Finanstilsynet anser at det ikke kreves særskilte gjennomføringsbestemmelser for at norsk rett skal være i samsvar med direktivet på dette punkt. Det vises til at direktivet ikke pålegger private aktører plikter, eller gir dem rettigheter, men retter seg kun mot tilsynsmyndigheten. Det vises videre til at bestemmelsen gir Finanstilsynet et handlingsrom slik at tvangsmulkt ikke nødvendigvis må begynne å løpe samme dag som vedtak om tvangsmulkt fattes eller samme dag som parten har fått underretning om vedtaket.

Finanstilsynet foreslår å endre finansforetaksloven § 22-2 slik at myndigheten til å fatte pålegg og ilegge tvangsmulkt hvis pålegg ikke etterkommes, legges direkte til Finanstilsynet, ikke til departementet som i dag. Det vises til at en slik løsning harmonerer best med direktivet, som stiller krav til nasjonale tilsynsmyndigheters virkemidler, samt at en tilsvarende løsning er valgt for reglene om tvangsmulkt i finanstilsynsloven § 4-3.

Finanstilsynet foreslår videre at den delen av finansforetaksloven § 22-2 annet ledd som fastsetter at tvangsmulkt tilfaller staten, oppheves, da det samme følger av forvaltningsloven § 51 fjerde ledd.

Etter Finanstilsynets vurdering er direktivets minstekrav til de øvre rammene for tvangsmulkt tilstrekkelig høye til å skape insentiver til etterlevelse.

Når det gjelder direktivet artikkel 65 nr. 3, der det heter at anvendelse av tvangsmulkt ikke skal være til hinder for at tilsynsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr eller andre forvaltningstiltak for den samme overtredelsen, er norsk rett etter Finanstilsynets vurdering i samsvar med direktivets krav. Etter Finanstilsynets vurdering er det klart at ileggelse av tvangsmulkt for manglende oppfyllelse av et pålegg fattet av Finanstilsynet etter finansforetaksloven, ikke er til hinder for at samme overtredelse kan medføre for eksempel overtredelsesgebyr. Finanstilsynet viser her til for eksempel Rt. 2015 side 392 (HR-2015-791-A), der Høyesterett uttalte at ileggelse av tvangsmulkt etter forurensningsloven ikke stengte for etterfølgende straffeforfølgning av de samme overtredelsene.

Det vises til utkastet i høringsnotatet fra 2025 til finansforetaksloven § 22-2 annet ledd.

8.4 Høringsinstansenes syn

NHO gir uttrykk for at adgangen til å ilegge tvangsmulkt i alle fall bør være begrenset til to perioder på seks måneder, samt at tvangsmulkttak på 600 000 kroner per dag for fysiske personer innebærer en personlig risiko som er uforholdsmessig sammenlignet med overtredelsene det er snakk om. NHO viser videre til at § 22-2 annet ledd om «å sikre at bestemmelsene … blir gjennomført» tilsynelatende strekker seg lenger enn forvaltningsloven § 51 om «å sikre at plikter som følger av … individuell avgjørelse, blir etterlevd».

Advokatforeningen mener at et syn om at direktivet ikke stenger for muligheten for å kunne ilegge tvangsmulkt i flere perioder på opptil seks måneder hvis det skulle være nødvendig, ikke har god forankring i direktivets ordlyd, og at dersom meningen hadde vært å åpne for ileggelse av tvangsmulkt i flere perioder på seks måneder, måtte det fremkomme klarere. Foreningen støtter at adgangen til å sette høyere øvre ramme enn direktivets minstekrav for utmåling av tvangsmulkt per dag, ikke benyttes. Det vises videre til at for en person som blir ilagt tvangsmulkt på opptil 600 000 kroner per dag, så vil det være et betydelig inngrep, og etter Advokatforeningens oppfatning bør det innføres bedre rettssikkerhetsgarantier før man åpner for muligheten til å ilegge fysiske personer svært høy tvangsmulkt.

8.5 Departementets vurderinger

Departementet deler Finanstilsynets vurdering av behovet for enkelte justeringer i finansforetaksloven § 22-2 annet ledd for å oppfylle krav etter CRD6. Departementet deler Finanstilsynets vurdering av at det er naturlig å forstå direktivet slik at det ikke sperrer for ileggelse av tvangsmulkt for flere perioder av seks måneder. Departementet viser til at Finanstilsynet bør gjøre en fornyet vurdering av hva som er en passende tilsynsmessig oppfølging av overtredelsene dersom det viser seg at et tilsynsobjekt ikke har evnet å etterleve pålegget etter en periode på hele seks måneder. Samtidig mener departementet det burde fremgått klarere av CRD6 dersom tilsynsmyndigheten var forhindret fra å konkludere med at en fornyet periode på opptil seks måneder med tvangsmulkt var det mest passende tilsynsmessige tiltaket for å sørge for etterlevelse.

Departementet deler videre Finanstilsynets syn på øvrige endringer i bestemmelsen.

Det vises til forslaget til finansforetaksloven § 22-2 annet ledd.