4 Gjennomføring av avtalen
Dette kapittelet omhandler administrative oppgaver knyttet til gjennomføringen av avtalen. Gjennomføring av avtalen i norsk rett er omtalt i kapittel 7.
Hovedformålet med den nye avtalen er at fiskebestandene skal forvaltes på en økologisk, økonomisk og sosialt bærekraftig måte basert på best tilgjengelig kunnskap, slik at vassdragets kapasitet for lakseproduksjon og mangfoldet i fiskebestandene sikres (artikkel 1). Forvaltningen skal baseres på en forvaltningsplan (artikkel 4).
Avtaleforslaget innebærer at det innføres en kunnskaps- og målbasert forvaltning av laksebestandene. Dette betyr at alle beslutninger om reguleringer i fisket skal gjøres med bakgrunn i best tilgjengelig kunnskap og ut fra i hvilken grad den enkelte bestand når sine respektive forvaltningsmål. Fisket skal reguleres slik at det er tilpasset de ulike bestandenes høstbare overskudd.
Overgang til en kunnskaps- og målbasert forvaltning av laksebestandene i Tanavassdraget vil være krevende. Dette skyldes i første rekke at fisket foregår på om lag 30 ulike laksebestander med varierende, og i de aller fleste tilfeller, svak bestandsstatus. Gjenoppbygging av laksebestandene samtidig som det foregår et omfattende fiske kan bare oppnås gjennom en fleksibel forvaltning som til enhver tid er best mulig tilpasset laksebestandenes tilstand og utviklingstrekk. Dette forutsetter at bestandsutviklingen følges nøye gjennom tilstrekkelig overvåking, gode data om fangstene på de ulike bestandene og lokal kunnskap om fiskebestandene og fiskeutøvelsen.
4.1 Overvåking av laksebestandene
Avtalen forplikter partene til å samarbeide om overvåking av og forskning på fiskebestandene i Tanavassdraget (artikkel 12). Resultatene av overvåkingen vil særlig ha betydning som grunnlag for vurdering av måloppnåelsen iht. forvaltningsplanen (artikkel 4) og fiskereglene (artikkel 7).
Overvåkingsprogrammet skal fremskaffe kunnskap om bestandssituasjonen og om hvor, når og i hvilken grad bestandene kan høstes samtidig som målene i forvaltningsplanen blir nådd. Bestandssituasjonen vurderes ut fra oppnåelse av gytebestandsmål og høstbart overskudd for de enkelte bestandene. I den forbindelse er det nødvendig med informasjon på bestandsnivå om fisket og fangstene, innsiget av laks, gytebestandenes størrelse og ungfiskproduksjonen.
Overvåkingen fram til i dag
Norge har gjennomført forskningsprosjekter og overvåking i Tanavassdraget over lang tid. På 1970- og tidlig 1980-tall ble det gjennomført merking- og gjenfangstundersøkelser av smolt. Forsknings- og overvåkingsaktiviteten ble trappet opp på norsk side på begynnelsen av 2000-tallet. Også Finland har gjennomført forskning og overvåking i Tanavassdraget over lang tid, blant annet ved innsamling og analyser av lakseskjell fra hovedelvfisket og ungfiskundersøkelser siden 1970-tallet.
Siden 2010 har en felles norsk-finsk overvåkings- og forskningsgruppe for Tanavassdraget samordnet det vitenskapelige arbeidet mellom landene, herunder overvåkingen av laksebestandene. Miljødirektoratet har stått for det meste av finansieringen på norsk side etter 2010. Direktoratet har både i 2015 og 2016 benyttet ca. 1,9 mill. kr til disse formålene, inkludert utgifter til drift av overvåkings- og forskningsgruppen. Norsk institutt for naturforskning har koordinert den operative delen av overvåkingen i samarbeid med det finske Naturressursinstituttet, mens Tanavassdragets fiskeforvaltning har fulgt opp prosjektene lokalt.
Fremtidig overvåking
Hvor mye sideelvbestandene påvirkes av fisket i vassdragets hovedelv, har i hovedsak sammenheng med hvor langt oppe i vassdraget sideelvene ligger. Laks som hører hjemme i de øvre sideelvene har lengre vandringsvei i hovedelva enn laksen som hører hjemme i de nedre sideelvene, og vil derfor beskattes hardest i hovedelvfisket. Overvåkingsprogrammet må fange opp situasjonen i nedre, midtre og øvre del av vassdraget. Det legges derfor opp til innsamling av data i ulike deler av vassdraget, herunder i referanseelver, for å fange opp utviklingen.
Den fremtidige overvåkingen vil bestå av følgende hovedelementer:
Skjellprøver til genetisk bestandsidentifisering av laks fanget i fiske på blandete bestander
Telling av voksen fisk
Ungfiskundersøkelser i utvalgte sideelver
Det legges opp til at resultater fra overvåkingen skal foreligge i løpet av november hvert år, slik at dataene skal kunne vurderes og gi grunnlag for å evaluere fisket og fiskereguleringene.
Det finnes som tidligere nevnt om lag 30 genetisk ulike sideelvbestander i Tanavassdraget. I tillegg er det dokumentert at hovedelvlaksen kan deles i tre genetisk atskilte bestander. Fisket i hovedelva i Tanavassdraget foregår på flere bestander samtidig, og de ulike bestandene blir beskattet forskjellig i de ulike fiskeriene, avhengig av hvor lang vandring de har i hovedelva. Dette gjør overvåkingen svært krevende.
Den nye avtalen forutsetter informasjon om hvordan fiskeutøvelsen og beskatningstrykket endrer seg under de nye fiskereglene. Dette skal oppnås ved systematisk innsamling av nye skjellprøver for å vurdere effekter av gjennomførte tiltak.For å kunne følge utvikling i andelen tanalaks og beskatningstrykket på tanabestandene i sjøfisket, vil det også være behov for å analysere skjellprøver innsamlet fra sjølaksefisket i Finnmark.
Fisketellinger med sonar eller video har blitt en viktig del av overvåkingen i store og små laksevassdrag. I Tanavassdraget har telling av vandrende laks med slike metoder gitt gode resultater.
I løpet av det siste året har fisketelling med sonar nederst i hovedelva kommet opp som et sterkt ønske fra flere hold på finsk side. Akustisk fisketelling med sonar kan supplere øvrig overvåking i tråd med det foreslåtte programmet, men oppgangen av laks registrert langt nede i vassdraget kan ikke vise bestandsstatus for de enkelte bestandene i hele vassdraget. En slik form for fisketelling vil ikke være nødvendig for formålet med overvåkingsprogrammet, men kan gi nyttig tilleggsinformasjon.
I tillegg til overvåkingen vil fangststatistikk fra de ulike områdene og fiskeriene i vassdraget gi vesentlig kunnskap om utviklingen i laksebestandene jf. nærmere omtale under kapittel 4.2.
Det vil være et betydelig behov for samordning og samarbeid mellom ulike aktører som er direkte involverte i overvåkingen. Mellom Norge og Finland vil slikt samarbeid og samordning i hovedsak foregå i overvåkings- og forskningsgruppen. På norsk side vil Miljødirektoratet ha et særlig ansvar for overvåkingen og for samarbeidet om denne med Tanavassdragets fiskeforvaltning, overvåkings- og forskningsgruppen og finske myndigheter.
4.2 Andre forhold knyttet til gjennomføringen
Fangstregister og fiskekort
Avtalen forutsetter at partene etablerer et felles elektronisk fangstregister og pålegger fiskerne å rapportere om fiskeinnsats og fangster til dette registeret (artikkel 13). I de nye fiskereglene bestemmes det videre at fangstoppgave skal leveres ukentlig og at all fangst skal rapporteres før nytt fiskekort kan kjøpes (fiskereglene § 30).
Både i forvaltnings-, overvåkings- og forskningssammenheng vil det være viktig å få inn fangstdata kontinuerlig i løpet av sesongen. Spesielt i perioder når bestandene skal bygges opp, er det viktig å ha god kjennskap til hvordan fiskerne responderer på nye regler og endret organisering av fisket.
Salg av fiskekort er regulert i avtalens artikkel 10 og i fiskereglene §§ 4, 5, 8 og 9. På norsk side vil Tanavassdragets fiskeforvaltning ha ansvaret for salg av fiskekort både til lokale fiskere og til tilreisende fiskere som skal kjøpe fiskekort av den norske kvoten på 11 000 kort. Det vil bli etablert et felles system for salg av fiskekort til tilreisende fiskere i begge land.
På norsk side har fangstrapporteringen vært obligatorisk fra 1993. Tidligere har staten ved Fylkesmannen i Finnmark hatt ansvar for det norske fiskekortsalget og fangststatistikken. Fra 2011 har Tanavassdragets fiskeforvaltning hatt dette ansvaret. På finsk side er det staten ved Nærings-, trafikk- og miljøsentralen i Rovaniemi som har ansvaret for fiskekortsalget, mens Naturressurssenteret har ansvaret for fangststatistikken.
Det er opprettet en uformell norsk-finsk arbeidsgruppe som skal utvikle systemer for salg av fiskekort, fangstrapportering og fangstregister. Tanavassdragets fiskeforvaltning, som har ansvaret for disse oppgavene på norsk side, er invitert til å være med i arbeidsgruppen, men har ikke ønsket å delta. Det legges opp til at de nye systemene skal være på plass senest 1. mai 2017.
Forvaltningsplan for laksebestandene
Avtalen forutsetter at partene i fellesskap utarbeider en forvaltningsplan for laksebestandene i Tanaelva som grunnlag for gjenoppbygging av svake bestander og bærekraftig utnyttelse på sikt (artikkel 4). Fiskerettshaverne skal medvirke i utarbeidelse av planen, og for Norges del innebærer dette at Tanavassdragets fiskeforvaltning vil ha en sentral rolle i planarbeidet.
Forvaltningsplanen skal inneholde informasjon om fisket og om tilstanden til fiskebestandene og deres livsmiljø. Planen skal fastsette forvaltningsmål og forslag til forvaltningstiltak for de enkelte laksebestandene, herunder også forslag til nødvendige gjenoppbyggingstiltak for de bestandene som ikke når forvaltningsmålene. Planen skal være kunnskapsbasert og rettet inn mot de enkelte laksebestandene. Den skal bygge på den beste tilgjengelige kunnskapen om bestandenes størrelse, sammensetning og forventet utvikling, samt på føre-var-prinsippet. Planen skal evalueres og justeres dersom utviklingen i bestandenes tilstand avviker vesentlig fra forventningene.
Forvaltningsplanen skal ha som utgangspunkt at reguleringene i fisket skal føre til at forvaltningsmålene for de enkelte bestandene nås. De fleste laksebestandene er i dag på et nivå som ligger under forvaltningsmålet, og planer for gjenoppbygging av disse bestandene skal inkluderes i forvaltningsplanen. Den felles overvåkings- og forskningsgruppen har utarbeidet alternative gjenoppbyggingskurver for laksebestander som ikke når forvaltningsmålene. De vedtatte fiskereguleringene antas å føre til at alle bestandene kan nå forvaltningsmålene i løpet av to laksegenerasjoner, det vil si ca. 15 år.
Forvaltningsplanen vil være utgangspunkt for reguleringer i fisket etter laks i vassdraget, herunder også eventuelle bestemmelser om å fravike felles fiskeregler, og for vurdering av om forhåndsavtalte reguleringstiltak skal tre i kraft.
Norsk-finsk forskergruppe og bruk av lokal og tradisjonell kunnskap
Siden 2010 har en norsk-finsk overvåkings- og forskningsgruppe for Tanavassdraget koordinert overvåkingen mellom landene. Gruppen har også levert statusrapporter og påpekt kunnskapsmangler. I den nye avtalen er det lagt til grunn at arbeidet til denne gruppen skal videreføres i en felles overvåkings- og forskningsgruppe, jf. artikkel 12. Gruppen skal bestå av to forskere fra hvert land, og vil være sentral i samarbeidet om overvåking av og forskning på fiskebestandene. Gruppen skal også medvirke til utarbeidelse og evaluering av forvaltningsplanen og den årlige evalueringen av fiskereglene. Gruppen vil bli re-oppnevnt og gitt et nytt mandat som er tilpasset den nye avtalen. Lokale fiskerettshavere skal involveres i gruppens arbeid.
For å sikre at også lokal og tradisjonell kunnskap blir vurdert i den fremtidige forvaltningen, tas det fra norsk side sikte på at hver av avtalepartene oppnevner en person som i kontakt med lokal kompetanse skal formidle lokal og tradisjonell kunnskap om fiskebestandene og fisket til forsknings- og overvåkingsgruppen. Detaljene i dette vil bli drøftet med Tanavassdragets fiskeforvaltning og ansvarlige myndigheter i Finland.
Tanavassdragets fiskeforvaltning har fremmet en skisse til et prosjekt om tradisjonell kunnskap om laks og laksefiske blant laksefiskere i Tanavassdraget. Prosjektet vil bli vurdert i løpet av 2017.
Fiskeoppsyn
Innføring av nye fiskeregler vil være utfordrende for fiskeoppsynet i vassdraget. Det legges derfor opp til at Statens naturoppsyn fortsatt skal bidra med ressurser og kompetanse til det ordinære oppsynet som utføres av Tanavassdragets fiskeforvaltning. Erfaringene fra dette samarbeidet er svært gode og vil bli videreført.
Organisering av fiskeforvaltningen
Den nye avtalen forutsetter både en styrking av forvaltningen på nasjonalt nivå og økt samarbeid mellom de ansvarlige myndighetene i Norge og Finland. Dette skyldes først og fremst overgangen til en fleksibel forvaltning, der fiskereguleringene til enhver tid skal være best mulig tilpasset målene for bestandsutvikling, jf. særlig artikkel 6 om adgang til å fravike fiskereglene og artikkel 7 om evaluering av reglene. I disse bestemmelsene er Norges og Finlands regjeringer eller den de bemyndiger ansvarlig myndighet. I Norge vil det være naturlig at denne myndigheten, samt det generelle ansvaret for gjennomføring av avtalen, blir lagt til Klima- og miljødepartementet som hovedansvarlig for den statlige villaksforvaltningen. Miljødirektoratet, som har det nasjonale ansvaret for reguleringer i laksefisket, vil ha en sentral rolle i den løpende forvaltningen. Også Tanavassdragets fiskeforvaltning vil ha ansvar for viktige oppgaver i forbindelse med gjennomføringen av avtalen.
Avtalen forutsetter også et nærmere bilateralt samarbeid på en rekke andre områder, blant annet knyttet til forvaltningsplan (artikkel 4), overvåking og forskning (artikkel 12) samt lokal medvirkning og bruk av tradisjonell kunnskap (fortalen og artikkel 3).
I avtalens fortale legges det opp til bred medvirkning fra lokale fiskerettshavere og andre lokale interesser i forvaltningen. Slik medvirkning er spesielt fremhevet i bestemmelsene om forvaltningsplan (artikkel 4), evaluering av fiskeregler (artikkel 7), overvåking og forskning (artikkel 12) og tiltak i særskilte situasjoner (artikkel 16). På norsk side innebærer dette at Tanavassdragets fiskeforvaltning vil ha en viktig rolle i den fremtidige forvaltningen. Videre vil Tanavassdragets fiskeforvaltning fortsatt ha ansvaret for oppgaver der de i dag er tillagt myndighet, så som organisering av fisket (kapittel 3), medansvar for fastsetting av fiskeregler for den nedre norske delen av vassdraget og for de norske sidevassdragene (artikkel 3), fiskeoppsyn (artikkel 11), samt fangstregistering og fangstrapportering (artikkel 13). Dette innebærer at Tanavassdragets fiskeforvaltning vil få betydelige nye oppgaver i tillegg til de oppgavene de allerede er tillagt.
Fordelingen av ansvar og oppgaver mellom den statlige og lokale fiskeforvaltningen vil bli fastsatt av Klima- og miljødepartementet i samråd med Tanavassdragets fiskeforvaltning. Tanavassdragets fiskeforvaltning vil også ha en sentral rolle i arbeidet med å fastsette prosedyrer for samarbeidet med Finland. Prosedyrene skal nedfelles i protokoller til avtalen.
Den någjeldende forskriften om lokal forvaltning av fisket i Tanavassdraget vil bli gjennomgått og endret med sikte på at Tanavassdragets fiskeforvaltnings ansvar og oppgaver skal være best mulig tilpasset det nye forvaltningsregimet. Staten vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for å sikre en bærekraftig utnyttelse av fiskeressursene i vassdraget.