6 Vurdering av høringsuttalelsene mv.

En rekke av synspunktene som er kommet inn under høringene, konsultasjonene og i Sametingets plenumsvedtak er sammenfallende. I det videre vil departementet kommentere de hovedsynspunktene som har fremkommet.

Begrensninger i fisket

Flere høringsinstanser uttaler at hensynet til fastboende sitt fiske ikke ivaretas i tilstrekkelig grad i avtaleforslaget og er kritiske til reduksjoner i dette fisket.

Den någjeldende avtalen trådte i kraft 1. januar 1990, og har over tid medført et for stort fiskepress og en omfattende fisketurisme som både bidrar til fiskepresset og er til hinder for lokalbefolkningens fiskeutøvelse. I fiskesesongen 2015 var fangsten en av de laveste som er registrert i Tanavassdraget siden 1972. Avtaleforslaget innebærer at fiskepresset reduseres med om lag en tredjedel. Selv med en slik reduksjon, vil det ta ca. 15 år før de svakeste laksebestandene er gjenoppbygget til forsvarlige nivåer.

Den nye avtalen vil redusere turistfisket vesentlig. I 2015 ble det bare på finsk side solgt over 33 000 døgnfiskekort i turistfisket. Det antall døgnfiskekort hvert av landene maksimalt kan selge i henhold til den nye avtalen er 11 000. Samtidig vil de fastboende som driver med stangfiske bare få mindre reduksjoner i sitt fiske, i hovedsak en noe kortere fiskesesong. Gitt den vesentlige reduksjonen i turistfisket, antas det at fastboende vil få større rom for sitt stangfiske enn ved den någjeldende avtalen.

For å oppnå den nødvendige reduksjon i fiskepresset og gjenoppbygging av laksebestandene, må alle grupper av fiskere begrense sitt fiske. Det er tilstrebet en rimelig byrdefordeling mellom ulike grupper av fiskere innenfor de rammene som følger av biologiske hensyn. Dersom laksebestandene skal kunne gjenoppbygges, er det derfor også nødvendig å redusere garnfisket. Hovedgrunnen er at de svakeste bestandene øverst i vassdraget passerer områder hvor det utøves garnfiske i perioder som medfører spesielt stor beskatning på disse bestandene.

Flere høringsinstanser har vært kritiske til forslaget om reduksjon i garnfisket. Departementet vil bemerke at laksebreveierne etter avtaleforslaget fortsatt kan fiske med både settegarn, stengsel og drivgarn. I henhold til avtaleforslaget kan det imidlertid bare fiskes med ett redskap om gangen.

De ulike redskapstypene har ulike fisketider. Stengsel kan brukes i hele garnfiskesesongen, og vil i henhold til de nye reglene ha flest fiskedager fordi dette er det mest tradisjonsbundne redskapet. Forslaget innebærer at det er de fiskerne som har brukt flere redskaper om gangen, og dermed fått de største fangstene, som vil få størst fangstreduksjon.

Antall fiskedager for garnfiske blir redusert fra om lag 45 dager etter dagens regler til om lag 26 dager etter forslaget, altså ca. 40 %. Imidlertid er også mengden fanget fisk sentral i vurderingen av reduksjonen i garnfisket. I garnfisket vil den prosentvise reduksjonen i antall fiskedøgn neppe samsvare med reduksjonen i mengden fanget fisk. Grunnen er at reduksjonen i antall fiskedøgn i hovedsak er lagt til mai og august, og fangsttall fra det norske garnfisket i årene 2006–2008 og 2011–2012 viser at bare om lag 20 % av garnfangsten skjer i disse månedene.

I forslaget til fiskeregler er det lagt særlig vekt på å redusere fisket på de laksebestandene som er i dårligst tilstand. Disse bestandene er hjemmehørende i de øvre delene av vassdraget og passerer områder med garnfiske i de periodene hovedtyngden av begrensningene er lagt. Disse begrensningene er dermed nødvendige for å sikre en gjenoppbygging av de svakeste bestandene i vassdraget.

Reguleringene i fisket vil være fleksible. De skal evalueres årlig og kan justeres dersom hensynet til laksebestandene, fiskeutøvelsen eller enkelte grupper av fiskere tilsier det.

Lokal og tradisjonell kunnskap

Flere høringsinstanser mener høringsforslaget ikke legger tilstrekkelig vekt på lokal og tradisjonell kunnskap i forvaltningen av laksebestandene.

Avtaleforslaget innebærer at det innføres en kunnskaps- og målbasert forvaltning av laksebestandene. Dette betyr at alle beslutninger om reguleringer i fisket skal gjøres med bakgrunn i best tilgjengelig kunnskap. I den forbindelse har blant annet Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget gitt uttrykk for at lokal og tradisjonell kunnskap om laksebestandene og laksefisket må vektlegges i langt større grad og på lik linje med vitenskapelig basert kunnskap.

Departementet vil bemerke at all moderne forvaltning av levende ressurser må baseres på et best mulig vitenskapelig grunnlag, og lokalbefolkningens erfaringsbaserte tradisjonskunnskap kan ikke tillegges avgjørende betydning i vurderingen av laksebestandenes tilstand. Tradisjonell kunnskap er likevel viktig, og Klima- og miljødepartementet vil samarbeide med Tanavassdragets fiskeforvaltning om hvordan slik tradisjonell kunnskap best kan nyttiggjøres i forvaltningen av bestandene. Det vil bli tatt utgangspunkt i en prosjektskisse som Tanavassdragets fiskeforvaltning har fremmet i forbindelse med høringen av saken.

Vurderingene av statusen for laksebestandene i Tanavassdraget og fiskets betydning i denne sammenheng er basert på et omfattende arbeid over flere år i regi av den norsk-finske overvåkings- og forskningsgruppen. Det er imidlertid hevdet at andre faktorer enn fiske, som naturlig variasjon og predasjon, ikke blir tilstrekkelig vektlagt. Til dette vil departementet bemerke at naturlige svingninger i bestandene som følge av miljøvariasjon og predasjon i sjø og elv er underliggende mekanismer som er med på å bestemme den aktuelle bestandssituasjonen. Bestandsutviklingen i Tanavassdraget har imidlertid gått gradvis nedover, uten at en tilsvarende utvikling har gjort seg gjeldende i regionen for øvrig. Departementet mener derfor det ikke er tvil om at den svake bestandssituasjonen i vassdraget i det alt vesentlige skyldes overbeskatning, og ikke predasjon eller andre faktorer. Generelt sett kan imidlertid predasjon ha økt betydning når laksebestandene er svært svake, slik situasjonen er i øvre deler av Tanavassdraget. Dette er imidlertid en ytterligere grunn til å redusere fiskepresset. Andre mulige påvirkningsfaktorer enn fiske bør etter departementets mening først vurderes når beskatningen i vassdraget er på et forsvarlig nivå. Det kan likevel være ønskelig å gjennomføre prosjekter som kan gi økt kunnskap om ulike predatorers betydning for gjenoppbygging og bærekraftig forvaltning av laksebestandene i vassdraget.

Begrensninger i fiske med faststående redskaper og lokalbefolkningens fiskerettigheter etter Tanaloven § 4

Enkelte høringsinstanser har anført at de foreslåtte reduksjonene i fisket er i strid med Tanaloven.

De nye fiskereglene medfører innskrenkninger i fisketiden for faststående fiskeredskaper (drivgarn, stågarn og stengsel) sammenlignet med de någjeldende fiskeforskriftene. Det er i denne sammenheng vurdert om en slik innskrenkning er forenelig med de fiskerettighetene som følger av Tanaloven. Tanaloven § 4 lyder:

«Den som avler minst 2000 kg høy i året eller tilsvarende mengde annet grovfôr på grunn som vedkommende eier eller leier på åremål og bor på eller i nærheten av, og som ligger mindre enn to kilometer fra elvebredden, har rett til å fiske etter alle fiskeslag og med alle tillatte fiskeredskaper i de lakseførende delene av Tanavassdraget.»

Departementet vil påpeke at innskrenkningen som følger av fiskereglene er en midlertidig begrensning av fisketiden for faststående redskap for å ivareta og styrke den ressursen fiskerettigheten i Tanaloven § 4 gjelder. Den utgjør ikke et opphør av rettigheter som sådan. Etter departementets syn er dette en innskrenkning som staten har anledning til å gjøre. Det kan i denne sammenheng vises til Høyesterettsdommen Rt. 1994 s. 158, hvor det heter:

«Laksefisket i Tanavassdraget foregår dels med det som kan kalles faststående redskap – stengsel, stågarn, drivgarn og kastenot. […] Statens beføyelser når det gjelder denne type fiske er at det tilkommer det offentlige å fastlegge hvilket redskap som kan brukes og å utvise på hvilken strekning i vassdraget det kan drives. At fredningsbestemmelser m v også kan gis, er selvsagt.» (s. 164).

De foreslåtte reguleringene innebærer en reduksjon av alle interessentenes fiske, og denne reduksjonen er påkrevet av hensyn til den langsiktige forvaltningen av laksebestandene. Formålet med innskrenkningene i fisketiden for faststående redskap er å gjennomføre den nødvendige reduksjonen i beskatningen for å gjenoppbygge laksebestandene, og ikke å gjøre endringer i fiskerettighetene som sådan.

Reguleringene av faststående redskaper i den nye avtalen ligger altså innenfor hva staten har adgang til å fastsette og vil ikke være i strid med Tanaloven.

Ikke-fastboende rettighetshavere på finsk side

Flere høringsinstanser er kritiske til at fiskerettighetene til ikke-fastboende grunneiere på finsk side blir inntatt i fiskereglene.

I Finland har ikke-fastboende med eiendom i tilknytning til Tanavassdraget etter finsk lovgivning i utgangspunktet en fiskerett knyttet til eiendommen. En avtale mellom to land forutsetter at det blir tatt gjensidig hensyn til interne rettighetsforhold, og det har derfor vært nødvendig å reflektere rettighetene til ikke-fastboende personer med eiendom og fiskerett på finsk side i fiskereglene for grenseelvestrekningen. Avtalen fastsetter imidlertid at denne rettighetsgruppen i all hovedsak blir behandlet som andre turistfiskere. Det er her sentralt at også ikke-fastboende med fiskerett må løse døgnfiskekort for tilreisende fiskere for å kunne fiske i vassdraget. Det er også et vesentlig poeng at døgnfiskekortene til denne gruppen inngår i den begrensede kvoten på 11 000 døgnkort til tilreisende fiskere på finsk side. Finland har adgang til å avsette inntil 1/3 av sine 11 000 døgnkort til denne gruppen. Når døgnfiskekortene som er avsatt for denne gruppen er brukt opp, kan denne gruppen kjøpe fiskekort fra de øvrige 2/3 av kvoten med fiskekort for tilreisende fiskere. Det var et viktig punkt for Norge under forhandlingene at ikke-fastboende rettighetshavere måtte kjøpe fiskekort fra den totale kvoten med turistfiskekort, og ikke skulle ha en egen kvote fiskekort eller rettigheter til å drive fiske uten å kjøpe døgnkort fra turistfiskekvoten. Denne løsningen ble det oppnådd enighet om først i sluttfasen av forhandlingene.

Den tredjedelen turistfiskekort som Finland kan sette av for ikke-fastboende rettighetshavere på finsk side gir en noe tidligere sesongstart for stangfiske fra båt og fra finsk strand. Videre gir disse kortene et noe lengre fiskedøgn for stangfiske fra finsk strand enn det som gjelder for andre tilreisende fiskere på finsk side, henholdsvis fiskesesong fra 1. juni mot 10. juni for andre tilreisende fiskere, og fisketid fra finsk strand fra kl. 22 til kl. 22 mot kl. 22 til kl. 15 for andre tilreisende fiskere. For gruppen ikke-fastboende rettighetshavere er det heller ikke noe generelt krav om lokal roer ved fiske fra båt. Ut over dette stilles altså ikke-fastboende rettighetshavere likt med andre tilreisende fiskere.

De fiskereglene som gjelder særskilt for den tredjedelen turistfiskekort som Finland kan sette av for ikke-fastboende rettighetshavere, vil ikke ha nevneverdig betydning for fiskepresset eller for lokalbefolkningens fiske. Det er heller ikke noe nytt at også de med fritidseiendom på finsk side av Tanadalen, som andre tilreisende fiskere, kan fiske med båt på begge sider av grensen. Det er tvert imot viktig at avtalen fastsetter at finske hytteeierne må kjøpe fiskekort fra samme begrensede kortkvote som andre tilreisende fiskere. Det er videre viktig at fisket fra denne gruppen fiskere begrenses til stangfiske, slik at det fisket som denne gruppen kan utøve er uttømmende regulert bilateralt mellom Norge og Finland.

I lys av det store antallet døgnfiskekort som ble solgt til tilreisende fiskere i 2015, at dette turistfisket har vært til fortrengsel for lokales muligheter til å drive fiske og at den nye avtalen begrenser antallet slike kort 11 000 for hvert av landene, vil de nye reglene om turistfiske etter departementets syn være klart fordelaktig for lokalbefolkningens fiskeutøvelse. Reglene på dette området vil også gi bedre muligheter for næringsutvikling basert på fisketurisme på norsk side.

Forholdet til sjølaksefisket

Noen av høringsinstansene gjør gjeldende at den nye avtalen gir finske myndigheter innflytelse over sjølaksefisket i Norge, ved at det i avtalens artikkel 3 nr. 2 heter at «forslag til endringer i reguleringene av sjølaksefisket i Finnmark skal sendes til ansvarlig myndighet i Finland til uttalelse før vedtak treffes».

Departementet vil understreke at bestemmelsen det vises til kun innebærer en plikt til å innhente uttalelse fra Finland. En slik plikt følger allerede av Havrettskonvensjonen artikkel 66, og i samsvar med dette ble det i 2009 etablert en tilsvarende konsultasjonsavtale i regi av den nordatlantiske organisasjonen for bevaring av atlantisk laks (NASCO). Det anses hensiktsmessig at en slik ordning også inntas i denne avtalen. Alle avgjørelser og vedtak om sjølaksefisket vil treffes ensidig av norske myndigheter. Bestemmelsen innebærer derfor ikke at det overføres beslutningsmyndighet i kystsonen til et annet land, og den nye avtalen vil ikke innebære noen endring i dagens rettstilstand.

Avtalens lokale forankring og legitimitet

Flere høringsinstanser, samt Sametinget og Tanavassdragets fiskeforvaltning som det også er konsultert med, er kritiske til forhandlingsprosessen. Disse mener det ikke er gitt tilstrekkelig mulighet for lokal medvirkning og at avtaleutkastet dermed ikke har tilstrekkelig lokal legitimitet.

Gjennom hele forhandlingsprosessen har departementet lagt stor vekt på å involvere de lokale rettighetshaverne og å ta hensyn til samiske rettigheter og interesser. Norges forhandlingsdelegasjon ble oppnevnt med representanter for Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget. Både Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget sine medlemmer i delegasjonen har deltatt i alle ordinære forhandlingsmøter, vært med i forberedelsene til samtlige delegasjonsledermøter og hatt tilgang til alle forhandlingsdokumenter. Alle spørsmål har vært grundig diskutert i delegasjonen under forhandlingene. Videre har de lokale rettighetshaverne i Norge og Finland hatt et nært samarbeid seg imellom, og fiskereglene i den nye avtalen baserer seg langt på vei på en løsning som ble diskutert og var anbefalt av de lokale representantene fra hver side.

I november 2015 valgte Tanavassdragets fiskeforvaltning nye medlemmer til å representere seg i forhandlingene. På dette tidspunktet var det enighet mellom Norge og Finland om forslag til nye fiskeregler. Norge og Finland var i all hovedsak også enige om ordlyden i avtaleteksten. På denne bakgrunn mente delegasjonslederne at det ikke var nødvendig med flere ordinære forhandlingsmøter, og i en periode fungerte delegasjonen derfor som en kontaktgruppe. Utkast til avtale og fiskeregler ble grundig diskutert med de nyvalgte medlemmene fra Tanavassdragets fiskeforvaltning i hele perioden fra disse kom inn i forhandlingene i november 2015 til det siste forhandlingsmøtet i mai 2016.

De nye medlemmene fra Tanavassdragets fiskeforvaltning ønsket fra starten av at Norge skulle ta initiativ til å reforhandle spørsmål som da var konkludert. Statens representanter i delegasjonen mente imidlertid at det var oppnådd viktige resultater, og at Norge i siste fase ikke kunne gå tilbake på grunnleggende spørsmål som det var oppnådd enighet om etter tre og et halvt år med forhandlinger.

Etter at enigheten om avtaletekst og fiskeregler i all hovedsak var oppnådd mellom partene, la imidlertid Finland i februar 2016 frem et forslag til hvordan fiskerettighetene til ikke-fastboende med fiskerett på finsk side skulle inntas i fiskereglene. Forslaget var ikke akseptabelt for Norge, og Finland la derfor senere frem et modifisert forslag. Det siste forslaget ble grundig diskutert på norsk side, og både Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget var sterkt kritiske til at ikke-fastboende på finsk side skulle gis noen form for rettigheter i den nye avtalen. Statens representanter mente imidlertid at den modifiserte løsningen kunne aksepteres. Norge tok derfor initiativ til et nytt forhandlingsmøte, og dette ble avholdt i mai 2016.

I det siste forhandlingsmøtet ble det ikke oppnådd enighet om hvordan de ikke-fastboendes rettigheter på finsk side skulle nedfelles i de nye fiskereglene. Situasjonen var svært krevende, og etter det siste ordinære forhandlingsmøtet fant departementet det nødvendig å konsultere direkte mellom delegasjonslederne og på politisk nivå med utgangspunkt i foreliggende forhandlingsposisjoner og de resultater som da var oppnådd. Det er helt normalt i internasjonale forhandlinger at konsultasjoner gjennomføres i slike format både underveis og mot slutten av forhandlinger. Også detaljene som ble diskutert i disse konsultasjonene hadde på forhånd vært diskutert i forhandlingsdelegasjonen, og Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget sine synspunkter var dermed godt kjent både forut for og under de avsluttende konsultasjonene med Finland.

På denne bakgrunn er det departementets vurdering at lokale rettighetshavere har vært godt involvert i hele forhandlingsprosessen. Rettighetshaverne har også bidratt vesentlig i forhandlingene, og da særlig til de nye fiskereglene. Departementet mener også at Tanaloven § 6, som fastsetter at utarbeidelsen av forskrifter og forhandlinger med Finland om fisket i lakseførende deler av Tanavassdraget skal skje i samråd med Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget, er oppfylt på en tilfredsstillende måte.

Departementet vil forøvrig bemerke at Tanavassdragets fiskeforvaltning både vil ha en viktig rolle og ansvar for sentrale oppgaver knyttet til gjennomføringen av avtalen, jf. omtale i kapittel 4.2.

Høringen av avtalen

Noen av høringsinstansene gjør gjeldende at høringsfristen var for kort og at det var uheldig at høringen var lagt midt i laksefisket og fellesferien. Departementet vil bemerke at Utredningsinstruksen ikke gjelder direkte for internasjonale avtaler og dermed ikke angir noen plikt til å sende bilaterale avtaler på høring. Dette ble likevel gjort, nettopp i lys av den betydningen saken har lokalt. Det var ikke optimalt at høringen fant sted med kort frist midt på sommeren, men dette var nødvendig dersom den nye avtalen skulle kunne tre i kraft fra fiskesesongen 2017. De høringssvar som er mottatt samsvarer med de synspunktene departementet har mottatt i møter i forhandlingsdelegasjonen, i media og fra annet hold, og departementet mener å ha et godt grunnlag for å vurdere den nye avtalens innhold og berørte interessers syn på denne.

Alternativ til ny avtale

Det har fra flere hold under høringene vært foreslått at forhandlingene med Finland må gjenopptas og at rettighetshaverne, eventuelt i samarbeid med Sametinget, skal gis i oppdrag å fremforhandle en ny avtale med lokale rettighetshavere på finsk side, eller at någjeldende avtale må sies opp.

Med utgangspunkt i erfaringene fra forhandlingene slik de har forløpt siden 2012, og de betydelige interessekonfliktene mellom ulike brukere av vassdraget, er det departementets vurdering at gjenopptakelse av forhandlingene ikke vil føre til at Norge oppnår et gunstigere resultat vis á vis Finland. Etter departementets vurdering er det heller ingen grunn til å anta at oppnevning av nye forhandlingsdelegasjoner med sterkere innslag av lokale interesser på begge sider vil være bedre egnet til å løse interessekonfliktene mellom ulike brukere av vassdraget og lede til et bedre forhandlingsresultat sett fra lokale interessenters side. En slik videre forhandling antas også å trekke ut i tid på samme måte som de nåværende forhandlingene har gjort. Gitt tilstanden til laksebestandene, vil en ytterligere forsinkelse være svært uheldig og det vil også føre til at det vil ta enda lengre tid å få gjenoppbygget bestandene. Det er derfor ikke et aktuelt alternativ å følge opp forslaget om å gjenoppta forhandlingene. Slik departementet ser det, er den nye avtalen det beste forhandlingsresultatet Norge vil kunne oppnå på det nåværende tidspunkt. Kritikken mot forslaget og forhandlingene står heller ikke i forhold til hvordan forhandlingene har vært gjennomført og hva som er mulig å oppnå i en bilateral avtale, samt hva som faktisk er oppnådd i den nye avtalen.

Ettersom den nåværende forvaltningen av Tanavassdraget er problematisk, både med hensyn til kravene til et bærekraftig laksefiske og lokalbefolkningens fiskeutøvelse, og at Norge ikke lengre kan stå bak en slik forvaltning, vil alternativet til å få en ny avtale på plass fra 2017 ikke være å fortsette med dagens regime, men å si opp den gjeldende avtalen og gå over til nasjonal forvaltning av den norske delen av vassdraget fra og med 2018. Også i en slik situasjon må det legges opp til å redusere fiskepresset med om lag en tredjedel, i hovedsak ved at de foreslåtte reglene for fisketid og redskapsbruk iverksettes i den norske delen av vassdraget. Det vil også i en slik situasjon være nødvendig å redusere garnfisket. Videre vil Norge ved en eventuell oppsigelse av eksisterende avtale måtte ta initiativ overfor Finland med sikte på å etablere et felles prinsipielt grunnlag for fiskeforvaltningen i begge land.

En nasjonal forvaltning vil innebære et betydelig tilbakeskritt fra målsettingen om helhetlig forvaltning av Tanavassdragets laksebestander. Uten en bilateral avtale vil det ikke være noen klar begrensning for Finlands beskatning av laksebestandene og heller ikke noen angivelse av fordelingen mellom interessegruppene på finsk side av elven. Selv om det med en ren nasjonal forvaltning nok vil være mulig å gjennomføre en reduksjon i fiskepresset, vil det uten en avtale med Finland ikke finnes et felles rettsgrunnlag som kan sikre en koordinert og helhetlig forvaltning. Dersom gjeldende avtale blir oppsagt, vil det for øvrig være første gang siden 1873 at fisket i Tanavassdraget ikke reguleres gjennom en bilateral avtale mellom Norge og Finland.