Prop. 8 LS (2019–2020)

Endringer i markedsføringsloven mv. (gjennomføring av forordning (EU) 2017/2394 om forbrukervernsamarbeid) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 172/2019 av 14. juni 2019 om innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) 2017/2394

Til innholdsfortegnelse

6 Tilgang til opplysninger og dokumenter

6.1 Gjeldende forordning

Håndhevingsorganenes tilgang til opplysninger fremgår av artikkel 4 nr. 6 bokstav a og b. Håndhevingsorganene skal kunne få tilgang til alle relevante dokumenter, uansett form. De skal også kunne kreve relevante opplysninger fra enhver person.

6.2 Ny forordning

Håndhevingsorganene skal ha tilgang til alle relevante dokumenter, data eller opplysninger tilknyttet en overtredelse som omfattes av forordningen, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav a. For en nærmere omtale av hvilke overtredelser som omfattes av forordningen, se punkt 4.2. Tilgangen til opplysninger gjelder uansett form eller format på dokumentet, og uavhengig av lagringsmedium eller lagringssted. Håndhevingsorganene skal med dette gjøres i stand til å fastslå om en overtredelse av EU-retten som beskytter forbrukernes interesser har funnet sted og kunne identifisere hvem som står bak overtredelsen, se fortalepunkt 9. Med EU-rett som beskytter forbrukernes interesser, menes EU-rettsaktene som er angitt i forordningens vedlegg, slik disse er gjennomført i nasjonal rett, jf. artikkel 3 nr. 1.

Håndhevingsorganene skal kunne kreve opplysningene utlevert fra offentlige og private organer, samt enhver fysisk eller juridisk person, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b. Dette inkluderer blant annet betalingstjenestetilbydere, internettleverandører, teleoperatører, domeneregistre og -forhandlere (registrarer) og vertstjenesteleverandører, se fortalepunkt 10.

Gjennomføringen og utøvelsen av myndigheten skal stå i forhold til, og være i samsvar med, EU-retten og nasjonal rett, herunder med gjeldende prosessuelle garantier og med grunnleggende rettigheter, jf. artikkel 10 nr. 2. Bestemmelsen er også omtalt i fortalepunkt 19 og 52.

6.3 Forbrukertilsynet

6.3.1 Gjeldende rett

Enhver plikter å gi Forbrukertilsynet de opplysningene tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, herunder opplysninger som er nødvendige for å vurdere om en handelspraksis er urimelig, jf. markedsføringsloven (mfl.) § 34 første ledd første punktum. Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig og innen en fastsatt frist, jf. annet punktum.

Forbrukertilsynet kan kreve utlevert dokumenter som det finner påkrevet for å utføre sine gjøremål etter loven, jf. mfl. § 34 annet ledd.

Taushetsplikt som følger av lov, pålegg eller avtale, er ikke til hinder for opplysningsplikten, jf. mfl. § 34 tredje ledd første punktum. Dette gjelder likevel ikke opplysninger som er omfattet av taushetsplikten som følger av straffeprosessloven (strpl.) §§ 117 til 120, jf. mfl. § 34 tredje ledd annet punktum. Dette inkluderer betroelser gitt til visse yrkesgrupper, blant annet advokater og leger, og opplysninger som må holdes hemmelig av hensynet til rikets sikkerhet eller fremmed stat. I tillegg omfattes opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt som følge av arbeid for stat eller kommune, familievernkontor, tilbyder av post- eller ekomtjenester, eller statens lufthavnselskap.

Dersom det er mistanke om overtredelse av bestemmelser som Forbrukertilsynet fører tilsyn med, og særlige hensyn gjør det nødvendig, kan en tilbyder av tilgang til ekomtjenester likevel pålegges å gi opplysninger om avtalebasert hemmelig telefonnummer eller andre abonnementsopplysninger, samt elektronisk kommunikasjonsadresse, selv om opplysningene er omfattet av straffeprosessloven § 118 første ledd. Dette følger av mfl. § 34 tredje ledd tredje punktum.

Mfl. § 34 tredje ledd ble tatt inn i markedsføringsloven ved endringen av håndhevingsreglene i 2017, se Prop. 93 L (2016–2017) punkt 6.2. Bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2018.

6.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Forordningen krever at håndhevingsorganene skal ha tilgang til alle relevante dokumenter, data eller opplysninger om en overtredelse. Dette gjelder uansett form og hvem som har disse dokumentene, dataene eller opplysningene, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav a og b. Forbrukertilsynet har i utgangspunktet myndighet til å kreve denne informasjonen etter gjeldende rett. Opplysningsplikten står imidlertid tilbake for kvalifisert taushetsplikt, det vil si taushetsplikt som går foran vitneplikten etter straffe- og sivilprosessens regler. Forordningen presiserer at undersøkelses- og håndhevingsmyndighetene i artikkel 9, herunder myndigheten til å få tilgang til opplysninger og dokumenter, skal være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, jf. artikkel 10 nr. 2. På denne bakgrunn vurderte det daværende Barne- og likestillingsdepartementet at unntakene fra opplysningsplikten i norsk rett var i tråd med forordningen og foreslo ingen lovendring. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det i større grad bør åpnes opp for at Forbrukertilsynet kan kreve taushetsbelagte opplysninger fra offentlige myndigheter.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) er enig med det daværende Barne- og likestillingsdepartementet i at forordningen må forstås slik at Forbrukertilsynets rett til å kreve opplysninger fra offentlige organer, står tilbake for kvalifisert taushetsplikt. Nkom begrunner dette med at utstrakt informasjonsutveksling mellom offentlige myndigheter kan ha negative konsekvenser for personvernet. Nkom nevner også at selvinkrimineringsvernet setter begrensninger for om innhentede opplysninger kan brukes som bevis.

Forbrukertilsynet stiller spørsmål ved om dagens lovregulering er i tråd med den nye forordningen. Tilsynet fremhever at det i artikkel 9 nr. 3 bokstav b presiseres at håndhevingsorganene skal kunne innhente opplysninger som er nødvendige for å fastslå om det har skjedd en overtredelse, fra alle offentlige myndigheter. I tillegg nevnes det spesifikt at myndighetene skal kunne spore finansielle strømmer og datastrømmer. Det sies ingenting eksplisitt i forordningen om at denne adgangen kan beskjæres. Når det gjelder spørsmålet om forordningen gir hjemmel for unntak fra opplysningsplikten, uttaler tilsynet:

«Ettersom det er slått eksplisitt fast i artikkel 9 at myndighetene skal kunne innhente slike opplysninger som angis, må man etter Forbrukertilsynets syn være ytterst forsiktig med å avskjære adgang til å innhente disse opplysningene. Dette kan potensielt komme i konflikt med Norges forpliktelse til å gjennomføre forordningen korrekt. Forbrukertilsynet forstår henvisningen i artikkel 10 nr. 2 primært som en henvisning til at de prosessuelle reglene som sikrer personer og foretaks grunnleggende rettigheter skal følges, slik man har eksemplifisert i punkt 19 i fortalen.»

Når det gjelder innsyn i opplysninger underlagt taushetsplikt i et annet offentlig organ, mener tilsynet det har behov for å få tilgang til slike opplysninger. Som eksempel nevner tilsynet ligningsopplysninger for personlige skatteytere. På visse vilkår kan privatpersoner ilegges tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr for brudd på markedsføringsloven, og størrelsen på disse reaksjonene beror blant annet på vedkommendes økonomi.

Forbrukertilsynet påpeker at det i dag er en viss adgang for forvaltningsorganer til å dele informasjon som er underlagt taushetsplikt, typisk for å forfølge lovbrudd, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 6. Bestemmelsen pålegger imidlertid ikke forvaltningsorganene en opplysningsplikt, slik forordningen krever.

Tilsynet påpeker at opplysningene vil være underlagt taushetsplikt i det organet som mottar dem. Opplysninger om personlige forhold eller forretningshemmeligheter vil dermed ikke bli kjent for andre enn den næringsdrivende som opplysningene gjelder. Situasjonen skiller seg derfor fra sivil- og straffeprosessen der opplysningene normalt blir kjent for begge partene i saken.

Forbrukertilsynet viser for øvrig til konkurranseloven § 24 som gir Konkurransetilsynet myndighet til å innhente opplysninger «uten hinder av den lovbestemte taushetsplikt som ellers påhviler skatte- og avgiftsmyndigheter og myndigheter som har til oppgave å overvåke offentlig regulering av ervervsvirksomhet.» Tilsynet mener en lignende bestemmelse kan tas inn i markedsføringsloven.

Når det gjelder opplysninger om datastrømmer, mener tilsynet det har behov for informasjon om mengden kommunikasjon fra næringsdrivende til forbrukere. Dette for å vurdere om det har skjedd vesentlige brudd på markedsføringsloven og for å fastsette størrelsen på et eventuelt gebyr. Tilsynet uttaler:

«Som eksempel på dette kan nevnes en konkret sak som tilsynet har hatt til behandling høsten 2018 der den næringsdrivende har gitt opplysninger om antall utsendte overtakserte SMS-meldinger som tilsynet har grunn til å tro er alt for lavt. Det er imidlertid ikke mulig for oss å få kontrollert om opplysningene stemmer, ettersom vi pr i dag ikke har hjemmel til å innhente opplysninger om antallet meldinger fra ekomtilbyderen dette har blitt sendt ut gjennom. Selv om tilsynet kan be om opplysninger i slike saker direkte fra den næringsdrivende, kan det altså være behov for å kontrollere om disse stemmer. Dersom det er klart at det er aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr i saken, vil også den næringsdrivende under henvisning til selvinkrimineringsvernet kunne unnlate å gi opplysningene vi ber om.»

Tilsynet understreker at det ikke har behov for tilgang til det konkrete innholdet i markedsføringen fra næringsdrivende til forbrukere. Å pålegge ekomtilbydere å utlevere informasjon om mengden kommunikasjon vil, ifølge tilsynet, ikke være problematisk med tanke på rettssikkerheten til verken den næringsdrivende eller forbrukerne som har mottatt kommunikasjonen.

6.3.4 Departementets vurdering

Hvem kan opplysningskravet rettes mot

Forbrukertilsynet kan, etter gjeldende regelverk, rette krav om opplysninger mot «enhver», jf. mfl. § 34 første ledd første punktum. Etter Barne- og familiedepartementets vurdering dekker dette de samme rettssubjektene som omfattes av ny forordning – fysiske og juridiske personer, private og offentlige organer, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b.

Hvilke opplysninger omfattes

Enhver plikter å gi Forbrukertilsynet «de opplysningene [det] krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven», jf. mfl. § 34 første ledd første punktum. Det presiseres ikke i lovteksten hva slags opplysninger som omfattes av opplysningsplikten. Det er likevel klart at plikten favner vidt, idet den gjelder alle opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre tilsynsarbeidet. Opplysningene kan være personopplysninger knyttet til enkeltpersoner, virksomheter eller andre som har befatning med forvaltningen. Opplysningene kan imidlertid også gjelde alle andre forhold som har betydning i de sakene som er til behandling hos håndhevingsorganene.

Etter mfl. § 34 annet ledd første punktum kan Forbrukertilsynet kreve dokumenter utlevert, så lenge Forbrukertilsynet finner det «påkrevet for å utføre sine gjøremål etter loven.» Plikten til å kreve dokumenter utlevert favner, på samme måte som opplysningsplikten i mfl. § 34 første ledd, vidt.

Etter departementets vurdering samsvarer opplysningsplikten og utleveringsplikten etter mfl. § 34 første og annet ledd med de opplysningene og dokumentene som Forbrukertilsynet skal gis tilgang til etter artikkel 9 nr. 3 bokstav a og som Forbrukertilsynet skal kunne kreve fremlagt etter artikkel 9 nr. 3 bokstav b. Det vil si alle relevante dokumenter, data og opplysninger knyttet til en overtredelse.

Departementet foreslår at utleveringsplikten flyttes til mfl. § 34 første ledd, slik at opplysningsplikten og utleveringsplikten reguleres i samme ledd.

Se forslag til markedsføringsloven § 34 første ledd.

Opplysninger fra offentlige myndigheter

Håndhevingsorganene skal etter forordningen kunne kreve opplysninger fra andre offentlige myndigheter, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b.

I dag skal enhver gi opplysninger til Forbrukertilsynet. Unntatt fra denne opplysningsplikten er blant annet opplysninger som omfattes av offentlig ansattes taushetsplikt, jf. markedsføringsloven § 34 tredje ledd annet punktum og straffeprosessloven § 118 første ledd første punktum. Offentlig ansatte har taushetsplikt om noens personlige forhold og tekniske innretninger/forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde, jf. forvaltningsloven § 13. Taushetsplikten er imidlertid ikke til hinder for at et forvaltningsorgan gir opplysninger om lovbrudd til en kontrollmyndighet «når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6.

Som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet påpeker i sitt høringssvar kan det være problematisk, både ut fra et personvernsperspektiv og selvinkrimineringsprinsippet, at forvaltningsorganer fritt kan dele taushetsbelagt informasjon seg imellom. Samtidig er det viktig at et forvaltningsorgan kan dele informasjon med andre forvaltningsorganer for å avdekke og forfølge lovbrudd. Etter departementets vurdering er dette hensynet til en viss grad ivaretatt ved bestemmelsen som er inntatt i forvaltningsloven om deling av taushetsbelagt informasjon mellom forvaltningsorganer. I en nylig publisert utredning om revisjon av forvaltningsloven (NOU 2019: 5 om ny forvaltningslov) foreslår imidlertid utvalget en videre adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige myndigheter enn det forvaltningsloven i dag gir adgang til, jf. punkt 19.12.6.3. Videre nevner forordningen eksplisitt at håndhevingsorganene skal kunne kreve at offentlig myndighet fremlegger «alle relevante opplysninger, data eller dokumenter», jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b. Som Forbrukertilsynet påpeker gir forvaltningslovens regulering ikke tilsynet et rettskrav på å få informasjon. At opplysningsplikten i markedsføringsloven står tilbake for offentlige ansattes taushetsplikt synes derfor i liten grad å være forenlig med forordningens klare ordlyd.

I høringsnotatet konkluderte departementet med at gjeldende rett er i overensstemmelse med forordningens krav om tilgang til opplysninger ettersom gjennomføringen og utøvelsen av myndigheten skal stå i forhold til og være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, blant annet gjeldende prosessuelle garantier og grunnleggende rettigheter, jf. forordningen artikkel 10 nr. 2. Etter departementets vurdering måtte taushetsplikten anses som en fundamental rettssikkerhetsgaranti. Departementet opprettholder denne vurderingen hva gjelder taushetsplikten som er angitt i straffeprosessloven § 117, § 119 og § 120. Taushetsplikten som angis i straffeprosessloven § 118 første ledd første punktum favner imidlertid så vidt at det, etter departementets vurdering, er behov for endringer. For å sikre overensstemmelse med forordningen foreslår departementet derfor å gjøre unntak fra taushetsplikten som følge av tjeneste eller arbeid for stat eller kommune, jf. strpl. § 118 første ledd første punktum. Den foreslåtte endringen vil gi Forbrukertilsynet rett til å kreve relevante opplysninger og dokumenter fra offentlige myndigheter for å kunne fastslå om en overtredelse av forbrukervernreglene som Forbrukertilsynet fører tilsyn med har funnet sted, eller for å innhente nærmere opplysninger om en slik overtredelse. Dette vil være i samsvar med forordningens ordlyd i artikkel 9 nr. 3 bokstav b.

Departementet presiserer at deling av personopplysninger må skje i samsvar med personopplysningsloven som gjennomfører personvernforordningen i norsk rett. Det er understreket i CPC-forordningens fortalepunkt 47 at personvernforordningen skal gjelde ved anvendelse av CPC-forordningen. Det vises også til artikkel 2 nr. 7 som angir at CPC-forordningen ikke berører EU-lovgivning om behandling av personopplysninger, herunder personvernforordningen. Personvernforordningen fastsetter blant annet generelle regler for behandling av personopplysninger. I artikkel 5 nr. 1 bokstav b fastsettes det for eksempel at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål», og at de ikke skal «viderebehandles på en måte som er uforenelig» med de formålene de ble samlet inn for. Dessuten vil taushetsbelagte personopplysninger ofte omfattes av personvernforordningen artikkel 9 nr. 1, som gjelder enkelte særlige kategorier av personopplysninger. Slike opplysninger kan bare deles innenfor rammen av unntakene i artikkel 9 nr. 2.

Både innsamling og viderebruk av personopplysninger anses som behandling av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 4 nr. 2. I artikkel 6 nr. 4 reguleres behandling av personopplysninger for andre formål enn det opprinnelige innsamlingsformålet. Det vil si at personopplysningene viderebehandles. Adgangen til viderebehandling av personopplysninger kan fastsettes i nasjonal rett, forutsatt at viderebehandlingen utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1, jf. artikkel 6 nr. 4. Når viderebehandling omfatter særlige kategorier av personopplysninger, må det også vurderes om behandlingen er i samsvar med artikkel 9 nr. 2.

En adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige myndigheter vil være begrunnet i håndhevingsorganenes tilsynsfunksjon, for å sikre en høy grad av forbrukerbeskyttelse. Å ivareta en sterk forbrukerbeskyttelse er en viktig målsetning både nasjonalt og innenfor EU/EØS. Etter departementets vurdering vil en adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige myndigheter derfor kunne begrunnes i artikkel 23 nr. 1 bokstav h, jf. bokstav e.

Etter departementets vurdering vil en adgang til å kreve opplysninger fra andre offentlige myndigheter være nødvendig for å oppfylle forordningens krav i artikkel 9 nr. 3 bokstav b om at håndhevingsorganene skal kunne kreve alle relevante opplysninger, data eller dokumenter. Adgangen til å kreve opplysninger foreslås gitt et noe videre anvendelsesområde enn det forordningen krever, ettersom hjemmelen vil gjelde generelt innenfor Forbrukertilsynets tilsynsområde og både i nasjonale og grenseoverskridende saker, se omtale i punkt 4.7 og 5.3. Etter departementets vurdering vil adgangen til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra offentlige myndigheter likevel kunne anses «nødvendig» i personvernforordningens forstand. Det vil, etter departementets vurdering, være hensiktsmessig at Forbrukertilsynet kun har ett regelsett å forholde seg til i alle saker. Det vil være samme behov for opplysninger for å avdekke og stanse overtredelser nasjonalt som i grenseoverskridende saker.

Når det gjelder personvernforordningens krav om «forholdsmessighet» understreker departementet at Forbrukertilsynet kun kan kreve relevante opplysninger og dokumenter for å kunne fastslå om en overtredelse av forbrukervernreglene som Forbrukertilsynet fører tilsyn med har funnet sted, eller for å innhente nærmere opplysninger om en slik overtredelse. Det er vanskelig på det nåværende tidspunktet å konkret angi hvilke opplysninger dette vil omfatte, men departementet antar at det hovedsakelig vil være forretningsopplysninger som vil være relevant. Utlevering av særlige kategorier av personopplysninger synes i utgangspunktet ikke å være relevant. Departementet understreker at det i motsatt fall må foretas en konkret og grundig vurdering av behovet før slike opplysninger eventuelt kan utleveres. Det må alltid tas i betraktning hvor sensitive de konkrete personopplysningene som kreves utlevert vil være.

Etter departementets vurdering vil adgangen til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra andre offentlige myndigheter være i overensstemmelse med personvernforordningen. Om opplysninger kan utleveres i hver enkelt sak må vurderes konkret av avgiverorganet.

Se forslag til markedsføringsloven § 34 fjerde ledd annet punktum.

Opplysninger om datastrømmer

Etter gjeldende rett kan Forbrukertilsynet kreve opplysninger som gjør det mulig å fastslå identiteten til personer som står bak elektronisk kommunikasjon, enten kommunikasjonen skjer per SMS, e-post eller på annen måte. Dette følger av markedsføringsloven § 34 tredje ledd tredje punktum. Forbrukertilsynet har imidlertid ikke hjemmel til å kreve opplysninger om mengden SMS eller e-post som er sendt.

Kommunikasjonsverndirektivet (2002/58/EF) forbyr markedsføringshenvendelser ved elektroniske kommunikasjonsmetoder dersom forbrukeren ikke har samtykket eller det foreligger et kundeforhold. Spamforbudet er gjennomført i norsk rett i markedsføringsloven § 15. Kommunikasjonsverndirektivet omfattes av CPC-forordningen og Forbrukertilsynet må derfor ha den kompetansen som følger av forordningen ved håndhevingen av spamforbudet. Etter forordningen skal håndhevingsorganene kunne kreve all informasjon, uansett form eller format, som er nødvendig for å fastslå om en overtredelse i strid med forordningen har funnet sted.

I sin høringsuttalelse, gjengitt ovenfor, påpeker Forbrukertilsynet at de har store vanskeligheter med å få korrekte opplysninger om mengden spam en næringsdrivende har sendt. Opplysningene kan ikke innhentes direkte fra ekomtilbydere på grunn av begrensningene i markedsføringsloven, og på grunn av selvinkrimineringsvernet kan ikke tilsynet alltid kreve å få slike opplysninger direkte fra den næringsdrivende, jf. forvaltningsloven § 48.

Spam er i utgangspunktet et brudd på forordningen og markedsføringsloven, men bare dersom det anses å være i strid med forbrukernes kollektive interesser. Vilkåret innebærer at dersom det er sendt spam til kun én forbruker, vil ikke Forbrukertilsynet kunne forfølge saken. Mengden spam vil også ha betydning for hvilken reaksjon tilsynet kan bruke og størrelsen på et eventuelt gebyr eller mulkt. Denne informasjonen vil også kunne ha betydning for et eventuelt tilbakebetalingskrav der den næringsdrivende har tatt betalt for SMS'en, såkalte overtakserte SMS'er.

Etter departementets vurdering kan det derfor stilles spørsmål ved om gjeldende rett er i overensstemmelse med forordningen. Uavhengig av forholdet til forordningen så vil manglende informasjon fra ekomtilbydere om mengden elektronisk kommunikasjon sendt til forbrukere, skape utfordringer ved håndhevingen av spamforbudet. Forbrukertilsynet vil eksempelvis ikke kunne slå ned på ulovlig spam med mindre det kan påvise at meldingen er sendt til flere forbrukere.

I CPC-forordningens fortalepunkt 9 er det presisert at «tredjeparter i den digitale verdikjeden» skal framlegge relevante opplysninger i samsvar med ehandelsdirektivet (2000/31/EC) og personvernlovgivningen. Personvernlovgivningen inkluderer blant annet kommunikasjonsverndirektivet. I tillegg til spamforbudet, setter kommunikasjonsverndirektivet grenser for adgangen til å pålegge ekomtilbydere å gi innsyn i datakommunikasjon. Etter direktivet kan det gjøres unntak fra hovedregelen om taushetsplikt i artikkel 5 dersom det er «nødvendig, egnet og rimelig i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet (det vil si statens sikkerhet), forsvar, offentlig sikkerhet og forebygging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølging av straffbare handlinger eller ulovlig bruk av det elektroniske kommunikasjonssystemet», jf. artikkel 15 nr. 1. Kommisjonen har foreslått en ny kommunikasjonsvernforordning (Regulation on Privacy and Electronic Communications) som ennå ikke er vedtatt. Etter artikkel 5 i forordningen skal datakommunikasjon være hemmelig. Medlemsstatene kan imidlertid gjøre unntak fra dette såfremt det skal ivareta en av interessene som er listet opp i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav a til e. Dette inkluderer følgende hensyn:

«a) den nasjonale sikkerhet, b) forsvaret, c) den offentlige sikkerhet, d) forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølgning av straffbare forhold eller iverksettelse av strafferettslige sanksjoner, herunder vern mot og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet, e) andre viktige mål av generell allmenn interesse for Unionen eller en medlemsstat, særlig Unionens eller en medlemsstats viktige økonomiske eller finansielle interesser, herunder valuta-, budsjett- og skattesaker, folkehelse og trygdespørsmål».

Etter departementets vurdering vil det å forfølge brudd på spamforbudet legitimere unntak fra taushetsplikten for ekomtilbydere både etter gjeldende kommunikasjonsverndirektiv og etter forslaget til ny kommunikasjonsvernforordning. Dette følger av formuleringen «rettslig forfølgning av […] ulovlig bruk av det elektroniske kommunikasjonssystemet» i kommunikasjonsverndirektivet artikkel 15 nr. 1 og «andre viktige mål av generell allmenn interesse for Unionen» i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav e.

Å gi håndhevingsorganer tilgang til informasjon om antall SMS og e-poster som går fra en næringsdrivende til forbrukere i en markedsføringskampanje, vil utgjøre et begrenset unntak fra utgangspunktet om at datakommunikasjon skal være hemmelig. Formålet vil være å sikre privatpersoners kommunikasjonskanaler mot uønsket innhold. Totalt sett vil et slik forslag ikke begrense, men styrke personvernet. Samtidig er det viktig at Forbrukertilsynet ikke gis adgang til generelt å kreve innsyn i all datakommunikasjon. Innsyn bør derfor begrenses til saker der informasjonen om antall markedsføringshenvendelser ikke kan skaffes på annen måte og kun dersom det foreligger en konkret mistanke om brudd på forbrukervernregler.

Med de begrensninger som nevnt, foreslås det at Forbrukertilsynet skal kunne kreve informasjon fra ekomtilbydere om antall SMS'er, e-poster og andre markedsføringshenvendelser fra en næringsdrivende til forbrukere.

Se forslag til markedsføringsloven § 34 fjerde ledd tredje punktum.

6.4 Helsedirektoratet

6.4.1 Gjeldende rett

6.4.1.1 Alkoholloven

Helsedirektoratet fører tilsyn med overholdelse av bestemmelser om reklameforbud i alkoholloven kapittel 9. Det følger av lovens § 9-3 annet ledd at «enhver plikter å gi de opplysninger som er nødvendige for gjennomføringen av Helsedirektoratets oppgaver etter lovens kapittel 9». Dette innebærer at direktoratet har rett til å be om tilgang til de dokumenter og andre opplysninger som er relevante i forhold til disse oppgavene. Opplysningsplikten utløses av et pålegg fra direktoratet. Alkoholloven § 9-3 annet ledd ble tatt inn i loven i 2006 for å implementere gjeldende forordning artikkel 4 nr. 6 bokstav a og b.

Etter straffeloven § 209 første ledd er det straffbart for den som er pålagt taushetsplikt å bryte denne. Det fremgår av bestemmelsens annet ledd at dette gjelder tilsvarende ved brudd på taushetsplikt som følger av gyldig instruks for tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ. Videre sier tredje ledd at for den som arbeider eller utfører tjeneste for et statlig eller kommunalt organ, rammer første og annet ledd også brudd på taushetsplikt etter at tjenesten eller arbeidet er avsluttet.

Det følger av dette at et tilsynsorgan ikke kan kreve informasjon som er omfattet av taushetsplikten, med mindre annet er fastsatt særskilt ved lov. Det er ikke gitt særskilte unntak fra taushetsplikten i alkoholloven.

6.4.1.2 Tobakksskadeloven

Tobakksskadeloven § 38 første ledd oppstiller en bestemmelse om opplysningsplikt. Bestemmelsen sier at «[e]nhver plikter etter pålegg av tilsynsmyndigheten å gi de opplysninger som er nødvendige for å forebygge helseskader som bruk av tobakksvarer eller tobakkssurrogater medfører eller gjennomføre gjøremål etter loven.»

Bestemmelsen om opplysningsplikt kom inn i loven i 1997 og gjaldt opprinnelig for produsenter, importører og forhandlere. I Ot.prp. nr. 57 (2001–2002) Om lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader, ble bestemmelsen foreslått endret til å gjelde «enhver». Begrunnelsen var at hjemmelen også kan benyttes for å innhente opplysninger i saker om for eksempel reklame for tobakksvarer, jf. proposisjonens punkt 2.5 side 11. Endringen trådte i kraft 1. juli 2002.

Lovens ordlyd omfatter også offentlige organer. Det følger av forarbeidene til tobakksskadeloven, Ot.prp. nr. 18 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (Forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer og røykeutstyr), side 49 i merknaden til § 15 som tilsvarer dagens § 38, at bestemmelsen bare gjelder de opplysninger en faktisk sitter inne med, og at den ikke medfører at det må foretas undersøkelser, nærmere dokumentasjon av de fremlagte opplysninger osv.

Når det gjelder taushetsbelagte opplysninger vises det til punkt 6.4.1.1. om alkoholloven.

6.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Forordningen krever at håndhevingsorganene skal ha tilgang til alle relevante dokumenter, data eller opplysninger om en overtredelse. Dette gjelder uansett form og hvem som har disse dokumentene, dataene eller opplysningene, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav a og b. Helsedirektoratet har i utgangspunktet etter både alkoholloven og tobakksskadeloven myndighet til å kreve denne informasjonen. Opplysningsplikten er begrenset til informasjon vedkommende faktisk sitter inne med. Helse- og omsorgsdepartementet vurderte i høringsnotatet at dette samsvarer med de opplysningene som skal kunne innhentes etter ny forordning – alle relevante dokumenter, data og opplysninger knyttet til en overtredelse, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav a og b, og foreslo ingen lovendringer.

Forholdet til taushetsplikten

Helse- og omsorgsdepartementet vurderte i høringsnotatet om det er i overensstemmelse med ny forordning at Helsedirektoratets krav på opplysninger står tilbake for taushetsplikten slik det er oppstilt i straffeloven.

Forordningen presiserer at undersøkelses- og håndhevingsmyndighetene i artikkel 9, herunder myndigheten til å få tilgang til opplysninger og dokumenter, skal være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, jf. artikkel 10 nr. 2. På denne bakgrunn vurderte departementet at unntakene fra opplysningsplikten i norsk rett var i tråd med forordningen og foreslo ingen lovendring.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) uttaler i sitt høringssvar at det vil være hensiktsmessig å klargjøre forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikten nærmere i særlovgivningen. Nkom viser således til klargjøringen av opplysningsplikten og taushetsplikten i markedsføringsloven § 34, særlig tredje ledd, og foreslår at det inntas en tilsvarende bestemmelse i alkoholloven og tobakksskadeloven.

Nkom viser til at Helsedirektoratets rett til å få utlevert opplysninger om avtalebasert hemmelig telefonnummer eller andre abonnementsopplysninger, samt elektronisk kommunikasjonsadresse, ved en slik tilføyelse vil følge av alkoholloven og tobakksskadeloven, og er tatt høyde for i ekomloven § 2-9 tredje ledd siste setning.

6.4.4 Departementets vurdering

Hvem kan opplysningskravet rettes mot

Helsedirektoratet kan, etter gjeldende regelverk, rette krav om opplysninger mot «enhver», jf. alkoholloven § 9-3 annet ledd og tobakksskadeloven § 38 første ledd. Helsedirektoratet kan be om informasjon fra personer og virksomheter som det ikke vurderer å sanksjonere, men som likevel antas å ha relevant dokumentasjon. Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering dekker dette de samme rettssubjektene som omfattes av ny forordning – fysiske og juridiske personer, private og offentlige organer, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b.

Hva slags dokumenter og opplysninger som omfattes

Enhver plikter å gi Helsedirektoratet de opplysningene det krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, jf. alkoholloven § 9-3 annet ledd og tobakksskadeloven § 38 første ledd. Det presiseres ikke i lovtekstene hva slags opplysninger som omfattes av opplysningsplikten. Det er likevel klart at plikten favner vidt, idet den gjelder alle opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre tilsynsarbeidet. Etter departementets vurdering samsvarer dette med de opplysningene som skal kunne innhentes etter ny forordning – alle relevante dokumenter, data og opplysninger knyttet til en overtredelse, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav a og b.

Særlig om taushetsbelagte opplysninger

Hverken alkoholloven eller tobakksskadeloven inneholder lovbestemmelser som regulerer forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikten, og de alminnelige regler i forvaltningsloven og straffeprosessloven gjelder.

Ny forordning inneholder heller ikke en konkret regulering av forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikten som følger av annet regelverk. Forordningen gir imidlertid anvisning på en ramme som medlemsstatene må holde seg innenfor, der opplysningsplikten og taushetsplikten må balanseres og være i samsvar med prosessuelle garantier, jf. artikkel 10 nr. 2.

Myndigheten til å kreve opplysninger er mer detaljert i ny forordning enn i gjeldende forordning, og forordningen nevner blant annet opplysninger om finansielle strømmer og datastrømmer, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b. I tillegg er kretsen av rettssubjekter det kan innhentes opplysninger fra utvidet. Departementet er derfor enig med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i at det kan være hensiktsmessig å klargjøre forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikten nærmere i lovene.

Det finnes en slik lovbestemmelse i markedsføringsloven § 34 tredje ledd, og det foreslås at det inntas en tilsvarende bestemmelse i alkoholloven og tobakksskadeloven.

Se forslag til alkoholloven § 9-3 tredje ledd og tobakksskadeloven § 38 a.

6.5 Legemiddelverket

6.5.1 Gjeldende rett

Lov 4. desember 1992 nr. 132 (legemiddelloven) har hjemmel om tilsyn i § 28. Bestemmelsens annet og tredje ledd gir hjemmel for Helse- og omsorgsdepartementet (delegert Statens legemiddelverk jf. delegasjonsskriv 7. desember 2001) til å:

«kreve å få utlevert de oppgaver og opplysninger som er nødvendige for å ivareta tilsynet og foreta de nødvendige kontroller av virksomheter, produksjon og omsetning mv. som berøres av denne lov. Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for tilsynet.
Departementet kan i forbindelse med tilsynet kostnadsfritt ta ut eller kreve utlevert prøver av legemidler og prøver av stoffer som er brukt under tilvirkning av legemidler hos de virksomheter som berøres av denne lov.»

6.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet av 4. oktober 2018 foretatt en vurdering av om Legemiddelverket har den tilgang til dokumenter og data mv. som forordningen legger opp til. I høringsnotatet ble det vist til at legemiddelloven ikke gir anvisning på hvem opplysninger kan kreves fra og at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for tilsynet.

Høringsnotatet konkluderer med at den gjeldende tilsynsbestemmelsen i legemiddelloven § 28 annet ledd er i overenstemmelse med ny forordning og inneholder således ikke noe forslag til regelverksendring på dette punkt.

6.5.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen høringsinstanser har kommentert dette i høringsrunden.

Helse- og omsorgsdepartementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet og det foreslås ingen endring i legemiddelloven på dette punkt.

6.6 Lotteritilsynet

6.6.1 Gjeldende rett

Etter lotteriloven § 4 skal Lotteritilsynet føre kontroll med at bestemmelser som er gitt i eller i medhold av loven blir overholdt. Når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse av pyramidebestemmelsen i lotteriloven § 16, har Lotteritilsynet adgang til å gjennomføre slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig, jf. lotteriloven § 12 fjerde ledd.

Lotteritilsynet kan også kreve at den som har hatt inntekter fra omsetningssystemet der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, dokumenterer at vedkommendes inntekter særlig skyldes salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre verves til systemet, jf. lotteriloven § 16 tredje ledd. Lotteritilsynet har videre rett til tilgang til opplysninger fra Valutaregisteret, jf. valutaregisterloven § 6 tredje ledd. Lotteriloven har ikke særskilte regler om forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikt.

6.6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vurdert at Lotteritilsynet ikke har den myndighet som kreves etter ny forordning til å kunne kreve opplysninger fra andre offentlige myndigheter og tredjepartsselskaper som betalingstjenestetilbydere, internettleverandører, teleoperatører og domeneforhandlere. Kulturdepartementet foreslo derfor at man i lovteksten utvider og presiserer at Lotteritilsynet har myndighet til å kreve opplysninger fra «enhver». Videre foreslo departementet at det blir presisert i lotteriloven at Lotteritilsynet kan kreve «de opplysninger som er nødvendige for at tilsynet skal kunne vurdere om en virksomhet er en ulovlig pyramideordning etter lotteriloven § 16.»

Det ble foreslått å innta en bestemmelse i lotteriloven om forholdet til taushetsplikten, tilsvarende markedsføringsloven § 34 tredje ledd.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget i høringsnotatet.

6.6.4 Departementets vurdering

Kulturdepartementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet om at lovteksten utvides til å presisere at Lotteritilsynet har myndighet til å kreve opplysninger fra «enhver» og at Lotteritilsynet kan kreve de opplysninger som er nødvendige for at tilsynet skal kunne vurdere om en virksomhet er en ulovlig pyramideordning.

Etter Kulturdepartementets vurdering kan det være hensiktsmessig å klargjøre forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikten nærmere i lotteriloven. Lotteritilsynet har behov for å kunne få informasjon fra blant annet andre offentlige myndigheter som for eksempel Forbrukertilsynet, Skatteetaten, Finanstilsynet og Konkurransetilsynet ved tilsyn med pyramidebestemmelsen. Departementet foreslår derfor å presisere at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for å kunne kreve relevante opplysninger fra andre offentlige myndigheter. Videre kan det være relevant for Lotteritilsynet å innhente opplysninger fra tilbydere av elektroniske kommunikasjonstjenester. Departementet opprettholder vurderingen om at det er hensiktsmessig å innta en lovbestemmelse i lotteriloven tilsvarende markedsføringsloven § 34 tredje ledd.

Se forslag til lotteriloven § 16 a første og tredje ledd.

6.7 Luftfartstilsynet

6.7.1 Gjeldende rett

Luftfartsloven har en generell bestemmelse om opplysningsplikt i § 13 a-1. I tillegg har den en spesiell bestemmelse om opplysningsplikt i saker om passasjerrettigheter basert på EØS-regler i § 10-42 annet ledd nr. 1. Den sistnevnte bestemmelsen er beholdt som et supplement til den førstnevnte nettopp for å sikre internrettslig gjennomføring av kravene i den gjeldende CPC-forordningen. Bestemmelsen i § 10-42 sier uttrykkelig at den gjelder «uten hinder av taushetsplikt» som måtte følge av andre lovbestemmelser. På den annen side kan den bare benyttes til å rette krav om opplysninger til «tjenesteyteren», det vil typisk si det flyselskapet eller den flyplassen som yter den tjenesten passasjerrettigheten gjelder. Bestemmelsen i § 13 a-1 omfatter alle opplysninger som Luftfartstilsynet trenger for å kunne utføre sine oppgaver etter loven – herunder også de oppgavene det har etter gjeldende forordning. Bestemmelsen i § 10-42 omfatter «alle relevante dokumenter, i enhver form, vedrørende overtredelsen».

6.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet uttalte at hjemlene i luftfartsloven § 10-42 og § 13 a-1 ikke er tilstrekkelige som hjemmel for gjennomføring av kravene i den nye forordningen. Bestemmelsene hjemler ikke at opplysninger skal kunne innhentes fra offentlige myndigheter.

Departementet foreslo derfor å ta inn en generell henvisningsbestemmelse i luftfartslovens regler om håndheving av passasjerrettigheter til markedsføringslovens håndhevingsregler.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet støtter forslaget til gjennomføringen av forordningen og de forslag til bestemmelser som har betydning for luftfarten og Luftfartstilsynet. Videre støtter Luftfartstilsynet at luftfartsloven § 10-42 annet ledd erstattes med hjemmel som gir Luftfartstilsynet mulighet til å benytte håndhevingsreglene som gjelder for Forbrukertilsynet i markedsføringsloven kapittel 7. Luftfartstilsynet begrunner dette med at en slik henvisning er effektiv rent regelteknisk og tilstrekkelig presis. Ved å erstatte dagens opplisting i § 10-42 med en henvisning til markedsføringsloven understrekes det at problemstillingene reglene skal anvendes på, har en annen karakter enn de øvrige reglene i luftfartsloven.

6.7.4 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at høringsuttalelsen fra Luftfartstilsynet ikke tilsier noen innholdsmessige endringer i høringsforslaget. For å klargjøre hjemlene i luftfartsloven foreslås det likevel at § 10-42 bør inneholde mer presise henvisninger til enkeltbestemmelser i markedsføringsloven. For så vidt gjelder opplysningsplikt innebærer dette at det tas inn en henvisning til markedsføringsloven § 34. Det vises til drøftelsene av Forbrukertilsynets hjemler for en mer presis gjennomgang av det nye innholdet i denne bestemmelsen.

Se forslag til luftfartsloven § 10-42 annet ledd bokstav a.

6.8 Medietilsynet

6.8.1 Gjeldende rett

Enhver plikter å gi Medietilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven eller for å kunne oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor en fremmed stat eller internasjonal organisasjon, jf. kringkastingsloven § 2-11 første ledd første punktum. Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt frist, jf. annet punktum.

Opplysningsplikten i kringkastingsloven § 2-11 favner etter sin ordlyd vidt. Det fremgår av forarbeidene at plikten blant annet omfatter kringkastere, tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester, tilbydernes datterselskaper, produsenter av kringkastingsprogrammer, annonsører, sponsorer og selskaper som selger tilgang til satellittsendte kanalpakker. Eksempelvis vil Medietilsynet kunne kreve fremlagt en avtale mellom en programprodusent og en sponsor for å kunne fastslå om sponsereglene er fulgt.

6.8.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringen viste Kulturdepartementet til at Medietilsynet etter gjeldende bestemmelse i kringkastingsloven § 2-11 kan innhente opplysninger fra «enhver», og at enhver plikter å gi de «opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven». Departementet konkluderte derfor med at gjeldende regelverk er i tråd med forordningens krav til hvem opplysningskravet kan rettes mot og hva slags dokumenter og opplysninger opplysningsplikten omfatter.

Når det gjelder taushetsbelagte opplysninger viste departementet til at et tilsynsorgan ikke kan kreve informasjon som er omfattet av taushetsplikten, med mindre annet er fastsatt særskilt ved lov, jf. blant annet forvaltningsloven § 13 f annet ledd, og at det ikke er gitt særskilte unntak fra taushetsplikten i kringkastingsloven. Departementet viste videre til at det følger av CPC-forordningen artikkel 9 nr. 1 at hver myndighet skal ha det minimum av undersøkelses- og håndhevingsmyndighet «som er nødvendig for anvendelsen av denne forordning». I tilsynet med reklame- og sponsorbestemmelsene i kringkastingsregelverket vil Medietilsynet, etter departementets vurdering, ikke ha behov for å innhente taushetsbelagt informasjon. Det som er nødvendig for tilsynet vil være å kunne få innsyn i for eksempel økonomiopplysninger, forretningsavtaler, sponsoravtaler eller avtaler om reklamekjøp. Departementet viste i denne forbindelse til at det ikke er tvilsomt at kringkastingsloven § 2-11 gir adgang til å innhente opplysninger som inneholder forretningshemmeligheter. Kulturdepartementet konkluderte derfor med at Medietilsynet har hjemmel til å innhente de opplysninger som er nødvendig for at tilsynet skal kunne utøve undersøkelses- og håndhevingsmyndighet som det vises til i forordningen artikkel 9 nr. 3 og 4. På denne bakgrunn vurderte Kulturdepartementet at opplysningsplikten i kringkastingsloven var i tråd med forordningen og foreslo ingen lovendring.

6.8.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet viser i sin høringsuttalelse til at Kulturdepartementet legger til grunn at opplysningsplikten etter kringkastingsloven § 2-11 viker for lovbestemt taushetsplikt, og skisserer ingen endringer på dette punktet.Med grunnlag i forordningen artikkel 10 nr. 2 antar Justis- og beredskapsdepartementet at det etter forholdene kan fastsettes nasjonalt at enkelte regler om lovbestemt taushetsplikt går foran opplysningsplikten etter artikkel 9 nr. 3 bokstav a. Det omfatter i hvert fall yrkesmessig taushetsplikt som går foran vitneplikten etter straffeprosessloven § 119 første ledd og tvisteloven § 22-5 første ledd. Justis- og beredskapsdepartementet antar imidlertid at forordningen ikke åpner for begrensninger i opplysningsplikten som omfatter all lovbestemt taushetsplikt i forvaltningen eller lovbestemt taushetsplikt ellers.

6.8.4 Departementets vurdering

Hvem kan opplysningskravet rettes mot

Medietilsynet kan etter gjeldende regelverk innhente opplysninger fra «enhver», jf. kringkastingsloven § 2-11. Bestemmelsen favner etter sin ordlyd vidt og tilsier at Medietilsynet har et stort handlingsrom når det gjelder hvem tilsynet kan rette opplysningskravet mot. Ordlyden dekker de samme rettssubjektene som omfattes av ny forordning, det vil si fysiske og juridiske personer, private og offentlige organer, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b. Etter Kulturdepartementets syn gir ordlyden i gjeldende bestemmelse i kringkastingsloven § 2-11 Medietilsynet den minimumskompetansen som forordningen krever.

Hva slags dokumenter og opplysninger som omfattes

Det følger av kringkastingsloven 2-11 at enhver plikter å gi de «opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven». Bestemmelsen presiserer ikke nærmere hvilke opplysninger det er tale om, men det er likevel klart at plikten favner vidt ettersom den omfatter enhver opplysning som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven. Etter Kulturdepartementets vurdering samsvarer dette med de opplysningene som skal kunne innhentes etter ny forordning, det vil si alle relevante dokumenter, data og opplysninger knyttet til en overtredelse uavhengig av form, format, lagringsmedium eller lagringssted, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav a og b.

Særlig om taushetsbelagte opplysninger

I henhold til kringkastingsloven § 2-11 plikter enhver å gi Medietilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter kringkastingsloven. Det presiseres ikke i lovteksten hva slags opplysninger som omfattes av opplysningsplikten. Det er likevel klart at plikten favner vidt, idet den gjelder alle opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre tilsynsarbeidet.

Spørsmålet om hvor langt opplysningsplikten rekker ble omtalt av Kulturdepartementet i forbindelse med gjennomføringen av gjeldende forordning, jf. merknader til § 2-11 i Ot.prp. nr. 102 (2005–2006). Her heter det at:

«Opplysningsplikten omfatter enhver og kan for eksempel omfatte kringkasternes datterselskaper, produsenter av kringkastingsprogrammer, annonsører, sponsorer og selskaper som selger tilgang til satellittsendte kanalpakker. Det som materielt kan kreves er opplysninger Medietilsynet finner nødvendig for å kunne fastslå om reglene i loven og forordningen er overholdt. Eksempelvis vil Medietilsynet kunne kreve fremlagt en avtale mellom en programprodusent og en sponsor for å kunne fastslå om sponsereglene er fulgt.»

Hjemmelen i kringkastingsloven § 2-11 gir følgelig Medietilsynet myndighet til å kreve utlevert opplysninger fra for eksempel kringkastere, produsenter av kringkastingsprogrammer, annonsører og sponsorer mv. I de nevnte forarbeidene fremgår det at kringkastingsloven ikke regulerer nærmere på hvilken måte opplysningsplikten skal oppfylles, men at det må avgjøres konkret hva som er mest hensiktsmessig i den enkelte sak.

Myndigheten til å kreve opplysninger er mer detaljert i ny forordning enn i gjeldende forordning, og forordningen nevner blant annet opplysninger om finansielle strømmer, datastrømmer og opplysninger om eierskap til nettsteder, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav b. I tillegg er kretsen av rettssubjekter det skal kunne innhentes opplysninger fra utvidet til offentlige myndigheter. Av denne grunn, og i lys av høringsuttalelsen fra Justis- og beredskapsdepartementet, mener departementet at forholdet mellom opplysningsplikten og taushetsplikten bør klargjøres for tilsyn etter CPC-forordningen i kringkastingsloven. Det finnes en slik lovbestemmelse i markedsføringsloven § 34 tredje ledd, og det foreslås at det inntas en tilsvarende bestemmelse i kringkastingsloven 2-12. Det vises i denne sammenheng til Barne- og familiedepartementets vurderinger i kapittel 6.3.4. Departementet legger til grunn at en slik presisering vil bidra til å klargjøre hva som var ment ved gjennomføringen av gjeldende forordning.

Kulturdepartementet understreker at opplysningsplikten ikke innebærer noen innskrenkning av pressens rett til kildevern etter EMK artikkel 10. I den grad offentlige myndigheter vil kreve innsyn i opplysninger og kilder som journalister er i besittelse av, må inngrepet kunne forsvares etter de nærmere vilkårene i artikkel 10 nr. 2. I en av de mest kjente kildevern-sakene som er behandlet av EMD, Goodwin mot Storbritannia (EMD-1990-17488), uttalte domstolen at beskyttelse av kilder er en grunnleggende forutsetning for pressefrihet og at inngrep i dette vernet krever sterke grunner («overriding requirements in the public interest»). At retten til kildevern gjelder generelt overfor offentlige myndigheter, følger også av en rekke rekommandasjoner og deklarasjoner fra Europarådet.1

Kulturdepartementet har startet et arbeid med å revidere kringkastingsloven, og vil på et senere tidspunkt derfor vurdere om bestemmelsen om opplysningsplikt i kringkastingsloven 2-12 skal utvides til å også gjelde for øvrig tilsyn etter kringkastingsloven.

Se forslag til kringkastingsloven § 2-12 femte ledd.

6.9 Sjøfartsdirektoratet

6.9.1 Gjeldende rett

Etter sjøloven § 418 a annet ledd siste punktum gjelder luftfartsloven § 10-42 annet og fjerde ledd «tilsvarende» for tilsynsmyndighetens kompetanse ved tilsyn av om passasjerrettigheter følges.

Luftfartsloven § 10-42 annet ledd nr. 1 til 3 lyder:

«Når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse av regler som nevnt i første ledd kan luftfartsmyndigheten, uten hinder av taushetsplikt, kreve av tjenesteyteren:

1. å få adgang til alle relevante dokumenter, i enhver form, vedrørende overtredelsen,

2. å ta kopi av, eller lage utdrag fra, dokumenter som nevnt i nr. 1,

3. å gjennomføre nødvendige kontroller på stedet».

Innholdet i disse bestemmelsene er gjentatt i forskrift om båtpassasjerrettigheter § 1 annet ledd nr. 1 til 3.

Etter luftfartsloven § 10-42 fjerde ledd kan tilsynsmyndigheten om nødvendig kreve bistand fra politiet til å gjennomføre tiltak som nevnt i § 10-42 annet ledd.

Luftfartsloven § 10-42 gir hjemmel for pålegg om at «tjenesteyteren» skal gi tilgang til dokumenter, men ikke andre, som f.eks. ansatte i virksomheten. Luftfartsloven § 10-42 fastsetter ikke opplysningsplikter overfor tilsynsmyndigheten. Det reguleres i den generelle regelen i luftfartsloven § 13 a-1 om luftfartsmyndighetens (Luftfartstilsynets) adgang til å kreve opplysninger ved utførelsen av sine oppgaver etter loven, jf. Ot.prp. nr. 9 (2006–2007) punkt 8.2 på side 88 og 95 til 97. I sjøloven § 418 a annet ledd er ikke denne regelen om opplysningsplikt i luftfartsloven gitt tilsvarende anvendelse.

6.9.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Departementet foreslo at sjøloven § 418 a endres i samsvar med de foreslåtte endringene i luftfartsloven § 10-42 annet og fjerde ledd, slik at markedsføringsloven § 34 om opplysningsplikt og gransking gis tilsvarende anvendelse, ved tilsyn av om virksomhetene oppfyller passasjerrettighetene etter sjøloven § 418 a første ledd. Ingen høringsinstanser hadde innvendinger til forslaget.

Departementet opprettholder i det vesentlige forslaget fra høringsnotatet. Departementet foreslår at det fastsettes i sjøloven § 418 d at ved tilsyn med at reglene om passasjerrettigheter følges, har tilsynsmyndigheten tilsvarende kompetanse som nevnt i markedsføringsloven § 34. Opplysningsplikt og utleveringspålegg vil reguleres av markedsføringsloven § 34 første ledd, slik denne er utformet i lovforslaget. Dette innebærer at Sjøfartsdirektoratet vil kunne pålegge «enhver» å gi de opplysningene direktoratet krever for å kunne utføre sine gjøremål, og at det kan rettes utleveringspålegg mot «enhver». «Enhver» omfatter både fysiske personer, for eksempel ansatte, og foretak. Det vises til vurderingene i punkt 6.3.4. Den begrunnelsen som gis der, gjør seg etter departementets syn tilsvarende gjeldende ved tilsyn av om virksomhetene oppfyller passasjerrettigheter etter sjøloven.

Gjeldende bestemmelse i sjøloven § 418 a annet ledd siste punktum om at luftfartsloven § 10-42 annet og fjerde ledd gjelder tilsvarende, blir overflødig, og foreslås opphevet. Se også punkt 7.9 om stedlige kontroller og beslag.

Spørsmålet om håndheving av pliktene fysiske personer og foretak pålegges ved undersøkelsestiltak etter sjøloven § 418 d, omtales i punkt 14.9.

Se forslag til sjøloven § 418 d første ledd første punktum.

6.10 Statens jernbanetilsyn

6.10.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven § 11 annet ledd gir tilsynsmyndigheten hjemmel til å pålegge enhver å gi de opplysninger tilsynsmyndigheten trenger for å utføre sine oppgaver. Tilsynsmyndigheten kan bestemme i hvilken form opplysningene skal gis.

Bestemmelsens fjerde ledd pålegger alle som utfører arbeid eller tjeneste for tilsynsmyndigheten taushetsplikt om innholdet i dokumenter som inneholder meldinger, tips eller lignende om lovbrudd. For øvrig gjelder forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt.

6.10.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Departementet vurderte det slik at «enhver» omfatter både private virksomheter, privatpersoner og offentlige myndigheter. Departementet anså derfor at eksisterende hjemmelsgrunnlag i jernbaneloven er tilstrekkelig for å gjennomføre dette punktet i CPC-forordningen.

Departementet foreslo likevel i høringsnotatet å ta inn en generell henvisningsbestemmelse til markedsføringslovens håndhevingsregler i jernbanelovens regler om passasjerrettigheter. Dette vil gi tilstrekkelig sammenheng mellom de to regelsettene. Departementet foreslo derfor å endre jernbaneloven § 7 c slik at undersøkelse og håndheving av passasjerrettigheter på jernbanefeltet kan følge bestemmelsene i markedsføringsloven. Dette vil gi et helhetlig hjemmelsgrunnlag for sektormyndigheten til å håndheve jernbanepassasjerers rettigheter.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag i høringsnotatet. Departementet opprettholder forslaget om at det tas inn en henvisning til markedsføringslovens bestemmelse om opplysningsplikt i jernbaneloven.

Se forslag til jernbaneloven § 11 c bokstav a.

6.11 Statens vegvesen

6.11.1 Gjeldende rett

Yrkestransportloven § 32 a første ledd gir hjemmel for departementet til å gi forskrift om gjennomføring og utfylling av regler om busspassasjerrettigheter som er tatt inn i EØS-avtalen. Paragraf 32 a femte ledd gir departementet myndighet til å peke ut et håndhevingsorgan som skal føre tilsyn med at reglene som er gitt i medhold av bestemmelsen om busspassasjerrettigheter blir fulgt. Samferdselsdepartementet kan i forskrift gi regler om at håndhevingsorganet, uten hensyn til taushetsplikt, kan kreve innsyn i dokumenter og informasjon fra transportører som driver persontransport, eller andre som i forbindelse med slik transport har plikter overfor passasjerene.

Forskrift 25. februar 2016 om busspassasjerrettigheter § 5 annet ledd gir Statens vegvesen myndighet til, uten hensyn til taushetsplikt, å kreve innsyn og informasjon fra den som mot vederlag driver persontransport i rute eller andre som i forbindelse med slik transport har plikter overfor passasjerene.

6.11.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet anså departementet at yrkestransportloven § 32 a femte ledd, jf. forskrift om busspassasjerrettigheter § 5, dekker kravene i ny forordning om hvilke data som håndhevingsorganet skal kunne kreve, da «innsyn og informasjon» ikke begrenser hvilket format dataene innhentes på.

Forordningen artikkel 9 nr. 3 bokstav b krever at håndhevingsorganet skal kunne kreve informasjon fra offentlig myndighet, organ, byrå eller fysisk eller juridisk person slik at håndhevingsorganet kan fastslå om en overtredelse har funnet sted eller finner sted, og for å innhente nærmere opplysninger om en slik overtredelse, herunder spore finansielle strømmer og datastrømmer, for å fastslå identiteten til personer som er involvert i finansielle strømmer og datastrømmer og for å fastslå bankkontoopplysninger.

Yrkestransportloven gir kun Statens vegvesen myndighet til å kreve informasjon fra den som mot vederlag driver persontransport i rute eller andre som i forbindelse med slik transport har plikter overfor passasjerene. Denne hjemmelen dekker derfor ikke alle rettssubjektene som omfattes av den nye forordningen.

Busspassasjerrettighetsforordningen gir rettigheter til passasjerer som benytter seg av rutetransport eller tilfeldig transport med buss. De materielle reglene i busspassasjerrettighetsforordningen innebærer forbud mot diskriminering basert på nasjonalitet eller funksjonsevne, gir særlige rettigheter til passasjerer med nedsatt funksjonsevne, gir transportører og bussterminaloperatører plikter med hensyn til reiseinformasjon, samt regler om erstatning og praktisk assistanse ved ulykker. Statene plikter å opprette et nasjonalt klageorgan.

For å drive persontransport mot vederlag i Norge må man ha løyve, jf. yrkestransportloven § 4. Den som vil drive rutetransport må i tillegg ha et eget ruteløyve, jf. § 6. Dette reduserer muligheten for ukjente aktører til å etablere seg i bussmarkedet.

Departementet vurderte derfor i høringsnotatet at behovet Statens vegvesen som håndhevingsorgan for busspassasjerrettighetsforordningen vil ha for å spore pengestrømmer, datastrømmer mv. vil være svært begrenset.

Departementet fant imidlertid at man må endre hjemmelsgrunnlaget i yrkestransportloven § 32 a femte ledd for å overholde de EØS-forpliktelsene som den nye forordningen medfører. Departementet foreslo derfor å henvise til markedsføringslovens regler om undersøkelses- og håndhevingsmyndighet for å sikre at Statens vegvesen som håndhevingsorgan for busspassasjerrettighetsforordningen har utfyllende undersøkelses- og håndhevingsmyndighet i samsvar med den nye forordningen.

6.11.3 Høringsinstansenes syn

Statensvegvesen har i høringsrunden uttalt seg generelt om departementets forslag om å henvise til markedsføringslovens bestemmelser. Statens vegvesen uttaler:

«Vi er enige i departementets vurdering om at vi har hjemmel til flere av tiltakene allerede i dag, og at der det mangler hjemmel, vil en henvisning til markedsføringslovens bestemmelser være dekkende for at Statens vegvesen får myndighet i samsvar med den nye forbrukervernforordningen.»

6.11.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet, og foreslår å ta inn i yrkestransportloven § 32 a femte ledd en bestemmelse som gir Statens vegvesen som håndhevingsorgan, tilsvarende kompetanse som følger av markedsføringsloven § 34.

Se forslag til yrkestransportloven § 32 a femte ledd annet punktum.

Fotnoter

1.

Se for eksempel Ministerkomiteens rekommandasjon No R (2000) 7, Appendix principle 3 c.

Til dokumentets forside