Prop. 8 LS (2019–2020)

Endringer i markedsføringsloven mv. (gjennomføring av forordning (EU) 2017/2394 om forbrukervernsamarbeid) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 172/2019 av 14. juni 2019 om innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) 2017/2394

Til innholdsfortegnelse

9 Midlertidige vedtak

9.1 Gjeldende forordning

Gjeldende forordning har ingen regler om håndhevingsorganenes adgang til å vedta midlertidige tiltak.

9.2 Ny forordning

9.2.1 Generelt

Håndhevingsorganene skal ha myndighet til å vedta midlertidige tiltak for å unngå risiko for alvorlig skade på den kollektive forbrukerinteressen, jf. artikkel 9 nr. 4 bokstav a. Begrunnelsen for dette er at håndhevingsorganene raskt og effektivt skal kunne stanse overtredelser, særlig i det digitale miljøet, jf. fortalepunkt 14. Håndhevingsorganene skal for eksempel kunne vedta midlertidig tiltak om å fjerne innhold på nettsider, apper eller andre nettbaserte grensesnitt når det foreligger en risiko for alvorlig skade på forbrukernes kollektive interesser. Håndhevingsorganene skal også kunne vedta midlertidige påbud om at forbrukerne skal se en tydelig advarsel når de får tilgang til et nettbasert grensesnitt, jf. samme punkt.

Artikkel 10 nr. 2 oppstiller generelle vilkår for bruk av undersøkelses- og håndhevingsmyndighet etter ny forordning. Ifølge bestemmelsen skal gjennomføringen og utøvelsen av myndighet stå i forhold til og være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, herunder med gjeldende prosessuelle garantier og grunnleggende rettigheter. Undersøkelses- og håndhevingstiltak som vedtas ved anvendelse av forordningen, skal stå i forhold til arten av og den samlede faktiske eller potensielle skaden som følger av overtredelsen av EU-rett som beskytter forbrukernes interesser. Midlertidige tiltak skal blant annet ikke gå lenger enn hva som er nødvendig for å nå tiltakets mål, jf. artikkel 10 nr. 2 og fortalepunkt 14.

Myndigheten til å vedta midlertidige tiltak skal utøves enten av håndhevingsorganet selv, av andre offentlige myndigheter, gjennom instruks til utpekte organer eller ved å henvise saken til domstolene, jf. artikkel 10 nr. 1.

9.2.2 Hva myndigheten til å fatte midlertidige vedtak innebærer

Forordningen artikkel 9 nr. 4 bokstav a fastsetter at håndhevingsorganene, dersom de avdekker brudd på de materielle forbrukervernreglene, skal kunne vedta midlertidige tiltak. Bestemmelsen eller forordningen for øvrig spesifiserer ikke nærmere hva slags midlertidige tiltak som skal kunne vedtas. Det nevnes imidlertid i fortalepunkt 14 at håndhevingsorganene kan fatte midlertidige vedtak om fjerning av digitalt nettinnhold, som er omhandlet i punkt 13.

Myndigheten til å vedta midlertidige tiltak skal brukes for å «unngå risikoen for alvorlig skade på forbrukernes kollektive interesser», jf. artikkel 9 nr. 4 bokstav a. Barne- og familiedepartementet tolker derfor «midlertidige tiltak» i bestemmelsen slik at det kun er midlertidige håndhevingstiltak etter ny forordning artikkel 9 nr. 4 som er aktuelle. Iverksettelse av undersøkelsestiltak etter artikkel 9 nr. 3 vil isolert sett ikke kunne avverge en risiko for alvorlig skade, kun bidra til å utrede saken.

Behovet for å kunne vedta midlertidige tiltak er spesielt viktig i tilfeller der endelig vedtak mot næringsdrivende forutsetter lange prosesser. Med «endelig vedtak» menes endelig forvaltningsvedtak i første instans. Et eksempel er der håndhevingsorganet som oppdager den antatte ulovlige praksisen, ikke har myndighet til selv å treffe endelig vedtak, men er avhengig av et annet organ eller domstolsapparatet.

Myndigheten skal etter Barne- og familiedepartementets vurdering brukes i tilfeller der håndhevingsorganene ikke har tilstrekkelig grunnlag for å treffe endelig vedtak, men likevel vurderer situasjonen slik at praksisen kan påføre den kollektive forbrukerinteressen alvorlig skade dersom den fortsetter. Dette kan for eksempel gjelde i påvente av nødvendige opplysninger som er krevd utlevert av næringsdrivende eller andre. Håndhevingsorganene bør blant annet i slike situasjoner kunne vedta midlertidige pålegg om at en praksis må opphøre. Etter departementets vurdering skal «midlertidig tiltak» i forordningen altså forstås som midlertidige vedtak om forbud, påbud og om å fjerne digitalt nettinnhold etter forordningen artikkel 9 nr. 4 bokstav f og g. Forordningen forutsetter at sistnevnte håndhevingsmyndighet skal kunne benyttes med midlertidig virkning, jf. fortalepunkt 14. I det følgende drøfter departementet midlertidige forbuds- og påbudsvedtak. Midlertidig vedtak om å fjerne digitalt innhold drøftes i punkt 13.10.4.

Myndigheten til å fatte midlertidige vedtak etter forordningen har en høy terskel. For å treffe midlertidig vedtak må det foreligge risiko for alvorlig skade på kollektive forbrukerinteresser. Dette fremgår uttrykkelig av artikkel 9 nr. 4 bokstav a. Det må således foreligge et hasteelement som gjør det nødvendig å fatte et midlertidig vedtak for å avverge risikoen for alvorlig skade.

Forordningen gir ingen presise føringer om hvilket beviskrav som må oppstilles for at midlertidige vedtak skal kunne fattes. Utgangspunktet i alminnelig forvaltningsrett er at det kreves sannsynlighetsovervekt for at det foreligger en overtredelse før det kan fattes for eksempel et forbudsvedtak, se nærmere om dette i punkt 15.2. For at et midlertidig vedtak skal kunne treffes raskere enn andre vedtak, og således ha en funksjon ved siden av reglene om endelige forbuds- og påbudsvedtak, jf. forordningen artikkel 9 nr. 4 bokstav f, kan det, etter departementets vurdering, ikke oppstilles samme beviskrav, det vil si et krav om sannsynlighetsovervekt for å fatte midlertidige vedtak. Etter departementets vurdering er det tilstrekkelig at det er rimelig grunn til å anta at det foreligger en overtredelse av forbrukervernregelverket. Dette samsvarer med løsningen i den lignende bestemmelsen om midlertidige forbudsvedtak i konkurranseloven § 12 femte ledd, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) punkt 17 side 227.

Av artikkel 10 nr. 2 annet punktum følger det at håndhevingstiltakene som vedtas etter forordningen skal stå i forhold til arten av og den samlede faktiske eller potensielle skaden som følger av overtredelsen. Midlertidige vedtak skal altså være forholdsmessige i det konkrete tilfelle.

Forholdsmessighetsprinsippet som kan utledes fra forordningen artikkel 10 nr. 2 taler dessuten for at endelig vedtak i forvaltningen fattes raskt for å minimere de negative konsekvensene et slikt tiltak kan ha for næringsdrivende. Etter departementets vurdering kan derfor et midlertidig vedtak ikke vare lenger enn hva som er nødvendig, det vil si den tiden håndhevingsorganene trenger for å undersøke saken nærmere for å eventuelt kunne treffe et endelig vedtak. Hvor lang tid dette innebærer vil måtte vurderes konkret i den enkelte sak.

Det midlertidige vedtaket faller bort når håndhevingsorganet fatter et endelig vedtak eller eventuelt orienterer den næringsdrivende om at saksbehandlingen er avsluttet fordi håndhevingsorganet ikke har kunnet konstatere en overtredelse. I sistnevnte tilfelle oppstår spørsmålet om den næringsdrivende vil kunne kreve erstatning for eventuelle tap som den næringsdrivende er påført som følge av det midlertidige vedtaket. Dette må vurderes konkret i hver enkelt sak og klarlegges gjennom domstolspraksis.

Håndhevingsorganene skal etter forordningen artikkel 9 nr. 4 bokstav h kunne ilegge sanksjoner ved manglende overholdelse av blant annet midlertidige tiltak. Det vises til punkt 14 om sanksjoner, hvor dette er behandlet nærmere. En eventuell tvangsmulkt vil løpe inntil det lovstridige forholdet er rettet. Dersom håndhevingsorganene etter nærmere undersøkelser konkluderer med at det ikke foreligger en overtredelse som gir grunnlag for å fatte et endelig vedtak, vil det ikke være noe lovstridig forhold å rette, og dermed ingen påløpt tvangsmulkt.

Etter departementets vurdering vil det være i tråd med forordningen at forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder når håndhevingsorganene fatter et midlertidige vedtak. Departementet viser til at myndigheten skal utøves i samsvar med nasjonal rett, blant annet med gjeldende prosessuelle garantier og grunnleggende rettigheter, jf. artikkel 10 nr. 2. Et midlertidig vedtak vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dermed vil saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI gjelde. Saksbehandlingsreglene stiller blant annet krav om at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes og at den næringsdrivende vedtaket retter seg mot får mulighet til å uttale seg før vedtaket treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Dette innebærer at kontradiktoriske hensyn ivaretas.

Før vedtaket fattes skal det i utgangspunktet gis forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven § 16 første ledd. Etter forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav a kan imidlertid forhåndsvarsel unnlates dersom slik varsling ikke er praktisk mulig eller vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres. Bokstav a vil typisk omfatte tilfeller der det haster å fatte et vedtak. I mange tilfeller der saken haster, vil det for eksempel være mulig å la parten uttale seg etterpå, og deretter ta saken opp til ny vurdering, jf. fvl. § 16, jf. § 17. Etter departementets vurdering vil derfor midlertidige påbuds- og forbudsvedtak i praksis kunne omfattes av unntaksbestemmelsen i § 16 tredje ledd bokstav a, slik at forhåndsvarsel kan unnlates. Departementet anser dette i tråd med forordningen. Det understrekes imidlertid at håndhevingsorganene må foreta en konkret vurdering av om forhåndsvarsel kan unnlates før det midlertidige vedtaket fattes. Kontradiktoriske hensyn må uansett ivaretas før det fattes endelig vedtak i saken.

Etter forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum skal håndhevingsorganene påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Departementet peker på at kravet til sakens opplysning vil være noe lavere for midlertidige tiltak enn for endelige vedtak. Dersom håndhevingsorganet under saksforberedelsen mottar opplysninger som næringsdrivende har rett til å gjøres kjent med, skal de forelegges næringsdrivende til uttalelse, jf. annet ledd første punktum. Dette gjelder likevel ikke når «rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser», jf. annet ledd bokstav b. For opplysninger av «vesentlig betydning», skal det ved avveiningen legges vekt på om rask avgjørelse er ønskelig og om hensynet til parten er tilstrekkelig varetatt på annen måte, jf. tredje ledd.

Etter departementets vurdering vil adgangen til å fatte midlertidige vedtak ikke begrense håndhevingsorganenes muligheter til å fatte raske endelige vedtak i samsvar med forvaltningslovens regler.

9.3 Forbrukertilsynet

9.3.1 Gjeldende rett

Forbrukertilsynet kan fatte enkeltvedtak om forbud etter markedsføringsloven § 40, og påbud etter § 41, jf. markedsføringsloven § 39 første ledd bokstav a og b. For å sikre at vedtak om forbud og påbud overholdes, kan det fastsettes en tvangsmulkt etter markedsføringsloven § 42, jf. § 39 første ledd bokstav c.

Forbrukertilsynet har i dag ikke myndighet til å vedta midlertidige tiltak som kreves etter forordningen artikkel 9 nr. 4 bokstav a.

Markedsføringsloven suppleres av forvaltningslovens regler, se punkt 9.2.2.

9.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Det daværende Barne- og likestillingsdepartementet foreslo at tilsynet gis myndighet til å treffe midlertidige påbuds- og forbudsvedtak. Når det gjelder midlertidige vedtak om fjerning av digitalt innhold, ble det foreslått lagt til domstolene, slik forordningen åpner for i artikkel 10 nr. 1.

Departementet la til grunn at vedtak om midlertidige tiltak må være tidsbegrenset, og at tidsbegrensningen må følge av vedtaket. Departementet foreslo i tillegg at midlertidige tiltak maksimalt kan vare i tre uker.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukertilsynet støtter departementets forslag om at det bør fremgå av markedsføringsloven at Forbrukertilsynet og Markedsrådet kan fatte vedtak med midlertidig virkning. Forbrukertilsynet er også enig med departementet i at en maksimal varighet på tre uker er en hensiktsmessig begrensning for denne typen vedtak.

Kripos og Politidirektoratet har ingen innvendinger mot departementets forslag, så lenge det velges en løsning med at det rettes en begjæring om midlertidig forføyning til domstolene.

Ingen andre høringsinstanser har uttalt seg.

9.3.4 Departementets vurdering

Dersom håndhevingsorganene avdekker brudd på forbrukervernregler som kan føre til alvorlig skade på den kollektive forbrukerinteressen, skal de, etter forordningen, raskt og effektivt kunne gripe inn og stanse overtredelsen. Forbrukertilsynet har siden 1. januar 2018 hatt primær vedtakskompetanse i alle saker. Tidligere hadde Markedsrådet den primære vedtakskompetansen. Dette innebærer at vedtak nå kan fattes raskere. Forbrukertilsynet har imidlertid ikke adgang til å fatte midlertidige vedtak.

For å kunne fatte et midlertidig vedtak er det etter departementets vurdering tilstrekkelig at det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger brudd på en bestemmelse som Forbrukertilsynet fører tilsyn med. Det må oppstilles et strengere beviskrav, nemlig sannsynlighetsovervekt, for å fatte endelige forvaltningsvedtak i første instans, se punkt 15.2 om dette. Det kan derfor oppstå situasjoner der Forbrukertilsynet ikke har tilstrekkelig grunnlag for å treffe endelig forvaltningsvedtak i første instans, men likevel vurderer situasjonen slik at praksisen kan påføre den kollektive forbrukerinteressen alvorlig skade dersom den fortsetter. Forbrukertilsynet skal i slike situasjoner kunne vedta midlertidige forbud eller påbud om at en praksis må opphøre eller endres. Dette kan for eksempel innebære at næringsdrivendes markedsføring må endres, eller at markedsføringen må fjernes mens saken behandles. Barne- og familiedepartementet opprettholder derfor forslaget om å innta en ny bestemmelse i markedsføringsloven som gir Forbrukertilsynet rett til å fatte midlertidige forbuds- og påbudsvedtak.

Forbrukertilsynets midlertidige vedtak må være tidsbegrenset, se punkt 9.2.2 for nærmere omtale av dette. Etter departementets vurdering må tidsbegrensningen følge av vedtaket. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at dette tas inn i markedsføringsloven. Etter departementets vurdering må det fastsettes en maksimal varighet for midlertidige vedtak i markedsføringsloven. Dette er også gjort for varigheten av endelige vedtak, jf. markedsføringsloven § 39 fjerde ledd. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget om at den maksimale varigheten av midlertidige vedtak fastsettes til tre uker. Departementet opprettholder forslaget, men åpner opp for at vedtaket kan fornyes dersom vilkårene for å fatte et midlertidig vedtak fremdeles er oppfylt. Tilsvarende løsning er valgt i konkurranseloven § 12 femte ledd siste punktum.

Se forslag til markedsføringsloven § 39 annet ledd.

9.4 Helsedirektoratet

9.4.1 Gjeldende rett

9.4.1.1 Alkoholloven

Etter alkoholloven § 9-4 første ledd kan Helsedirektoratet pålegge retting dersom reklameforbudet er overtrådt.

Et pålegg om retting innebærer at den pålegget er rettet mot plikter å bringe det ulovlige forholdet til opphør. Pålegg om retting vil normalt innebære en handleplikt, for eksempel å stanse annonsering, fjerne ulovlig innhold på internettsider m.m.

Samtidig med at pålegg om retting gis, kan tvangsmulkt fastsettes, jf. § 9-4 annet ledd. Mulkten løper fra oversittelse av fristen for retting, og kan fastsettes i form av engangsmulkt eller dagmulkt.

Dersom direktoratet ved avdekking av en overtredelse, finner særlig grunn til å tro at det vil bli begått nye brudd på reklamebestemmelsene som ikke kan stanses etter første og annet ledd, kan det på forhånd fastsette at mulkt vil løpe fra det tidspunkt ny overtredelse tar til. Slik tvangsmulkt kan fastsettes for inntil ett år.

Helsedirektoratet har imidlertid ikke myndighet etter loven til å vedta midlertidige vedtak.

9.4.1.2 Tobakksskadeloven

Helsedirektoratet kan pålegge retting dersom det finner at en virksomhet har overtrådt reklameforbudet i tobakksskadeloven § 22. Dette følger av tobakksskadeloven § 36 første ledd. Samtidig settes en frist for rettingen. Tilsynsmyndigheten kan kreve skriftlig bekreftelse fra overtrederen på at det ulovlige forholdet er opphørt.

Samtidig med at pålegg om retting gis, kan tvangsmulkt fastsettes, jf. § 36 annet ledd. Mulkten løper fra oversittelse av fristen for retting, og kan fastsettes i form av engangsmulkt eller dagmulkt.

Dersom direktoratet ved avdekking av en overtredelse av § 22 eller bestemmelser gitt i medhold av denne, finner særlig grunn til å tro at det vil bli begått nye brudd på reklamebestemmelsene som ikke kan stanses etter § 36 første og annet ledd, kan det på forhånd fastsette at mulkt vil løpe fra det tidspunkt ny overtredelse tar til, jf. § 36 tredje ledd. Slik tvangsmulkt kan fastsettes for inntil ett år.

Helsedirektoratet har imidlertid ikke myndighet etter loven til å vedta midlertidige vedtak.

9.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet omtalte Helse- og omsorgsdepartementet adgangen til å fatte midlertidige tiltak knyttet til å fjerne digitalt innhold og foreslo at denne myndigheten legges til domstolene.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet kommenterer i sin høringsuttalelse at forordningen artikkel 9 nr. 4 bokstav a krever at håndhevingsorganene skal ha adgang til å vedta midlertidige tiltak for å unngå risiko for alvorlig skade på forbrukernes kollektive interesser. Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at behovet for en adgang til å treffe midlertidig vedtak om plikt for den næringsdrivende til å bringe en adferd til opphør, også bør vurderes.

9.4.4 Departementets vurdering

Det kan oppstå situasjoner der Helsedirektoratet ikke har tilstrekkelig grunnlag for å treffe endelig vedtak, men allikevel vurderer situasjonen slik at praksisen kan påføre den kollektive forbrukerinteressen alvorlig skade dersom den fortsetter. Dette kan for eksempel gjelde i påvente av nødvendige opplysninger som tilsynet har krevd utlevert av den næringsdrivende eller andre. Helse- og omsorgsdepartementet viste i sin høring til at høringsnotatet måtte ses i sammenheng med det daværende Barne- og likstillingsdepartementets høringsnotat. Det daværende Barne- og likestillingsdepartementets høringsnotat inneholdt en vurdering av hva myndigheten til å fatte midlertidige vedtak omfattet, jf. også denne proposisjonens punkt 9.2.2.

På denne bakgrunn vurderer Helse- og omsorgsdepartementet det som nødvendig med en ny bestemmelse i alkoholloven § 9-4 og tobakksskadeloven § 36 som gir Helsedirektoratet rett til å vedta midlertidige tiltak, dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger en overtredelse av reklameforbudet som Helsedirektoratet fører tilsyn med, og det foreligger en risiko for alvorlig skade på den kollektive forbrukerinteressen.

Bestemmelsene medfører at Helsedirektoratet kan treffe et vedtak om midlertidig pålegg om at en praksis opphører. Dette kan enten innebære at næringsdrivendes markedsføring må endres, eller at markedsføring må fjernes mens saken behandles.

At det må foreligge en risiko for «alvorlig skade» på forbrukernes kollektive interesser, tilsier en høy terskel for når direktoratet kan treffe et vedtak om midlertidige tiltak. Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger en risiko for skade, den må være alvorlig. Det vises til at prinsippet om forholdsmessighet gjelder, det vil si at risikoen for alvorlig skade på den kollektive forbrukerinteressen skal ses opp mot hvilke skader eller ulemper vedtaket kan medføre for den næringsdrivende.

Vedtak om midlertidige tiltak må være tidsbegrenset. Etter departementets vurdering kan et vedtak om midlertidig tiltak ikke vare lenger enn hva som er nødvendig, det vil si den tiden Helsedirektoratet trenger for å undersøke saken nærmere for å eventuelt kunne treffe et endelig vedtak. Hvor lang tid dette innebærer vil måtte vurderes konkret i den enkelte sak. Departementet foreslår at denne tidsbegrensningen må følge av vedtaket. Det foreslås at dette tas inn i tobakksskadeloven og alkoholloven. Departementet foreslår også at det fastsettes en maksimal varighet for et slikt tiltak. Dette er gjort for varigheten av tvangsmulkt, jf. alkoholloven § 9-4 tredje ledd siste punktum og tobakksskadeloven § 36 tredje ledd siste punktum. Det foreslås en maksimal varighet på 3 uker. Begrunnelsen er at slike tiltak er inngripende for næringsdrivende, noe som taler for rask behandling av slike saker for å minimere de negative konsekvensene et slikt tiltak kan ha for næringsdrivende. Departementet opprettholder forslaget, men åpner opp for at vedtaket kan fornyes dersom vilkårene for å fatte et midlertidig vedtak fremdeles er oppfylt. Tilsvarende løsning er valgt i konkurranseloven § 12 femte ledd siste punktum.

Det foreslås endring i alkoholloven § 9-4 og tobakksskadeloven § 36. Når det gjelder å fatte vedtak om midlertidige tiltak om fjerning av digitalt innhold m.m., foreslår departementet at kompetansen legges til domstolene, se omtale i punkt 13.10.4.

Se forslag til alkoholloven § 9-4 femte og sjette ledd og tobakksskadeloven § 36 annet og tredje ledd.

9.5 Legemiddelverket

9.5.1 Gjeldende rett

Sanksjoner ved overtredelse av reklamebestemmelsene i legemiddellovgivningen er nedfelt i gjeldende legemiddelforskrift § 13-10, jf. legemiddelloven § 19. Det følger av § 13-10 første ledd at Legemiddelverket ved overtredelser kan kreve den konkrete reklamen stoppet eller inndratt, samt pålegge den som driver reklamen å sende ut en beriktigelse til alle som mottok den ulovlige reklamen. Legemiddelloven § 28 fjerde ledd har hjemmel til å gi pålegg om retting dersom bestemmelser i legemiddelloven eller bestemmelser gitt med hjemmel i denne loven ikke overholdes. Dersom frist for oppfyllelse av pålegg oversittes, følger det av legemiddelloven § 28 femte ledd at Helse- og omsorgsdepartementet kan ilegge adressaten for pålegget tvangsmulkt i form av engangsmulkt eller løpende dagmulkt. Det er Legemiddelverket som har vedtakskompetanse etter disse bestemmelsene.

Etter legemiddelforskriften § 13-10 annet ledd kan Legemiddelverket forby all reklame for et legemiddel for kortere eller lengre tid. Bestemmelsen har hjemmel i legemiddelloven § 21 annet ledd. Legemiddelverket har utarbeidet et forslag til revidert kapittel 13 om reklame for legemidler i legemiddelforskriften. I forslag til ny § 13-13 om tilsyn har Legemiddelverket videreført bestemmelsen i gjeldende § 13-10 annet ledd, med den endring at det er tatt inn en forholdsmessighetsvurdering: Lengden på forbudet skal stå i forhold til overtredelsens samlede alvorlighet.

9.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Legemiddelverket konkluderte i sitt høringsnotat med at ny forordning ikke krever endring av legemiddellovgivningen med hensyn til på generelt grunnlag å fatte midlertidige vedtak. Vedtak kan i dag fattes raskt der Legemiddelverket oppdager overtredelser. Legemiddelverket kunne derfor ikke se behovet for ytterligere hjemler for dette. Det ble imidlertid foreslått at ny bestemmelse i legemiddelloven § 21 a om stenging av nettbaserte grensesnitt også skal inneholde adgang til å fatte midlertidige vedtak.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader i høringsrunden.

9.5.4 Departementets vurdering

Behovet for midlertidige tiltak er spesielt viktig i tilfeller der endelig vedtak mot næringsdrivende forutsetter lange prosesser. Som nevnt i punkt 9.2.2 gjelder dette for eksempel der håndhevingsorganet som oppdager den ulovlige praksisen, ikke har myndighet til selv å treffe vedtak, men er avhengig av et annet organ eller domstolsapparatet.

Legemiddelverket har vedtakskompetanse etter legemiddelloven kapittel 7 og legemiddelforskriften kapittel 13. Dette innebærer at vedtak kan fattes raskt der Legemiddelverket oppdager overtredelser. I Legemiddelverkets praksis har det ikke oppstått behov for å treffe et vedtak av midlertidig karakter uten at Legemiddelverket har kunnet benytte seg av de hjemlene som allerede foreligger.

Helse- og omsorgsdepartementet ser likevel ikke bort ifra at det kan oppstå situasjoner der Legemiddelverket ikke har tilstrekkelig grunnlag for å treffe endelig vedtak, men allikevel vurderer situasjonen slik at praksisen kan medføre risiko for alvorlig skade på forbrukernes kollektive interesser, dersom den fortsetter. Dette kan for eksempel gjelde i påvente av nødvendige opplysninger som Legemiddelverket har krevd utlevert av den næringsdrivende eller andre. På feltet for legemiddelreklame må «risiko for alvorlig skade på forbrukernes kollektive interesser» forstås som «betydelig helserisiko». For øvrig vises det til redegjørelsen om midlertidige tiltak i punkt 9.2.2.

Helse- og omsorgsdepartementet vurderer at det er nødvendig med bestemmelser i legemiddelloven om midlertidige vedtak for å oppfylle forordningens krav i artikkel 9 nr. 4 bokstav a. Etter Helse- og omsorgsdepartementets vurdering vil det være aktuelt med midlertidige vedtak om stans eller inndragning av en konkret reklame, jf. legemiddelforskriften § 13-10 første ledd, samt om å pålegge tredjeparter å fjerne digitalt nettinnhold, jf. forslag til ny § 21 a i legemiddelloven. Dette vil være i overensstemmelse med forordningens krav.

Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn at midlertidige vedtak må være tidsbegrenset. Etter departementets vurdering kan et vedtak om midlertidig pålegg ikke vare lenger enn hva som er nødvendig, det vil si den tiden Legemiddelverket trenger for å undersøke saken nærmere for å eventuelt kunne treffe et endelig vedtak. Midlertidige vedtak er også inngripende for næringsdrivende, noe som taler for rask behandling for å minimere de negative konsekvensene et slikt tiltak kan ha for næringsdrivende. Departementet foreslår at en maksimal varighet for midlertidig vedtak settes til tre uker.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at det i legemiddelloven inntas en bestemmelse som gir adgang til å treffe midlertidige vedtak om stans og inndragning av en konkret reklame. Se forslag til legemiddelloven § 19 annet ledd tredje punktum. Bestemmelsen implementeres nærmere i legemiddelforskriften kapittel 13 om reklame som er under revisjon, som ny § 13-13 første ledd.

Videre opprettholder Helse- og omsorgsdepartementet forslaget om at det tas inn en ny bestemmelse i legemiddelloven § 21 a om stenging av nettbaserte grensesnitt. Bestemmelsen gir Legemiddelverket myndighet til selv å fatte vedtak om å fjerne digitalt nettinnhold, i motsetning til øvrige håndhevingsorganer hvor det foreslås domstolsbehandling. Denne bestemmelsen vil inneholde adgang til å fatte midlertidige vedtak der det foreligger betydelig helserisiko, se nærmere omtale i punkt 13.9.4.2.

Se forslag til legemiddelloven § 19 annet ledd tredje punktum og § 21 a tredje ledd.

9.6 Lotteritilsynet

9.6.1 Gjeldende rett

Lotteriloven har ingen bestemmelse som gir Lotteritilsynets adgang til å vedta midlertidige tiltak.

9.6.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringen foreslo Kulturdepartementet en ny bestemmelse i lotteriloven som gir Lotteritilsynet rett til å vedta midlertidige tiltak, dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger en overtredelse av pyramidebestemmelsen, og det foreligger en risiko for alvorlig skade på den kollektive forbrukerinteressen. Forslaget medfører at Lotteritilsynet kan vedta midlertidige pålegg om at en praksis skal opphøre. Dette kan innebære at verving av deltakere, omsetning av et produkt eller markedsføring må endres eller stanse mens saken behandles.

9.6.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader i høringsrunden.

9.6.4 Departementets vurdering

Kulturdepartementet vurderer at det kan oppstå situasjoner der Lotteritilsynet ikke har tilstrekkelig grunnlag for å treffe endelig vedtak med pålegg om stans av ulovlig pyramidevirksomhet, men likevel vurderer situasjonen slik at praksisen kan påføre den kollektive forbrukerinteressen alvorlig skade dersom den fortsetter. Dette kan for eksempel gjelde i påvente av nødvendige opplysninger som tilsynet har krevd utlevert av den næringsdrivende eller andre. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringen om en bestemmelse som gir Lotteritilsynet rett til å fatte midlertidige vedtak.

Kulturdepartementet legger til grunn at midlertidige vedtak må være tidsbegrenset. Etter departementets vurdering kan et vedtak om midlertidig pålegg ikke vare lenger enn hva som er nødvendig, det vil si den tiden Lotteritilsynet trenger for å undersøke saken nærmere for å eventuelt kunne treffe et endelig vedtak. Midlertidige tiltak er også inngripende for næringsdrivende, noe som taler for rask behandling for å minimere de negative konsekvensene et slikt tiltak kan ha for næringsdrivende. Departementet foreslår at en maksimal varighet for midlertidige tiltak i lotteriloven settes til tre uker. Dette er samme varighet som er foreslått for Forbrukertilsynets myndighet til å vedta midlertidige tiltak etter markedsføringsloven. Departementet foreslår videre at vedtaket kan fornyes dersom vilkårene fremdeles er oppfylt, i likhet med bestemmelsen som er foreslått i markedsføringsloven § 39 annet ledd tredje punktum.

Departementet understreker at adgangen til å fatte midlertidige vedtak ikke begrenser Lotteritilsynets mulighet til å fatte raske endelige vedtak i samsvar med forvaltningslovens regler. Myndigheten til å fatte midlertidige vedtak begrenser heller ikke den næringsdrivendes mulighet til å begjære midlertidig forføyning for domstolene.

Når det gjelder muligheten til å fatte midlertidige tiltak om fjerning av digitalt innhold m.m., foreslår departementet at kompetansen legges til domstolene, se nærmere om dette i punkt 13.10.4.

Se forslag til lotteriloven § 16 b første ledd.

9.7 Luftfartstilsynet

9.7.1 Gjeldende rett

Luftfartsloven har ingen egen bestemmelse om midlertidig tiltak. Luftfartstilsynet har generell hjemmel til å gi pålegg i luftfartsloven § 10-42 annet ledd nr. 4 og § 13 a-3, og kan knytte tvangsmulkt til manglende etterlevelse av pålegg, jf. § 13 a-4.

9.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at det tas inn en generell bestemmelse i luftfartsloven § 10-42 annet ledd som gir håndhevingsbestemmelsene i markedsføringsloven tilsvarende anvendelse ved tilsyn med passasjerrettighetene som er nedfelt i EØS-avtalen.

9.7.3 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet har sluttet seg til prinsippet om at håndhevingsbestemmelsene i luftfartsloven viser til bestemmelsene i markedsføringsloven.

9.7.4 Departementets vurdering

For å klargjøre forslaget i høringsnotatet foreslår departementet at luftfartsloven § 10-42 bør inneholde mer presise henvisninger til enkeltbestemmelser i markedsføringsloven, se omtale i punkt 5.3. For så vidt gjelder midlertidige avgjørelser foreslås det et eget punktum i § 10-42 annet ledd bokstav b. Denne bestemmelsen viser i sin tur til den foreslåtte bestemmelsen om vedtak med midlertidig virkning i markedsføringsloven § 39. Det vises til omtale i punkt 9.2.2 og 9.3.

Se forslag til luftfartsloven § 10-42 annet ledd bokstav b.

9.8 Medietilsynet

9.8.1 Gjeldende rett

Kringkastingsloven har ingen regler om Medietilsynets myndighet til å vedta midlertidige tiltak.

Medietilsynet har primær vedtaksmyndighet i alle saker etter kringkastingsloven. For å sikre at plikter etter visse bestemmelser i kringkastingsloven blir overholdt, kan Medietilsynet ilegge den ansvarlige for oppfyllelsen tvangsmulkt, jf. kringkastingsloven § 10-4. Tvangsmulkten begynner å løpe dersom kringkasteren ikke har innrettet seg etter pålegget innen en nærmere angitt frist. Det er ikke gitt føringer for hvor lang frist som må gis, men i forarbeidene til bestemmelsen er det uttalt at det bør tas hensyn til klagefristen på tre uker, men at dette ikke er noen absolutt regel. Medietilsynet kan videre forby en kringkaster eller noen som handler på dennes vegne å sende reklame i en tidsavgrenset periode ved brudd på bestemmelser i kringkastingsloven kapittel 3, jf. kringkastingsloven § 10-5 første ledd. Etter kringkastingsloven § 2-12 første ledd annet punktum, kan Medietilsynet også forby kringkasteren å sende innslag hvis det foreligger en overtredelse av bestemmelser som nevnt i markedsføringsloven § 44 tredje ledd.

9.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Kulturdepartementet foreslo i høringsnotatet å innta en hjemmel for Medietilsynet og Medieklagenemnda til å fatte midlertidige tiltak i kringkastingsloven § 2-12 dersom det foreligger en risiko for alvorlig skade på forbrukernes kollektive interesser. Departementet la til grunn at vedtak om midlertidige tiltak må være tidsbegrenset, og at tidsbegrensningen må følge av vedtaket. Departementet foreslo i tillegg at midlertidige tiltak maksimalt kan vare i tre uker.

Når det gjelder midlertidige vedtak om fjerning av digitalt innhold, ble det foreslått lagt til domstolene, slik forordningen åpner for i artikkel 10 nr. 1.

9.8.3 Høringsinstansenes syn

Medietilsynet mener det er nødvendig å innta en hjemmel for å vedta midlertidig tiltak i kringkastingsloven slik departementet foreslår, ettersom verken gjeldende forordning eller kringkastingsregelverket innehar bestemmelser som gir Medietilsynet hjemmel til å vedta midlertidig tiltak slik ny forordning krever. Medietilsynet er videre enig i departementets vurdering av at tilsynet i slike saker likevel må følge alminnelig forvaltningslov, men at det trolig kan stilles noe lavere krav til sakens opplysning og forhåndsvarsling. Medietilsynet påpeker at et midlertidig vedtak om å forby eller fjerne et kommersielt budskap innebærer en innskrenkning av ytringsfriheten, og at denne myndigheten derfor bør utøves med varsomhet. Medietilsynet støtter videre departementets vurdering av at hensynet til informasjons- og ytringsfriheten stiller krav til grundig utredning før vedtak treffes, og at myndigheten kun bør brukes i særlige tilfeller. Medietilsynet reiser spørsmål ved om en slik hjemmel, fra et tilsynsperspektiv, kan sies å gi Medietilsynet bedre forutsetninger for god og effektiv håndheving av reglene, ettersom alminnelige forvaltningsprinsipper og rettssikkerhetsgarantier likevel må følges og dermed ikke skiller seg vesentlig fra tilsynets øvrige vedtakskompetanse.

9.8.4 Departementets vurdering

Kulturdepartementet opprettholder forslaget i høringen om at det inntas en bestemmelse i kringkastingsloven § 2-12 annet ledd som gir Medietilsynet eller Medieklagenemnda hjemmel til å fatte midlertidige vedtak.

Et vedtak om å forby eller fjerne en reklame eller en sponsoridentifikasjon vil innebære en innskrenkning i informasjons- og ytringsfriheten. Selv om kommersielle budskap ikke er i ytringsfrihetens kjerneområde, bør det likevel være en høy terskel for inngrep og det bør stilles strenge krav til forsvarlig og god saksbehandling. Hjemmelen til å treffe midlertidig tiltak bør etter departementets syn derfor benyttes med varsomhet på dette området.

For kringkastere er hovedregelen etter kringkastingsloven at reklame skal sendes i blokker mellom programmer. Et midlertidig tiltak vil kunne gå ut på å forby kringkasteren å sende reklamen eller sponsoridentifikasjonen inntil endelig vedtak er fattet, jf. artikkel 9 nr. 4 bokstav f. Andre former for kommersiell kommunikasjon, slik som produktplassering, er integrert i bildeprogrammet og et forbud vil i enkelte tilfeller kunne medføre at hele innslaget eller programmet må fjernes. Kulturdepartementet peker på at en forutsetning for å benytte midlertidig tiltak er at tiltaket kun retter seg mot den ulovlige reklamen eller sponsoridentifikasjonen, og at tiltaket ikke omfatter redaksjonelle produkter og ytringer som er i kjerneområdet av informasjons- og ytringsfriheten. De samme vurderingene vil også gjelde for midlertidig tiltak overfor tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester.

Et vedtak om midlertidig tiltak må følge de alminnelige reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven, men Kulturdepartementet peker på at tilsynet kan vurdere hvorvidt kravet til forhåndsvarsling kan unnlates etter forvaltningsloven § 16 tredje ledd. Departementet peker også på at kravet til sakens opplysning vil være noe lavere for midlertidige tiltak enn for det endelige vedtaket. For at midlertidig vedtak skal ha en funksjon i tillegg til endelige forbuds- eller påbudsvedtak kan ikke utgangspunktet i forvaltningsretten om sannsynlighetsovervekt gjelde for slike vedtak. Etter departementets vurdering vil det være tilstrekkelig at det er rimelig grunn til å anta at det foreligger en overtredelse av bestemmelsene som Medietilsynet fører tilsyn med etter CPC-forordningen. Det vises for øvrig til Barne- og familiedepartementets vurdering i punkt 9.2.2.

Se forslag til kringkastingsloven § 2-12 annet ledd.

9.9 Sjøfartsdirektoratet

9.9.1 Gjeldende rett

Sjøfartsdirektoratet kan etter sjøloven § 418 b første ledd gi pålegg om stansing av forhold som er i strid med reglene om passasjerrettigheter etter § 418 a første ledd. Det kan samtidig treffes vedtak om trussel om tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av pålegget om opphør eller retting av ulovlige forhold, jf. sjøloven § 418 b annet ledd første punktum. I forskrift om båtpassasjerrettigheter § 2 gis det nærmere regler om fastsettelse av tvangsmulkt. Sjøloven inneholder ikke hjemmel for midlertidig vedtak om pålegg som foreslått i markedsføringsloven § 39 annet ledd, jf. punkt 9.3.4.

9.9.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Departementet foreslo i høringsnotatet et nytt annet punktum i sjøloven § 418 b første ledd som ville gi hjemmel for å treffe midlertidig vedtak om pålegg. Vilkårene for å treffe et slikt påleggsvedtak skulle være at det forelå en risiko for alvorlig skade på passasjerenes kollektive interesser.

Ingen høringsinstanser hadde innvendinger mot departementets forslag.

Departementet foreslår en hjemmel for midlertidig vedtak i sjøloven tilsvarende forslaget til markedsføringsloven § 39 annet ledd. I likhet med løsningen etter markedsføringsloven § 39, tilføyes det en bestemmelse om at vedtaket skal gjelde for en bestemt tid som ikke kan overstige tre uker fra virkningstidspunktet. Videre foreslås det at det midlertidige vedtaket kan fornyes dersom vilkårene er oppfylt ved det forrige vedtakets utløp. Om bakgrunnen for de løsningene som er valgt, vises det til drøftelsen i punkt 9.3.4. Begrunnelsen som gis der, gjør seg tilsvarende gjeldende for håndhevingen av passasjerrettigheter.

Se forslag til sjøloven § 418 b annet ledd.

9.10 Statens jernbanetilsyn

9.10.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven gir ingen hjemmel for å pålegge midlertidige tiltak, for eksempel i form av stans, uten at det er begrunnet i sikkerhetsmessige hensyn, jf. § 11 sjette ledd. Det er imidlertid hjemmel i jernbaneloven § 11 femte ledd for å pålegge korrigerende tiltak ved manglende etterlevelse av jernbanelovgivningen.

9.10.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Departementet vurderte i høringsnotatet at det var nødvendig å etablere en hjemmel for å vedta midlertidige tiltak for Jernbanetilsynet.

Departementet foreslo derfor å endre jernbaneloven § 7 c slik at undersøkelses- og håndhevingsregler som gjelder passasjerrettigheter, kan følge bestemmelsene i markedsføringsloven. Ingen høringsinstanser hadde innvendinger til departementets forslag. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å henvise til markedsføringslovens foreslåtte bestemmelse om midlertidige vedtak i jernbaneloven. Det vises til omtale i punkt 9.2.2 og 9.3.

Se forslag til jernbaneloven § 11 c bokstav b annet punktum.

9.11 Statens vegvesen

9.11.1 Gjeldende rett

Yrkestransportloven § 32 a femte ledd gir Statens vegvesen myndighet til å gi pålegg om retting og tvangsmulkt ved brudd på reglene i § 32 a første til fjerde ledd om passasjerrettigheter. Yrkestransportloven har ingen hjemmel for Statens vegvesen til å vedta midlertidige tiltak.

9.11.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Statens vegvesen har med hjemmel i yrkestransportloven § 32 a femte ledd myndighet til å kreve retting ved brudd på regelverket. Statens vegvesen har også mulighet til å ilegge tvangsmulkt dersom pålegg om retting ikke blir fulgt. I høringsnotatet vurderte departementet derfor at behovet Statens vegvesen vil ha for å treffe midlertidige tiltak utover dette, vil være svært begrenset. Departementet foreslo likevel å endre hjemmelsgrunnlaget i yrkestransportloven § 32 a femte ledd for å overholde de EØS-forpliktelsene som den nye CPC-forordningen medfører. Departementet foreslo å henvise til markedsføringslovens regler om undersøkelses- og håndhevingsmyndighet for å sikre at Statens vegvesen som håndhevingsorgan for busspassasjerrettighetsforordningen har myndighet til å vedta midlertidige tiltak i samsvar med reglene i den nye CPC-forordningen. Ingen høringsinstanser hadde innvendinger til departementets forslag.

Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet, og foreslår derfor i yrkestransportloven § 32 a nytt sjette ledd en bestemmelse som viser til markedsføringslovens regler om midlertidige tiltak.

Se forslag til yrkestransportloven § 32 a sjette ledd annet punktum.

Til dokumentets forside